Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport nr. 15/2006 2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping
Rapport 15/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 2005 7/2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarenevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se, www.krv.oslo.kommune.no
Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KF sin kommunes eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen». Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember 2003. Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 1. juli 2004 nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» I dette prosjektet har vi gått nærmere inn på Boligbygg Oslo KF sin eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. Undersøkelsen har belyst hvilke mål, målhierarki, samt planleggings- og styringssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter relatert til overordnede mål og føringer. Videre er det belyst nærmere hvilke resultater som er oppnådd i forhold til langsiktig kapitalforvaltning og verdibevarende vedlikehold relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Dette er gjort i lys av foretakets rammebetingelser. Kari Breisnes har vært prosjektleder. Morten Stenstadvold og Oddrun Lyslo Kristiansen har vært prosjektmedarbeider. Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget 25.08. 2005 sak 90/05. Prosjektet sorterer under fokusområdet større omorganiseringer og endringsprosesser i kommunen i overordnet plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av bystyret 16.03.2005. Johnny Pedersen avdelingsdirektør Kari Breisnes prosjektleder Kommunerevisjonen 1
Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Innhold Hovedbudskap.......................... 5 Sammendrag............................ 5 1. Innledning........................... 8 1.1 Formål og problemstillinger........... 8 1.2 Metode......................... 8 1.3 Avgrensning...................... 9 1.4 Revisjonskriterier................... 9 1.5 Viktige begrep relatert til eiendomsforvaltning................ 9 2. Boligbygg Oslo KF.................... 10 2.1 Overordnet styringssystem og styringslinjer..................... 10 2.2 Mål og føringer som gjelder for Boligbygg Oslo KF......................... 10 3. BBYs mål, planleggings- og styringssystem.. 12 3.1 BBYs virksomhetsinterne mål, forankring i overordnede mål i planverket og operasjonalisering................. 12 3.2 Planleggings- og styringssystem....... 14 3.3 Anbefalinger..................... 16 4. Hvilke resultater oppnås i forhold til langsiktig kapitalforvaltning relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer......................... 17 4.1 Regnskapsføring etter god kommunal regnskapsskikk kontra føring etter regnskapsloven................... 17 4.2 BBYs kostnadsstruktur og verdifastsettelse i åpningsbalansen..... 18 4.3 Driftsutvikling og verdibevarende vedlikehold...................... 20 4.4 Utvikling i investeringsregnskapet og overføringer til bykassen............ 23 4.5 Resultatkrav..................... 26 4.6 Konsekvenser av motsetningsforholdet mellom overordnede mål med eiendomsreformen og kortsiktige budsjettmål...................... 28 4.7 Anbefalinger..................... 28 5. Oppsummering....................... 29 Referanser............................. 31 Vedlegg 1: Metode...................... 33 Vedlegg 2: Overordnede styringslinjer......... 34 Vedlegg 3: Revisjonskriterier............... 35 Vedlegg 4: Føringer i ny eierstrategi som vedrører Boligbygg Oslo KF, jf byrådsak 1237/05............. 38 Vedlegg 5: Andre aktiviteter i forhold til god eiendomsforvaltning............. 39 Vedlegg 6: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for byutvikling................. 42 Vedlegg 7: Høringsuttalelse fra Boligbygg Oslo KF.............. 43 Kommunerevisjonen 3
Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Hovedbudskap Boligbygg Oslo KF har gjennomført omfattende rehabilitering i seinere år. Alle våre informanter i foretaket, i Byrådsavdeling for byutvikling og i Byrådsavdeling for finans og utvikling mener at kommunens realverdier blir ivaretatt, selv om det fortsatt eksisterer et vedlikeholdsetterslep. Det foreligger imidlertid ikke konkrete målinger som kan dokumentere at kommunens realverdier blir ivaretatt. Vi har registrert at midler budsjettert og benyttet til rehabilitering er betydelig redusert etter 2004. Etter vår oppfatning kan reduserte rehabiliteringsaktiviteter stå i et motsetningsforhold til intensjonen i eiendomsreformen om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Vi har også merket oss at vedlikeholdsaktivitetene er betydelig redusert i forhold til tidligere år, og at vedlikeholdsbudsjettet for 2006 synes å være svært lavt, ca. 4 millioner kroner. Reduserte vedlikeholdsaktiviteter er ifølge Boligbygg Oslo KF en konsekvens av foretakets økonomiske rammebetingelser. Manglende vedlikehold over tid vil med stor sannsynlighet kunne medføre reell formuesreduksjon, og kan utløse større rehabiliteringsbehov på lang sikt. Undersøkelsen viser videre at foretaket har et potensial til forbedringer på enkelte områder innen generell eiendomsforvaltning, blant annet bør foretaket: i større grad operasjonalisere mål som vil gjøre det lettere å følge opp virksomheten videreføre arbeidet med å utbedre styringssystemet og sikre en tilstrekkelig tilstandsvurdering som grunnlag for overordnet vedlikeholds- og rehabiliteringsplan og prioritering av aktiviteter videreføre arbeidet med å etablere mål og tiltak knyttet til den sosialpolitiske delen av formålet videreføre arbeidet med å bedre kostnadseffektiviteten Sammendrag Undersøkelsen viser at foretakets mål er forankret i overordnede mål og føringer fastsatt av kommunen, men at enkelte av de overordnede målene ikke er tilstrekkelig operasjonalisert i foretakets planverk. Disse er derfor heller ikke lett å rapporter etter, jf overordnede mål i eiendomsreformen om å ivareta realkapitalen. Denne målsettingen er heller ikke operasjonalisert fra eiers side. Vi mener foretaket fremdeles har forbedringspotensial i forhold til å konkretisere nærmere enkelte av målene, og rapportere i forhold til disse. I tillegg har foretaket et forbedringspotensial i forhold til å sikre et målhierarki som i større grad avspeiler målenes viktighet. Foretaket opplever budsjettrammer forankret i årlige budsjettvedtak som stramme. Dette har etter vår oppfatning ført til en konflikt mellom de langsiktige målene i eiendomsreformen om langsiktig og verdibevarende eiendomsforvaltning, og de kortsiktige målene eller resultatkravene i årlige budsjettvedtak. Eier har ikke gitt uttrykk for hva foretaket skal prioritere når slike mål står i et motsetningsforhold. Det fremkommer imidlertid av kommunens økonomireglement at foretaket må overholde vedtatt budsjett. På den måte er prioriteringen gitt. Boligbygg Oslo KF er ikke ferdig med å utvikle et tilstrekkelig styringssystem, selv om det allerede styrer etter flere måltall. Foretaket er i ferd med utbedre dette blant annet gjennom å etablere en økonomisk styringsmodell og å videreutvikle ett mer operativt balansert målstyringssystem. Dette vil også være av betydning for eiers mulighet til å følge opp foretaket. Foretaket har hittil basert seg på tilstandsvurderinger av eiendomsmassen som ikke har vært tilstrekkelige i forhold til å utarbeide gode nok vedlikeholdsplaner og rehabiliteringsplaner. Med utgangspunkt i det store vedlikeholdsetterslepet har foretaket satt i gang en omfattende rehabilitering av boligmassen. Foretaket har iverksatt tiltak for å utarbeide en grundig tilstandsvurdering som skal danne grunnlaget for en overordnet vedlikeholdsplan og rehabiliteringsplan våren 2006. Vedlikeholdet av eiendommene er lagt ut på anbud, og det skal i den forbindelse også utarbeides