Rimelighetsvurderingen ved internflukt

Transkript

1 Rimelighetsvurderingen ved internflukt Kandidatnummer: 813 Leveringsfrist: Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema og bakgrunn Metode og avgrensning Videre fremstilling RETTSGRUNNLAG OG ASYLFORVALTNING Prinsipper og hensyn Rettskildene Asylsaksbehandlingen Utlendingsloven INTERNFLUKT FØR LOVENDRINGEN I Bakgrunn og utlendingslov av oktober MÅ RIMELIGHET VURDERES; OG HVA INNEHOLDER EN EVENTUELL ANALYSE? Flyktningkonvensjonen Ordlyd Formål Etterfølgende praksis og relevant internasjonal rett Rimelighet og flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2) Andre relevante rettskilder UNHCRs retningslinjer Relevansanalysen Rimelighetsanalysen Grunnloven og Høyesterett EMK EMK artikkel Dommer fra EMD EMK artikkel 3 og rimelighet Barnekonvensjonen Barnekonvensjonen artikkel i

3 4.6.2 Dommer fra Høyesterett Hensynet til barnets beste og rimelighet Dublin-samarbeidet Common European Asylum System Dublin III-forordningen og rimelighet Statspraksis Internasjonal juridisk teori Reelle hensyn Avsluttende bemerkninger KONSEKVENSER Mulige rettslige virkninger Avslag etter utlendingslovens 28 og Innvilgelse etter utlendingslovens KILDELISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Tema og bakgrunn En person som oppfyller vilkårene for asyl (beskyttelse) som følge av forfølgelse eller andre alvorlige overgrep på hjemstedet, får ikke oppholdstillatelse etter asylbestemmelsen i Norge hvis personen kan bo et annet sted i hjemlandet og være trygg der. Dette er kjent som «internflukt» og er et unntak til retten til asyl. Dette rettslige verktøyet har flere navn, 1 men «internflukt» vil bli brukt i det følgende da det er betegnelsen brukt i forarbeider og juridisk litteratur. Hvis det blir lagt til grunn at personen risikerer forfølgelse på hjemstedet, så må det vurderes om personen kan komme seg til det nye stedet i hjemlandet. På det nye stedet må personen ikke risikere å bli forfulgt eller bli utsatt for andre overgrep, og inntil nylig måtte det også være rimelig 2 for personen å skulle bosette seg der. Internflukt er vanskelig fordi den krever en individuell og skjønnsmessig vurdering. I 2015 var det cirka 115 asylsøkere som fikk avslag i UDI og ble henvist til internflukt, og 233 personer i perioden januar til september Det er usikkert hvor mange som fikk avslag i Utlendingsnemnda (UNE) fordi vilkårene for å henvise til internflukt var oppfylt. 4 Internflukt fremkommer ikke direkte av FNs konvensjon om flyktningers stilling, ratifisert av Norge i 1952, (flyktningkonvensjonen), og har oppstått gjennom statspraksis og internasjonal teori. I norsk rett ble internflukt lovfestet i I 2008 begynte Regjeringen Stoltenberg II å innsnevre asylpolitikken 5 og innstramningsarbeidet økte høsten millioner personer søkte om asyl på verdensbasis i 2015, i Tyskland, i USA, i Sverige 6 og i Norge. 7 De største søkergruppene i Norge var fra Syria (10 536), Afghanistan (6 987), Irak (2 991) og Eritrea (2947). 8 Noen europeiske land tok imot asylsøkerne med åpne armer, andre bygget murer for å stenge dem ute. 1 «Intern relokalisering» / «intern gjenbosetting» / «internfluktlæren» / «internal flight alternative» / «internal relocation alternative» / «internal protection alternative» brukes også. 2 Altså et rimelighetsvilkår, en rimelighetsvurdering. 3 UDI (2016g) UDI skriver i e-post at registreringene i databasen og statistikk på internfluktvilkåret er usikre. 4 UNE (2016c) UNE skriver i e-post at de ikke har gode nok registreringer i sitt datasystem, og at tallene ikke er tilgjengelige fordi de ikke gjenspeiler virkeligheten. 5 Statsministerens kontor (2008). 6 UNHCR (2016a) s UDI (2016a). 8 UDI (2016a). 1

5 Samtidig er det ikke Europa, men landene rundt konfliktområdene, som har tatt imot flest mennesker. Flere terrorangrep har også ført til økt frykt i Europa. Avtale mellom Arbeiderpartiet (Ap), Høyre (H), Fremskrittspartiet (Frp), Kristelig Folkeparti (KrF), Senterpartiet (Sp) og Venstre (V) om tiltak for å møte flyktningkrisen kom 19. november Hovedmålsettingen i del en av avtalen er at færrest mulig mennesker uten beskyttelsesbehov kommer til Norge 9 og 18 tiltak listes opp for å oppnå dette. Regjeringen Solberg, med tiltrådning fra Justis- og beredskapsdepartement, sendte deretter 29. desember 2015 ut Høringsnotat Endringer i Utlendingslovgivningen (Innstramninger II) til 87 høringsinstanser med seks ukers høringsfrist. Høringsnotatet på 150 sider fikk inn 243 høringssvar. 10 Et av forslagene i høringsnotatet var å fjerne rimelighetsvilkåret fra internfluktvurderingen fordi det ikke var folkerettslig påkrevet representanter (fra AP, H, Frp og Sp) stemte for og 15 representanter (fra KrF, V, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet de Grønne) stemte mot. Lovendringen gikk gjennom i juni 2016, med ikrafttredelse 1. oktober samme år. Kongeriket Norges Grunnlov av 1814 (Grunnloven) fikk en menneskerettighetskatalog i 2014; flere av paragrafene var inspirert av menneskerettighetskonvensjoner. Punkt atten i avtalen nevnt over viser til at de internasjonale konvensjonene bør gjennomgås for å bedre håndtere flyktningsituasjonen. 12 Det kan derfor stilles spørsmål ved om innstramningen i asylpolitikken harmonerer med dette sterkere vernet av menneskerettighetene i Grunnloven. Innstramningsarbeidet har nådd sitt mål, i perioden januar til utgangen av oktober 2016 hadde 2804 søkt om asyl i Norge. 13 Fjerningen av rimelighetsvilkåret fra internfluktvurderingen er bare et lite utslag av innstramningsfenomenet i Norge. Lovendringen trådte i kraft mens oppgaven ble skrevet. Rettsfeltet er uavklart, og det finnes få holdepunkter i nasjonale rettskilder på hva de rettslige konsekvensene vil bli. Det er derfor behov for utredninger og klargjøringer. Professor dr. juris Terje Einarsen argumenterte i sitt høringssvar mot at rimelighetsvilkåret skulle fjernes fra loven. Han påpekte at internflukt ikke følger av flyktningkonvensjonen, og at FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) alltid har ment at en begrensning må innfor- 9 Justis- og beredskapsdepartementet (2016a) innledning. 10 Justis- og beredskapsdepartementet (2015a). 11 Justis- og beredskapsdepartementet (2015b) s Justis- og beredskapsdepartementet (2016a) del 1 punkt UDI (2016f). 2

6 tolkes. «Formuleringen av begrensningene kan forstås som et kompromiss - - hvor det på den ene side er tatt hensyn til staters behov og på den annen side er forsøkt unngått at flyktningvernet vesentlig uthules.» 14 Internflukt er derfor et unntak fra retten til asyl, og dette unntaket er nå i norsk rett utvidet ved at det ikke lenger kreves at internflukt er rimelig, kun tilgjengelig og trygt. Flere av høringssvarene argumenterte mot at rimelighetsvilkåret skulle fjernes fra loven, og på bakgrunn av dette syntes jeg det ville være interessant å utforske problemstillingen. Er det da i overenstemmelse med våre internasjonale forpliktelser etter flyktningkonvensjonen og andre menneskerettighetskonvensjoner, å returnere personer som er flyktninger på hjemstedet til et annet sted i hjemlandet hvis dette fremstår som urimelig? Målet med oppgaven er å forsøke å bidra til å avklare om rimelighet må vurderes ved internflukt selv om vilkåret er fjernet fra loven. Videre vil denne eventuelle plikten og dens innhold vurderes opp mot et utvalg av rettskilder. Avslutningsvis vil noen av de rettslige konsekvensene lovendringen muligens medfører for asylsøkere bli gjennomgått. 1.2 Metode og avgrensning Rettskildebildet i asylretten er kompleks og omfattende, og består av både nasjonale og internasjonale rettskilder. Lovendringen trådte i kraft mens oppgaven ble skrevet, og det finnes derfor lite rettspraksis. Forarbeidene til lovendringen gir ikke nødvendigvis nok veiledning, og internflukt er sparsomt behandlet i norsk juridisk teori. Jeg leste innledningsvis høringsnotatet til Innstramninger II, og en stor del av de 243 høringssvarene. Høringssvarene er ikke rettskilder, men jeg har valgt å inkludere argumenter fra disse fra organisasjoner/personer med god faglig innsikt i temaet i oppgaven siden lovendringen er så ny. De fleste høringssvarene som kommenterte på den foreslåtte lovendringen var imot forslaget. Flere rettskilder er relevante for problemstillingen. Jeg var i tvil om hvor mange rettskilder jeg skulle vurdere, men endte opp med et utvalg av de mest sentrale. Disse er flyktningkonven- 14 Einarsen (2016) s. 6. 3

7 sjonen, og i forlengelse av denne UNHCRs retningslinjer, 15 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) og Dublin III-forordningen. 16 Lovendringen berører flere sårbare grupper, og barnekonvensjonen er tatt med som et eksempel på en slik gruppe. Jeg har ikke foretatt en konkret vurdering av om Grunnloven og Høyesterett fordrer at vi plikter å vurdere rimelighet, men kommenterer disse kort i forhold til innholdet av rimelighetsvurderingen. Statspraksis og juridisk teori er også vurdert siden de er relevante rettskilder, dog med mindre vekt. Andre rettskilder brukt for å belyse problemstillingen er forarbeidene til Lov 15 mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og til lovendringen, samt Forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her fra 2009 (utlendingsforskriften). Videre har det vært nødvendig å se hen til forvaltningspraksis, EU-lovgivning, med fler. Oppgavens begrensede omfang har gjort det utfordrende å vurdere så mange kilder, men jeg har vurdert det slikt at dette gir et mer representativt bilde av det komplekse rettskildebildet en beslutningstaker må ta stilling til når det vurderes om en person kan henvises til internflukt. 1.3 Videre fremstilling Kapittel to vil gjennomgå prinsipper og hensyn i utlendingsretten, rettskildene, asylsaksbehandlingen og de relevante paragrafene i utlendingsloven. 17 Kapittel tre gir en oversikt over internfluktlærens utvikling og den nasjonale kodifiseringen av denne i Deretter vil det bli skissert hvordan bestemmelsen ble praktisert frem til lovendringen i Kapittel fire behandler spørsmålet om Norge er forpliktet til å vurdere rimelighet, sett hen til våre forpliktelser etter flyktningkonvensjonen og andre relevant rettskilder. I dette vil det også bli vurdert hva denne eventuelle plikten kan inneholde. Kapittel fem forklarer noen av de mulige rettslige konsekvensene lovendringen medfører. 15 UNHCR Guidelines on International Protection No. 4: Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (2003). 16 Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013 av 26. juni 2013 om fastsettelse av kriterier og ordninger for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse inngitt i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs. 17 Lov 15 mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. 4

8 2 Rettsgrunnlag og asylforvaltning 2.1 Prinsipper og hensyn 18 Statssuvereniteten er et viktig prinsipp i utlendingsretten, og utlendingsloven regulerer hvem som kan reise inn og ut av Norge. De menneskerettslige forpliktelsene vil allikevel begrense statssuvereniteten. Hva er så menneskerettigheter? Menneskerettighetene er fundamentale for hver persons livsutfoldelse og frihet, det er rettigheter man får i kraft av det å være menneske, og er en del av den menneskelige verdighet. Grunnloven har egne menneskerettighetsbestemmelser, men menneskerettighetene er også en del av folkeretten, med den særegenhet at de regulerer forhold mellom stat og individ, og skal beskytte individet mot overgrep fra myndighetene. 19 I folkeretten eksisterer menneskerettighetene både som sedvane og i menneskerettighetskonvensjoner. Utlendingsretten er også en del av forvaltningsretten, så maktutøvelsen til staten begrenses av legalitetsprinsippet og et proporsjonalitetsprinsipp. Utlendingsloven 1 er lovens formålsparagraf og tredje ledd er særlig viktig for asylsaker: «[l]oven skal gi grunnlag for vern for utlendinger som har krav på beskyttelse etter alminnelig folkerett eller internasjonale avtaler som Norge er bundet av.». Den fremhever de menneskerettslige forpliktelsene til Norge, både etter flyktningkonvensjonen og personer med krav på beskyttelse etter andre forpliktelser etter folkeretten. 20 Et grunnleggende hensyn er det innvandringsregulerende. I utlendingsloven 38 som er en humanitær «kan» bestemmelse så skal sterke menneskelige hensyn, hensynet til den enkelte person og hensynet til barnets beste, nettopp vektes opp mot innvandringsregulerende hensyn. I rettighetsbestemmelsen utlendingsloven 28 er det ikke tilgang til å legge vekt på innvandringsregulerende hensyn, men også her skal hensynet til barnets beste vurderes. Statens sikkerhet er også et hensyn. 2.2 Rettskildene Rettskildebildet i asylsaker er komplekst med både nasjonale og internasjonale rettskilder. Norge integrerer i økende grad de globale rettskildene på lik linje med nasjonal rett, og skillet mellom folkeretten og den nasjonale retten utviskes. Grunnloven 92 stadfester plikten myndighetene har til å sikre og respektere menneskerettighetene. 18 Larsen (2016) foil nummer 5. Foilen lister opp prinsipper og hensyn i utlendingsretten. 19 Ruud og Ulfstein (2011) s Vevstad (2010) s

9 Lov 21 mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) stadfester, jf. lovens 2, at EMK, Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), barnekonvensjonen og FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner (KDK) er norsk lov. Jf. 3 i menneskerettsloven har konvensjonene forrang over annen lovgivning ved motstrid mellom de to. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) er domstolen til EMK, og FNs barnekomité (Barnekomitéen) utgir generelle kommentarer med betydning for tolkningen av barnekonvensjonen. Den sentrale rettskilden på asylfeltet er flyktningkonvensjonen; de viktigste bestemmelsene i denne er inntatt i utlendingsloven, eksempelvis gjenspeiler utlendingsloven 28 (1) a (definisjonen av flyktning) artikkel 1A(2) i konvensjonen. 21 Flyktningkonvensjonen har ikke en domstol tilsvarende EMD, men UNHCR er traktatorganet som fører tilsyn med at konvensjonens bestemmelser blir overholdt og utgir håndbøker, anbefalinger og veiledere. Flyktningkonvensjonen gjaldt opprinnelig bare europeiske statsborgere. En tilleggsprotokoll ble vedtatt i 1967 (ratifisert av Norge) som gjorde konvensjonen gjeldende for alle, uavhengig av statsborgerskap. Utlendingsloven er den sentrale, nasjonale rettskilden. 3 sier: «[l]oven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke individets stilling.». Internasjonale regler henviser til våre folkerettslige (menneskerettslige) forpliktelser. «Internasjonale regler som Norge er bundet av skal altså benyttes til tolkning og utfylling av loven, til erstatning for eller med gjennomslagskraft overfor lovbestemmelser som eventuelt går i motsatt retning.» 22 Jf. utlendingsloven 3 skal menneskerettighetene altså gå foran norsk lov hvis de er til gunst for individet. Hvis det for eksempel er motstrid mellom utlendingsloven og flyktningkonvensjonen, har sistnevnte forrang. Utlendingsforskriften utfyller utlendingsloven. Dublin III-forordningen, som er en rettsakt fra EU, er inntatt i norsk lov. Forarbeidene til utlendingsloven er en viktig rettskilde, og det er også rettspraksis fra Høyesterett. 21 Øyen (2013a) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s

10 Justis- og beredskapsdepartementet er overordnede departement med instruksjonsmyndighet til UDI og UNE. Fra november 2015, jf. utlendingsloven 76 (2) kan departementet nå også instruere UNE om lovtolkning, og momenter som må vektlegges i forvaltningens frie skjønn. UDI og UNE har veiledere, internmeldinger, praksisnotater 23 med videre, som ikke er rettslig bindende, men som i forvaltningen nærmest vil fremstå som bindende av hensyn til lojalitet og likebehandling. 24 Forvaltningspraksis har liten rettskildevekt, men kan være relevant tatt i betraktning at så få saker går til domstolene. UNE behandlet 7576 asylsaker i 2015, og ble kun stevnet i litt over Statspraksis og juridisk litteratur er relevante rettskildefaktorer, dog med mindre vekt. 2.3 Asylsaksbehandlingen Utlendingsloven 75 (1) stadfester at «Stortinget godkjenner hovedprinsippene for reguleringen av innvandringen.» Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen, jf. utlendingsforskriften 16-1 (2). UDI er førsteinstans i de fleste asylsaker. UNE er klageorgan til vedtak truffet av UDI, og begge er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, jf. utlendingsloven 76 (1). Hvis UNE opprettholder UDIs vedtak så kan personen stevne UNE for retten, søksmålet skal da anlegges ved Oslo tingrett, jf. utlendingsloven UDI (2016c) for beskrivelse av hva et praksisnotat er. 24 Stang og Lidén (2014) s UNE (2016b). 7

