Lierstranda utbygging byutvikling ("Fjordbyen") bruk av havnekapitalen

Transkript

1 Drammen Havn v/ havnedirektør Einar Olsen Lierstranda utbygging byutvikling ("Fjordbyen") bruk av havnekapitalen Jeg viser til havnens oversendelse 22. september, og vil uttale følgende om de spørsmål som reiser seg ved bruk av havnekapitalen til finansiering av/investering i/deltakelse i byutvikling på Lierstranda: 1 Drammen havn (Drammensregionens interkommunale havnevesen, org nr , evt også ) heretter DH er et interkommunalt havnevesen for Drammen, Lier, Røyken, Hurum og Svelvik kommuner. DH er så vidt skjønnes et samarbeid i medhold av kommunelovens 27, som et kommunalt samarbeidsorgan. Den organisatoriske struktur spiller i denne sammenheng mindre eller ingen rolle, ettersom det sentrale spørsmål er reglene om bruk av havnekassen. 2 DH eier 30% av Eidos Eiendomsutvikling AS, org nr , heretter Eidos. Selskapet eies for øvrig av Lier kommune (55%) og ROM Eiendom (15%). Eidos er fra 2009 organisert som konsern, med 10 heleide datterselskaper, som hver eier én eiendom på Lierstranda. (En av døtrene, Nøstestranda 4 AS, ble stiftet i 2005.) Døtrene er Nøstestranda 4 AS, Lierstranda Vest AS, Terminalbukta AS, Terminalbukta Sjøgrunn AS, Tømmersvingen AS, Tømmersvingen i AS, Tømmersvingen II AS, Tømmersvingen III AS, Tømmerterminalen AS og Gilhusbukta Sjøgrunn AS. Eidos-konsernet eier områder på tilsammen 400 da., og er den største eiendomsbesitter på Lierstranda. Eidos' formål og virksomhetsfelt er angitt slik i Foretaksregisteret: "Vedtektsfestet formål: Å erverve, eie og utvikle fast eiendom, samt forestå utleie, bortfeste og salg av egne eiendommer. Selskapet kan delta i andre foretak som fremmer eller støtter selskapets øvrige formål. Virksomhet/art/bransje: Gjennomføre erverv av aktuelle utbyggingsområder på strekningen Lierstranda - Gilhusodden, organisere oppfyllinger, utarbeide planer for og forøvrig legge forholdene til rette for en rasjonell og tidsmessig utnytting av grunnarealene 11247/12

2 og å forestå senere salg eller bortfeste av disse i byggeklar stand. Selskapet kan også for fremme av sin virksomhet erverve eiendommer for sanering Selskapet kan også utnytte grunnarealene i eget regi, samt drive annen virksomhet overensstemmende med formålet. Selskapet kan også komme med forslag til de kommunale reguleringsmyndigheter om områdenes anvendelse." Jeg legger til grunn etter konsultasjon med havnedirektøren at arealene på Lierstranda ikke er fysisk nødvendige for drift og videreutvikling av havnen i Drammensregion, selv om det drives havnevirksomhet på noen av de aktuelle eiendommer. Havnen får sine arealbehov dekket ved arealene på Holmen. 3 DH eier 100% av Drammen Havn Lierterminalen AS, org nr , som eier bygningsmasse på festet grunn på eiendommer på Lierstranda og driver næringsvirksomhet som ledd i havnedriften. Bortfester er Eidos. Bygningsmassen ble kjøpt i 1997 med sikte på terminalvirksomhet. 4 Det foreligger nå ambisiøse planer om over tid å utvikle Lierstranda bymessig, i området fra Gilhus til Drammen grense. Prosjektet er gitt betegnelsen "Fjordbyen". Området tenkes utviklet med bolig og arbeidsplassintensive næringer. Lier kommune, som er flertallsaksjonær i Eidos, er en sentral pådriver, og prosjektet fremgår også av kommuneplanen. Det foreligger en reguleringsplan fra 2009, godkjent av departementet En slik utbygging ligger innenfor Eidos' vedtektsfestede formål, jfr ovenfor. Det foreligger videre et utkast til strategidokument for selskapet for , med beskrivelse av prosjektet, der Eidos er plassert som en sentral aktør, i og med Eidos' rolle som en betydelig grunneier på Lierstranda. 5 Eiendommene på Lierstranda er til dels utleid på lange kontrakter. Det vil således ikke uten videre kunne realiseres noen full skala byutvikling før etter noen tid. DH ønsker likevel allerede nå å få vurdert i hvilken grad DH kan delta i et slikt utviklingsprosjekt. Rent konkret vil det gjelde i hvilken grad havnekapitalen som ligger i DH kan benyttes til/inngå i et slikt byutviklingsprosjekt. 6 Jeg legger til grunn at DH hadde en adskilt havnekapital (havnekasse) ved nåværende havneog farvannslovs (HFL) ikrafttredelse 1. januar Det følger da av HFL 47 at havnekassen skal videreføres under den nåværende lov, slik at dagens havnekasse representerer en kontinuitet, og er underlagt de regler som nå gjelder havnekassen /12 2