vedlikeholdsplaner for hvert bygg. Alle våre informanter viser til at det er iverksatt omfattende rehabilitering. Informantene mener dette har ført til at kommunens realverdier blir ivaretatt, selv om det fortsatt eksisterer et vedlikeholdsetterslep. Det foreligger ikke målinger som kan dokumentere dette. Vi merker oss utfordringer knyttet til verdifastsettingen, og understreker behovet for å ha en reell verdi som utgangspunkt for å måle utviklingen over tid. Foretaket opplever gjeldsbelastningen som en stor utfordring i forhold til de økonomiske rammene foretaket er underlagt. I bystyrevedtak 25/2006 ble det vedtatt nye føringer som påvirker rammebetingelsen i den forstand at foretaket ikke kan nedbetale gjeld på lån knyttet til åpningsbalansen. Det innebærer at gjeldsbelastningen opprettholdes. Avdrag på gjeld ble omdefinert fra å være avdrag til å være kapitaloverføring (utbytte). I samme bystyrevedtak ble alle foretakene pålagt å endre regnskapsprinsipp, fra å følge regnskapsloven til å følge kommunale prinsipper. Vedtaket gjaldt også regnskapsavleggelsen for 2005. Kommunerevisjonen 5
Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 På grunn av stramme rammebetingelser har foretaket fokusert på kortsiktige mål og krav som fremkommer av årlige budsjettvedtak. Dette har gått på bekostning av langsiktige mål knyttet til verdibevarende vedlikehold, langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Foretaket viser til at hovedfokus derfor har vært innrettet mot den forretningsmessige delen av foretakets formål. Foretaket mener det har skjedd på bekostning av den sosialpolitiske delen av formålet. Problemstillingen er blant annet aktualisert gjennom vedlikeholdsbudsjettet på vel 4 millioner kroner for 2006, som synes å være lav med tanke på boligporteføljens størrelse. Manglende vedlikehold over tid vil med stor sannsynlighet kunne medføre reell formuesreduksjon, og utløse store rehabiliteringsbehov på lang sikt. Tilsvarende er midler budsjettert og benyttet til rehabilitering betydelig redusert fra 2004. Etter vår oppfatning kan dette stå i et motsetningsforhold i forhold til intensjonen med eiendomsreformen om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Foretaket har iverksatt tiltak for å bedre kostnadseffektiviteten for å hente ut forbedringspotensial. Anbefalinger På bakgrunn av våre vurderinger har vi fremmet flere anbefalinger. De viktigste er at foretaket: viderefører arbeidet med å sikre at foretakets mål er forankret i langsiktige målsettinger i eiendomsreformen foretakets formål om å sikre forretningsmessig drift og å være et sosialpolitisk virkemiddel mål og føringer fastsatt årlige budsjettvedtak viderefører arbeidet med å konkretisere nærmere de overordnede målene, og sikre et målhierarki som i større grad avspeiler målenes viktighet vurderer tiltak for å avklare nærmere med eier prioritering av mål dersom det skulle oppstå målforskyvning, eventuelt målkonflikt mellom langsiktige overordnede mål og kortsiktige mål viderefører arbeidet med å videreutvikle det interne styringssystemet viderefører intensjonen om å få på plass en grundig tilstandsvurdering sikrer nærmere dialog med eier for vedrørende ulike økonomiske konsekvenser av nye føringer og rammebetingelser, utfordringer knyttet til verdifastsettelse og ambisjonsnivå på vedlikeholdsaktiviteter og standard på eiendomsmassen viderefører arbeidet med å bedre kostnadseffektiviteten Mottatte kommentarer på foreløpig rapport og revisjonens vurdering av kommentarene Kommunerevisjonen har mottatt høringsuttalelser fra Byrådsavdeling for buytvikling og Boligbygg Oslo KF. Byrådsavdeling for finans og utvikling kunne komme med en høringsuttalelse dersom byrådsavdelingen ønsket det, men Kommunerevisjonen har ikke mottatt slik uttalelse innen fristens utløp. Høringsuttalelsene er gjengitt i sin helhet i vedlegg 6 og i vedlegg 7. I følge høringsuttalelsen tar Byrådsavdeling for