11 2.4 Utlendingsloven En asylsøker er en person som har søkt om asyl, beskyttelse. Hvis personen får innvilget asyl blir han eller hun anerkjent som flyktning. I norsk rett i utlendingsloven 28 er retten til asyl lovfestet. De fem kumulative vilkårene i utlendingsloven 28 (1) a for å bli anerkjent som flyktning er: - «er i riket eller på norsk grense» - «har en velbegrunnet frykt» - «for forfølgelse» - «på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning» - «og er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt er uvillig til å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse» Utlendingsloven 28 (1) b gir en videre personkrets rett til flyktningstatus enn flyktningkonvensjonen og EU-retten 26, også de som «står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet.» Det sistnevnte tilsvarer brudd på EMK artikkel 3 27, TK artikkel 3 og SP artikkel Hvis det er en «reell fare» så vil de også få flyktningstatus. EMK artikkel 3, som er sammenfallende med TK artikkel 3 og SP artikkel 7, lyder: «No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment 26 Øyen (2013b) s Øyen (2013b) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s

12 Bevisvurderingen i utlendingslovens 28 (1) a og b krever at asylforklaringen er noenlunde sannsynlig. 29 Deretter må det vurderes hva personen risikerer ved hjemreise. For utlendingslovens 28 (1) a så kan selv en liten risiko være velbegrunnet, så lenge den er reell. 30 Utlendingslovens 28 (1) b fordrer en objektiv risikovurdering hvor kravet til «reell fare» er litt strengere enn «velbegrunnet frykt», men allikevel mindre strengt når personen frykter noe alvorlig. 31 Norske myndigheter må ved vurdering av brudd på EMK artikkel 3 følge praksis fra EMD, men kan være mer liberale. 32 Barnekonvensjonen artikkel 3 nummer 1. lyder: «In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration Utlendingsloven 28 (3) sier at «[v]ed vurderingen etter første ledd skal det tas hensyn til om søkeren er barn.» Det vises kun til bestemmelsens første ledd fordi det er der flyktningdefinisjonen står. Siden utlendingsloven 28 (5) er en del av en helhetlig vurdering av om en person oppfyller vilkårene for flyktningstatus, så må også internfluktvurderingen i femte ledd være barnesensitiv. 33 Den barnesensitive vurderingen er særlig relevant i bevis- og risikovurderingen i asylsaker. Barn kan ikke like godt som voksne kommunisere hva som har skjedd og hva de frykter, og det skal derfor opereres med en lavere terskel for bevisvurderingen og for noen situasjoner en lavere terskel for «velbegrunnet frykt for forfølgelse.» 34 Internfluktbestemmelsen i utlendingsloven 28 (5) lyder slik etter at lovendringen trådte i kraft 1. oktober 2016: «Retten til anerkjennelse som flyktning etter første ledd gjelder ikke dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet fra» Hvis personen kan få «effektiv beskyttelse» andre steder i hjemlandet enn hjemstedet, så vil ikke denne få innvilget asyl.» Effektiv beskyttelse» fordrer to ting; at internfluktstedet er 29 Øyen (2013b) s Øyen (2013b) s Ot.prp. Nr. 75 ( ) s Ot.prp. Nr. 75 ( ) s Einarsen (2012) s Ot.prp.nr. 75 ( ) s

13 «trygt» og «tilgjengelig». 35 Tilgjengeligheten går ut på at personen må kunne komme seg til internfluktstedet. Trygghetsvurderingen innebærer kort oppsummert at søkeren ikke må risikere å bli utsatt for opprinnelig eller ny forfølgelse, og heller ikke risikere brudd på EMK artikkel 3, TK artikkel 3 og SP artikkel 7. Personen vil da ikke få tillatelse som flyktning i Norge fordi han eller hun kan dra til et annet sted i hjemlandet, men er allikevel flyktning på hjemstedet. Internfluktvurderingen omfatter i norsk rett (før og etter lovendringen) både de som oppfyller vilkårene i utlendingsloven 28 (1) bokstav a og b. Utgangspunktet for bevisvurderingen i utlendingslovens 28 (5) er at det samme beviskrav som etter utlendingsloven 28 (1) gjelder. «Det står ikke noe om dette i forarbeidene. I mangel av klare holdepunkter for noe annet, må derfor alminnelige bevisregler i asylsaker gjelde.» 36 Verken forarbeidene til utlendingslovens av 2008 eller til lovendringen i utlendingslovens 28 (5) sier noe om risikokravet etter utlendingslovens 28 (5). Risikovurderingen på internfluktstedet vil derfor kunne være todelt; med et strengere objektivt risikokrav i trygghetsvurderingen for de forhold som dreier seg om brudd på EMK artikkel 3, TK artikkel 3 og SP artikkel 7, og et krav om noenlunde sannsynlig for forfølgelsesanførslene. Det er derfor nærliggende å mene at risikoen for forfølgelse samsvarer med risikokravet utlendingslovens 28 (1) a og risikoen for brudd på EMK artikkel 3 mv. er likt kravet etter utlendingslovens 28 (1) b. Hvis personen får innvilget flyktningstatus så vil han eller hun få en midlertidig oppholdstillatelse, som hovedregel av 3 års varighet, jf. utlendingsloven 60 (1). Skulle det som gjorde at personen fikk innvilget flyktningstatus endre seg slik at personen ikke lenger har behov for beskyttelse så kan tillatelsen tilbakekalles, jf. utlendingsloven 37 (1) bokstav e. Personen kan også utelukkes fra retten til anerkjennelse som flyktning, jf. utlendingsloven 31, og utlendingsloven 32 regulerer internasjonalt samarbeid om beskyttelsessøknader Ved avslag etter utlendingslovens 28, «skal vedtaksmyndigheten av eget tiltak vurdere» om personen kan få opphold etter utlendingslovens 38. Det fremkommer av utlendingsloven 38 (1) at dette er en «kan» bestemmelse med grunnlag i «sterke menneskelige hensyn» eller 35 Ot.prp.nr. 75 ( ) s Øyen (2016). 10

14 «særlig tilknytning til riket» som skal vektes mot «innvandringsregulerende hensyn», jf. fjerde ledd. En tillatelse etter utlendingsloven 38 gir ikke rett til flyktningstatus, men opphold på humanitært grunnlag Utlendingsloven 73 representerer det «absolutt vern mot utsendelse» fra Norge (non refoulement) for personer som får avslag på utlendingsloven 28 og utlendingsloven 38, samt alle andre vedtak etter loven. «Dette gjelder hvis han står overfor en reell fare for dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.» 37 Dette gjelder da særlig brudd på EMK artikkel 3, TK artikkel 3 og SP artikkel 7 fordi utlendingsloven 73 (2) viser til utlendingsloven 28 (1) b. Utlendingsloven 73 (3) sier at ingen heller kan bli sendt til et sted hvor de risikerer å bli videresendt til et område hvor det vil være risiko for brudd på de ovennevnte bestemmelsene. 37 Øyen (2013b) s

15 3 Internflukt før lovendringen i Bakgrunn og utlendingslov av 2008 Hvordan oppstod så internfluktlæren? Juridisk litteratur er tvetydig til om læren kom til under arbeidet med flyktningkonvensjonen. 38 Det er for omfattende for denne oppgaven å vurdere dette, men det at juridisk litteratur ikke er enig, tilsier i det minste at forarbeidene til flyktningkonvensjonen ikke gir et klart svar på spørsmålet. Internflukt er ikke direkte regulert i ordlyden i flyktningkonvensjonens artikkel 1A(2); en vag referanse finnes UNHCRs Håndbok om prosedyrer og kriterier for å fastsette flyktningers rettsstilling (Håndboken) fra 1979 i artikkel 91. Vurderingstemaet var om det var rimelig å forvente at personen før utreise, kunne ha søkt om tilflukt et annet sted i hjemlandet. Formålet med artikkelen var å forhindre at myndigheter unnlot å innvilge asylsøkere flyktningstatus fordi de burde ha prøvd internflukt først. 39 Internasjonalt oppstod internfluktlæren på 1980-tallet som en reaksjon på flyktningbølger fra Afrika, Asia og Latin Amerika. 40 Deretter ble læren utviklet gjennom statspraksis og internasjonal teori. 41 En tysk domstol innførte i en todelt test som gikk ut på at internflukt var mulig hvis personen kunne finne et trygt sted i hjemlandet hvor det var fravær av forfølgelse. Britiske og amerikanske domstoler innførte samme metode, men inkluderte rimelighet i vurderingen. UNHCR utga veiledninger i 1995 og UNHCRs retningslinjer fra 2003 inneholder en relevans- og rimelighetsanalyse, men dog ikke en plikt til å vurdere internflukt. 43 Internflukt var ikke regulert i utlendingsloven av Ot.prp. nr. 75 ( ) 44 med vedlegg NOU 2004: er de sentrale forarbeidene til den nye utlendingsloven av Forar- 38 Se for eksempel Schultz og Einarsen (2016) s. 276 og Zimmermann og Mahler (2011) s Hathaway og Foster (2003) s Schultz og Einarsen (2016) s Se blant annet Øyen (2013b) s Hathaway og Foster (2003) s UNHCR (2003) s Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) 45 NOU 2004: 20 Ny utlendingslov 12

16 beidene foreslo å kodifisere internfluktbegrepet i norsk rett, begrunnet i UNHCRs retningslinjer og at EUs statusdirektiv hadde en internfluktbestemmelse. Det ble vist til at internflukt hadde blitt vurdert på forskjellige måter i Norge, og at et Stornemndvedtak fra UNE i 2006 viste til tre kumulative vilkår; at internflukt var «tilgjengelig», «trygt» og «rimelig». Området måtte være fysisk og rettslig tilgjengelig, personen måtte kunne reise dit trygt. Trygghetsvurderingen gikk ut på at søkeren ikke måtte risikere forfølgelse på det nye stedet, og ikke bli rammet av andre internasjonale returforbud eller risikere grov diskriminering eller alvorlige krenkelser av menneskerettigheter. 46 Departementet gikk imot utvalget som foreslo at hvis urimelighetsvilkåret kun ble oppfylt på bakgrunn av individuelle forhold, så skulle dette vurderes etter sterke menneskelige hensyn. Samtidig understreket departementet at UNHCRs retningslinjer ikke var rettslig bindende. 47 Forarbeidene til 2008-loven gjør det derfor vanskelig å vurdere hvilken rettskildevekt de konkret mente at retningslinjene fra UNHCR burde ha og forarbeidene skriver også at det ikke alltid vil være enkelt å vurdere hva et trygt område er, og hva rimeligheten innebærer. «I praksis vil det i denne forbindelse også kunne oppstå spørsmål i enkeltsaker som må løses gjennom fortolkning av flyktningkonvensjonen og aktuelle rettskilder.» oktober 2016 Lovendringen i 28 (5) i utlendingsloven av 2008 lød deretter: «Retten til anerkjennelse som flyktning etter første ledd gjelder ikke dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet fra, og det ikke er urimelig å henvise søkeren til å søke beskyttelse i disse delene av hjemlandet» «Effektiv» beskyttelse i utlendingsloven 28 (5) innebar da at internfluktstedet måtte være «trygt» og «tilgjengelig», og videre fremkom det av samme paragraf at det å henvise noen til stedet «ikke er urimelig». «Effektiv beskyttelse» samsvarte da med UNHCRs relevansanalyse og «ikke er urimelig» med UNHCRs rimelighetsvurdering. Hvordan ble så denne skjønnsmessige vurderingen praktisk gjennomført i forvaltningen? IM Internflukt utlendingsloven 28 femte ledd fra UDI (IM ) viste i stor grad til UNHCRs relevans- og rimelighetsanalyse, men omtalte rimelighetsvilkåret mer enn 46 Ot.prp. nr. 75 ( ) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s

17 relevansanalysen. Om tilgjengelighet stod det at forvaltningen må utpeke et konkret sted søkeren kan henvises til, og søkeren må fysisk og rettslig komme seg til området. For trygghetsvurderingen så måtte søkeren ikke risikere å bli forfulgt på internfluktstedet, og heller ikke risikere brudd på EMK artikkel 3, Torturkonvensjonens artikkel 3 eller SP artikkel I IM ble UNHCRs retningslinjer nevnt og det ble vist til at momentene UNHCR tar i betraktning ved rimelighetsanalysen var sammenfallende med vurderingen av utlendingslovens 38. Terskelen for å vurdere noe som urimelig samsvarte derfor med vurderingen av sterke menneskelige hensyn i utlendingslovens Terskelen ble inntatt i utlendingsforskriftens 7-1: 51 «det bare anses urimelig å henvise utlendingen til å søke beskyttelse i trygge og tilgjengelige deler av hjemlandet, dersom retursituasjonen vil være slik at vedkommende fyller vilkårene for oppholdstillatelse etter lovens 38.» Einarsen påpeker at dette var ikke var departementets intensjon. 52 Rimeligheten, både objektiv og subjektiv, ble inntatt i internfluktvurderingen fordi departementet, i motsetning til utvalget, mente at begge var en del av beskyttelsesvurderingen etter utlendingslovens 28. UNHCRs retningslinjer omhandler beskyttelsesvurderingen, og ikke sterke menneskelige hensyn. «Det vil være en tilfeldighet om de to settene med normer skulle ha samme innhold, og i praksis er det heller ikke tilfellet.» 53 Einarsen mente at forskriften hadde en høyere terskel enn rimelighetskriteriet i rettighetsbestemmelsen i loven, noe som var i strid med lex superior prinsippet, og at forskriften derfor stred mot flyktningkonvensjonen og kanskje EMK artikkel I Rt s.1388 kom Høyesterett likevel frem til at utlendingsforskriftens 7-1 hadde hjemmel i lov. 55 Rimelighetsvilkåret ble altså tolket strengt og dette ble kritisert selv når vilkåret fremkom av loven. Schultz og Einarsen påpeker at menneskerettighetene som ble vurdert å skulle gå inn i en rimelighetsvurdering derfor ble basert på politiske prioriteringer, og ikke internasjonal lov, 49 UDI (2010) punkt UDI (2010) punkt Selv om rimelighetsvilkåret er fjernet fra loven står ikke utlendingsforskriften 7-1 som opphevet på lovdata.no per Einarsen (2012) s Einarsen (2012) s Einarsen (2012) s Rt s.1388 avsnitt

18 og at det på den måten ble rettferdiggjort at grunnleggende menneskerettigheter ikke ble vurdert i internfluktvurderingen Schultz og Einarsen (2016) s

19 4 Må rimelighet vurderes; og hva inneholder en eventuell analyse? 4.1 Flyktningkonvensjonen Hvilket rettslig grunnlag har da internflukt, og med det, rimelighet i flyktningkonvensjonen? VCLT bestemmer hvordan traktater skal tolkes. 57 Rt s. 139 påpeker at «[k]onvensjonens ordlyd og formål er etter dette fremtredende elementer ved traktattolkning etter den alminnelige folkeretten.» Ordlyd VCLT artikkel 31 nr. 1 lyder: A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose Forarbeidene til lovendringen som fjernet rimelighetsvilkåret skrev at «[f]ormålet med endringen er blant annet å klargjøre de folkerettslige rammene for adgangen til å henvise til internflukt, og knytte betingelsene til rettskrav på flyktningstatus og beskyttelse, med tilhørende rettskrav på oppholdstillatelse, nærmere kjernen av forpliktelsene etter flyktningkonvensjonen.». 59 Videre mener forarbeidene at rimelighetsvilkåret ikke følger umiddelbart av teksten i flyktningkonvensjonen, eller sammenhengen internt i denne. 60 Hvordan blir så internflukt rettslig forankret i ordlyden til flyktningkonvensjonen? Flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2) første avsnitt lyder: «As a result of events occurring before 1 January 1951 and owing to well founded 57 Øyen (2013a) s Rt s. 139 avsnitt Prop. 90 L ( ) s Prop. 90 L ( ) s

