OVERORDNET EIERSKAPSKONTROLL OPPLAND FYLKESKOMMUNE Innlandet Revisjon IKS Rapport 21-2015 2015-xxx/KL
FORORD Denne rapporten er et resultat av prosjekt med formål å vurdere om Oppland fylkeskommunes oppfølging av sitt eierskap skjer i henhold til kommunestyrets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring. Selskapskontroll er en oppgave som er hjemlet i kommuneloven 77 nr. 5 og for øvrig nærmere omtalt i forskrift om kontrollutvalg kapittel 6 ( 13 15). Prosjektarbeidet er utført i perioden juni 2015 til mars 2016 av Silje Østby Jystad og Kristian Lein. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Det ble i svar fra rådmannen påpekt feil i faktagrunnlaget, på bakgrunn av dette er avsnitt 6.5, 8.8 og 10.1 i rapporten endret. Lillehammer, juni 2016 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2
INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG... 5 1 INNLEDNING... 8 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING... 8 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 8 1.3 OPPBYGNING AV RAPPORTEN... 9 2 METODE... 10 Bedriftsutvalg... 10 Dokumenter... 10 Intervjuer... 11 Undersøkelsesperiode... 11 Vurdering av relevans og pålitelighet... 11 Kvalitetssikring... 11 3 REVISJONSKRITERIER... 12 4 RAMMEVERKET FOR FORVALTNINGEN AV FYLKESKOMMUNENS EIERINTERESSER... 13 4.1 FYLKESKOMMUNENS EIERINTERESSER... 13 4.2 EIERSKAPSUTVALGET... 14 4.3 DE ÅRLIGE EIERSKAPSMELDINGENE... 15 4.4 FEBRUARBREV... 16 5 UTVALGTE SELSKAP... 17 5.1 OPPLAND FYLKESKRAFT AS... 17 5.2 VEGFINANS AS... 18 5.3 GUDBRANDSDAL INDUSTRIER AS (GIAX)... 19 5.4 HAFJELL-KVITFJELL ALPIN AS... 20 6 HVORDAN FØLGER FYLKESKOMMUNEN OPP EGNE KRAV TIL ET GODT EIERSKAP I DEN FØRSTE EIERSKAPSMELDINGEN?... 22 6.1 REVISJONSKRITERIER... 22 6.2 EIERSTYRING OG EIERS KRAV TIL VIRKSOMHETENE... 24 6.3 VEDTAK SKAL FATTES PÅ GENERALFORSAMLINGEN... 25 6.4 STYRETS ARBEID... 26 6.5 UTBYTTEPOLITIKK. EIERS FORMÅL MED VIRKSOMHETEN VIL DANNE RAMMEN FOR UTBYTTET... 27 Innlandet Revisjon IKS Side 3
7 PÅ HVILKEN MÅTE BLIR FYLKESTINGETS VEDTAK OM EIERSKAP FULGT OPP?... 28 7.1 FYLKESTINGETS VEDTAK... 28 7.2 REVISJONSKRITERIER... 28 7.3 DATA... 29 7.4 REVISJONENS VURDERING... 31 8 ER FYLKESKOMMUNENS PRAKSIS RUNDT EIERSKAP I HENHOLD TIL ANERKJENTE PRINSIPPER PÅ OMRÅDET?... 32 8.1 KS ANBEFALINGER OM EIERSKAP... 32 8.2 ANBEFALING 3 FYSISK SKILLE MELLOM MONOPOL OG KONKURRANSEVIRKSOMHET... 33 8.3 ANBEFALING 4 UTARBEIDELSE AV EIERSKAPSMELDINGER... 35 8.4 ANBEFALING 5 UTARBEIDELSE OG REVIDERING AV STYRINGSDOKUMENTER... 36 8.5 ANBEFALING 7 EIERORGANETS SAMMENSETNING OG FUNKSJON... 38 8.6 ANBEFALING 9 SAMMENSETNING AV STYRET... 39 8.7 ANBEFALING 10 VALGKOMITE OG STYREUTNEVNELSER... 40 8.8 ANBEFALING 15 HABILITETSVURDERINGER... 41 8.9 ANBEFALING 16 GODTGJØRING AV STYREVERV... 43 8.10 ANBEFALING 19 UTARBEIDELSE AV ETISKE RETNINGSLINJER... 44 9 HVORDAN ER ANBEFALINGENE I PROSJEKTET FRA 2010/2011 INNARBEIDET I FYLKESKOMMUNENS RUTINER... 46 9.1 ANBEFALINGER GITT AV INNLANDET REVISJON IKS... 46 9.2 FYLKESKOMMUNENS OPPFØLGING AV ANBEFALINGENE... 46 10 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 50 10.1 KONKLUSJONER... 50 10.2 ANBEFALINGER... 51 REFERANSER... 53 VEDLEGG X RÅDMANNENS UTTALELSE... 54 Innlandet Revisjon IKS Side 4
SAMMENDRAG Prosjektet har vært rettet mot hvordan fylkeskommunen etterlever og følger opp krav som fylkeskommunen selv har stilt et godt eierskap, herunder vedtak gjort av Fylkestinget knyttet til eierskapsutøvelsen. Prosjektet omfatter også en gjennomgang av fylkeskommunens praksis sett opp mot anerkjente prinsipper for kommunal eierskapsutøvelse. Prosjektet har hatt følgende formål: Er Oppland fylkeskommunes oppfølging av sitt eierskap i henhold til Fylkestingets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring? Arbeidet har vært lagt opp etter følgende problemstillinger: 1. Hvordan følger fylkeskommunen opp egne krav til et godt eierskap i den første eierskapsmeldingen? 2. På hvilken måte blir Fylkestingets vedtak om eierskap fulgt opp? 3. Er fylkeskommunens praksis rundt eierskap i henhold til anerkjente prinsipper på området? 4. Hvordan har Oppland Fylkeskommune fulgt opp anbefalingene gitt i forvaltningsrevisjonsrapport om eierskap i 2010/2011. Det er valgt et antall selskaper for å kunne gi et bilde av hvordan fylkeskommunen følger opp sine egne krav til et godt eierskap. Utvalget er gjort fra ulike bransjer, det er både selskap hvor Oppland fylkeskommune er eneeier og selskap hvor de er minoritetseier. Følgende selskaper er benyttet som «case» i eierskapskontrollen: Oppland Fylkeskraft AS, 100 prosent eierandel. Vegfinans AS, 16,67 prosent eierandel Gudbrandsdal Industrier AS (Giax), 24,19 prosent eierandel Hafjell Kvitfjell Alpin AS, 20,6 prosent eierandel 1. Hvordan følger fylkeskommunen opp egne krav til et godt eierskap i den første eierskapsmeldingen? Fylkeskommunens krav til godt eierskap ble vedtatt i forbindelse med den første eierskapsmeldingen fra 2007. Etter revisjonens vurdering følges intensjonen i disse opp, med ett unntak. Unntaket er knyttet av utformingen av klare eierkrav. Selskapene måles først og fremst opp mot selskapenes formål slik det fremkommer av vedtektene. Fylkeskommunen har ikke i tråd med formuleringen i den første eierskapsmeldingen satt opp klare eierkrav eller mål for virksomheten. Innlandet Revisjon IKS Side 5