byutvikling rapporten til orientering. Byrådsavdelingen viser til at foretakets økonomiske rammer besluttes av bystyret gjennom behandling av kommunens budsjett og økonomiplan, og at tiltak av økonomisk karakter må vurderes i forbindelse med bystyrets årlige budsjettbehandling. Byrådsavdelingen viser videre til eierstrategien for kommunens eiendomsforetak, som ble vedtatt 06.10.2005 som sak 1237/05, hvor byrådet gir føringer for hvorledes de kommunale eiendomsforetakene skal styres og utvikles. Byrådsavdelingen viser i den sammenheng til at eierstrategien presiserer at foretakene, som eier og forvalter av egen eiendomsmasse, er ansvarlig for eiendomsmassens tilstand og skal sikre at realverdiene ivaretas. I følge eierstrategien innebærer dette at foretakene må utarbeide plan for å redusere vedlikeholdsetterslepet, analysere og vurdere om en eiendom skal rehabiliteres, saneres eller selges, samt gjennomføre en eventuell rehabilitering, sanering eller salg. Kommunerevisjonen har merket seg at byrådet har vedtatt en egen eierstrategi for eiendomsforetakene, som gir klarere føringer for hvordan eiendomsmassen skal styres og utvikles. Dette er også diskutert i rapporten. Den delen av eierstrategien som vedrører Boligbygg Oslo KF er gjengitt i rapportens vedlegg 4. De tre spesifikke punktene byrådsavdelingen viser til, er rettet mot det å ta igjen vedlikeholdsetterslepet. Dette etterslepet er historisk betinget. Kommunerevisjonen vil understreke at det i tillegg er viktig å iverksette tiltak for å unngå å komme i en situasjon med tilsvarende vedlikeholdsetterslep i fremtiden. Som nevnt i rapporten vil Kommunerevisjonen understreke viktigheten av at det opprettes en nærmere dialog mellom eier og Boligbygg Oslo KF. En slik dialog kan være et nødvendig virkemiddel for å avklare mål, målkonflikt, ambisjonsnivå, og for å lettere kunne kommunisere mulige konsekvenser av ulike beslutninger og vedtak. Byrådsavdelingen har ikke diskutert bruk av dialog som et virkemiddel i sin høringsuttalelse. Etter det Kommunerevisjonen 6 Kommunerevisjonen
Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen kjenner til har Byrådsavdeling for finans- og utvikling nylig fremmet forslag om å opprette foretaksmøter som en møteplass mellom eier og foretakene. Slike møter kan være et viktig fora for slik dialog. Boligbygg Oslo KF tar rapporten til orientering, og oppfatter den som nyttig. Foretaket vil følge alle anbefalingene som fremkommer av rapporten, og vil iverksette de tiltak rapporten anbefaler innen utgangen av 2006. Foretaket viser til at noen av anbefalingene allerede er gjennomført. Høringsuttalelsene fra Byrådsavdeling for byutvikling og Boligbygg Oslo KF gir ikke grunnlag for å endre de vurderinger og anbefalinger som fremkommer av foreløpig rapport. Kommunerevisjonen 7
Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 1. Innledning Boligbygg Oslo KF er et eiendomsforetak som forvalter en stor og krevende boligmasse. Ifølge foretakets formål skal det være et sosialt politisk virkemiddel og drive forretningsmessig eiendomsforvaltning. Foretaket befinner seg i skjæringspunktet mellom offentlig forvaltning med sosiale- og boligpolitiske oppgaver på den ene siden, og kravet til å fremstå som en profesjonell og forretningsmessig aktør i et konkurranseutsatt marked på den andre siden. Disse rammebetingelsene medfører spesielle utfordringer for foretaket og for det politiske nivå som skal forestå de politiske avveiningene mellom den sosiale profilen og økonomi. 