20 fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it UNCHR mener at internflukt ikke fremkommer av ordlyden i flyktningkonvensjonen artikkel 1(A)2, men at spørsmålet kan oppstå som en del av vurderingen av om en person oppfyller vilkårene i flyktningdefinisjonen. 61 Organisasjonen påpeker at internfluktalternativet har blitt innfortolket i vilkåret velbegrunnet frykt for forfølgelse eller beskyttelsesvilkåret, men at de ikke nødvendigvis er i motstrid, siden å vurdere om noen er flyktning er en helhetlig vurdering bestående av flere elementer. 62 UNHCR sier også at «[t]he concept of an internal flight or relocation alternative is not a stand-alone principle of refugee law, nor is it an independent test in the determination of refugee status.». 63 Zimmermann og Mahler bemerker at UNHCRs retningslinjer er uklare når de sier at internflukt er en del av den helhetlige vurderingen av flyktningstatus. De mener det bare er de som har en «velbegrunnet frykt for forfølgelse» og som er «ute av stand til, eller på grunn av slik frykt er uvillig til, å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse» som faller inn under flyktningdefinisjonen. Ergo, hvis et land beskytter en person fra forfølgelse, om enn bare på et sted, så er ikke personen flyktning. 64 Hathaway mener spørsmålet blir best belyst ved å undersøke om beskyttelse nasjonalt er tilgjengelig for å veie opp mot den frykten søkeren har i på hjemstedet. 65 Schultz og Einarsen mener flyktningstatus er en rettighet og at internflukt er en begrensning av denne. De foreslår å bruke EMDs metode for å vurdere om en kan gripe inn i denne retten. Vurderingstemaet er om innvandringskontroll er et legitimt formål når statene griper inn i retten til flyktningstatus med internflukt. Under forholdsmessighetsvurderingen mener de at forfølgelse og «serious harm» ikke tillater en forholdsmessighetsvurdering, mens for andre menneskerettighetsbestemmelser og normer kan forholdsmessigheten vurderes. For de momentene som samsvarer med rimelighetsvurderingen så deler de disse i tre vurderinger hvor 61 UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s Zimmermann og Mahler (2011) s Hathaway og Foster (2003) s

21 statens behov for å ikke innvilge alle asyl, må veies opp mot hvordan den personen vil bli påvirket av å bli henvist til internflukt. Gjenstand for en forholdsmessighetsvurdering er da den generelle menneskerettighetssituasjonen på internfluktstedet, vanskelighetsgraden av å bli flyttet internt og individuelle faktorer. Under hver enkelt vurdering lister de opp aktuelle artikler menneskerettighetskonvensjoner og menneskerettslige normer. 66 Forarbeidene til lovendringen skriver at hvis en utlending kan få tilstrekkelig beskyttelse på et sted i hjemlandet, så har personen ingen rett til internasjonal beskyttelse, og at internfluktlæren utledes av subsidiaritetsprinsippet. 67 Forarbeidene nevner andre eksempler på subsidiaritetsprinsippet; regelen om første asylland og flyktningkonvensjonens artikkel 1A (2) annet ledd som sier at hvis en person har mer enn et statsborgerskap og risikerer forfølgelse i det ene, så må han oppsøke det eller de andre landene hvor han også er statsborger før han kan søke om beskyttelse et annet sted. Videre skriver forarbeidene at kjerneområdet for konvensjonen er å gi vern mot utsendelse til det området hvor personen har en velbegrunnet frykt for forfølgelse. 68 Schultz og Einarsen har et annet synspunkt på dette. Nemlig at begrensningene til artikkel 1A(2) fremkommer i artikkel 1C til 1F, og at det står i artikkel 42 (1) av flyktningkonvensjonen at statene ikke kan reservere seg mot artikkel En kan da argumentere at hvis flyktningkonvensjonen var ment å ha et internfluktunntak, så ville dette fremkomme i teksten. Einarsen skriver at læren innfortolker et unntak og dette er til ugunst for personen. 70 En riktig henvisning til internflukt kan sikre at søkeren vil kunne få beskyttelse et annet sted i hjemlandet enn hjemstedet, men samtidig blir søkeren en flyktning i sitt eget land. 71 Rimelighet fremkommer derfor ikke direkte av ordlyden, naturlig nok, når heller ikke internflukt gjør det. UNHCR mener heller ikke det, og tar det standpunkt at vurderingen er et nyttig rettslig verktøy som, alle forhold tatt i betrakting, kan vurdere rimeligheten av at søkeren blir henvist til å bo et annet sted for å overvinne den velbegrunnede frykten for forfølgelse. 72 Internflukthenvisningen er akseptert av UNHCR under forutsetning av at det foretas både en relevans- og en rimelighetsanalyse, men beslutningstakere plikter ikke å vurdere internflukt. 66 Schultz og Einarsen (2016) s Innst. 391 L ( ) s Prop. 90 L ( ) s Schultz og Einarsen (2016) s Einarsen (2012) s Einarsen (2012) s UNHCR (2003) s

22 Ordlyden i flyktningkonvensjonens artikkel 1A(2) gir altså ikke et klart svar på hvordan internflukt skal leses ut av denne. Samtidig viser mange land, blant dem Norge, til internflukt gjennom en innskrenkende tolkning av ordlyden. «Thus, anchoring the IPA in the text of the definition is, at best, an interpretive stretch.» Formål Som Ruud og Ulfstein påpeker så er det ordlyden som best uttrykker hva partene ble enige om, men hvis denne ikke gir en god løsning så er det vanlig at det blir lagt stor vekt på formålet slik at ordlyden blir anvendt i lys av dette. 74 Preambelet (fortalen) er en del av traktatens tekst, men kan samtidig gi holdepunkter om traktatens formål.» 75 Formålet til flyktningkonvensjonen er å gi beskyttelse og grunnleggende rettigheter til flyktninger. 76 Formålet fremkommer i fortalen til flyktningkonvensjonen som viser til De forente nasjoners pakt av 1945 (FN-pakten) og FNs verdenserklæring om menneskerettigheter av 1948 (Menneskerettighetserklæringen) som fastslår prinsippet om at «alle mennesker uten diskriminering skal nyte godt av grunnleggende rettigheter og friheter», og at [ ] de Forente Nasjoner ved flere anledninger har tilkjennegitt sin store interesse for flyktningene og har søkt i størst mulig utstrekning å sikre dem utøvelsen av disse grunnleggende rettigheter og friheter» Forarbeidene til lovendringen viser til at kjernen i forpliktelsen etter flyktningkonvensjonen er å ikke returnere utlendinger med en velbegrunnet frykt for forfølgelse til et sted hvor de ikke vil få beskyttelse i hjemlandet og at rimelighetsvilkåret ligger utenfor denne kjernen. I internfluktvurderingen må kravet om «effektiv beskyttelse» videreføres, artikkel 33 i flyktningkonvensjonen overholdes, samt fravær av risiko for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. Grunnlovens 93 og menneskerettighetskonvensjonene. Utover dette er det opp til norske myndigheter hvordan de vil vurdere internflukt Schultz og Einarsen (2016) s Ruud og Ulfstein (2011) s Ruud og Ulfstein (2011) s Einarsen (2012) s Prop. 90 L ( ) s

23 Det kan argumenteres for at formålet til flyktningkonvensjonen blir nådd ved at de som blir forfulgt eller mangler beskyttelse i hjemlandet får tilgang på beskyttelse og grunnleggende rettigheter i et annet land når de får innvilget flyktningstatus. Motsetningsvis, de som kan unngå forfølgelse eller få beskyttelse et annet sted i hjemlandet, kan bli henvist dit. Internfluktstedet er kanskje ikke optimalt, men personen er trygg der og vil overleve. Statene kan innvilge de som virkelig trenger beskyttelse, og avslå de andre så lenge de ikke risikerer refoulement etter menneskerettighetskonvensjonene og flyktningkonvensjonen og for Norges del, brudd på Grunnloven 93. Forarbeidene skriver videre at det ikke fremkommer et rettskrav på asyl etter flyktningkonvensjonen, asylsøkeren kan kun forvente å få sin søknad behandlet. 78 Av flyktningkonvensjonen fremkommer ikke en rett til å få asyl. Flyktningkonvensjonen i artikkel 1A(2) oppstiller ikke en rett til flyktningstatus, men definerer hvem som er flyktning. Menneskerettighetserklæringen er ikke bindende, men oppstiller i artikkel 14 nr. 1 at enhver har rett til «å søke og ta imot asyl mot forfølgelse». Resten av flyktningkonvensjonens artikkel 1A(2) angir unntak fra flyktningdefinisjonen. Det er artikkel 33 (refoulement) i flyktningkonvensjonen som er den absolutte grensen for når noen kan bli sendt tilbake til hjemlandet 79, men den er ikke ensbetydende med en rett til flyktningstatus. Dette er en muligens en svakhet ved flyktningkonvensjonen, en logisk følge av konvensjonens eksistens og sammenheng ville jo være en rett til flyktningstatus hvis en person oppfyller vilkårene i flyktningdefinisjonen. På en annen side kan det argumenteres for at utlendingsloven lovfester retten til flyktningstatus i 28 (1) 80 ved at det er en «skal» bestemmelse, og har i femte ledd hjemlet at internflukt er et unntak til denne retten «retten til anerkjennelse som flyktning.» Forarbeidene til utlendingsloven av 2008 skriver at «Norges folkerettslige forpliktelser har gjennomslagskraft i forhold til utlendingsloven dersom dette er i utlendingens favør.». 81 Det å tolke flyktningkonvensjonen slik at den ikke gir rett til asyl er ikke i utlendingens favør, og i det følgende vil det bli lagt til grunn at utlendingsloven 28 gir en rett til asyl. I Rt s var det dissens om dette spørsmålet hvor mindretallet (9 dommere) mente at regelen om internflukt ikke er et unntak til asylretten. Flertallet (10 dommere) var mer tilbøyelige til å se det som en rett siden manglende oppfyllelse av vilkårene i femte ledd ville utløse rettigheter etter de to første Prop. 90 L ( ) s Øyen (2013b) s Øyen (2013b) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s Rt s.1388 avsnitt

24 Einarsen understreker at rettighetene i flyktningkonvensjonen artikkel 3-32 representerer stabiliteten som flyktningstatus er ment å gi. Disse rettighetene er mer gunstige enn forbudet mot refoulement. Han understreker at unntak (som ved henvisning til internflukt) krever stabilitet på samme måte som artikkel 1C(5) i flyktningkonvensjonen krever at forbedringen i hjemlandet må være vesentlig og stabil for flyktningstatus å opphøre. 83 Det kan derfor argumenteres for at forholdene på internfluktstedet må være stabile, og innbefattet i det at de grunnleggende rettighetene og frihetene er tilstede. Personene er jo fremdeles flyktninger på hjemstedet. EMD har også lagt til grunn at asylsøkere er særlig sårbare og lite privilegerte og en gruppe som trenger særlig beskyttelse. 84 Det samme gjelder i enda større grad for de som er flyktninger på hjemstedet. Einarsen understreker at «[u]tstrakt anvendelse av læren vil fort undergrave hele flyktningvernet, og dermed komme i strid med FKs hovedformål. Lærens nærmere utforming krever derfor en finstilt balanse mellom de motstående hensyn [ ]». 85 Dette bekreftes av Zimmermann og Mahler: «[ ] any internal relocation alternative test, regardless of its characterization, should never be applied light-handedly or in a generalized way without due regard to the applicant s individual situation.». 86 UNHCR skriver sitt høringssvar til Innstramninger II at rimelighetsanalysen er påkrevet for at en henvisning til internflukt skal samsvare med flyktningkonvensjonen. Videre at det rettslige grunnlaget til internflukt, og med det en rimelighetsvurdering, finnes i flyktningdefinisjonen. 87 For å samsvare med formålet til flyktningkonvensjonen og sett hen til sammenhengen i denne, taler derfor gode grunner for at et rimelighetsvilkår er påkrevet. Betegnelsen rimelighet er ikke det avgjørende, men heller at vurderingen av rimelighet sikrer grunnleggende menneskerettigheter og stabilitet. I utlendingsloven 29 (1) fremkommer det i bokstav a at «alvorlig krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter» må til for at en handling «skal anses å utgjøre forfølgelse» i henhold til 28 (1) a. Utlendingsloven 29 (1) b sier at flere tiltak «herunder krenkelser av menneskerettigheter» når de til sammen «er så alvorlige at de berører et menneske på en måte som kan sammenlignes med situasjonen beskrevet i bokstav a». Ot.prp. nr. 75 ( ) skriver om bokstav a at «[d]et er imidlertid klart at også menneskerettskrenkelser som ikke har et slikt 83 Einarsen (2012) s M.S.S. v. Belgium and Greece avsnitt Einarsen (2012) s Zimmermann og Mahler (2011) s UNHCR (2016b) s

25 alvor at de utgjør krenkelse av de kategoriene menneskerettigheter som er angitt i EMK artikkel 15 nr. 2, vil kunne utgjøre forfølgelse.». 88 Og videre at «[f]orhold som hver for seg ikke er alvorlig nok til å karakteriseres som forfølgelse kan likevel etter en samlet vurdering anses å utgjøre forfølgelse.». 89 Forarbeidene skriver videre om utlendingsloven 29 (1) at brudd på menneskerettigheter kumulativt da kan utgjøre forfølgelse og at selv ikke grunnleggende menneskerettigheter kan inngå i denne helhetsvurderingen. 90 En manglende rimelighetsvurdering kan derfor grense mot at søkeren vil kunne risikere forfølgelse på internfluktstedet. 91 Personen skal ikke risikere forfølgelse eller brudd på Grunnloven 93, men hvis internfluktstedet ikke er rimelig, så kan personen de facto bli tvunget til å dra tilbake til hjemstedet, altså kjede-refoulement eller at brudd på menneskerettighetene på internfluktstedet når opp til forfølgelse. Fravær av en rimelighetsvurdering kan i begge tilfeller føre til at relevansanalysen ikke lenger blir bestått, internfluktstedet er ikke trygt. Å lese ordlyden i god tro taler også for å innfortolke et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen. Som artikkel i Aftenposten sier om UNHCRs anbefalinger så «[o]m et lands myndigheter ser bort fra UNHCRs faglige råd, er det derfor grunn til å stille spørsmål ved om landet overholder sine internasjonale forpliktelser i «god tro». 92 UNHCRs retningslinjer er i samme kategori som disse, og utsagnet er derfor også gjeldende for denne problemstillingen Etterfølgende praksis og relevant internasjonal rett VCLT artikkel 31 nr. 3 bokstav b lyder: (b) Any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation Forarbeidene til lovendringen sier at det ikke finnes en ensartet statspraksis for bruk av rimelighetsvilkåret i de 145 land som har ratifisert flyktningkonvensjonen. 93 Henvisningen til internflukt blir ikke rutinemessig brukt i Latin Amerika eller Afrika. 94 Det er derfor riktig at 88 Ot.prp. nr. 75 ( ) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s Einarsen og Schultz (2016) s. 299 diskuterer dette i forbindelse med internal refoulement. 92 Andenæs (2016) 93 Prop. 90 L ( ) s Schutlz og Einarsen (2016) s. 286, petit avsnitt nr

26 internflukt ikke er en ensartet statspraksis, men det er heller ikke rimelighetsvilkåret siden så mange stater ikke engang viser til internflukt. 95 VCLT artikkel 31 nr. 3 bokstav c lyder: (c) Any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties «Any relevant rules of international law har derfor betydning for tolkning av konvensjonen, som igjen samsvarer med at denne skal leses i god tro. Statene som har ratifisert konvensjonen må overholde sine forpliktelser til en konvensjon slik at det er samsvar mellom denne og andre forpliktelser (internasjonale) de har. 96 Schultz og Einarsen argumenterer for at menneskerettighetsnormene som uttrykt gjennom internasjonal menneskerettighetskonvensjoner kan være relevante her. 97 Menneskerettighetene henger sammen, og det er ikke mulig å tolke menneskerettighetskonvensjoner uavhengig av hverandre Rimelighet og flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2) Ordlyden er derfor ikke klar, men lest i god tro og sammenheng og sett hen til konvensjonens formål, og videre etterfølgende praksis og relevant internasjonal rett, så peker dette mot at et rimelighetsvilkår er påkrevet. Flyktningkonvensjonen skal gi beskyttelse og rettigheter til flyktninger, og med det, grunnleggende menneskerettigheter for den enkelte søker. Jf. utlendingslovens 3 skal det ved motstrid mellom utlendingsloven og flyktningkonvensjonen, legges til grunn den tolkningen som er mest til gunst for personen, i dette tilfellet er det mest gunstig å innfortolke et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen. Mange stater mener at flyktningkonvensjonen er en menneskerettighetskonvensjon 98 og at når en tolker flyktningdefinisjonen i denne, er det viktig å huske at den ratifisert i en epoke med sterkt fokus på menneskerettigheter. «Som jurist bør en allerede på dette grunnlag stille seg skeptisk til rigide tolkninger som ikke synes å være forenelig med en naturlig ordlydsforståelse, formålet om å beskytte flyktninger og de øvrige originalkilder.» Schultz (2016). 96 Dörr (2012) s Schultz og Einarsen (2016) s Øyen og Vevstad (2010) s Einarsen (2012) s