2. På hvilken måte blir Fylkestingets vedtak om eierskap fulgt opp? Oppfølgingen av de vedtak Fylkestinget fatter i forbindelse med de årlige eierskapsmeldingene blir rapportert i påfølgende års eierskapsmelding. I de tilfeller hvor det fattes vedtak av generell karakter som gjelder mer overordnet styring blir disse i stor grad gjengitt i februarbrevene som sendes ut til samtlige selskaper hvor Oppland fylkeskommune har eierinteresser. For vedtak vi har sett på i denne rapporten mener vi at OFK har hatt en tilfredsstillende oppfølging. 3. Er fylkeskommunens praksis rundt eierskap i henhold til anerkjente prinsipper på området? Dette er vurdert med bakgrunn i KS anbefalinger om eierskap. De retningslinjer for eierskapsforvaltningen som Oppland fylkeskommune selv har utformet ble vedtatt i 2007. KS anbefalinger ble først utformet i 2011, dvs fire år etter Oppland fylkeskommune utformet sine retningslinjer. Gjeldende anbefaling er fra 2015. Med enkelte avvik er Oppland fylkeskommunes praksis på eierskapsområdet i henhold til KS anbefalinger. Avvik knyttet til KS anbefaling 4. Denne dreier seg om innholdet i eierskapsmeldingene og det er fokusert på hovedpunkter eierskapsmeldingene bør inneholde. Oppland fylkeskommunes eierskapsmeldinger er i hovedsak i tråd med anbefalingene, men vi ser mindre avvik når det gjelder formålsdiskusjon for selskapene og diskusjon omkring selskapenes samfunnsansvar knyttet til miljø, likestilling, åpenhet, etikk osv. Avvik knyttet til KS anbefaling 5 Denne anbefalingen sier at kommunestyret skal utarbeide og jevnlig bør revidere styringsdokumentene og avtalene som regulerer styringen av selskapet. Bakgrunnen for fylkeskommunens eierinteresse fremkommer av de årlige eierskapsmeldingene. For de selskaper der eierstrategien har blitt endret fremgår også dette av eierskapsmeldingen. For øvrig anser vi ikke at Oppland fylkeskommune har formulert noen strategi for sitt eierskap i ulike selskaper, slik KS anbefaler. Avvik knyttet til KS anbefaling 15 Denne anbefalingen sier at styrene bør etablere faste rutiner for å håndtere mulige habilitetskonflikter, vi har også vurdert dette opp mot reglene i forvaltningsloven 6. Vår undersøkelse har vist at det er konflikter på habilitetsområdet både når det gjelder ledelse og styre i Oppland Fylkeskraft AS. Daglig leder i Oppland Fylkeskraft AS er også leder av eierskapssekretariatet. At vedkommende fungerer som saksbehandler i forbindelse med saker vedrørende Oppland Fylkeskraft AS er i strid med reglene i forvaltningsloven 6. Anbefalingen sier også at ordfører ikke bør sitte i styrer. Styreleder i Oppland Fylkeskraft AS var fylkesordfører fram til høsten 2015. Det innebærer avvik fra KS anbefaling, og fra reglene i forvaltningsloven. Avvik knyttet til KS anbefaling 16. Denne anbefalingen sier at fylkeskommunen i forbindelse med utarbeidelse av eierskapsmelding bør ha en prinsipiell diskusjon om godtgjøring av styreverv. Det har ikke vært noen prinsipiell diskusjon Innlandet Revisjon IKS Side 6
omkring godtgjørelse av styreverv i Oppland fylkeskommune i de årlige eierskapsmeldingene etter 2007. 4. Hvordan har Oppland Fylkeskommune fulgt opp anbefalingene gitt i forvaltningsrevisjonsrapport om eierskap i 2010/2011? To av anbefalingene gitt i revisjonsrapporten fra 2010/2011 ble tatt inn i kontrollutvalgets og fylkestingets vedtak. Disse vedtakene ble søkt fulgt opp i eierskapsmeldingen 2011 og 2012. Etter revisjonens oppfatning er vedtakene fulgt opp i beskjeden grad. Vi kan ikke se at anbefalingen om å utforme mål og strategier for de selskaper hvor fylkeskommunen har eierinteresser er fulgt opp. Anbefalingen om å avklare eierskapsutvalgtes rolle i forbindelse med valg av styremedlemmer er ikke fulgt opp ut over å lage et årshjul for eierskapsforvaltningen. Den siste anbefalingen om at «Eierskapsmeldingene bør inneholde prinsipper for eierstyring og juridisk styringsgrunnlag knyttet til de selskaper fylkeskommunen er eier i» ble ikke tatt inn i kontrollutvalgets og fylkestingets vedtak. Vi kan ikke se at denne anbefalingen er fulgt opp. Anbefalinger Med bakgrunn i denne rapporten anbefaler revisjonen Oppland fylkeskommune å: Gjennomgå KS anbefaling med sikte på å innarbeide denne i egen eierskapsutøvelse og i de årlige eierskapsmeldingene. Påse at deres egne retningslinjer, KS anbefaling og forvaltningsloven følges når det gjelder habilitet i utøvelse av styreverv og rollen som daglig leder i selskaper. Innlandet Revisjon IKS Side 7
1 INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune fattet i sitt møte 26.11.14 vedtak om å bestille prosjektplan angående tema «Overordnet eierskapskontroll». I framlegget til saken het det blant annet at «det kan være mer aktuelt med en mer overordnet sak om eierskapet som utøves av Oppland fylkeskommune. I en slik undersøkelse kan revisjonen vurdere hvordan fylkeskommunen utøver sitt eierskap ut fra den opprinnelige hensikten med selskapene (vedtektene).» Prosjektplan er datert 7.1.15. Prosjektplanen ble behandlet i kontrollutvalgets møte 25.2.15, og følgende vedtak ble fattet: 1. Kontrollutvalget bestiller et forvaltningsrevisjonsprosjekt angående «Overordnet eierskapskontroll i Oppland fylkeskommune» i henhold til utarbeidet prosjektplan av Innlandet Revisjon IKS. 2. Kontrollutvalget ber om at revisjonen følger opp hvordan anbefalingene som ble gitt i prosjektet fra 2010/2011 er innarbeidet i fylkeskommunens rutiner. Prosjektet det siktes til i vedtaket er rapport 2010-3, behandlet av kontrollutvalget 26.1.11 og av Fylkestinget 7.2.2011. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Prosjektet er rettet mot hvordan fylkeskommunen etterlever og følger opp krav som fylkeskommunen selv har stilt et godt eierskap, herunder vedtak gjort av Fylkestinget knyttet til eierskapsutøvelsen. Prosjektet omfatter også en gjennomgang av fylkeskommunens praksis sett opp mot anerkjente prinsipper for kommunal eierskapsutøvelse. Prosjektet har hatt følgende formål: Er Oppland fylkeskommunes oppfølging av sitt eierskap i henhold til Fylkestingets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring? Arbeidet har vært lagt opp etter følgende problemstillinger: 5. Hvordan følger fylkeskommunen opp egne krav til et godt eierskap i den første eierskapsmeldingen? 6. På hvilken måte blir Fylkestingets vedtak om eierskap fulgt opp? 7. Er fylkeskommunens praksis rundt eierskap i henhold til anerkjente prinsipper på området? Innlandet Revisjon IKS Side 8