3 HFL viderefører ordningen under den tidligere lov, og det sentrale prinsipp er at havnekassen kun skal brukes til havneformål. Dette er bestemt i HFL 48, som bruker begrepet "havnevirksomhet". Jeg kommer tilbake til hva som ligger i dette begrepet. For å sikre at havnekassen ikke brukes til andre formål enn havnevirksomhet, skal den være regnskapsmessig adskilt fra kommunen(e)s øvrige økonomi. Dette følger av HFL DHs aksjepost i Eidos inngår i havnekassen. Jeg forstår det slik at Eidos' formuesmasse er anskaffet herunder utfylte arealer, der dette har skjedd dels ved egenkapital fra aksjonærene og dels gjennom senere lånefinansiering og drift. Ved to av eiendommene er det skjedd utfylling i regi av leietakerne. DHs aksjepost bygger således på bruk av havnekassen, og den senere verdiøkning av aksjeposten gjennom akkumulering av verdier i Eidos, inngår også i havnekassen. Dette siste følger av HFL 47 første ledd. Den verdi som ligger i aksjeposten må altså som resten av havnekassen anvendes til "havnevirksomhet", jfr HFL 48, som har paragrafoverskriften "Forvaltning av havnekapitalen". Den kan ikke anvendes til noe annet enn dette. Lovens 48 første ledd lyder: Havnekapitalen kan ikke nyttes til andre formål enn havnevirksomhet, herunder drift, vedlikehold, utbedring, utbygging og utvikling, samt utøvelse av offentlig myndighet etter bestemmelser i eller i medhold av loven her og tilrettelegging for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområder. Av årsresultatet kan det foretas avsetning til fremtidig utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomhet. 8 Begrepet havnevirksomhet har ikke noen fullstendig definisjon i loven. Det er, som man ser, gitt eksempler i loven på hva som ligger i dette begrepet. Jeg hitsetter fra min bok med kommentarer til loven (Havne- og farvannsloven med kommentarer, 2. utg. 2015), der jeg bl.a. sier dette om 48 første ledd og hva som faller inn under "havnevirksomhet": "Når det gjelder den rene, forretningsmessig baserte havnedriften, er grensedragningen ikke lett. Særlig alternativene «utbygging og utvikling» kan være vanskelige å fastlegge innholdet av. Informasjons- og markedsføringstiltak faller inn under dette. Det må dog trekkes en grense mot utgifter som andre samferdselssektorer enn havnen skal dekke, samt mot selskaper og prosjekter som har forretningsformål som ikke er knyttet til utvikling av havnen som sådan, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) side 183 h. sp. / side 184 v. sp. Dette gjelder selv om vedkommende selskap eller prosjekt i og for seg genererer, eller kan generere, eller er ment å generere, inntekter som samlet sett styrker havnens økonomi. For slike tilfeller kreves tillatelse av departementet i medhold av tredje ledd, eventuelt i medhold av 50. På dette punkt er det nok flere havner som vil måtte foreta 11247/12 3

4 nærmere vurderinger av om foretatte og påtenkte investeringer ligger på den ene eller annen side av lovens grense. Rent praktisk og økonomisk kan det være hensiktsmessig å investere i tiltak og anlegg som isolert sett ikke er havnevirksomhet, men som inngår i en samlet struktur som gir et godt tilbud til havnens brukere, og derved gjør havnen mer attraktiv. I vurderingen må man også ta hensyn til de økonomiske risiki havnen pådrar seg, og sørge for at havnekapitalens evne til å ivareta de sentrale havneoppgaver ikke svekkes. Videre ligger det et dynamisk element i ordlyden i første ledd, for så vidt som den snakker om hvilket formål bruken av havnekassen tilgodeser. I dette ligger det etter min mening en åpning for at kommunen kan legge an et noe bredere og mer langsiktig perspektiv, der det sentrale er (det langsiktige) formålet snarere enn virkemidlene. Derved kan havnekassen brukes på en måte som kommer havnen og havnekassen til gode, selv om det enkelte prosjekt eller delprosjekt isolert sett ligger utenfor begrepet havnevirksomhet. Et eksempel på dette er utbyggingen i Oslo havn, der havnekassen har bidratt med betydelig finansiering blant annet på Tjuvholmen, uten at dette har vært å regne som havnevirksomhet. Finansieringen har imidlertid lettet den samlede utbygging i havnen, både av rent havnemessige strukturer og av bolig, næring og offentlig tilgjengelige strukturer, på en slik måte at det samlede resultat har sikret havnens langsiktige interesser. Hvor lovens grense skal legges på dette felt, er ikke klart, og grensen ligger ikke i ro. Her er det, billedlig talt, ikke nok å se etter hvor ballen ligger, men i hvilken retning den triller. Lovens grense kan her som så mange steder ellers i jussen være uklar, men det må likevel kreves at den som handler, gjør en forsvarlig vurdering. Det har en verdi i seg selv og kan også være av betydning for handlingens rettslige bedømmelse i ettertid." Det som her er sagt, refererer til situasjoner der man har saklig behov og saklige grunner for å "tøye" havnebegrepet og havnevirksomhetsbegrepet. En annen situasjon er hvor arealer for tiden ikke er aktuelle for havnens drift eller utvikling, men der arealene anses nyttige å ha "i reserve". Dette er etter det jeg forstår ikke aktuelt i nærværende tilfelle, jfr det jeg sa ovenfor om at arealene ikke anses nødvendige for havnen, ettersom arealbehovet anses dekket bl.a. på Holmen. Når det gjelder behovet for å "tøye" havnebegrepet og havnevirksomhetsbegrepet, synes det ikke å være til stede her. Slik planene for "Fjordbyen" fremtrer, vil disse ikke ha noen direkte referanse til DHs utvikling som havn. Jeg tar dog et visst forbehold, idet jeg ikke kjenner planene inngående. Det spesielle i nærværende situasjon, er at DH investerte i Eidos på et tidspunkt da havneutvikling på Lierstranda var aktuelt, og herunder er det god og forsvarlig havneplanlegging å sikre seg arealer for fremtiden, i et område som både delvis har havnerelatert virksomhet, og som kan brukes til fremtidig utbygging av havn eller havnerelatert virksomhet. Men når situasjonen nå er at denne selskapsformuen kan eller skal benyttes til ren byutvikling, stiller det seg annerledes. Det må for det første anses klart at DH ikke har anledning til å skyte inn ytterligere kapital fra havnekassen som ledd i denne byutviklingen /12 4