27 4.2 Andre relevante rettskilder I motsetning til konklusjonen over så mener forarbeidene til lovendringen at det ligger til statenes handlingsrom om de skal innfortolke et rimelighetsvilkår eller ikke i vurderingen av internflukt. 100 Dette synspunktet vil bli vurdert opp mot artikkel 32 av VCLT og andre relevante rettskilder. Artikkel 32 av VCLT omhandler supplerende tolkningsmomenter, som traktatens forarbeider og forhistorie, som kan være relevante hvis tolkning etter artikkel 31 ikke gir en klar løsning. Men artikkel 31 og 32 skal begge vurderes i tolkningen, dog er vekten av momentene i artikkel 31 mindre. 101 VCLT artikkel 32 kan da bekrefte tolkningsresultatet etter artikkel 31, eller bestemme meningen når en tolkning av artikkel 31 gir et uklart svar eller leder til et resultat som åpenbart er absurd eller urimelig. VCLT artikkel 32 lyder: Recourse may be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of article 31, or to determine the meaning when the interpretation according to article 31 : (a) Leaves the meaning ambiguous or obscure; or (b) Leads to a result which is manifestly absurd or unreasonable Schultz mener et mulig syn er å se UNHCRs retningslinjer, Statusdirektivet, 102 statspraksis fra land med innflytelse på asylfeltet og juridisk litteratur som supplerende tolkningsmomenter etter VCLT artikkel Som nevnt innledningsvis er rettskildebildet i utlendingssaker komplekst. Det er ikke tilstrekkelig å kun vurdere de supplerende tolkningsmomenter etter VCLT artikkel 32. Spørsmålet om Norge plikter å vurdere rimelighet må også vurderes i lys av Grunnloven, praksis fra Høy- 100 Prop. 90 L ( ) s Ruud og Ulfstein (2011) s Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/95/EU av 13. desember 2011 om fastsettelse av standarder for vilkår som tredjelandsborgere og statsløse må oppfylle for å ha rett til internasjonal beskyttelse, for en ensartet status for flyktninger og for personer som har rett til subsidiær beskyttelse, og for innholdet i den beskyttelse som innvilges. Heretter brukes Statusdirektivet. 103 Schultz (2016). 24

28 esterett og andre menneskerettighetskonvensjoner vi er bundet av, som EMK og barnekonvensjonen og Dublin III-forordningen. Disse vil derfor bli behandlet først. UNHCRs retningslinjer er ikke direkte rettslig bindende, men fordi de er utgitt av traktatorganet til flyktningkonvensjonen og blir hyppig referert i forarbeidene så vil de bli vurdert først. Det kan også argumenteres for at de har en høyere vekt enn slike retningslinjer vanligvis ville ha hatt fordi flyktningkonvensjonen ikke har en egen domstol. 4.3 UNHCRs retningslinjer Forarbeidene til lovendringen sier Håndboken og anbefalinger fra UNHCR er relevante og nyttige, men ikke bindende for Norge. 104 Høringssvarene var ikke enige i dette. Advokatforeningen mener det bør vektlegges at UNHCR konkluderer med at Norge er folkerettslig forpliktet. 105 Amnesty International viser til retningslinjene fra UNHCR og mener vektige grunner taler for at rimelighet er med i disse. 106 Antirasistisk Senter mener lovendringen strider mot UNHCRs standarder, og at som konsekvens vil personer ende opp med et mangeårig liv som internt fordrevne med dårlige levevilkår. 107 Helsingforskomitéen mener anbefalingene til UNHCR må følges. 108 Rettspolitisk forening er enig i at Norge ikke er rettslig bundet av UN- HCRs retningslinjer, men at de må bli tatt hensyn til. 109 Det er UNHCR som overvåker at flyktningkonvensjonens bestemmelser blir overholdt. Som Einarsen bemerker er flyktningkonvensjonens begrep vage, og det finnes ikke noe gjennomføringsorgan. Statene kan gå til sak ved Den internasjonale domstolen i Haag, men dette har aldri skjedd. UNHCR har derfor en særlig viktig stilling som håndhevingsorgan til flyktningkonvensjonen, 110 og dette fremkommer også i konvensjonens fortale. Utlendingsloven 98 (1) første punktum, jf. flyktningkonvensjonens artikkel 35 hjemler norske myndigheters plikt til å samarbeide med UNHCR og i det å tilrettelegge for at denne kan føre tilsyn med at bestemmelsene i konvensjonen overholdes. UNHCR oppstiller ikke noe krav om at internflukt må vurderes siden flyktningkonvensjonen ikke krever at personen blir forfulgt i hele landet. UNHCR mener at ved henvisning til intern- 104 Prop. 90 L ( ) s Advokatforeningen (2016) s Amnesty International (2016) s Antirasistisk Senter (2016) punkt Helsingforskomitéen (2016) s Rettspolitisk forening (2016) s Einarsen (2012) s

29 flukt må myndighetene utpeke et konkret område, og deretter følger en relevans- og rimelighetsanalyse Relevansanalysen Retningslinjene fremstiller først en relevansanalyse med fire vilkår. Internfluktstedet må være tilgjengelig; fysisk tilgjengelig, reisen dit må være trygg og lovgivningen må tillate at personen bosetter seg der. Videre må de som forfølger personen ikke være hjemlandets myndigheter. Hvis forfølgeren er en ikke-statlig aktør, vil vurderingen avhenge av om denne vil forfølge personen på internfluktstedet, og hvis ja, om myndighetene da kan beskytte mot denne. Til slutt vurderes om personen vil risikere den opprinnelige eller ny forfølgelse eller «serious harm» på internfluktstedet. 112 Hvis for eksempel en kvinne risikerer å bli tvangsgiftet på hjemstedet (og konsekvensene hun risikerer ved å nekte dette når opp til forfølgelse), og den potensielle ektemannen kan finne henne på internfluktstedet, så risikerer hun den opprinnelige forfølgelsen også der. Videre, hvis hun på internfluktstedet risikerer å bli tvangsgiftet til en ny mann med de samme alvorlige konsekvensene, så risikerer hun ny forfølgelse. «Serious harm» refererer til om personen risikerer liv, sikkerhet, frihet, helse eller alvorlig diskriminering og videre brudd på TK artikkel 3, SP artikkel 7 og EMK artikkel UNHCRs retningslinjers relevansanalyse er derfor ganske samsvarende med vurderingen av «effektiv beskyttelse» i nåværende utlendingslov 28 (5). Det må være fravær av forfølgelse, jf. utlendingslovens 28 (1) a og fravær av andre forbud mot retur, jf. utlendingslovens 28 (1) b. «Ikke er urimelig» i utlendingsloven 28 (5) før lovendringen i 2016, korresponderte med rimelighetsanalysen til UNHCR Rimelighetsanalysen Rimelighetsvurderingen kommer etter relevansanalysen og som et tillegg til fravær av forfølgelse og «serious harm». 114 Men hva innebærer det at noe er rimelig? Rimelighetsanalysen i retningslinjene fra UNHCR stiller spørsmålet: «Can the claimant, in the context of the country concerned, lead a relatively normal life without facing undue hardship?». 115 Beslutningstakere 111 UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s Schultz og Einarsen (2016) s UNHCR (2003) s

30 skal derfor ikke sammenligne forholdene i Norge med internfluktstedet, men tilse at personen kan leve et forholdsvis normalt liv i hjemlandet. Fem momenter må vurderes: 1. Personlig situasjon: «Of relevance in making this assessment are factors such as age, sex, health, disability, family situation and relationships, social or other vulnerabilities, ethnic, cultural or religious considerations, political and social links and compatibility, language abilities, educational, professional and work background and opportunities, and any past persecution and its psychological effects Psykiske traumer som følge av fortidig forfølgelse, og hvordan dette vil påvirke personen ved internflukt. 3. Trygghet og sikkerhet i området som er stabil, for eksempel fravær av risiko for væpnet konflikt. 4. Grunnleggende menneskerettigheter må være tilstede, og særlig de ukrenkbare. Ikke ethvert fravær av sivile, politiske eller sosio-økonomiske menneskerettigheter gjør internflukt urimelig, men: «Rather, it requires, from a practical perspective, an assessment of whether the rights that will not be respected or protected are fundamental to the individual, such that the deprivation of those rights would be sufficiently harmful to render the area an unreasonable alternative.» Lavere levestandard i internfluktområdet aksepteres, men personen må overleve og få medisinsk hjelp. Personen skal ikke måtte flytte til slumområder eller stå uten bosted. 118 Forarbeidene til lovendringen mener rimelighetsvilkåret burde fjernes fordi «[k]riteriet åpner for skjønnsmessige vurderinger som det i praksis har vist seg vanskelig å legge rammer for.». 119 Skjønnsmessige vurderinger kan være utfordrende, men som Øyen påpeker så åpner vurderingstemaene for å vurdere rimeligheten i den konkrete saken. «Vurderingen rettes i 116 UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s UNHCR (2003) s Prop. 90 L ( ) s

31 størst mulig grad mot individet og den faktiske situasjonen ved retur.» 120 Kriteriene er derfor fleksible, og kan tolkes dynamisk etter endrede samfunnsforhold. Det som ikke var rimelig kan bli det, og omvendt, på samme måten som EMD tolker EMK. 4.4 Grunnloven og Høyesterett I henhold til UNHCRs retningslinjer må den konkrete situasjonen personen faktisk vil møte på internfluktstedet vurderes, både subjektivt og objektivt. 121 Rimeligheten kan ses som en vurdering av om akkurat denne personen vil få sine grunnleggende menneskerettigheter oppfylt på internfluktstedet, og med det et verdig liv. Som Ruud og Ulfstein skriver om menneskerettighetene: «[d]e er en del av den menneskelige verdighet og kan derfor ikke bli fratatt noen av et internt rettssystem.». 122 Einarsen påpeker at: «[e]ssensen i rimelighetskriteriet kan sies å være at søkeren bør være i stand til å leve et etter forholdene normalt liv i det presumptivt trygge området, med rettigheter og en humanitær livssituasjon som er sammenlignbar med hva søkeren som et minimum ville ha hatt krav på som internasjonal flyktning etter FK og som individ etter universelle menneskerettslige standarder slik de er nedfelt i sentrale konvensjoner.». 123 Utfordringen er å vite hva som ligger i universelle menneskerettslige standarder. Grunnloven 2 og 92 lovfester menneskerettighetene i norsk rett. Da utvalget til menneskerettighetskatalogen av 2014 vurderte hvilke sentrale menneskerettigheter som skulle bli grunnlovsfestet ble det sett hen til Menneskerettighetserklæringen og dens rettigheter, 124 som også vises til i flyktningkonvensjonens fortale. Innstillingen bemerker at noen av rettighetene vil kunne prøves for domstolene, mens andre er mer politiske og verdimessige. 125 Innst. 169 S ( ) peker på at det ikke finnes noen allmenn enighet om hvilke rettigheter som er ufravikelige, «[ ] men det må anses som sikkert at forbudet mot slaveri, folkemord, rasediskriminering og tortur omfattes av den alminnelige folkeretten.» Øyen (2013b) s UNHCR (2003) s Ruud og Ulfstein (2011) s Einarsen (2012) s Innst. 169 S ( ) punkt Innst. 169 S ( ) punkt Innst. 169 S ( ) punkt

32 Forarbeidene nevner kun at Grunnloven 93 (som stadfester retten til liv, forbud mot tortur, annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, slaveri og tvangsarbeid) skal vurderes i utlendingslovens 28 (5). 127 En tolkning av flyktningkonvensjonen tilsier mest sannsynlig at dette ikke er tilstrekkelig, og UNCHRs retningslinjer forutsetter et videre menneskerettighetsvern i vurderingen av om noe er rimelig. Menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven er ikke nødvendigvis så forskjellige fra rimelighetsvurderingen til UNHCR, og kan på den måten fungere som en veiledning til hvilke menneskerettigheter som kan vurderes i en individuell sak. Det betyr ikke at alle disse kan påberopes i en rimelighetsvurdering, ekspropriasjonsregelen i 105 er åpenbart ikke relevant. Men andre rettigheter som for eksempel 102, retten til privat- og familieliv og personlig integritet, 104 om barns menneskeverd og personlige integritet og 95 om rettferdig rettergang kan være aktuelle. Hvilke rettigheter som vil være relevante for en person må vurderes konkret i forhold til akkurat den personen. Som forarbeidene til Grunnlovens menneskerettighetskatalog skriver at «[e]t utgangspunkt er at rettighetene ikke kan forstås løsrevet fra hverandre, og dette er også den forståelsen som er lagt til grunn for menneskerettsloven av 1999.». 128 Menneskerettighetene i Grunnloven er, som UNHCRs retningslinjer, heller ikke absolutte. Rt s. 93 gjaldt utvisning av en kenyansk borger med en datter som var norsk statsborger. Grunnloven 102 (respekten for privatliv og familieliv) og 104 (hensynet til barnets beste) ble vurdert opp mot utvisningen og Høyesterett stadfester at inngrep i rettighetene er tillatt hvis «[ ] tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, [ ]». 129 Videre ble det fastslått at «[d]et er etter vår forfatning Høyesterett ikke de internasjonale håndhevingsorganene som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle Grunnlovens menneskerettsbestemmelser.». 130 Dette sammenligningsvis med hvordan Schultz og Einarsen 131 mener internfluktvurderingen utover relevansanalysen kan være gjenstand for en forholdsmessighetsvurdering. Lovendringen kom 1. oktober 2016 og det finnes derfor ikke rettspraksis, men er det noen dommer fra Høyesterett fra før dette som peker mot at rimelighet må vurderes og hva som kan prøves? 127 Prop. 90 L ( ) s Innst. 169 S ( ) punkt Rt s. 93 avsnitt Rt s. 93 avsnitt Se punkt

33 Rt s. 93 var ikke en asylsak. Dommen inneholder likevel en beskrivelse av hva Høyesterett mener er et uverdig liv for en liten jente ved en eventuell retur til Kenya. Det bemerkes at den hiv-positive moren antakeligvis ikke ville få jobb, og derfor ville hun ikke kunne forsørge datteren. «Muligheten for at mor og datter ender opp i Nairobis slumområder er reell, med de vidtrekkende konsekvenser dette må forventes å få for Bs sikkerhet, utdanning og velferd.» 132 Moren og datteren vant saken. Høyesterett peker her på at de vil bo i slumområder, og det vil være fare for datterens sikkerhet, utdanning og velferd. Dette er alle momenter man gjenfinner i rimelighetsvurderingen i UNHCRs retningslinjer. Rt s (plenumssak) dreide seg om internflukt for en afghansk familie. Flere ting ble vurdert i dommen; ett av spørsmålene var om rimelighetsvurderingen i utlendingsloven 28 (5) kunne prøves. Hva gjaldt utlendingsloven 28 så var problemstillingen for Høyesterett knyttet til rimelighetsvilkåret i utlendingsloven 28 (5), ikke vilkåret om effektiv beskyttelse. Det ble ikke tatt stilling til Norges folkerettslig er forpliktet til å ha et rimelighetsvilkår, 133 men «[h]vis det på et område foreligger slike forpliktelser, er det et argument for full kompetanse.». 134 Videre at «[e]t annet sikkert utgangspunkt er at domstolene kan prøve den konkrete subsumsjonen hvor det er spørsmål om forholdet til våre menneskerettslige forpliktelser.». 135 Dommen bekrefter at henvisning til internflukt er et unntak fra retten til flyktningstatus: «At det ikke vil være urimelig å henvise utlendingen til et internfluktalternativ, er et vilkår for å gjøre unntak fra de rettigheter som i utgangspunktet følger av 28 første og andre ledd.». 136 Utlendingsloven 3 stadfester at loven skal tolkes i samsvar med flyktningkonvensjonen og menneskerettighetene. Videre har disse forrang foran utlendingsloven og den må ses bort ifra hvis den strider mot disse. 137 Rt s kom før lovendringen som fjernet rimelighetsvilkåret, men dette utelukker ikke at en person kan stevne UNE for retten, for brudd på flyktningkonvensjonen og menneskerettighetene, selv om vilkåret ikke fremkommer i utlendingsloven. Høyesterett kan avklare i siste instans hva som er norsk asylrett. Men hvis Høyesterett dømmer i strid med de menneskerettslige forpliktelsene så kan det også føre til at den norske asylretten i praksis strider mot den egentlige gjeldende norske asylretten i samsvar med folkeretten Rt s. 93 avsnitt Rt s avsnitt Rt s avsnitt Rt s avsnitt Rt s avsnitt Øyen (2013a) s Einarsen (2012) s