8. Hvordan har Oppland Fylkeskommune fulgt opp anbefalingene gitt i forvaltningsrevisjonsrapport om eierskap i 2010/2011. Nytteverdien av prosjektet ligger primært i å bevisstgjøre kontrollutvalg og fylkesting på fylkeskommunens ansvar som eier/medeier i selskaper. En kartlegging av hvor godt eierskapet følges opp med etterfølgende refleksjon rundt eierstyring, kan bidra til å gjøre eierstyringen bedre og mer profesjonell. 1.3 OPPBYGNING AV RAPPORTEN Vi begynner med en presentasjon av metoden som er benyttet for å komme frem til våre konklusjoner (kapittel 2), vi gir så en kort presentasjon av revisjonskriteriene (kapittel 3), før vi gir en presentasjon av rammeverket for forvaltningen av fylkeskommunens eierinteresser (kapittel 4). For å kunne gi et bilde av hvordan fylkeskommunen følger opp sine egne krav til et godt eierskap har vi valgt ut fire selskaper som benyttes som «case» i denne eierskapskontrollen (kapittel 5). Problemstillingene er viet et kapittel hver, hvor vi presenterer revisjonskriterier, data og revisjonens vurdering (kapittel 6 9). Rapporten avsluttes med revisjonens konklusjoner og anbefalinger (kapittel 10). Innlandet Revisjon IKS Side 9
2 METODE Selskapskontrollen er utført i overenstemmelse med kommunelovens regler om gjennomføring av selskapskontroll i 77, samt forskrift om kontrollutvalg 13-14. Vi har i stor grad tatt utgangspunkt i metodikken som beskrives i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. BEDRIFTSUTVALG Det er valgt et antall selskaper for å kunne gi et bilde av hvordan fylkeskommunen følger opp sine egne krav til et godt eierskap. Utvalget er gjort fra ulike bransjer, det er både selskap hvor Oppland fylkeskommune er eneeier og selskap hvor de er minoritetseier. Følgende selskaper er benyttet som «case» i eierskapskontrollen: Oppland Fylkeskraft AS, 100 prosent eierandel. Vegfinans AS, 16,67 prosent eierandel Gudbrandsdal Industrier AS (Giax), 24,19 prosent eierandel Hafjell Kvitfjell Alpin AS, 20,6 prosent eierandel Ettersom Giax og Hafjell Kvitfjell Alpin også har private eiere, betyr det at revisjonen i utgangspunktet ikke har hatt innsynsrett i «indre forhold» i disse bedriftene, jf. koml. 80. I prosjektarbeidet har vi forholdt oss til dette, men det har ikke begrenset tilgangen på relevant informasjon. DOKUMENTER Undersøkelsen har omfattet gjennomgang og vurdering av relevante dokumenter fra Oppland fylkeskommune: - Eierskapsmeldinger. - Fylkestingssaker vedrørende eierskapsmeldinger og eierskap for øvrig. - Fylkestingssaker vedrørende selskapsdannelse, kjøp/salg av eierandeler og policy i selskaper som Oppland fylkeskommune er eier i. - Årsrapporter og andre dokumenter fra selskaper hvor Fylkeskommunen har eierinteresser. - «Februarbrev» 1. - De utvalgte selskapenes vedtekter. Åpne datakilder som gir relevant informasjon om bedrifter er også brukt, bl.a. www.styrevervregisteret.no og www.proff.no. 1 Se punkt 4.3 Innlandet Revisjon IKS Side 10
INTERVJUER Oppstartmøte for prosjektet ble avholdt 29.05.2015. Fylkesordfører Gro Lundby og rådgiver Erik Lagethon representerte Oppland fylkeskommune i møtet. Det ble avholdt et møte med eierskapssekretariatet, ved Erik Lagethon, Bjørn Mæhlum og Ola Selvaag 15.10.2015. UNDERSØKELSESPERIODE Etterlevelsen av eierskapspolitikken er studert innenfor perioden 2011-2015. VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET Dataenes relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Dataenes pålitelighet er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og innhenting av uttalelse fra fylkesordfører på utkast til rapport. KVALITETSSIKRING Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Innlandet Revisjon IKS Side 11
3 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på området, danner kriteriene også utgangspunkt for revisjonens anbefalinger. Prinsippene om eierskapspolitikk som framkommer av krav til et godt eierskap i eierskapsmeldingen fra 2007 er lagt til grunn som revisjonskriterier for den første problemstillingen. Revisjonskriteriene for den andre problemstillingen er basert på et utvalg av vedtak gjort ifm behandlingen av fylkeskommunens eierskapsmeldinger. Det er også lagt til grunn vedtak i saker vedrørende opprettelse av selskap OFK er eiere i, kjøp/salg av eierandeler og policy i selskaper. Når det gjelder anerkjente prinsipper for eierskapsutøvelse i problemstilling tre har vi lagt til grunn utvalgte deler av KS «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll med kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak» 2. Ifølge KS hjemmeside dekker anbefalingene «områder som ligger i en gråsone mellom lovregulering og etablert praksis, eller hvor hver enkelt eier må nedsette noen prinsipper og etablere samhandlingsmønstre for å forankre nødvendig eierstyring for kommunens samlede eierskap». Disse kom i revidert utgave november 2015, og det er disse reviderte anbefalingene vi benytter som revisjonskriterier i denne rapporten. Den fjerde problemstillingen går ut på å beskrive hvordan Oppland fylkeskommune har fulgt opp anbefalingene i den forrige eierskapskontrollen i 2010/2011. Anbefalingene som ble gitt i rapporten er benyttet som revisjonskriterier. 2 KS anbefalinger og fylkeskommunens krav til et godt eierskap vil i noen grad være overlappende. Innlandet Revisjon IKS Side 12
4 RAMMEVERKET FOR FORVALTNINGEN AV FYLKES- KOMMUNENS EIERINTERESSER I dette kapitlet gir vi innledningsvis en oversikt over fylkeskommunens eierinteresser i ulike typer selskaper. Deretter ser vi på eierskapsutvalgets oppgaver og eierskapsmeldingene som er utarbeidet siden den første eierskapsmeldingen i 2007. 4.1 FYLKESKOMMUNENS EIERINTERESSER Kommuner og fylkeskommuner engasjerer seg i ulike typer selskaper. Et hovedskille går mellom bedrifter som er egne rettssubjekter og foretak som juridisk er en del av kommunen. Et annet skille går mellom selskaper som er en del av forvaltningen og fristilte selskaper, herunder stiftelser. En stiftelse er såkalt selveiende og kommunen kan ikke utøve styring over virksomheten. I fylkeskommunens eierskapsmelding for 2015 er det listet opp 25 selskaper. Disse er selvstendige rettssubjekt. Fylkeskommunen er kun medeier i ett interkommunalt selskap (IKS), Innlandet Revisjon IKS. Biblioteksentralen er et andelslag, og Innovasjon Norge er «annet foretak jf. særskilt lov». De resterende 22 selskapene er aksjeselskaper. Vi vil i det følgende konsentrere oss om aksjeselskapene og Oppland fylkeskommunes eierinteresser i disse. Når det gjelder eierandel er det følgende fordeling: Fylkeskommunen har to heleide aksjeselskap (Oppland Fylkeskraft AS, Kirkegaten 74 AS). I 5 selskaper eier fylkeskommunen mellom 1/3 og 52 % av aksjene. I 15 av selskapene er eierandelen 1/3 eller mindre. De fleste selskapene eies sammen med andre offentlige eiere; andre fylkeskommuner og kommuner. Det er også privat eierskap i noen av selskapene. I forhold til bransjer er fordelingen blant aksjeselskapene følgende 3 : Attføringsbedrifter 5 selskaper Kultur 5 selskaper Kompetansebedrifter 4 selskaper Kollektivtrafikk 3 selskaper Energi 2 selskaper Vegfinansiering 1 selskap Eiendom 1 selskap Reiselivsbedrifter - 1 selskap 3 Inndelingen er litt skjønnsmessig. Innlandet Revisjon IKS Side 13