1 I dette prosjektet har vi gått nærmere inn på Boligbygg Oslo KF sin eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. Undersøkelsen har belyst hvilke mål, målhierarki, samt planleggingsog styringssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter relatert til overordnede mål og føringer. Videre er det belyst nærmere hvilke resultater som er oppnådd i forhold til langsiktig kapitalforvaltning og verdibevarende vedlikehold relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Dette er gjort i lys av foretakets rammebetingelser. Bystyret vedtok i sak 840/98 «Oslo Kommunes eiendomsforvaltning - Prinsippsak, mål og strategier» hovedmål, hovedstrategier og prinsipper for kommunens eiendomsforvaltning. Hovedmålsetningene med kommunens eiendomsforvaltning er at eiendommene skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen, forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv og at realverdien av kommunens eiendommer skal ivaretas. Hovedmålsetningene skulle oppnås gjennom en forvaltningsstrategi og en organisasjonsstrategi. Langsiktig kapitalforvaltning ble trukket frem som en del av forvaltningsstrategien. Oslo kommune ved Eiendoms- og byfornyelsesetaten og Byrådsavdeling for byutvikling har gjennomført en evaluering av kommunens eiendomsreform gjennom advokatfirmaet Selmer DA. Evalueringen omhandler alle de fire eiendomsforetakene. Rapporten ble overlevert oppdragsgiver januar 2006, og konkluderer med at gjennomføring av eiendomsreformen har vært riktig og danner et godt grunnlag for det videre arbeidet. Rapporten peker på noen hovedutfordringer for å forsterke måloppnåelsen, som rolle- og 1. Boligbygg Oslo KFs årsberetning 2004. ansvarsdelingen, rammebetingelsene, utviking av bruker/bestiller kompetanse og effektiviseringsgevinster gjennom økt bruk av konkurranseutsetting. Prosjektets problemstillinger, metode, avgrensning, revisjonskriterier og bransjespesifikke begrep er presentert nedenfor. I kapittel 2 viser vi hvilke styringslinjer foretaket er underlagt. I tillegg viser vi hvilke mål og føringer som ligger til grunn for foretakets virksomhet. I kapittel 3 gir vi en beskrivelse av foretakets virksomhetsinterne mål og deres forankring i overordnede mål, samt en beskrivelse av foretakets overordnede planleggings- og styringssystem. Vi vurderer dette opp kriteriene som er presentert i vedlegg 3. I kapittel 4 presenterer vi fakta om foretakets økonomiske situasjon og rammebetingelser sett i lys av langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Revisjonen foretar også en nærmere analyse av fakta basert på kriterier presentert i vedlegg 3. 1.1 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet er å kartlegge og vurdere måloppnåelse i forhold til langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendommer. Hovedproblemstillingen i prosjektet er: I hvilken grad har Boligbygg Oslo KF en forretningsstrategi og praksis som bidrar til å ivareta realverdien av kommunens eiendommer? For å tilnærme oss hovedproblemstillingen har vi stilt følgende spørsmål: 1. Hvilke styringslinjer er Boligbygg Oslo AS underlagt, og hvilke mål og prinsipper gjelder for å ivareta den langsiktige kapitalforvaltningen i Boligbygg Oslo KF? 2. Hvordan nedfeller de overordnede målene seg i foretakets egne mål, og hvilket planleggingsog styringssystem ligger til grunn for foretakets aktiviteter? 3. Hvilke resultater oppnås i forhold til langsiktig kapitalforvatning relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer? 1.2 Metode Undersøkelsen er basert på intervju med sentrale aktører i Boligbygg Oslo KF, Byrådsavdeling for byutvikling og Byrådsavdeling for finans- og utvikling. I tillegg har vi gått igjennom en rekke dokumenter, 8 Kommunerevisjonen
Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen blant annet aktuelle bystyre- og byrådssaker og virksomhetsinterne dokumenter. For mer utdypende beskrivelse av metode og fremgangsmåte i undersøkelsen, viser vi til vedlegg 1. 