34 4.5 EMK EMK artikkel Trygghetsvurderingen i «effektiv beskyttelse» i utlendingslovens 28 (5) inneholder etter lovendringen to vurderinger; om personen risikerer den opprinnelige eller ny forfølgelse, jf. utlendingsloven 28 (1) a, og ikke overgrep tilsvarende de i utlendingsloven 28 (1) b. 140 Forarbeidene viser til at flyktningkonvensjonens artikkel 33, Grunnloven 93 og EMK artikkel 2 og 3 setter grensene for når noen kan sendes tilbake til internflukt og at EMD ikke foretar en rimelighetsbegrensning. 141 Videre må området være tilgjengelig. I 1989 ble et alminnelig prinsipp om non-refoulement innført i EMK. 142 Ingen skal bli sendt tilbake til et område hvor de risikerer brudd på EMK artikkel 2 (retten til liv) eller artikkel 3. Motsetningsvis til andre artikler i EMK, foretas ikke en forholdsmessighetsvurdering etter EMK artikkel I vurderingen av EMK artikkel 3 ved utsendelse ligger et beviskrav, risikokrav og terskelkrav. 144 Klageren må godtgjøre at utsendelsen fører til risiko for brudd på EMK, og deretter må staten motbevise dette. 145 Hva gjelder risiko så må: «Sannsynligheten må fremstå som «reell», gjennom kravet om «real risk». 146 Det er en høyere terskel for å konstatere brudd på EMK art. 3 i saker hvor personer blir sendt ut, enn i saker internt i staten. 147 Larsen og Cybulska påpeker at så lenge området er relativt trygt, og personen ikke vil bli utsatt for tortur og lignende, vil personen kunne bli returnert og med det bli fordrevet internt i landet uten krenkelse av EMK artikkel 3. «Man eliminerer dermed sannsynligheten for den groveste formen for mishandling, men plaserer individet i en usikker og tung hverdag.» Se punkt UDI (2016e) punkt Prop. 90 L ( ) s Larsen og Cybulska (2015) s Schultz (2015) s Larsen og Cybulska (2015) s Larsen og Cybulska (2015) s Larsen og Cybulska (2015) s Larsen og Cybulska (2015) s Larsen og Cybulska (2015) s

35 EMD foretar også en internfluktvurdering: «The Court recalls that Article 3 does not, as such, preclude Contracting States from placing reliance on the existence of an internal flight alternative in their assessment of an individual s claim that a return to his country of origin would expose him to a real risk of being subjected to treatment proscribed by that provision [ ]. 149 Ved første øyekast er denne vurderingen sammenlignbar med at internflukt må være trygt og tilgjengelig. Spørsmålet blir om EMD også innfortolker rimelighet i «umenneskelig og nedverdigende behandling» i sine internfluktvurderinger, eller er det riktig som forarbeidene til lovendringen sier at det ikke er tilfelle? Og hvilken rolle har EMDs vurdering for om norske myndigheter plikter å vurdere rimelighet? For å besvare dette vil et utvalg dommer som vurderer internflukt i hjemlandet og tilbakesendelse til første asylland bli gjennomgått. Ikke alle dommene omhandler internflukt i hjemlandet, men de dreier seg alle om det å bli sendt tilbake til et annet sted enn hjemstedet Dommer fra EMD Salah Sheekh v. the Netherlands (2007) gjaldt en somalisk asylsøker i Nederland som ikke oppfylte vilkårene for asyl, henvist til å bosette seg i trygge områder i Somalia. Dommen sier om internflukt: «[ ] the person to be expelled must be able to travel to the area concerned, gain admittance and settle there, failing which an issue under Article 3 may arise, the more so if in the absence of such guarantees there is a possibility of the expellee ending up in a part of the country of origin where he or she may be subjected to ill-treatment». 150 Internfluktalternativet må derfor i henhold til EMD være tilgjengelig og ikke inneha en risiko for brudd på EMK artikkel 3. EMD uttrykker i samme dom at sosio-økonomiske og humanitære hensyn: 149 Sufi and Elmi v. the United Kingdom, avsnitt Salah Sheekh v. the Netherlands, avsnitt

36 «[ ] do not necessarily have a bearing, and certainly not a decisive one, on the question whether the persons concerned would face a real risk of ill-treatment within the meaning of Article 3 of the Convention in those areas. 151 Forarbeidene bruker dommen som argument for at EMD ved vurderingen umenneskelig eller nedverdigende behandling i internfluktvurderingen, vil kunne hensynta om internfluktstedet er forenlig med søkerens grunnleggende, menneskelige behov, men at dette ikke er det samme som en rimelighetsvurdering. 152 Dommen blir også vist til i IM En viktig nyanse blir oversett; EMD dommen vurderer brudd på EMK artikkel 3 til et annet sted i hjemlandet for en person som ikke er anerkjent som flyktning på hjemstedet. M.S.S. v. Belgium and Greece fra 2011 gjaldt en afghansk asylsøker tilbakesendt fra Belgia til Hellas som første asylland. Asylsøkeren fikk ikke nødvendig materiell bistand fra greske myndigheter og måtte bo på gaten. Dommen drøfter det å sende en sårbar asylsøker til et annet sted: «The Court attaches considerable importance to the applicant s status as an asylumseeker and, as such, a member of a particularly underprivileged and vulnerable population group in need of special protection [ ]». 154 Det ble funnet brudd på EMK artikkel 3. I denne dommen var personen asylsøker, som anerkjent flyktning ville han ikke være mindre sårbar. Sufi and Elmi v. the United Kingdom (2011) omhandler to utviste somaliske statsborgere, en med flyktningstatus. Forarbeidene 155 viser til dommen som oppsummerer fra Salah Sheekh v. the Netherlands at personen må kunne komme seg til området, og bosette seg der uten risiko for brudd på EMK artikkel 3, og uten risiko for at personen ender opp et annet sted i landet hvor EMK artikkel 3 vil bli brutt. 156 Det bemerkes videre at i noen tilfeller vil EMD vurdere om forholdene på internfluktstedet oppfyller grunnleggende behov for søker, 157 men nevner ikke metoden fra M.S.S. v. Belgium and Greece som dommen mener er riktig å bruke nemlig at: 151 Salah Sheekh v. the Netherlands, avsnitt Prop. 90 L ( ) s UDI (2016e) punkt M.S.S. v. Belgium and Greece, avsnitt Prop. 90 L ( ) s Sufi and Elmi v. the United Kingdom, avsnitt Prop. 90 L ( ) s

37 «[ ] which requires it to have regard to an applicant s ability to cater for his most basic needs, such as food, hygiene and shelter, his vulnerability to ill-treatment and the prospect of his situation improving within a reasonable time-frame [ ]». 158 EMD viser til at personene venter et liv med lite mat og vann, mangel på bosted, mye voldskriminalitet, utnyttelse og tvangsrekruttering med videre. 159 Det ble konstatert brudd på EMK artikkel 3, men igjen, med en høy terskel. Rimelighet nevnes i Case of N.A.N.S. v. SWEDEN (2013): In any event, there is no indication that the general living conditions in the KRI for a Christian settler would be unreasonable or in any way amount to treatment prohibited by Article 3. Nor is there a real risk of his or her ending up in the other parts of Iraq I Tarakhel v. Switzerland (2014) skulle en afghansk familie overføres fra Sveits til Italia for behandling av asylsøknader der. Terskelen for brudd på EMK artikkel 3 blir noe oppmyket: «The assessment of this minimum is relative; it depends on all the circumstances of the case, such as the duration of the treatment and its physical or mental effects and, in some instances, the sex, age, and state of health of the victim [ ]. 161 Dommen viser til Sufi and Elmi v. the United Kingdom, og barns sårbarhet og sier at [c]hildren have specific needs that are related in particular to their age and lack of independence, but also to their asylum-seeker status. 162 Det ble funnet brudd på EMK artikkel 3. De to sistnevnte blir ikke blir vurdert i forarbeidene. Tarakhel v. Switzerland, understreker at terskelen for brudd på EMK artikkel 3 er en helhetsvurdering av en persons situasjon og sårbarhet. 163 Asylsøkere og flyktninger er i utgangspunktet sårbare, men blant disse finnes grupper som er spesielt sårbare. Disse inkluderer, men er ikke begrenset til, barn, aleneforeldre, 158 Sufi and Elmi v. the United Kingdom, avsnitt Sufi and Elmi v. the United Kingdom, avsnitt Case of N.A.N.S. v. Sweden avsnitt Tarakhel v. Switzerland avsnitt Tarakhel v. Switzerland avsnitt Tarakhel v. Switzerland avsnitt

38 ofre for menneskehandel, lhbti (lesbiske, homofile, bifile, trans og interseksuelle) personer, mennesker med funksjonsnedsettelser, eldre og syke EMK artikkel 3 og rimelighet I sine høringssvar til Innstramninger II mener både Advokatforeningen 164 og Helsingforskomitéen 165 at EMK fordrer en rimelighetsvurdering. UDI mener at så lenge EMK artikkel 3 blir overholdt og internfluktstedet for søkeren oppfyller grunnleggende humanitære betingelser så er fjerning av rimelighetsvilkåret lovmessig. 166 Internfluktvurderingen til EMD vurderer terskelen for brudd på EMK artikkel 3, og ikke brudd på flyktningkonvensjonen. Som Schultz påpeker «[p]rotection from inhuman and degrading treatment even generously defined is not the only factor relevant to the applicant s ability to achieve a normal life in the context of the country concerned.». 167 Schultz mener at ved å dra inn ord som rimelighet i EMK art. 3 vurderingen så bidrar EMD til å forvirre statenes beslutningstakere fordi grensen mellom rimelighet og brudd på EMK art. 3 blir uklar. 168 Einarsen derimot mener at «[i] en europeisk kontekst er det trolig at forskjellene mellom FK og EMK er redusert etter M.S.S. mot Belgia og Hellas, når det gjelder rimelighetskravets eksistens og innhold i relasjon til alternativ beskyttelse enten alternativet dreier seg om beskyttelse i et første asylland, et trygt tredjeland, et annet Dublin-land eller et område internt i søkerens hjemland.» 169 Dette viser at vurderingen av risiko for brudd på EMK artikkel 3 antakeligvis ikke kan gjøres helt uavhengig av de grunnleggende menneskelige behov, og støtter opp om at en internfluktvurdering etter flyktningkonvensjonen ikke kun kan vurdere fravær av risiko for forfølgelse eller at beskyttelse er tilgjengelig. På denne måten kan det synes som at EMD nærmer seg en rimelighetsvurdering (dog streng) når domstolen henviser til internflukt. Videre er EMK et levende dokument som skal tolkes dynamisk, så dette kan også bli mer fremtredende i kommende dommer. Som Schultz og Einarsen påpeker så har EMD under forbudet mot refoulement også vurdert andre artikler i EMK enn EMK artikkel 3. Det er derfor ikke sikkert at den 164 Advokatforeningen (2016) s Helsingforskomitéen (2016) s UDI (2016b) s Schultz (2015) s Schultz (2015) s Einarsen (2012) s

39 absolutte grensen for utsendelse i fremtiden hva gjelder EMK kun vil bli EMK artikkel Dette endrer allikevel ikke det faktum at EMD vurderer brudd på EMK, ikke brudd på flyktningkonvensjonen. Selv om nyere praksis fra EMD muligens støtter opp om at rimelighet (med en streng terskel) må vurderes ved internfluktbedømmelsen etter EMK artikkel 3, så er flyktningkonvensjonen den sentrale rettskilden hva gjelder flyktninger. Tolkningen av flyktningkonvensjonen i internfluktvurderingen tilsier mest sannsynlig en bredere rimelighetsvurdering enn den vurderingen EMK artikkel 3 muligens beveger seg mot. Dette fordi EMK artikkel 3 representerer den absolutte skranken for utsendelse av alle personer fra en stat som har ratifisert konvensjonen (som inntatt i utlendingsloven 73 andre ledd), mens rimeligheten i en internfluktvurdering etter flyktningkonvensjonen gjør seg gjeldende for personer som blir henvist til å bo et annet sted i hjemlandet fordi de er vurdert som flyktninger på hjemstedet. Lovendringen har derfor i norsk rett senket terskelen for å henvise til internflukt til å tilsvare det absolutte vernet mot utsendelse i utlendingsloven 73, som gjelder for alle utlendinger i Norge. Så lenge personen kommer seg til internfluktstedet og ikke blir utsatt for brudd på EMK artikkel 3 og forfølgelse, så er det nå lovlig å henvise til internflukt. I dette faller den viktige nyansen bort, nemlig at personen er flyktning på hjemstedet og derfor spesielt sårbar. Schultz skriver om EMD at «[ ] its approach to internal relocation reflects the interpenetration of refugee law in region human rights jurisprudence.». 171 Forarbeidene mener EMK artikkel 3 ikke har en rimelighetsvurdering, og bruker dette som en del av argumentasjonen for at Norge ikke er forpliktet til å ha et rimelighetsvilkår. 172 Vurderingstemaet etter EMK blir da styrende for hva som pliktes å vurderes etter flyktningkonvensjonen. Dette synliggjør nettopp utfordringen ved at flyktningkonvensjonen ikke har sitt eget gjennomføringsorgan som kan avklare hvordan beslutningstakere plikter å vurdere rimeligheten ved internflukt. Norske myndigheter skal vektlegge relevante dommer fra EMD når de tolker EMK artikkel 3, men så lenge tolkningen av flyktningkonvensjonen er mer til gunst for individet, så er det denne som fastslår terskelen for hva som skal vurderes som rimelig av norske myndigheter når en som er flyktning på hjemstedet henvises til internflukt. Drøftelsen over viser at EMK muligens beveger seg mot et rimelighetsvilkår i «grunnleggende, menneskelige behov» som Norge plikter å respektere når det gjelder vurderingen av brudd 170 Schultz og Einarsen (2016) s Schultz (2015) s Prop. 90 L ( ) s

40 på EMK artikkel 3. Forarbeidene oppsummerer og sier at «[f]or øvrig er rettsutviklingen på dette området under stadig utvikling.» Barnekonvensjonen Barnekonvensjonen artikkel Ot.prp. nr.75 ( ) skriver at «[t]erskelen for hva som skal anses som forfølgelse eller umenneskelig eller nedverdige behandling mv., vil kunne være lavere for barn enn for voksne.». 175 Barn er sårbare i kraft av å være barn og sårbarheten kan være sammensatt; en liten gutt kan være alvorlig syk og samtidig ha nedsatt funksjonsevne. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov for alle barn i Norge med forrang foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven 3. Statene rapporterer til FNs Barnekomité (Barnekomitéen) som også utgir General Comments om tolkningen av barnekonvensjonen. Rt s. 93 stadfester at til tross for at de ikke er rettslig bindende så er de et naturlig utgangspunkt for å tolke barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven 104 (2). 176 Til tross for kritikk har Norge ikke ratifisert den individuelle klageordningen til barnekonvensjonen. Av hensyn til oppgavens omfang vil det bli fokusert på hensynet til barnet beste, et av de fire grunnprinsipper som alle artikler i barnekonvensjonen skal tolkes i lys av. Grunnlovens 104 (2) er inspirert av barnekonvensjonen artikkel 3, og som sagt i Rt s. 93 så er bærebjelken i Grunnloven 104 (2) at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. 177 Utlendingsloven 28 (3) sier at det skal tas hensyn til om søkeren er barn i vurderingen av 28 (1), og det samme gjelder i vurderingen av utlendingsloven 28 (5). EMK har ikke en tilsvarende bestemmelse, men EMK artikkel 8 vurderer blant annet retten til privat- og familieliv. General comment No gir en ikke-uttømmende liste av relevante momenter i en barnets beste vurdering; blant dem: barnets mening, identitet, opprettholdelse av familie, omsorg, beskyttelse og sikkerhet, sårbar situasjon, og retten til helse og utdanning. Under sårbarhet påpekes at asylsøkende barn og flyktninger per definisjon er sårbare Prop. 90 L ( ) s Se punkt Ot.prp. nr.75 ( ) s Rt s. 93 avsnitt Rt s. 93 avsnitt General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1)* 179 Barnekomitéen (2013) s