Oversikten gjelder pr desember 2015, jf. eierskapsmelding 2015. 4.2 EIERSKAPSUTVALGET Eierskapsutvalget ble opprettet i forbindelse med Fylkestingets behandling av eierskapsmeldingen i fylkestingsmøte 13.2.2007. Eierskapsutvalget fikk i mandat å sikre en profesjonell forvaltning av eierrollen gjennom fortløpende oppfølging og evaluering av de ulike eierskap i selskapene, sikre gode rutiner for planlegging av deltakelse i generalforsamlinger, forestå forslag til styrerepresentasjon, tilbakerapporteringer fra generalforsamlinger, samt initiere eiermøter ved behov. Utvalget fikk i oppgave å utarbeide mandat og kjøreregler for eget arbeid. Fylkestinget ga også utvalget i oppgave å vurdere hvilke selskaper som har en politisk prinsipiell oppgave og hvilke som er av mindre prinsipiell karakter og således kan ivaretas administrativt. Fylkesrådmannen tiltrer utvalget og organiserer sekretariatet. Eierskapsutvalget skal bestå av politisk ledergruppe og opposisjonsleder 4, til sammen 6 personer, og består per desember 2015 av: Fylkesordfører Even Aleksander Hagen (Ap) - leder Ivar Odnes (Sp) Aud Hove (Sp) Anne-Marte Kolbjørnshus (Ap) Anne Elisabeth Thorsen (Ap) Kari-Anne Jønnes (H) Hjalmar Nørstebø-Solbjørg (administrasjonen) Det er opprettet et sekretariat som består av ansatte i fylkeskommunen. I følge referatsak til fylkesutvalgets møte 13.3.07 skal utvalget organisere sitt arbeid ut fra følgende hovedoppgaver: Kontinuerlig å foreta en strategisk vurdering av formål, rammer og føringer for alle de engasjement fylkeskommunen er involvert i som er organisert som selvstendige rettssubjekter. Vedtekter og eventuelle aksjonæravtaler vurderes fortløpende. Vurdere nye eierskapsinitiativ, herunder å foreslå formål, overordnede strategiske føringer og rammer, samt overordnet styringsmodell for disse. Videre utarbeide forslag til vedtekter og eventuelle aksjonæravtaler. Vurdere/foreslå avvikling av det enkelte selskapsengasjement dersom fortsatt engasjement ikke synes riktig i forhold til endrede rammebetingelser, endrede prioriteringer eller 4 Vedtatt i møte i eierskapsutvalget 17.september 2012, jf. vedtak i FT-sak 06/07 Innlandet Revisjon IKS Side 14
alternative måter å organisere virksomheten på eller bruk av ressursene. Der hvor andre eiere er involvert, fordres en fortløpende dialog med disse. Vurdere hvilke selskaper som har oppgaver av prinsipiell politisk karakter og hvilke selskaper som har oppgaver som overveiende er av mer administrativ/operativ karakter. Denne vurderingen danner føringer for fylkeskommunens eier/styrekompetanse i selskapenes organer. Utarbeide rutiner for deltakelse i generalforsamlinger. Herunder tidsplanlegging, hvem som møter for fylkeskommunen og informasjonen tilbake til selskapene, informasjon og fullmaktsforhold til den som møter for fylkeskommunen, spesielle føringer/eierkrav som ønskes meddelt ved generalforsamling osv. Utarbeide standard rutiner for tilbakerapportering etter generalforsamling. Foreslå ved nyvalg medlemmer/varamedlemmer til styret i det enkelte selskap der dette er relevant. Styremedlemmer skal vurderes i henhold til formål/overordnet strategi og oppgaver for selskapet og den enkeltes kompetanse som anført i fylkestingsvedtaket. Herunder skal de vedtatte mål om kjønnsbalanse reflekteres. Eierskapsutvalget skal forvente at styrene årlig foretar en egenevaluering av egen kompetanse og arbeid. Eierskapsutvalget har ansvar for å sikre at eget foreslått styremedlem har riktig kompetanse og tar om nødvendig selv initiativ til utskifting. Administrativ styrerepresentasjon ivaretas av fylkesrådmannen. Bidra til at styrene godtgjøres i henhold til de retningslinjer og prinsipper som er fastsatt i fylkestingssaken. Sørge for en god dialog med det enkelte selskaps styre om viktige og prinsipielle ting. Eierskapsutvalget kan ta initiativ overfor det enkelte selskap til eierskapsmøter når utvalget vurderer dette påkrevd/ønskelig. Dette initiativ bør fortrinnsvis koordineres med andre eiere hvor det er relevant. Forberede og fremme alle saker som i henhold til kommunelov/delegasjonsreglement eller andre føringer krever Fylkestingets vedtak. I samsvar med fylkestingsvedtaket årlig forberede og legge fram en samlet sak til FU/FT om fylkeskommunens eierengasjement i de forskjellige selskaper. Fylkesordfører opplyste i oppstartmøte 29.5.15 at oppgaveløsning og rutiner knyttet til fylkeskommunens eierskap har blitt forbedret de siste par årene. Særlig har man arbeidet for å få informasjonen til å flyte bedre, slik at eierskapsutvalget skal kunne fylle sin oppgave best mulig. 4.3 DE ÅRLIGE EIERSKAPSMELDINGENE Prinsipper for fylkeskommunens håndtering av sitt eierskap ble vedtatt i den første eierskapsmeldingen i 2007. Denne omtales nærmere i kapittel 5.1. Så langt er det blitt lagt fram ni eierskapsmeldinger, fra 2007 til 2015. Meldingene er blitt behandlet av Fylkesutvalget/Fylkestinget sine møter i desember. Meldingene omtaler både eierskapsutvalgets aktivitet inneværende år, samt at de legger føringer for arbeidet neste år. De tar også for seg oppfølging av Fylkestingets vedtak ved behandling av forrige eierskapsmelding, og gir en oversikt over selskaper fylkeskommunen har eierandeler i og informasjon om disse. Innlandet Revisjon IKS Side 15