1.3 Avgrensning Undersøkelsen har fokusert på Boligbygg Oslo KFs mål, målstruktur og hvilke overordnede styrings- og planleggingssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter. Undersøkelsen har ikke gått nærmere inn på foretakets praksis for økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter. Dette er belyst gjennom Kommunerevisjonens rapport 10/2005. I tillegg har undersøkelsen belyst foretakets rammebetingelser i relasjon til overordnede mål om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av eiendomsmassen. Vurderingen er i hovedsak basert på regnskaps- og budsjettall i 2005. I enkelte tilfeller er budsjettet for 2006 lagt til grunn. Det inngår ikke i prosjektet å vurdere hva som er riktig nivå på vedlikeholds- og rehabiliteringsarbeidet. Det inngår heller ikke i prosjektet å se på nærmere på problemstillingen knyttet til det å kategorisere aktiviteter som drifts- eller investeringsaktiviteter. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er basert på overordnede føringer fremmet gjennom bystyre- og byrådssaker, og særlig vedtak knyttet til eiendomsreformen og årlige budsjettvedtak. Kommunens veileder i strategisk planlegging er også lagt til grunn. I tillegg er anbefalinger som fremkommer av NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle, lagt til grunn ved utledning av kriterier for god og langsiktig eiendomsforvaltning i kommunen. Videre er enkelte elementer hentet fra Telemarksforskning; Arbeidsrapport 7/2001 Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor, erfaringer, utfordringer og muligheter, skrevet av Even Bergseng og Lars Håkonsen. Revisjonskriteriene er i sin helhet presentert i vedlegg 3. De mest sentrale kriteriene er gjengitt under hvert av de aktuelle kapitlene. husleieadministrasjon, utarbeiding av forsikringsavtaler, økonomisk planlegging og styring, personaladministrasjon med mer. Drift 2 er oppgaver og rutiner som er nødvendige for at bygninger og tekniske installasjoner skal fungere som planlagt som betjening av installasjoner, forsyning av energi, vann etc., renhold og renovasjon. Vedlikehold 3 er arbeid som er nødvendig for å opprettholde kvaliteten på bygningen på et fastsatt kvalitetsnivå, og derved gjør det mulig å bruke bygget til sitt tiltenkte formål innen en gitt brukstid. Med utvikling 3 av byggverk mener vi aktiviteter for å opprettholde dets verdi over tid i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter, eksempelvis løpende ombygging, tiltak for å etterkomme offentlige krav og pålegg, og oppgradering. Service 4 for kjernevirksomheten er oppgaver som utføres av drifts- og vedlikeholdspersonell. Dette har ikke nødvendigvis direkte med forvaltning-, drifts, vedlikehold eller utviklingsoppgaver å gjøre, som IT-tjenester, kantine, post eller transport. Gjengs leie 5 skal svar til en typisk (gjennomsnittlig) leie for tilsvarende husrom, så vel i nye som i etablerte leierforhold. Markedsleien er den husleien som markedet, i gjennomsnitt, er villig til å betale for leiligheten på det tidspunktet den leies ut. Dersom gjengs leie er høyere enn markedsleie skal Boligbygg alltid ta den husleien som er lavest av gjengs leie og markedsleie 6. Subsidiert leie gjelder boenheter hvor leiekostnaden er fastsatt etter egne vedtak. I 2005 var den subsidierte leiekostnaden kr 700 per kvm per år. 1.5 Viktige begrep relatert til eiendomsforvaltning Som i andre bransjer er det knyttet spesiell terminologi til virksomhetsområdet eiendomsforvaltning. Nedenfor definerer vi de viktigste begrepene: Forvaltning 2 er oppgaver som kjøp og salg av eiendommer, utleie av bygninger og lokaler, 2. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 2. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 3. NS 3454: Livssykluskostnader for byggverk. 3. NS 3454: Livssykluskostnader for byggverk. 4. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 5. NOU 2002:2 s.138 Boligmarkedene og boligpolitikken. 6. Boligbygg Oslo KFs s internettside per januar 2006. Kommunerevisjonen 9
Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 2. Boligbygg Oslo KF I dette kapittelet redegjør vi for hvilke styringslinjer Boligbygg Oslo KF (BBY) er underlagt. I tillegg vil vi presentere hvilke mål og føringer som gjelder for BBYs eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. 2.1 Overordnet styringssystem og styringslinjer Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.09.1992, nr. 107 (kommuneloven) stiller i kapittel 11 krav til kommunale foretak og styringslinjer mellom bystyret, byrådet og foretaket. Blant annet framgår minimumskrav til vedtektene for kommunale foretak. Vedtektene for BBY ble vedtatt i bystyresak 424/01 av 26.09.2001 med justering i bystyresak 253/02 av 11.02.2002 om Ny organisering av Oslo kommunes eiendomsvirksomhet. I denne saken er det også redegjort for de prinsipielle forholdene ved eierstyring av kommunale foretak i Oslo kommune. Det framgår blant annet at strategisk eierstyring tilfaller bystyret og byrådet. Byrådet som kollegium har instruksjonsmyndighet overfor styret. Byrådet har ansvaret for foretakets operative virksomhet gjennom det oppnevnte styret. Samtidig er oppfølgingen av eieransvaret lagt til BYU ved ansvarlig byråd. Byråden forholder seg til styret for BBY. Løpende oppfølging av virksomheten skal ivaretas av styret. I tillegg til ovennevnte krav og føringer reguleres BBY gjennom budsjett- og økonomiplan vedtak vedtatt av bystyret, instrukser (eksempelvis instruks om salg av fast eiendom) og/eller gjennom enkeltsaker vedtatt av bystyret eller byrådet (eksempelvis byrådsak 1237/05 Eierstrategi - De kommunale eiendomsforetakene). Det fastsettes dessuten årlige økonomireglement for kommunale foretak som blant annet angir tak på hvilke investeringsprosjekter som kan settes i gang på egen hånd og hva som kan settes i gang etter behandling av bystyret. Både BBY og BYU gir uttrykk for at de formelle styringslinjene er klare og uproblematiske å forholde seg til. Begge har gitt uttrykk for at det innledningsvis også kunne forekomme politisk detaljstyring i enkeltsaker. BBY viser til at dette ikke lenger er et vesentlig problem. Se diagram i vedlegg 2 som gir et visuelt bilde av de styringslinjene foretaket er underlagt. 2.2 Mål og føringer som gjelder for Boligbygg Oslo KF Mål fastsatt i eiendomsreformen Ifølge bystyresak 840 av 02.12.1998 er hovedmålsetningen med kommunens eiendomsforvaltning at Oslo kommunes eiendom skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen Forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv Realverdien av kommunens eiendommer ivaretas I byrådets saksfremstilling til bystyrevedtak 253 av 02.12. 2002 Ny organisering av Oslo kommunes eiendomsvirksomhet framgår noe av intensjonene med eiendomsreformen. Blant annet er det trukket frem følgende om forhold som vedrører langsiktig kapitalforvaltning: Langsiktig kapitalforvaltning: Kommunen skal ha hovedfokus på langsiktig kapitalforvaltning, hvilket på sikt vil bedre kommunens totaløkonomi. Etter byrådets oppfatning må eiendomsvirksomheten fristilles i tilstrekkelig grad slik at den kan arbeide langsiktig og ikke bli en salderingspost for kortsiktige løsninger. Langsiktig og verdibevarende vedlikehold: Fristille eiendomsvirksomheten i egne enheter med rammevilkår som legger til rette forlangsiktig og verdibevarende vedlikehold. Dette skal blant annet føre til at verdien av kommunens eiendomsmasse kunne holdes i hevd. Styringsinformasjon og ivaretagelse av realkapitalen: Utskilling av eiendomsmassen i egne enheter og føring etter regnskapsloven skal dessuten bidra til bedre styringsinformasjon og legge til rette for bedre ivaretagelse av realkapitalen. Hovedmålene vedtatt i bystyresak 840 av 02.12.1998 er overordnet kommunens eiendomsforvaltning, og danner utgangspunkt for Boligbygg Oslo KFs (BBY) formål og virksomhet. Langsiktig kapitalforvaltning er trukket frem i reformen som en viktig forvaltningsstrategi i forhold til reformens målsettinger. Foretakets formål Foretaket formål er et uttrykk for hvorfor virksomheten er opprettet, og legger klare overordnede føringer for virksomheten. Foretakets formål ble vedtatt i bystyresak 424/01 med justering i bystyresak 253/02: 10 Kommunerevisjonen