41 Rt s. 93 bekrefter at barnets beste er et grunnleggende hensyn, men ikke det eneste eller det avgjørende hensyn. 180 Dommen viser også til General comment No. 14 og sier at «[m]en komiteen understreker at ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt - det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen.». 181 For asylsaker så betyr i det minste hensynet til barnets beste at vurderingene i saker må gjøres med et barnesensitivt perspektiv Dommer fra Høyesterett Flere dommer fra Høyesterett er relevante for vurderingen av hensynet til barnets beste i utlendingssaker. I Rt s vurderte utlendingsloven 38 for en iransk familie som hadde bodd lenge i Norge. Det ble blant annet fastslått at det domstolene kan prøve av hensynet til barnets beste er lovtolkningen, og om hensynet til barnets beste er forsvarlig vurdert mot motstående hensyn. Den konkrete interesseavveiningen kan domstolene ikke prøve. 182 Rt s vurderte utlendingsloven 38 for en familie fra Bosnia-Hercegovina som hadde fått barn i Norge. Flertallet (dissens 11-8) kom til at det ikke kan avsies fastsettelsesdom for brudd på barnekonvensjonen, fordi det ikke fremkommer av forarbeidene til tilføyelsen av barnekonvensjonen i menneskerettsloven at dette må kunne gis. Og videre at barnekonvensjonen, i motsetning til EMK og SP, ikke stiller noe krav om et nasjonalt effektivt rettsmiddel. 183 Rt s omhandlet utlendingslovens 28 (5) og det ble avklart at rimelighet kunne prøves fullt ut av domstolene. På bakgrunn av erfaringen og kompetansen til forvaltningen så er det allikevel viktigst å sikre en forsvarlig saksbehandling, og med det, kontroll med vedtaket og begrunnelsen. 185 Også ved vurderingen av hensynet til barnets beste ved retur i utlendingslovens 28 (5) er det derfor grunn til å vise tilbakeholdenhet Rt s. 93 avsnitt Rt s. 93 avsnitt Rt s avsnitt Rt s.2039 avsnitt 93 og Se punkt Rt s avsnitt Rt s avsnitt 257 (Flertallets syn formulert av andrevoterende Dommer Bergsjø). 38

42 Det ble også fastslått at ved vurderingen av hensynet til barnets beste skal myndighetene ikke vurdere forholdene på internfluktstedet opp mot forholdene i Norge. Høyesterettsdommer dr. juris Arnfinn Bårdsen bemerker at Rt s forutsetter at barnekonvensjonen ikke gir en utvidet rett til asyl, 187 men som det fremkommer i dommen skal det legges stor vekt på hensynet til barnet når man vurderer retur internfluktstedet. Videre skal det mindre til for at internflukt er urimelig for et barn enn en ung mann Hensynet til barnets beste og rimelighet Einarsen skriver (før lovendringen i 2016) at hensynet til barnets beste er særlig relevant ved rimelighetsvurderingen. 189 Dette er naturlig tatt i betraktning at mange av momentene ved vurderingen av hensynet til barnets beste er sammenfallende med de i rimelighetsvurderingen; for eksempel alder, helse, familiesituasjon og utdanning. Både rimelighetsvurderingen og vurderingen av hensynet til barnets beste fordrer en konkret vurdering av personen og de grunnleggende menneskerettighetene som er viktig for denne. Forarbeidene til utlendingsloven av 2008 nevner ikke hvordan hensynet til barnets beste skal vurderes spesifikt i rimelighetsvilkåret, men viser til UNHCRs retningslinjer hvor alder er en del av vurderingen. 190 I internmeldingen fra UDI, IM (nå opphevet) fremkom det at en del av rimelighetsvurderingen var alder og hensynet til barnets beste, men det ble ikke nevnt noe om barn under punktene om effektiv beskyttelse i internmeldingen. 191 Rimelighetsvilkåret er fjernet, men barnets beste som et grunnleggende hensyn består. Det er rettslig avklart at det ikke kan kreves fastsettelsesdom for brudd på barnekonvensjonen. Vilkåret som står igjen i utlendingsloven 28 (5) «effektiv beskyttelse», at stedet er «trygt» og «tilgjengelig». I de generelle bemerkningene til konstitusjonelle og folkerettslige rammer viser forarbeidene til lovendringen til Rt s og Rt s og understreker at hensynet til barnets beste skal veie tungt, men at andre tungtveiende hensyn kan gå foran. Videre påpekes det at det kreves særlig aktpågivenhet når det gjelder barn og at det plikter myndigheter å legge stor vekt på hensynet til barnets beste. 192 Under gjennomgangen av opphevingen av rimelighetsvilkåret i de samme forarbeidene blir det ikke drøftet hvordan hensy- 187 Bårdsen (2016) s Rt s avsnitt Einarsen (2012) s Ot. prp. nr. 75 ( ) side UDI (2010) punkt Prop. 90 L ( ) s

43 net til barnets beste nå skal vurderes. I UDIs nye IM om internflukt, blir hensynet til barnet beste ikke nevnt. Plikter da Norge å ha et rimelighetsvilkår i utlendingsloven 28 (5) etter barnekonvensjonen? Det kan argumenteres for at barnekonvensjonen gjelder uavhengig av rimelighetsvilkåret, og at terskelen for å returnere barn til internflukt fremdeles vil være lavere for barn enn for voksne. Barnekonvensjonen forplikter derfor ikke nødvendigvis Norge rettslig til å ha en rimelighetsvurdering ved internflukt, men dette er ikke ensbetydende med at rimeligheten ved å henvise et barn til internflukt ikke må vurderes. Det er ikke betegnelsen rimelighet, men heller momentene i vurderingen, de sentrale menneskerettighetene, som er det viktige. Barnekonvensjonen må overholdes når et barn blir henvist til internflukt, og så lenge barnekonvensjonen blir grundig vurdert og begrunnet, så er ikke beslutningstakere avhengig av et rimelighetsvilkår i internfluktbestemmelsen. Men dette fordrer da at hensynet til barnets beste blir vurdert like grundig som når rimelighetsvilkåret var del av utlendingsloven 28 (5). Sandberg understreker at «[u]ansett om domstolene ikke skulle kunne prøve et vedtak til bunns, skal utlendingsmyndighetene bestrebe seg på å oppfylle barnekonvensjonen.». 194 Utfordringen for forvaltningen vil muligens bli å vurdere hensynet til barnets beste riktig, uten rimelighetsvilkåret som holdepunkt, slik at barnekonvensjonen oppfylles. Reelle hensyn kan derfor tale for at norske myndigheter lettere vil kunne oppfylle barnekonvensjonen hvis rimelighetsvilkåret konkret står i loven. Dette for å lettere kunne knytte begrunnelsen om hensynet til barnets beste til et rimelighetsvilkår for de artiklene i barnekonvensjonen som vurderer barns rettigheter utover fravær av risiko for forfølgelse og brudd på EMK artikkel 3. Rimelighetsvilkåret kan, sett i sammenheng med hensynet til barnets beste, være veiledende for den lavere terskelen for retur for barn. Barnekonvensjonen er en menneskerettighetskonvensjon, og flere av momentene i vurderingen av hensynet til barnets beste er sammenfallende med momentene i rimelighetsvurderingen. Barn er prisgitt sine foreldres avgjørelser, og vurderingen av hensynet til barnets beste ved internflukt bør også inkludere foreldrenes situasjon ved retur. Et vedtak fra utlendingsmyndighetene kan legge til grunn at et barn risikerer forfølgelse på hjemstedet, og henvise barnet til internflukt med sin mor fordi dette er tilgjengelig og trygt for henne. Selv om det kanskje er til det beste for barnet å returnere med moren sin, så vil et internfluktsted som ikke er rimelig for mor kunne føre til at hun tar med barnet tilbake til hjemstedet hvor barnet risikerer for- 193 UDI (2016e). 194 Sandberg (2016) s

44 følgelse. Det at rimelighet ikke lenger er en vurdering i foreldrenes sak kan derfor føre til at barn risikerer forfølgelse, og med det, brudd på både flyktningkonvensjonen og barnekonvensjonen. 4.7 Dublin-samarbeidet Common European Asylum System Dublin III-forordningen stammer fra 1990-tallets Dublin-konvensjon. 195 Dublin IIIforordningen gjelder som norsk lov, jf. utlendingslovens 32 (4), og regulerer hvilke land som er ansvarlige for å behandle asylsaker i henhold til Dublin-samarbeidet. Norge er også med i European Asylum Support Office (EASO), opprettet i 2010 med kontor i Malta. Et av målene til kontoret er «[ ] facilitating and stimulating joint action and ensuring consistency within the asylum field.». 196 EUs asylrettsakter er Statusdirektivet, Prosedyredirektivet, Mottaksdirektivet og Dublin IIIforordningen, som tilsammen utgjør Common European Asylum System (CEAS), men Norge er kun bundet av Dublin III-forordningen. Statusdirektivet er samtidig en relevant rettskildefaktor å se hen til etter Wien-konvensjonens artikkel 32 i tolkningen av flyktningkonvensjonen. Dublin III-forordningens hovedregel fremkommer i artikkel 3 første ledd nr. 2 som sier at når det ikke er mulig å utpeke en ansvarlig stat etter kriteriene i kapittel III, så skal den staten hvor personen først søkte om beskyttelse være ansvarlig. Jf. forordningens artikkel 3 andre ledd så skal ingen person sendes tilbake dit han eller hun risikerer brudd på EMK artikkel 3. Videre så oppstiller artikkel 17 skjønnsbestemmelser, blant dem at stater uavhengig av kapittel III kan velge å ta en sak til behandling og også på bakgrunn av humanitære grunner. Statusdirektivet regulerer vilkårene for flyktningstatus og subsidiær beskyttelse i EU-retten. Noen ganger er det samsvar mellom Statusdirektivet og utlendingsloven. Utvalget til utlendingsloven av 2008 tok eksempelvis utgangspunkt i Statusdirektivet for bestemmelsene i utlendingsloven knyttet til flyktningdefinisjonen i utlendingsloven 28 (1) a i utlendingsloven 29 og Europalov (2016). 196 EASO (2016). 197 Ot.prp. nr. 75 ( ) s

45 Norge har et videre flyktningbegrep enn EU-landene og flyktningkonvensjonen. I EUs Statusdirektiv artikkel 15 er subsidiær beskyttelse (oppholdstillatelse som ikke gir flyktningstatus) regulert i artikkel 15 under «serious harm» som er a) dødsstraff eller henrettelse, b) tortur eller annen umenneskelige eller nedverdigende behandling eller straff og c) seriøs og individuell risiko for liv eller person på bakgrunn av generell vold i internasjonal, eller nasjonal bevæpnet konflikt. Personer som i Norge får flyktningstatus etter utlendingslovens 28 (1) b får derfor subsidiær beskyttelse i EU-retten, og ikke flyktningstatus. Dette betyr ikke at EUlandene må innføre de samme utvidede kriteriene for flyktningstatus som Norge. Som Vevstad påpeker, så er det viktige for Norge å vurdere at folkeretten risikeres brutt hvis Norge ikke kan gå god for sikkerheten, mottaksforholdene og statusvurderingen i landet personen blir sendt tilbake til. 198 Statusdirektivets artikkel 8 nr. 1 sier at personen kan henvises til internflukt ved fravær av risiko for forfølgelse eller «serious harm», eller ved tilgang til beskyttelse mot disse. Deretter kommer relevans- og rimelighetsvurderingen: «[ ] and he or she can safely and legally travel to and gain admittance to that part of the country and can be reasonably be expected to settle there.». I EU-retten må internfluktalternativet altså være trygt, tilgjengelig og rimelig både for de som vurderes etter flyktningstatus og subsidiær beskyttelsesstatus. EU-retten krever en relevans- og rimelighetsvurdering ved henvisning til internflukt, mens Norge nå kun krever en relevansvurdering. Europakommisjonen har foreslått å endre Dublin III- forordningen og erstatte EASO med et EU asylbyrå med utvidet mandat, dette som del av et større reformarbeid i EU. Prosedyredirektivet og Statusdirektivet er også foreslått å bli forordninger. 199 Saken er under behandling; Europakommisjonen ønsker med dette at asylsøkere skal få likelydende beskyttelse uavhengig av hvilket land de søker om asyl i. 200 Dette kan tyde på at Europakommisjonen ønsker mer samsvar mellom hvordan medlemslandene praktiserer bestemmelsene. Forordninger er mer rettslig forpliktende for landene fordi de har direkte rettslig virkning, i motsetning til direktiver som landene selv kan velge hvordan de skal implementere i norsk rett. Forslaget om å gjøre Statusdirektivet til forordning opprettholder internflukt i artikkel 8 og at det må være tilgjengelig, trygt og rimelig. En endring er at det da vil foreligge en plikt (som i Norge) til å vurdere internflukt, EU-landene vil ha bevisbyrden, og både generelle og individuelle forhold må vurderes. Det pliktes å ta hensyn til oppdatert landinformasjon og veiledning, også fra UNHCR. For den generelle situasjonen skal tilgjengelighet, effektivitet og sta- 198 Vevstad (2006) s Justis- og beredskapsdepartementet (2016c) punkt European Comission (2016a) s.2. 42

46 bilitet vurderes. 201 For det individuelle så skal spesielt helse, alder, kjønn, seksuell orientering, kjønnsidentitet og sosial status bli tatt med i betraktning «[ ] of whether living in the part of the country of origin regarded as safe would not impose undue hardship on the applicant.» Dublin III-forordningen og rimelighet Hvilken betydning har da Dublin III-forordningen for om Norge plikter å vurdere rimelighet ved internflukt? Forarbeidene mener at Norge ikke er bundet av Statusdirektivet, og at det heller ikke er folkerettslig forpliktende for Norge basert på sedvane. 203 Utgangspunktet er at kun Dublin IIIforordningen og våre menneskerettslige forpliktelser er rettslig bindende for Norge. EUs asylrett er ikke en del av EØS-avtalen og Norge har frivillig valgt å inkorporere Dublin III-forordningen som norsk lov. Dublin III-forordningen regulerer hvilke medlemsland som er ansvarlige for å behandle asylsøknader etter spesifikke kriterier, ikke hvordan beskyttelsesregelverket skal utformes i Norges nasjonale lovgivning. På samme måte blir ikke EU-landene rettslig bundet av Norges beskyttelsesregler fordi Norge er med i Dublin III-forordningen. Utfordringen er at i EU henger rettsaktene i CEAS sammen, men Norge er kun bundet av en av disse. Fortalen til Dublin III-forordningen punkt ti sier at en betrakting er «å sikre at alle som søker om eller har fått rett til internasjonal beskyttelse, behandles likt, og sikre samsvar med gjeldende EU-rett på asylområdet» og viser så til Statusdirektivet. Men det vil jo ikke alltid være samsvar mellom Statusdirektivet og utlendingsloven. Norge har som nevnt et mer utvidet flyktningbegrep enn EU-landene, men motsetningsvis en strengere internfluktbestemmelse enn Statusdirektivet. Forarbeidene skriver at «[f]or øvrig legges til at praktiseringen av rimelighetsvilkåret i direktivet artikkel 8 synes å variere EU-landene imellom.». 204 Det er for omfattende for denne oppgaven å undersøke om praktiseringen av rimelighetsvilkår varierer i EU-landene. Det er uavklart per dags dato om Statusdirektivet vil bli omgjort til en forordning, og hvilke konsekvenser det vil ha for vurderingen av internfluktbestemmelsen og med det rimelighetsvilkåret i EU landene. Men målet er i alle fall en økt harmonisering av hvordan landene praktiserer vilkårene. 201 European Commission (2016b) s European Commission (2016b) s Prop. 90 L ( ) s Prop. 90 L ( ) s

47 Advokatforeningen i sitt høringssvar til Innstramninger II viser til EUs Statusdirektivs regler om internflukt i artikkel 8 og fremhever at Norge kan være bundet av dette gjennom Dublinsamarbeidet. 205 NOAS 206 mener Norge er opptatt av å ha en politikk som ligger på linje med europeiske land, 207 og Terje Einarsen bemerker at internfluktpraksisen i andre land stort sett har vært i samsvar med direktivene i EU og UNHCRs retningslinjer. 208 På en side er det Dublin III-forordningen som gjelder som norsk rett, og ikke Statusdirektivet. Dublin III-forordningen oppstiller ikke en plikt til å ha et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen. Som Ot. prp. nr. 75 ( ) skriver: «Dublin-samarbeidet forutsetter altså at landenes lovgivning og praksis er forholdsvis harmonisert. Landenes nasjonale lovgivning og praksis vil likevel kunne variere innenfor rammene av de internasjonale forpliktelsene.». 209 Samtidig må det tas med i betraktningen at Dublin III-forordningen gjelder som norsk lov og at Norge er med i EASO, begge deler av CEAS. Det kan av solidaritetshensyn og politiske grunner argumenteres for at vi er indirekte bundet til Statusdirektivet. Dublin III-forordningen henviser til dette i punkt ti i sin fortale, og internfluktbestemmelsen til Statusdirektivet har et rimelighetsvilkår. Som UDI påpeker i sitt høringssvar til endringen av Dublin og EASO så er det utfordrende at rettsaktene i EU blir mer sammenbundet, samtidig som bare deler av regelverket til CEAS er bindende for Norge Statspraksis Statspraksis er en relevant kilde i tolkningen av VCLT artikkel 32. I Rt s i vurderingen av om det i situasjonen for barn ved internfluktvurderingen skal ta hensyn til forholdene i Norge sier førstvoterende at det er grunn til å legge stor vekt på statspraksis på et område som dette Advokatforeningen (2016) s Norsk organisasjon for asylsøkere 207 NOAS (2016) s Einarsen (2016) s Ot.prp. nr. 75 ( ) s UDI (2016d) s Rt s avsnitt