4.4 FEBRUARBREV I februar hvert år 5 sender Oppland fylkeskommune ved fylkesordfører ut et brev som går til styreleder, daglig leder og leder for valgkomiteer i de selskaper hvor Oppland fylkeskommune har eierinteresser. Brevets tittel er «Fylkestingets behandling av eierskapsmelding 20xx og forberedelser til selskapenes ordinære generalforsamlinger i 20xx», dette brevet kalles «februarbrev». Brevet gir en oversikt over hvilke vedtak Fylkestinget har truffet i den årlige eierskapsmeldingen, og hvilke forhold fylkeskommunen ønsker at selskapene skal fokusere på i det kommende året. 5 Vi har sett på for 2012-2015 Innlandet Revisjon IKS Side 16
5 UTVALGTE SELSKAP For å kunne gi et bilde av hvordan fylkeskommunen følger opp sine egne krav til et godt eierskap, samt om fylkeskommunens praksis rundt eierskap er i henhold til anerkjente prinsipper innenfor eierskapsområdet har vi valgt ut noen selskaper vi ser litt nærmere på. Utvalget er gjort fra ulike bransjer, det er både selskap hvor Oppland fylkeskommune er eneeier og selskap hvor de er minoritetseier. Oppland fylkeskommunes eierskap har også ulik historikk i disse selskapene. Informasjonen om selskapene i dette kapitlet er hentet fra Oppland fylkeskommunes eierskapsmeldinger, selskapenes vedtekter og proff.no. 5.1 OPPLAND FYLKESKRAFT AS Oppland Fylkeskraft AS ble stiftet 18.6.2007. Oppland Fylkeskraft AS har som formål å «investere i og eie og forvalte eierandeler og aksjer i Eidsiva Energi AS, investere i og eie og forvalte eierandeler og aksjer i andre kraftproduksjonselskaper, forvalte selskapets likvide kapital» Oppland Fylkeskraft AS gir Oppland fylkeskommune indirekte eierskap i Eidsiva Energi As, noe som igjen gir bedre muligheter for å øke eierandel gjennom låneopptak og emisjon. 6 Oppland fylkeskommune eier 100 % av Oppland Fylkeskraft AS, som igjen eier 9,389 % av aksjene i Eidsiva Energi AS. Oppland Fylkeskraft AS hadde for 2014 et overskudd etter skattekostnader på NOK 20,4 mill. Driftsresultatet skyldes aksjeutbytte fra Eidsiva Energi AS, mens årsresultatet også er påvirket av renteinntekter og verdiendring på markedsbaserte finansielle omløpsmidler. 7 Det er vedtektsfestet 8 at selskapet skal ledes av et styre på 3-7 medlemmer. Per desember 2015 9 består styret av: Styrets leder Gro Lundby (f 1954) Nestleder Ivar Odnes (f 1963) Styremedlem Eivind Snorre Brenna (f 1955) Styremedlem Jørand Ødegård Lunde (f 1961) Styremedlem Anne Lise Fredlund (f 1982) 6 Eierskapsmelding 2015 s.5 7 Eierskapsmelding 2015 s.5 8 Punkt 6 i Vedtekter fra Oppland Fylkeskraft AS endret i generalforsamling 26.06.13 9 proff.no Innlandet Revisjon IKS Side 17
Styret i Oppland Fylkeskraft er satt sammen av politikere fra Oppland fylkeskommune. Gro Lundby var frem til november 2015 fylkesordfører i Oppland fylkeskommune. Ivar Odnes er fylkesvaraordfører. Daglig leder er Erik Lagethon, som også er leder av eierskapssekretariatet. Dette er kommentert nærmere senere i rapporten. 5.2 VEGFINANS AS Vegfinans AS ble opprettet som aksjeselskap 14.2.2001. Vegfinans AS ble organisert som morselskap i Vegfinans-konsernet med virkning fra og med 1.juli 2012 10. Selskapsstrukturen ble endret i 2012. Oppland fylkeskommune, sammen med Hedmark, Buskerud, Telemark, Vestfold og Akershus fylkeskommuner eier like deler av Vegfinans AS, alle med 16,67 % eierandel. Vegfinans AS er direkte eier av bompengeselskapene i de samme fylkene. Vegfinans AS har 15 heleide datterselskaper i eierfylkene. Vegfinans yter administrative tjenester til ytterligere fire selskaper i og utenfor konsernet. Selskapets visjon er at konsernet Vegfinans skal være den ledende i Norge innenfor bompengeforvaltning. Selskapet har ikke økonomisk overskudd som formål og betaler heller ikke utbytte. Egenkapitalen i konsernet er negativ, noe som skyldes at mange prosjekter er i utbyggingsfase før innkreving er startet. Videre at Statens vegvesen har tatt ut betydelige midler for gjennomføring av planprosesser. Så snart selskapene er i drift og har startet innkrevingen, vil selskapene generere overskudd. Fylkeskommunen garanterer for låneforpliktelsene. Man jobber ut fra den forutsetning at vegprosjektene blir ferdigstilt. Egenkapitalsituasjonen vurderes derfor som akseptabel. 11 Det er vedtektsfestet 12 at selskapets styre skal ha 6-8 medlemmer. Eierne av Vegfinans AS oppnevner ett styremedlem hver. Per desember 2015 13 består styret av: Styrets leder Per Gunnar Sveen (f 1965) Styremedlem Anne Marie Sveipe (f 1973) Styremedlem Gunn Marit Helgesen (f 1958) Styremedlem Trond Johansen (f 1953) Styremedlem Lisbeth Mølholm Zaleski (f 1946) Styremedlem Lars Birger Salvesen (f 1972) 10 Eierskapsmelding 2014, 3.2 11 Eierskapsmelding 2015 12 Vedtekter for Vegfinans AS, sist endret 6.juni 2014, 7 13 proff.no Innlandet Revisjon IKS Side 18
I hovedsak består styret av politikere fra de seks eierfylkene. Anne Marie Sveipe er ansatt som rådgiver, næringsutvikling i Oppland fylkeskommune. 5.3 GUDBRANDSDAL INDUSTRIER AS (GIAX) Giax ble stiftet 3.6.1970. Giax formål er «å drive attføring av yrkeshemmede arbeidstakere gjennom arbeidstrening og kvalifisering med sikte på formidling til arbeid eller utdanning. Kvalifiseringen skal skje i reelle bedriftsmiljøer.» 14 Oppland fylkeskommune eier 24,19 %. Andre eiere: Ringebu kommune 34,52 % Lom kommune 3,91 % Sel kommune 8,63 % Dovre kommune 3,54 % Øyer kommune 3,50 % Lesja kommune 3,31 % Sør-Fron kommune 5,09 % Nord-Fron kommune 4,11 % Skjåk kommune 2,14 % Lom og Skjåk Sparebank 2,04 % Vågå kommune 3,34 % Gjensidige Forsikring 0,47 % Sparebank1Gubrandsdal 0,78 % Ivar Nordrum 0,45 % Selskapet hadde i 2014 en omsetning på ca. 40 mill kroner og et driftsresultat på 0,8 mill kroner. Sum egenkapital var på ca. 14,9 mill kroner av totalkapitalen på ca. 27,8 mill kroner. 15 I følge vedtektene 16 skal selskapet ledes av et styre på 7 medlemmer og 6 varamedlemmer. Per desember 2015 17 består styret av: Styrets leder Erik Lundbekk (f 1953) Nestleder Ole Jan Ellefsrud (f 1951) Styremedlem Ann Irene Stokke (f 1956) Styremedlem Bjørn Jordet (f 1958) Styremedlem Liv Bjerke (f 1967) Styremedlem Øyvind Hårstadhaugen (f 1978) Styremedlem Olav Gjerdingen (f 1952) 14 Jfr. Selskapets vedtekter 15 Eierskapsmelding 2015 s.15 16 Vedtekter for Gudbrandsdal Industrier AS, sist revidert 23.oktober 2013, 5 17 Proff.no Innlandet Revisjon IKS Side 19