5 Spørsmålet er imidlertid om DH kan sitte mer passivt, og kalkulere med at verdien av Eidos og derved verdien av DHs aksjepost vil stige som ledd i byutviklingen. Jeg tror ikke DH har anledning til å gjøre det. Det er risiki forbundet med en slik større byutvikling, og det forekommer meg at det støter an mot HFL 48 første ledd dersom DH lar den verdi aksjeposten representerer, bli eksponert for slike risiki, all den tid selve den underliggende aktivitet byutviklingen ikke anses som havnevirksomhet. Et annet aspekt er at DH vil kunne bli "vannet ut" i Eidos, dersom selskapet må kapitaliseres opp i anledning byutviklingen. Det vil i seg selv kunne være en uheldig situasjon, der DH mister innflytelse i selskapet. I dag har jo DH eksempelvis negativ kontroll sammen med den tredje aksjonæren, ROM Eiendom. Hvis Eidos beslutter å engasjere seg i ren byutvikling uten nærmere relevans for DHs drift og utvikling av havn i Drammensregionen, er det derfor min oppfatning at DH må selge seg ut av Eidos. Det er ikke gitt at det må skje nå, men etterhvert som de bebudede planer tar form og går mot realisering, vil spørsmålet melde seg. 9 Dersom DH ikke selger seg ut, og eventuelt sågar går aktivt inn med kapital fra havnekassen, vil departementet kunne gripe inn i medhold av HFL 48 annet ledd, som lyder: "Departementet kan ved enkeltvedtak eller i forskrift fastsette hva havnekapitalen kan benyttes til. Departementet kan prøve lovligheten av en kommunes vedtak eller annen disposisjon over havnekapitalen. Dersom et vedtak eller annen disposisjon over havnekapitalen anses ulovlig, kan departementet iverksette forvaltningstiltak overfor kommunen." Et nærliggende forvaltningsvedtak er pålegg overfor DH om å trekke seg ut av Eidos. Det vil typisk skje ved pålegg om å selge aksjeposten. 10 Dersom DH ønsker å delta i byutviklingen, kan en løsning være å søke departementet om dispensasjon etter HFL 48 tredje ledd, som lyder: "Departementet kan i særlige tilfeller og på nærmere vilkår gi tillatelse til at midler som hører til havnekapitalen, blir investert i prosjekter eller virksomhet med andre formål enn de som er nevnt i første ledd. Slik investering og avkastningen av denne inngår i havnekapitalen, med mindre departementet ved vedtak fastsetter noe annet." Det foreligger svært begrenset praksis fra departementet for slike tilfeller. Det er således usikkert hvor departementet vil "legge listen" for dispensasjon. Et vesentlig moment vil nok være de økonomiske risiko-faktorer ved den omsøkte bruk av havnekassen. Gode og forutsigbare økonomiske kalkyler vil rimeligvis kunne bidra til at dispensasjon kan oppnås, men jeg tør ikke gi noen prognoser for dette tilfellet. Jeg heller imidlertid til at departementet dersom mitt foreløpige inntrykk av prosjektets karakter og omfang er riktig vil være meget skeptisk til å gi noen dispensasjon /12 5

6 * * * Jeg håper ovenstående gir den nødvendige avklaring for havnen, og jeg står til tjeneste dersom det er behov for ytterligere bistand eller nærmere klargjøring av de spørsmål som behandlet ovenfor. Oslo, 27. september 2015 Brynjar Østgård /s/ advokat 11247/12 6