48 I høringssvaret fra UNE til Innstramninger II fremkommer det at Inter Governmental Consultations (IGC) i Genève utarbeidet en oversikt for UNE om staters internfluktpraksis. 212 Høringssvaret viser at Belgia, Canada, Danmark, Finland, Tyskland, Hellas, Irland, Nederland, Sverige og USA har et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen. Sveits ga ikke et tydelig svar, og New Zealand vurderer ikke internflukt, men at sivile, sosiale og sosioøkonomiske rettigheter er sikret. 213 Både Australia og Storbritannia har et rimelighetsvilkår og UNE er ukjent med rettstilstanden i land utover dette. 214 Dette støtter opp om at Norge plikter å vurdere rimelighet. I punkt fremkom det at det heller ikke foreligger noe folkerettslig sedvane med henvisning til internflukt, og med det, heller ikke et rimelighetsvilkår siden stater i Latin Amerika og Afrika ikke engang benytter seg av internfluktalternativet. Det at de statene over som henviser til internflukt har et rimelighetsvilkår taler derfor for at også Norge plikter å ha det. 4.9 Internasjonal juridisk teori Hva sier så internasjonal juridisk teori, en annen rettskilde under VCLT artikkel 32, om plikten til å vurdere rimelighet? Hathaways Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative presenterer fire kumulative vilkår for å kunne vise til intern beskyttelse, det fjerde «minimum affirmative State protection available» 215 samsvarer med en rimelighetsvurdering. Argumentasjonen er at visse rettigheter må være oppfylt for at en person kan sies å få nødvendig beskyttelse på internfluktstedet, og artikkel 2-33 i flyktningkonvensjonen er en mulig inspirasjonskilde for relevante rettigheter. 216 Hathaway mener rimelighetsvurderingen og hans «internal protection alternative» vil føre til omtrent samme resultat, men at hans modell er mer gunstig for personene fordi den fokuserer på grunnleggende sivile og sosio-økonomiske rettigheter og at disse gir fullverdig beskyttelse. Disse rettighetene finnes utover flyktningkonvensjonen, i de internasjonale menneskerettighetene og i FNs retningslinjer for internflyktninger. Basert på de relevante menneskerettighetene vil det så bli vurdert om fullverdig beskyttelse på internfluktstedet er tilgjengelig UNE (2016a) s. 14. Både UNE og IGC har blitt kontaktet for å få en kopi, men oversikten er unntatt offentligheten. 213 UNE (2016a) s UNE (2016a) s Hathaway og Foster (2003) s Hathaway og Foster (2003) s Hathaway og Foster (2003) s

49 Zimmermann og Mahler mener internfluktstedet må være tilgjengelig, trygt og «[t]hirdly, the individual must not be exposed to certain risks, even if they do not result from persecution.». 218 I liket med Hathaway konstaterer de at sistnevnte det er mest utfordrende. De faller ikke ned på at beskyttelsesmodellen til Hathaway eller rimelighetsvurderingen til UNHCR er å foretrekke, men viser heller til at de grunnleggende, ukrenkbare menneskerettigheter må være sikret for å kunne vise til et internfluktalternativ. 219 Ghráinne mener menneskerettighetene kun er relevante for å oppfylle vilkåret om effektiv beskyttelse, og når indirekte refoulement blir vurdert. 220 Videre at henvisningen til menneskerettighetene i flyktningkonvensjonens fortale ikke er ment for de som blir henvist til internflukt. Samtidig så erkjenner Ghráinne fortalens henvisning til menneskerettighetene og at de statene som har ratifisert flyktningkonvensjonen også har ratifisert menneskerettighetskonvensjoner. Dette gjør det vanskelig å definere hvilken menneskerettighetsstandard som skal gjelde hvordan skal man hierarkisk rangere menneskerettighetene? 221 Ghráinne mener derfor at det er bedre å integrere rimelighetsvilkåret inn i beskyttelsesvurderingen for å oppnå et sterkere rettsgrunnlag i internasjonal rett. Spørsmålet blir da om personen på grunn av manglende menneskerettigheter vil bli tvunget til å dra fra internfluktstedet til et annet sted hvor det er risiko for forfølgelse; indirekte refoulement. Graden av beskyttelse på internfluktstedet vil være saksavhengig, og menneskerettighetene bare relevante som en del av internfluktvurderingen i den grad de er nødvendige for å oppnå fullverdig beskyttelse. Fullverdig beskyttelse vil dermed forhindre at personen blir tvunget til å dra fra internfluktstedet. 222 Et utvalg av juridisk teori viser at det er enighet om at flyktningkonvensjonen må tolkes slik at grunnleggende menneskerettigheter må vurderes ved henvisning til internflukt selv om forfatterne argumenterer for dette på litt ulike måter. Det er heller ikke hvilken betegnelse rimelighetsvilkåret får som er avgjørende, men at rimeligheten og de grunnleggende menneskerettighetene blir vurdert. Fravær av en slik vurdering kan føre til at internfluktstedet ikke er trygt, fordi personen blir tvunget til å dra videre til et sted hvor han eller hun risikerer forfølgelse. Juridisk teori taler for at rimelighet må vurderes. 218 Zimmermann og Mahler (2011) s Zimmermann og Mahler (2011) s Ghráinne (2015) s Ghráinne (2015) s Ghráinne (2015) s

50 4.10 Reelle hensyn Hva så med reelle hensyn og plikten til å vurdere rimelighet? Skoghøy fremstiller fire vurderinger under reelle hensyn; den virkningsbaserte, den innholdsmessige, den rettstekniske og den systemorienterte. 223 Den virkningsbaserte vurderingen går ut på hvilket innhold regelen bør ha for å oppnå formålet som ønskes og unngå uønskede virkninger. Her foreligger det et spenn mellom virkningen som er ønsket etter Innstramninger II sammenlignet med formålet til flyktningkonvensjonen. Ved å fjerne rimelighetsvilkåret vil antakelig fler kunne få avslag og bli henvist til internflukt, som oppfyller den ønskede virkningen av en strengere asylpolitikk, men det vil være en uønsket virkning i forhold til flyktningkonvensjonens formål, nemlig å gi beskyttelse til de som trenger det. Innholdsmessige så gir det å innfortolke et rimelighetskrav det beste resultatet for de som er flyktninger på hjemstedet. UNHCRs retningslinjer oppstiller en liste over momenter som kan vurderes individuelt, men dette tilsier ikke at alle skal få innvilgelse. Rettssikkerheten kan svekkes for asylsøkere ved at rimelighetsvilkåret er fjernet, selv om de menneskerettslige forpliktelsene fremdeles må vurderes. Det kan være utfordrende for en asylsøker å forstå hva som faktisk blir vurdert i en henvisning til internflukt basert på ordlyden i utlendingsloven 28 (5) og utlendingsloven 3. Når forarbeidene til lovendringen skriver at formålet med å endre loven er å klargjøre hvilke folkerettslige rammer som gjelder for å henvise til internflukt, 224 så har ikke dette formålet nødvendigvis blitt oppnådd. Rettsteknisk skaper derfor regelen unødige prosesser fordi det også kan være utfordrende for beslutningstakere å vite hva de nå plikter å vurdere ved en henvisning til internflukt. Den systemorienterte vurderingen peker mot at det er mest i overensstemmelse med flyktningkonvensjonen, og de menneskerettslige forpliktelsene, å innfortolket et rimelighetsvilkår. Lovendringen fører derfor potensielt til en uavklart, og lite forutsigbar, rettstilstand Avsluttende bemerkninger Vurderingen av om Norge plikter å vurdere rimelighet ved internflukt er kompleks. Internflukt (og med det rimelighetsvilkåret) følger ikke direkte av ordlyden i flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2), og det foreligger heller ikke en plikt etter flyktningkonvensjonen til å vurdere internflukt. Internflukt er derfor et unntak fra retten til asyl. Sett hen til flyktningkonvensjo- 223 Skoghøy (2013) s Prop. 90 L ( ) s

51 nens beskyttelses- og rettighetsformål, lest i god tro og i sammenheng, så peker en selvstendig tolkning i retning av at rimelighetsvurderingen er påkrevet ved henvisning til internflukt. Etterfølgende praksis og andre menneskerettighetskonvensjoner støtter opp om dette. Selv om UNHCRs retningslinjer ikke er rettslig bindende så er de en relevant rettskilde siden de er utarbeidet av traktatorganet til flyktningkonvensjonen, som skal tilse at konvensjonens bestemmelser blir oppfylt i statene som har ratifisert denne. Retningslinjene viser til at grunnleggende menneskerettigheter for personen må være tilstede for å kunne avslå asylsøknaden med den begrunnelse at personen som er flyktning på hjemstedet, kan bosette seg et annet sted i hjemlandet. Grunnlovens menneskerettighetskatalog kan muligens brukes som en gylden standard for disse minimumsrettighetene. På den måten kan UNHCRs retningslinjer bidra til å innfri menneskerettighetene etter Grunnloven, og med det, et verdig liv for personen som henvises til internflukt. Det er utenfor EMDs mandat å tolke flyktningkonvensjonen, men praksis fra EMD viser at domstolen vurderer internflukt i tolkningen av EMK artikkel 3, og at denne vurderingen muligens beveger seg mot å inneholde en rimelighetsvurdering. Rimelighetsvilkåret er ikke nødvendigvis pliktig etter barnekonvensjonen, men vurderingen av hensynet til barnets beste er på mange punkter sammenfallende med momentene som må vurderes under rimelighet i henhold til UNHCRs retningslinjer. I EUs Statusdirektiv er det ikke pliktig å henvise til internflukt, men hvis det blir gjort, må rimelighet vurderes. Norge er ikke rettslig bundet av Statusdirektivet, men samtidig er Dublin III-forordningen norsk lov og henviser til direktivet i sin fortale. Statusdirektivet er også et uttrykk for statspraksis i EU, alle EU land har følgelig et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen og det har også USA, Australia, Canada og New Zealand. Statspraksis trekker derfor i retning av at Norge burde ha et rimelighetsvilkår. Juridisk teori er samstemt om dette, rimelighetsvilkåret er med på å oppfylle de grunnleggende menneskerettighetene for personer som er flyktninger på hjemstedet og som må bosette seg et annet sted i hjemlandet. Reelle hensyn peker i samme retning. Kildene vurdert peker derfor i retning av at rimelighet, og med det grunnleggende menneskerettigheter, må vurderes ved en henvisning til internflukt. Det at vilkåret ikke lenger står i loven kan føre til rettsusikkerhet og en uavklart rettstilstand. Siden menneskerettighetene uansett må vurderes til tross for at loven er endret, så taler gode grunner for å ha vilkåret i loven. På den måten vil det være lettere for beslutningstakere å vite hva de skjønnsmessig skal vurdere i den enkelte sak, og mer forutsigbart for asylsøkerne ved at de har noen holdepunkter for hva som vil bli vurdert. Hvis ikke kan det at vilkåret ikke 48

52 lenger er lovfestet muligens føre til at internflukt nå blir hovedregelen, og den gjeldende praksis på sikt. Dette kan igjen føre til at menneskerettighetene ikke blir grundig nok vurdert. De som vil bli hardest rammet av lovendringen er mest sannsynlig de særlig sårbare gruppene blant asylsøkere. Dette er et politisert område, men en innstramning i asylpolitikken rettferdiggjør ikke at grunnleggende menneskerettigheter står i fare for å bli brutt. Nedenfor vil derfor noen av de mulige virkningene av lovendringen bli skissert. 49

53 5 Konsekvenser 5.1 Mulige rettslige virkninger Samtidig med at tusenvis av flyktninger kom til Norge kom Innstramninger IIs høringsnotat på 150 sider med en kort høringsfrist. Flere av høringssvarene var kritiske til selve prosessen, blant dem Barneombudet 225 og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. 226 Amnesty International uttrykte at notatet var hastverksarbeid, høringen uryddig og de faktiske konsekvensene var ikke undersøkt, heller ikke forholdet til de internasjonale forpliktelsene. 227 Helsingforskomitéen, 228 Juss-Buss, 229 Redd Barna, 230 UDI, 231 UNE 232 (og flere) hadde også innvendinger til høringsnotatet. NOAS stilte spørsmål ved om prosessen var forsvarlig og om de mangelfulle utredningene og lite presise begrunnelsene ga grunn til å lure på om Stortinget visste hva de stemte om. 233 Forarbeidene til lovendringen påpeker at de som får avslag etter utlendingslovens 28 fordi rimelighetsvilkåret er fjernet fra loven vil få sine søknader vurdert etter utlendingslovens 38, som normalt vil fange opp de sakene hvor det før var urimelig å vise til internflukt. 234 Det presiseres at endringen i loven ikke skal føre til at utlendingslovens 38 (som beror på skjønn) skal få utvidet anvendelsesområde. 235 Utover dette er det lite presisert hva de rettslige konsekvensene vil bli. Hvilken virkning kan lovendringen faktisk få for personer berørt? De som oppfyller vilkårene for flyktningstatus på hjemstedet hvor internflukt er trygt og tilgjengelig, blir nå vurdert etter utlendingslovens 38. Vurderingen i utlendingsloven 38 vil da måtte skje opp mot internfluktstedet, og ikke hjemstedet hvor søkeren er flyktning. 236 Ut- 225 Barneombudet (2016). 226 Bufdir (2016) s Amnesty International (2016) s Helsingforskomitéen (2016) s Juss-Buss (2016) s Redd Barna (2016) s UDI (2016b) s UNE (2016a) s NOAS (2016) s Prop. 90 L ( ) s Prop. 90 L ( ) s UDI (20163) punkt

54 lendingslovens 38 er en «kan» bestemmelse hvor sterke menneskelige og særlig tilknytning til riket blir vektet mot innvandringsregulerende hensyn. Som sagt i 2012 s. 1985: «Utgangspunktet er altså at det innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser, er et politisk spørsmål hvor mange som skal gis opphold i landet på humanitært grunnlag.». 237 Her slår statssuvereniteten inn for fullt, og med det, innvandringsregulerende hensyn. UNHCR påpekte allerede i sitt høringssvar til utlendingsloven av 2008 at de var skeptiske til at de som oppfylte vilkårene i flyktningdefinisjonen ville få søknader innvilget etter humanitærbestemmelsen istedenfor. 238 Rettslig har lovendringen derfor forflyttet rimelighetsvurderingen til utlendingsloven 38. En person som før fikk flyktningstatus fordi internflukt ikke var rimelig, vil nå antakeligvis få avslag etter utlendingsloven 28 (5) så sant internfluktstedet er trygt og tilgjengelig. Personen kan også få innvilgelse etter utlendingsloven 38 fordi de humanitære hensynene veier tyngre enn de innvandringsregulerende. Veier de innvandringsregulerende hensyn tyngre enn de humanitære så vil personen kunne få avslag etter begge bestemmelser Avslag etter utlendingslovens 28 og 38 Rimelighetsvurderingen i utlendingslovens 28 (5) har vært sammenfallende med vurderingen av sterke menneskelige hensyn i utlendingslovens 38, men med den forskjell at sterke menneskelige hensyn/særlig tilknytning til riket skal vurderes opp mot innvandringsregulerende hensyn. I praksis så ville altså de fleste tilfeller som førte til avslag etter rimelighetsvurderingen i utlendingslovens 28 (5) også bli avslått etter utlendingslovens 38. De personene som nå har blitt vurdert dit hen at de er flyktninger på hjemstedet, men at et internfluktsted er trygt og tilgjengelig, vil ikke lenger få en reell behandling i to instanser. Forvaltningsskjønnet i utlendingslovens 38 er ikke gjenstand for domstolskontroll. Som sagt i Rt s. 1985: «I slike saker kan domstolene prøve forvaltningens rettsanvendelse, herunder forholdet til våre menneskerettslige forpliktelser. Videre prøves saksbehandlingen og om vedtaket bygger på riktig faktum. Men det konkrete skjønnet prøves ikke utover en kontroll av om skjønnet er tilstrekkelig bredt og saklig, og at resultatet ikke fremstår som åpenbart urimelig, jf. Rt avsnitt 68.» Rt s avsnitt Ot.prp. nr. 75 ( ) s Rt s avsnitt