Styret i Giax er satt sammen av personer med ulik yrkesbakgrunn. Liv Bjerke er ansatt som rådgiver, reiseliv i Oppland fylkeskommune. Styreleder Erik Lundbekk er daglig leder i Hadelandprodukter AS. Daglig leder i Giax er Kristen Gunstad. 5.4 HAFJELL-KVITFJELL ALPIN AS Selskapet ble stiftet 30.6 1995. Oppland fylkeskommune overtok aksjene i Kvitfjell-Hafjell Alpin AS etter Olympia Utvikling Troll-Park AS i 2002. Fylkeskommunens bakgrunn for eierinteressen i Hafjell- Kvitfjell Alpin AS er at dette selskapet skal være et verktøy og arena for regional utvikling gjennom å arrangere store internasjonale mediefokuserte arrangementer 18. Selskapets formål er å vurdere og prioritere hvilke arrangementer som selskapet skal søke lagt til alpinanleggene Hafjell og Kvitfjell, samt markedsføre Lillehammer området som arrangementssted, forberede og fremme søknader om større alpine arrangementer og å gjennomføre arrangementene. 19 Oppland fylkeskommune eier 20,6 % av aksjene i Hafjell-Kvitfjell Alpin AS Andre eiere: Ringebu kommune 20,6 % Stiftelsen Lillehammer etterbruksfond 10,3 % Øyer kommune 10,3 % Hafjell Alpinsenter AS 5,2 % Kvitfjell Alpinanlegg AS 15,5 % Norges Skiforbund 16,5 % Oppland skikrets 1,0 % Omsetningen i regnskapsåret 2014 var på 12,5 mill kroner med et driftsresultat på kr 312 888. Egenkapitalen er 7,3 mill kroner av en totalkapital på 9,1 mill kroner. 20 I henhold til vedtektene 21 skal selskapet ledes av et styre på inntil 11 medlemmer. Per desember 2015 22 består styret av: Styrets leder Jan Petter Dahlum (f 1956) Nestleder Elling Vassbotn Breivik (f 1964) Styremedlem Eva Tine Riis-Johannessen (f 1961) Styremedlem Liv Bjerke (f 1967) Styremedlem Odd Stensrud (f 1968) Styremedlem Ole Kristian Kirkerud (f 1968) 18 Eierskapsmelding 2014 19 Jfr. Selskapets vedtekter 20 Eierskapsmelding 2015 s.20 21 Vedtekter for Hafjell-Kvitfjell Alpin AS 22 Proff.no Innlandet Revisjon IKS Side 20
Styremedlem Unni Lien Tagestad (f 1959) Styret i Hafjell-Kvitfjell Alpin AS er satt sammen av personer med ulik yrkesbakgrunn. Liv Bjerke er ansatt som rådgiver, reiseliv i Oppland fylkeskommune. Daglig leder er Svein Mundal. Innlandet Revisjon IKS Side 21
6 HVORDAN FØLGER FYLKESKOMMUNEN OPP EGNE KRAV TIL ET GODT EIERSKAP I DEN FØRSTE EIERSKAPSMELDINGEN? Dette kapitlet gir først en beskrivelse av fylkeskommunens egne krav til godt eierskap slik de er utformet i den første eierskapsmeldingen fra 2007, disse benyttes som revisjonskriterier for å få besvart problemstillingen. Kravene er inndelt i 5 punkter, fylkeskommunens oppfølging av fire av disse blir besvart hver for seg i kapitlene 6.2-6.5. Vi vil der både presentere fakta og gi revisjonens vurderinger og eventuelle anbefalinger. 6.1 REVISJONSKRITERIER For å få besvart denne problemstillingen benytter vi de krav til godt eierskap som Oppland fylkeskommune selv har utformet i den første eierskapsmeldingen. Eierprinsipper ble vedtatt av Fylkestinget i sak 6/07, 13.2.2007, i forbindelse med fremleggelse av Eierskapsmelding - forvaltning av fylkeskommunens eierinteresser. I saken ble eierskapsmeldingen vedtatt og Fylkestinget sluttet seg til den fremtidige håndteringen av fylkeskommunens eierskap slik som omtalt i meldingen. Fylkestinget vedtok i denne saken å etablere et politisk eierskapsutvalg og administrativt sekretariat som skal sikre en profesjonell forvaltning av eierskapet. Eierskapsutvalget omtales i kapittel 4.2. Fylkestinget sluttet seg til betraktningene i meldingen omkring forvaltningen av det fylkeskommunale eierskapet generelt, og som grunnlag for vurdering av hver enkelt virksomhet. Fylkestinget sluttet seg også til at styremedlemmer i selskaper foreslås oppnevnt etter de prinsipper som er angitt i saken. Fylkestinget vedtok også at det årlig skulle legges fram en sak om eierskap for Fylkestinget. Dette er blitt gjort i form av årlige eierskapsmeldinger, som omtales i kapittel 4.3. I den første eierskapsmeldingen ble det gitt uttrykk for at den beste måten å gruppere eierskapet på baserer seg på en formålsbestemt inndeling. Eierskapet ble delt i tre kategorier: - Finansielt, når fylkeskommunens hovedmålsetning med eierskapet er å oppnå økonomisk avkastning. Selskaper med finansielt formål kan likevel ha virksomhet på områder av stor politisk betydning. - Politisk, dersom selskapet betraktes som et gjennomføringsorgan for politiske målsetninger defineres eierskapet som politisk. Som eksempel på dette ble attføringsbedriftene nevnt. - Blandingsformål, når selskapet skal gi avkastning og ivareta eiers kapital og samtidig ivareta politiske målsetninger. Innlandet Revisjon IKS Side 22
I den første eierskapsmeldingen ble også prinsipielle sider ved offentlig eierskap drøftet. Temaer var blant annet god forvaltning av verdiene som et inntektspotensial for fylkeskommunen, krav til avkastning på den ene siden og ivaretakelse av politiske og samfunnsmessige målsettinger på den andre siden, samt offentlige eieres kompetanse og forutsetninger for å eie. Det ble satt opp generelle retningslinjer og prinsipper for samspillet mellom Oppland fylkeskommune som eier og det enkelte selskap. Hovedpunktene i krav til et godt eierskap er formulert slik 23 : 1. Eierstyring og eiers krav til virksomhetene. Klare krav fra eier til styret om realisering av målene. Eier skal kontrollere måloppnåelsen og holde styret ansvarlig for denne. Følgende er angitt som sentrale kriterier: Eierkravene må være klare og tydelige. Måloppnåelsen må kunne etterprøves. Kravene må være realistiske. Kravene må sikre forutsigbarhet for selskapene. 2. Vedtak skal fattes på generalforsamlingen. OFK skal ikke involvere seg i selskapenes daglige drift, detaljstyring kan dessuten pulverisere styrets ansvar. 3. Styrets arbeid: Uavhengig kontrollfunksjon overfor ledelsen i virksomheten Styret må arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling og evaluering Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold. 4. Kapitalstrukturen skal være tilpasset formålet med eierskapet og virksomhetens situasjon. 5. Utbyttepolitikk. Eiers formål med virksomheten vil danne rammen for utbyttet. I den første eierskapsmeldingen ble det varslet at eierskapsutvalget vil utarbeide mer detaljerte føringer for fylkeskommunens eierskap i hvert enkelt selskap og gi et mer konkret budskap fra eier i forhold til hva man forventer seg av de enkelte selskap. Det er listet opp noen kriterier for vurdering av framtidig eierskap: Kapitalbinding, Oppfølgings- og investeringsbehov, Utvikling og risiko, Samfunnsmessig betydning, Lønnsomhet. I vedlegg til meldingen drøftes praktiske og særlig juridiske sider ved alternative selskapsformer for kommunal virksomhet. I kapittel 6.2 6.5 nedenfor vil drøfte oppfølgingen av kravene i hhv pkt 1, 2, 3 og 5. Punkt 4 anses primært å være et spørsmål som bør avklares i forbindelse med opprettelsen av selskapene, og i mindre grad være et tema for løpende vurdering. 23 Dette er en sammenfatning kravene er formulert over fire sider i eierskapsmeldingen. Innlandet Revisjon IKS Side 23
6.2 EIERSTYRING OG EIERS KRAV TIL VIRKSOMHETENE I eierskapsmeldingene beskrives fylkeskommunens bakgrunn for eierinteressen i det enkelte selskap, og formålsparagrafen i selskapene som styrene forholder seg til og opererer etter. Eierskapssekretariatet informerte i møte med revisjonen om at virksomheten i selskapene vurderes opp mot formålet i vedtektene. Eierskapssekretariatet viste i møte med revisjonen til at den historiske begrunnelsen for hvorfor selskapet ble opprettet i liten grad vurderes i eierskapsmeldingene. Eierskapsutvalget gir i de årlige eierskapsmeldingene anbefalinger knyttet til fortsatt eierskap i det enkelte selskap. Eierskapssekretariatet opplyste at det generelt er lite fokus på videre eierskap i forhold til om fylkeskommunen har oppnådd formålet med selskapet. Når det gjelder motivet for å gå inn i de ulike selskapene er disse varierende. I de årlige eierskapsmeldingene gjøres det rede for Oppland fylkeskommunes bakgrunn for eierinteressen. Utvalgte selskaper Hafjell-Kvitfjell Alpin AS Selskapets formål er å vurdere og prioritere hvilke arrangementer som selskapet skal søke lagt til alpinanleggene Hafjell og Kvitfjell, samt markedsføre Lillehammer-området som arrangementssted, forberede og fremme søknader om større internasjonale alpine arrangementer og å gjennomføre arrangementene. 24 Vegfinans AS Selskapets formål er å oppnå en mest mulig hensiktsmessig og rasjonell gjennomføring av aksjonærenes offentlige bomvegprosjekter. 25 Gudbrandsdal Industrier AS Selskapets virksomhet er å drive yrkeskvalifisering med sikte på formidling til arbeid eller utdanning samt ordinær produksjon innen utvalgte fagområder. 26 Oppland Fylkeskraft AS Selskapets formål Investere i og eie og forvalte eierandeler og aksjer i Eidsiva Energi AS. Investere i og eie og forvalte eierandeler og aksjer i andre kraftproduksjonsselskaper. Forvalte selskapets likvide kapital. 27 24 3 i selskapets vedtekter. 25 3 i selskapets vedtekter. 26 4 i selskapets vedtekter. 27 Punkt 3 i selskapets vedtekter. Innlandet Revisjon IKS Side 24
Fylkestingsaker hvor eierstyring har vært tema: FT-sak 56/12 «Oppland fylkeskraft AS -vurdering av fremtidig strategi for selskapet» Her diskuteres Oppland fylkeskommunes eierstrategi for Oppland Fylkeskraft AS, og Oppland Fylkeskommunes formål med selskapet endres som en følge av denne saken. Den tidligere teksten om investeringer i andre selskaper for å bidra til utvikling og kompetanseoppbygging innenfor alternativ energi, fjernes. Endringen innebærer at eierskapet er mer direkte fokusert på å forvalte eierskap i kraftproduksjonsselskap. FT-sak 2/12 «Bompengeselskap på Østlandet ny og mer effektiv organisering» Denne saken vedtar organisasjonsmessige endringer for bompengeselskapene på Østlandet. I saksframstillingen til dette vedtaket er hovedpoenget at eierskapet til ulike bompengeselskap konsolideres, med formål å kunne hente ut synergieffekter. Vurdering Eier har presisert at kravene til virksomhetene stilles gjennom beskrivelse av formålet og bakgrunnen med eierskapet. Det er ikke utarbeidet mer konkrete krav enn det som fremkommer der. I eierskapsmeldingene er det ikke tatt inn en konkret vurdering av i hvilken grad kravene blir oppfylt. For å følge opp intensjonene i den første eierskapsmeldingen bør Oppland fylkeskommune formulere klare eierkrav og sette realistiske mål for selskapene de er eiere i. I selskaper der fylkeskommunen er eier sammen med andre kan det være naturlig at krav og målsetninger koordineres mellom eierne. 6.3 VEDTAK SKAL FATTES PÅ GENERALFORSAMLINGEN 28 Selskapenes vedtekter inneholder regler for gjennomføring av generalforsamling, når den skal avholdes og når innkalling skal sendes ut. Vedtektene gir også, for flere av selskapene 29, føringer for hva som skal behandles i ordinær generalforsamling. De årlige eierskapsmeldingene viser til når generalforsamling ble avholdt, og hvilke vedtak som ble fattet. I de tilfeller hvor det har blitt avholdt ekstraordinær generalforsamling er dette også tatt med i eierskapsmeldingen. 30 Når det gjelder Oppland Fylkeskraft AS er Oppland fylkeskommune involvert både ved at styret er satt sammen av politikere fra fylkeskommunen og gjennom daglig leder, som også er leder av eierskapssekretariatet. Vurdering Med bakgrunn i de opplysninger revisjonen har sett på, ser det ut til at eierkravet om at vedtak skal fattes på generalforsamlingen ivaretas. 28 Se også anbefaling 8 i kapittel 8 29 Oppland Fylkeskraft AS, Gudbrandsdal Industrier AS, Vegfinans AS 30 Se for eksempel Giax i eierskapsmelding 2013 s.17 Innlandet Revisjon IKS Side 25
I alle selskapene hvor Oppland fylkeskommune har eierinteresser er Oppland fylkeskommune involvert gjennom generalforsamling. I alle de fire selskapene vi har tatt for oss sitter ansatte eller politikere fra Oppland fylkeskommune i styrene. Ettersom en ansatt i Oppland fylkeskommune er daglig leder i Oppland Fylkeskraft AS, er ikke bestemmelsen om at OFK ikke skal involvere seg i selskapets daglige drift oppfylt. 6.4 STYRETS ARBEID Oppland fylkeskommune har arbeidet over flere år for å få selskapene til å opprette valgkomiteer, selskapene er blant annet blitt oppfordret gjennom februarbrevene om å innføre dette. I disse brevene er det beskrevet hvordan Oppland fylkeskommune ønsker at komiteen skal fungere. Eierskapsutvalget opplyser at utfordringen i forhold til dette er at i selskaper hvor det er flere eiere har eierne ulik oppfatning når det gjelder viktigheten av bruk av valgkomiteer. Det er også tilfeller der selskapene selv har vedtektsfestet hvordan styret skal oppnevnes 31. Når det gjelder kompetanse ble det i 2014 invitert til kurs for å sette fokus på kompetanse i styrene. På grunn av dårlig påmelding ble kurset avlyst, men det vil bli forsøkt gjennomført kurs i 2016. Styrene oppfordres til å foreta egen styreevaluering. Revisjonen har sett på sammensetningen av styrene i noen utvalgte selskaper og ser at det i enkelte selskaper kun er politikere 32, mens i andre selskaper er styrene sammensatt av personer med ulik yrkesbakgrunn 33. Eierkravene viser til at styret må ha en uavhengig rolle til ledelsen da det har i oppgave å kontrollere ledelsens arbeid. Vurdering Bruk av valgkomite er viktig for å sikre at styrene består av de beste kandidatene, som ønsker å utvikle selskapet. Å finne rett kompetanse og riktige egenskaper for å utfylle de eksisterende styremedlemmene krever et grundig arbeid. En viktig oppgave for valgkomiteer i offentlig eide selskaper er å bidra til å unngå uheldige dobbeltroller og interessekonflikter mellom deltakerne, styret og selskapet gjennom veloverveide forslag til styrekandidater. 34 Med bakgrunn i de opplysninger vi har, ser det ut til at dette eierkravet i hovedsak ivaretas, Oppland fylkeskommune oppfordrer gjennom februarbrevene selskapene til å benytte valgkomiteer. Vedrørende kompetanse og kompetanseheving har fylkeskommunen forsøkt å gjennomføre kurs i styrearbeid, men dette har blitt avlyst på grunn av manglende interesse. 31 For eksempel Vegfinans AS, se selskapets vedtekter 7 32 Vegfinans AS og Oppland Fylkeskraft AS 33 Gudbrandsdal Industrier AS og Hafjell-Kvitfjell Alpin AS 34 Kommunalt eierskap roller, styring og strategi, Vibeke Resch-Knudsen, s 142. Innlandet Revisjon IKS Side 26
Styret i Oppland fylkeskraft består utelukkende av politikere fra fylkeskommunen. I henhold til kravene skal styret ha en «uavhengig kontrollfunksjon overfor ledelsen i selskapet». I generalforsamling møtte, i tillegg til daglig leder og leder av eierskapssekretariatet Erik Lagethon, daværende fylkesordfører 35, som også er styreleder. Etter vår oppfatning kan det stilles spørsmål ved om forutsetningene for at dette styret skal oppfylle sin rolle er oppfylt. Når det gjelder sammensetning av styrer er det også sett nærmere på dette i kapittel 8.6. Det er viktig at OFK oppfordrer alle styremedlemmer i selskaper hvor Oppland fylkeskommune har eierinteresser, til å sikre at de har tilstrekkelig kompetanse knyttet til styrearbeid og at Oppland fylkeskommune fortsetter sin innsats for å sikre at valgkomiteer etableres. 6.5 UTBYTTEPOLITIKK. EIERS FORMÅL MED VIRKSOMHETEN VIL DANNE RAMMEN FOR UTBYTTET For de selskapene vi har sett på er det Oppland Fylkeskraft AS og Gudbrandsdal Industrier AS som har økonomisk overskudd i forbindelse med virksomheten. Når det gjelder Oppland Fylkeskraft er det føringer ved at det i aksjonæravtalen i Eidsiva ligger bestemmelser mht utbytte fra konsernet. Kapitalforvaltningen er satt bort til ekstern forvaltning og det stilles spesifikke krav til avkastning. Vegfinans er opprettet uten ervervsmessig formål 36. Verken Vegfinans AS, datterselskaper eller øvrige selskap tilknyttet Vegfinans, betaler utbytte til sine eiere. Gubrandsdal Industrier AS har nedfelt i vedtektene 3 at det ikke skal betales utbytte til aksjonærene. Hafjell-Kvitfjell Alpin AS vedtekter 3 sier at «selskapet har ikke økonomisk formål med sin virksomhet». Vurdering Om forventet utbytte er etter vår vurdering tilfredsstillende avklart i de selskaper vi har sett på i denne rapporten. 35 Generalforsamlingsprotokoll, ordinær generalforsamling 24.06.2015 36 FT-sak 53/15 s.2 Innlandet Revisjon IKS Side 27
7 PÅ HVILKEN MÅTE BLIR FYLKESTINGETS VEDTAK OM EIERSKAP FULGT OPP? Vi har i dette kapitlet sett på hvordan Fylkestingets vedtak i forbindelse med eierskap følges opp. Vi har tatt for oss de vedtak som blir fattet i forbindelse med de årlige eierskapsmeldingene og oppfølgingen av disse. Når det gjelder vedtak Fylkestinget har fattet vedrørende eierskap i løpet av året, utenom eierskapsmeldingene, er disse kun sett på i forbindelse med oppfølgingen av vedtak og da de i stor grad gjengis i eierskapsmeldingene er disse benyttet som referanse. Da Fylkestingets vedtak vedrørende eierskap er å anse som revisjonskriterier og oppfølgingen av dem danner faktadelen av kapitlet, vil det gis en samlet fremstilling av disse. For å få en bedre forståelse av hvordan vedtakene er blitt fulgt opp er vedtakene presentert samlet. Det er til slutt i kapitlet (7.4) gitt en samlet vurdering. 7.1 FYLKESTINGETS VEDTAK Med bakgrunn i den årlige eierskapsmeldingen fatter Fylkestinget en rekke vedtak. I eierskapsmeldingen for året etter er fjorårets vedtak referert sammen med en beskrivelse av hva som har blitt gjort for å følge opp vedtaket. Når det gjelder de enkelte selskaper gir eierskapsmeldingen en oversikt over oppfølgingen av eventuelle vedtak rettet mot enkeltselskaper. Fylkestingets vedtak i forbindelse med eierskapsmeldingene benyttes i stor grad som grunnlag for arbeidet som gjøres innenfor eierskapsområdet det kommende året. I årene 2011-2014 har Fylkestinget truffet 28 vedtak i forbindelse med eierskapsmeldingene. Flere av vedtakene er av generell karakter og fokuserer på overordnet styring. Andre vedtak er mer direkte rettet mot enkeltselskaper. Fylkestinget treffer også særskilte vedtak vedrørende eierskap utenom behandlingen av eierskapsmeldingene, se konkrete saker nedenfor i kapittel 7.3. 7.2 REVISJONSKRITERIER I og med den problemstillingen vi ser på her går direkte på oppfølgingen av Fylkestingets vedtak har vi ikke trukket inn andre revisjonskriterier. Med andre ord er selve vedtakene å anse som revisjonskriterier. Disse er tatt inn i kapittel 7.3. Innlandet Revisjon IKS Side 28