55 Dette i motsetning til utlendingslovens 28 (5) som er en rettighetsbestemmelse hvor vilkårene er gjenstand for domstolskontroll og hvor disse ikke skal vektes mot innvandringsregulerende hensyn. Selv om personer i teorien kan stevne UNE for domstolene med krav om at rimelighet og med det de grunnleggende menneskerettighetene må inngå i vurderingen i utlendingsloven 28 (5) fordi en tolkning av flyktningkonvensjonen krever dette, så er det tvilsomt at mange vil gjøre det. Få stevner UNE for retten, og det fordrer videre at personen har økonomiske midler til å dekke advokatutgiftene. En person som før ville fått innvilgelse etter rimelighetsvurderingen i utlendingslovens 28 (5), vil nå kunne få avslag fordi de sterke menneskelige hensynene i personens sak vektmessig blir forbigått av innvandringsregulerende hensyn. Momenter det kan legges vekt på under innvandringsregulerende hensyn er, jf. utlendingsloven 38 (4) «a) mulige konsekvenser for omfanget av søknader på liknende grunnlag, b) de samfunnsmessige konsekvensene, c) hensynet til kontroll, og d) hensynet til respekten for lovens øvrige regler». Justis- og beredskapsdepartementet vil i instruks til UDI og UNE kunne legge føringer på hva som skal omfattes av innvandringsregulerende hensyn, og statssuvereniteten slår inn for fullt. Endringen skal, som nevnt over, ikke føre til at utlendingsloven 38 får utvidet anvendelsesområde, men endringen kan føre til at den får et innsnevret anvendelsesområde hvis Justis- og beredskapsdepartementet ønsker dette og instruerer om skjønnsutøvelsen i paragrafen, jf. utlendingsloven 76 (2). Jo større konsekvenser en innvilgelse av en oppholdstillatelse får for andre saker, jo mindre rom vil det være for å legge vekt på individuelle hensyn. Hvis det kommer en stor gruppe søkere fra samme land, så vil de innvandringsregulerende hensynene derfor kunne veie tyngre enn de individuelle momentene. For barn er terskelen også streng: «Men jo tyngre hensynet til barnet er, jo mindre rom vil det bli for andre hensyn, og hensynet til barnet kan etter omstendighetene være så tungtveiende at det må slå igjennom uansett hvilke mothensyn som gjør seg gjeldende.». 240 En person som ville fått flyktningstatus før lovendringen, vil nå kunne bli avslått etter både utlendingsloven 28 og 38, mens en annen person som ikke oppfyller vilkårene i utlendingsloven 28 vil kunne få en innvilgelse etter utlendingsloven 38 fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn. Dette fremmer ikke likebehandling, og kan videre stride mot diskrimineringsforbudet. I Ot.prp. nr. 75 ( ) var en av begrunnelsene for å lovfeste intern- 240 Rt s avsnitt

56 flukt (og med det rimelighet), hensynet til rettssikkerhet og likebehandling. 241 Forarbeidene til lovendringen i 2016 argumenterer i motsatt retning, nemlig ved å si at det å ha lovfestet et rimelighetsvilkår åpner for ulikebehandling Innvilgelse etter utlendingslovens 38 De personene som nå får oppholdstillatelse etter utlendingsloven 38 istedenfor utlendingsloven 28 (5) har ikke rett til fri rettshjelp, jf. utlendingsloven 92 (2). Mange av disse vil ikke ha økonomi til å betale for rettslig bistand, og vil heller kanskje ikke tenke på å klage når de tross alt har fått en tillatelse. Jf. utlendingslovens 60 (1) skal en førstegangs oppholdstillatelse som hovedregel gis for tre år. Utlendingsforskriften 8-12 (1) krever som hovedregel (med noen unntak) at identiteten er dokumentert før oppholdstillatelse gis etter utlendingslovens 38. Jf. utlendingsforskriften 8-12 (2) så kan tilfeller utover de nevnt i første ledd gis en begrenset tillatelse etter utlendingslovens 38 (5). Utlendingsloven 38 (5) lyder: «Når det er tvil om utlendingens identitet, når behovet er midlertidig, eller når andre særlige grunner tilsier det, kan det fastsettes at a) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, b) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer, c) tillatelsen ikke skal kunne fornyes, eller d) at tillatelsens varighet skal være kortere enn ett år» «Tvil om utlendingens identitet», «når behovet er midlertidig», og «andre særlige grunner» er skjønnsmessige uttrykk som kan endres over tid og hvor instrukser og internmeldinger kan være med på å bestemme innholdet i disse. I praksis betyr det at personer som før ville fått innvilget flyktningstatus fordi internfluktstedet var urimelig, nå kan risikere å bli værende i Norge i kortere eller lengre perioder med begrensede tillatelser som igjen fører til at de ikke blir integrert i det norske samfunn. Blant annet oppstilles det som vilkår i introduksjonsloven 2 (1) bokstav c at tillatelsen gitt i medhold av utlendingslovens 38 må være fornybar og danne grunnlag for permanent opp- 241 Ot.prp. nr. 75 ( ) s Prop. 90 L ( ) s

57 holdstillatelse for å kunne delta i introduksjonsordningen. 243 Videre får man som flyktning etter utlendingslovens 28 bedre pensjonsrettigheter enn man vil få hvis førstegangstillatelse var etter utlendingslovens Lovendringen påvirker derfor både de som får avslag og innvilgelse i negativ retning. Asylsøkere som før fikk innvilget flyktningstatus risikerer nå å ende opp med avslag også etter utlendingslovens 38, og det konkrete skjønnet i vedtaket vil ikke kunne bli prøvet i domstolene. I tillegg til dette er det få saker som faktisk går til domstolene. De asylsøkerne som før ville fått innvilgelse etter utlendingslovens 28 (5), og som nå får innvilgelse etter utlendingslovens 38, kan ende opp med tillatelser med færre rettigheter enn det de ville fått etter utlendingslovens 28 (5) før lovendringen. 243 Justis- og beredskapsdepartementet (2016b) s Se for eksempel Folketrygdloven 3-3 (7). 54

58 6 Kildeliste Litteratur Dörr (2012) Dörr, Oliver, Section 3 Interpretation of Treaties, I: Vienna Convention on the Law of Treaties A Commentary, Oliver Dörr og Kirsten Schmalenbach (red.), 2012, s Einarsen (2012) Einarsen, Terje, Kapittel 4 - Beskyttelse, I: Utlendingsloven Kommentarutgave, Vigdis Vevstad (red.), (2010) (sist oppdatert ), s.1-35, (Sitert fra kommentarutgaver.no, sjekket 8. september 2016). Ghráinne (2015) Ghráinne, Bríd Ní. The Internal Protection Alternative Inquiry and Human Rights Considerations- Irrelevant or Indispensable?, International Journal of Refugee Law Vol. 27 No. 1, (2015) s , (sjekket ). Hathaway (2005) Hathaway, James C, The Rights of Refugees under International Law, 2005, (online utgave 2010), (Sitert fra cambridge.org, sjekket 21. oktober 2016). Hathaway og Foster (2003) Hathaway, James C. og Michelle Foster, «Internal protection/relocation/flight alternative as an aspect of refugee status determination», I: Refugee Protection in International Law - UNHCR's Global Consultations on International Protection, Erika Feller, Volker Türk og Frances Nicholson (red.)., 2003, (online utgave 2009), s , (Sitert fra cambridge.org, sjekket ). Larsen og Cybulska (2015) Larsen, Kjetil Mujezinović og Agnieszka Cybulska. Hvilket vern gir EMK art. 3 mot utsendelse til konfliktområder?» Lov og rett vol. 54, 1, (2015) s , (Sitert fra Idunn.no, sjekket ). Ruud og Ulfstein (2011) Ruud, Morten og Geir Ulfstein, Innføring i folkerett, 4.utg.,

59 Sandberg (2016) Sandberg, Kirsten, Asylsøkende barns rettigheter, I: Barnekonvensjonen Barns rettigheter i Norge, Njål Høstmælingen, Elin Saga Kjørholt og Kirsten Sandberg (red.), 3.utg., 2016, s Schultz (2015) Schultz, Jessica, The European Court of Human Rights and Internal Relocation: An Unduly Harsh Standard?, I: Exploring the Boundaries of Refugee Law Current Protection Issues, Jean-Pierre Gauci, Mariagiulia Giuffré og Evangelia (Lilian) Tsourdi (red.), 2015, s , (Sitert fra booksandjournals.brillonline.com, sjekket ). Schultz og Einarsen (2016) Schultz, Jessica og Terje Einarsen, «The Right to Refugee Status and the Internal Protection Alternative: What Does the Law Say?», I: Human Rights and the Refugee Definition - Comparative Legal Practice and Theory, Bruce Burson og David James Cantor (red.), 2016, s , (Sitert fra booksandjournals.brillonline.com, sjekket ). Skoghøy (2013) Skoghøy, Jens Edvin A., Reelle hensyn som rettskilde Lov og rett vol. 52, 4, (2013) s , (Sitert fra Idunn.no, sjekket ). Stang og Lidén (2014) Stang, Elisabeth Gording og Hilde Lidén, Barn i asylsaker Evaluering og kartlegging av hvordan barns situasjon blir belyst i Utlendingsnemndas saksbehandling, herunder høring av barn, Vevstad (2006) Vevstad, Vigdis, Utviklingen av et felles europeisk asylsystem Jus og politikk, (2006). Vevstad (2010) Vevstad, Vigdis, «Kapittel 1 Alminnelige bestemmelser», I: Utlendingsloven Kommentarutgave, Vigdis Vevstad (red), 2010, s Zimmermann og Mahler (2011) Zimmermann, Andreas og Claudia Mahler, «Article 1 A, para Convention», I: The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Andreas Zimmermann (red.), Jonas Dörschner og Fleix Machts (ass. red.), 2011, s Øyen (2013a) Øyen, Øyvind Dybvik, Del I Innledning, I: Lærebok i utlendingsrett, Øyvind Dybvik Øyen (red.), 2013, s Øyen (2013b) Øyen, Øyvind Dybvik, Del III Beskyttelse, I: Lærebok i utlendingsrett, Øyvind Dybvik Øyen (red.), 2013, s

60 Øyen og Vevstad (2010) Øyen, Øyvind Dybvik og Vigdis Vevstad, «Kapittel 1 Alminnelige bestemmelser - 3 Lovens forhold til internasjonale regler», I: Utlendingsloven Kommentarutgave, Vigdis Vevstad (red.), 2010, s Lover, forskrifter og forarbeider 1814 Kongeriket Norges Grunnlov gitt i riksforsamlingen på Eidsvoll den 17. mai 1814 (Grunnloven) Lov 28 feb 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) Lov 21 mai nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) Lov 15 mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold (utlendingsloven) Forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften). NOU 2004: 20 NOU 2004: 20 Ny utlendingslov. Ot.prp.nr. 75 ( ) Ot.prp. nr. 75 ( ), Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Prop. 90 L ( ) Prop. 90 L ( ), Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), 2dd8/no/pdfs/prp dddpdfs.pdf (sjekket 5. september 2016). Innst. 391 L ( ) Innst. 391 L ( ), Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), (sjekket 5. september 2016). 57

61 Innst. 169 S ( ) Innst. 169 S ( ), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, (sjekket 1. oktober 2016). Høyesterett (dommene er lest/sitert fra lovdata.no). Rt s. 139 Rt s Rt s Rt s. 93 Rt s Konvensjoner FN-pakten Charter of the United Nations (1945) Menneskerettighetserklæringen Universal Declaration of Human Rights (1948) EMK The European Convention on Human Rights (1950) Flyktningkonvensjonen Convention relating to the Status of Refugees (1951) ØSK International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966) SP International Covenant on Civil and Political Rights (1966) VCLT The Vienna Convention on the Law of Treaties (1969) KDK Convention on the Elimination of All forms of Discrimination against Women (1979) TK Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (1984) Barnekonvensjonen Convention on the Rights of the Child (1989) 58

62 Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) (dommene er lest/sitert fra Hudoc). Sufi and Elmi v. the United Kingdom The European Court of Human Rights, Strasbourg, 28. juni Salah Sheekh v. the Netherlands The European Court of Human Rights, Strasbourg, 11. januar M.S.S. v. Belgium and Greece The European Court of Human Rights, Strasbourg, 21. januar Tarakhel v. Switzerland The European Court of Human Rights, Strasbourg, 4. november Case of N.A.N.S. v. Sweden The European Court of Human Rights, Strasbourg, 27. juni EU/EØS rettsakter og andre relevante EU/EØS kilder Statusdirektivet (2011) Directive 2011/95/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 December 2011 on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and the content of the protection granted (recast). Dublin IIIforordningen Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013 av 26. juni 2013 om fastsettelse av kriterier og ordninger for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse inngitt i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs (omarbeidning). European Commission (2016a) The European Commission, Press release Completing the reform of the Common European Asylum System: towards an efficient, fair and humane asylum policy, (2016), (sjekket 7. oktober 2016). 59

63 European Commission (2016b) The European Commission, Proposal for a REGULATION OF THE EU- ROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted and amending Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, (2016), oteid=1&year=2016&number=466 (sjekket 7. oktober 2016). Europalov (2016) Europalov, Om EU-rettsaktene, (2016), (sjekket 7. oktober 2016). EASO (2016) EASO, What we do, (2016), (sjekket 7. Oktober 2016). Justis- og beredskapsdepartementet Justis- og beredskapsdepartementet (2015a) Justis- og beredskapsdepartementet, Høring endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II,) (Høringsbrev), (2015), (sjekket 3. september 2016). Justis- og beredskapsdepartementet (2015b) Justis- og beredskapsdepartementet, Høringsnotat-Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II), (2015), 32abc/horingsnotat.pdf (sjekket 6. september 2016). Justis- og beredskapsdepartementet (2016a) Justis- og beredskapsdepartementet, Politisk avtale om tiltak for å møte flyktningkrisen, (2016), 846f79/asylavtale_stortinget_ pdf (sjekket 3.september 2016). 60

64 Justisog beredskapsdepartementet (2016b) Justis- og beredskapsdepartementet, Rundskriv til lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), (2016), b75b78/g pdf (sjekket 24 oktober 2016). Justis- og bered- skapsdepartemen- tet (2016c) Justis- og beredskapsdepartementet, Høringsnotat- Høring Europakommisjonens forslag til endringer i Dublin III-forordningen og Eurodac II-forordningen, samt forslag om å endre mandatet til Det europeiske støttekontoret for asyl (EASO), (2016), (sjekket 7.oktober 2016). Utlendingsnemnda (UNE) UNE (2016a) UNE, Høring Endringer i utlendingsloven Innstramninger II, (2016), d436/utlendingsnemnda.pdf (sjekket 3. september 2016). UNE (2016b) UNE, e-post, 18. oktober UNE (2016c) UNE, e-post, 14. november Utlendingsdirektoratet (UDI) UDI (2010) UDI, UDIIM Internmelding fra Utlendingsdirektoratet- Internflukt-utlendingsloven 28 femte ledd, jf utlendingsforskriften 7-1, (2010), (sjekket 12. september 2016). UDI (2016a) UDI, Asylsøknader etter statsborgerskap, aldersgruppe og kjønn 2015, (2016), (sjekket 5.september 2016). 61

65 UDI (2016b) UDI, Utlendingsdirektoratets kommentarer til høring om endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=0705c357-02e7-40c ee1b5e5 (sjekket 3. september 2016). UDI (2016c) UDI, Rettskilder UDI praksisnotat, (2016), (sjekket 4. oktober 2016). UDI (2016d) UDI, Høringssvar- Europakommisjonens forslag til reform av CEAS, (2016), 5f7/utlendingsdirektoratet.pdf (sjekket 7. oktober 2016). UDI (2016e) UDI, IM Internflukt utlendingsloven 28 femte ledd, (2016), (sjekket 14. oktober 2016). UDI (2016f) UDI, Statistikk og analyse, (2016), (sjekket 19. november 2016). UDI (2016g) UDI, e-post, 26. oktober FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) / Committee on the Rights of the Children (Barnekomitéen) UNHCR (2003) UNHCR, Guidelines on International Protection No. 4: «Internal Flight or Relocation Alternative» within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (HCR/GIP/03/04), (2003), (sjekket 8. september 2016). UNHCR (1979) UNHCR, Håndbok om prosedyrer og kriterier for å fastsette flyktningers rettsstilling (første gang utgitt i Genève 1979, i norsk oversettelse utgitt i Oslo 2003). 62

66 UNHCR (2016a) UNHCR, Global Trends Forced Displacement in 2015, (2016), html (sjekket 6. september 2016). UNHCR (2016b) UNHCR, UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), d436/unhcr.pdf (sjekket 3. september 2016). Barnekomitéen (2013) Committee on the Rights of the Children, General Comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3 para. 1)*, df (sjekket 22. november 2016). Andre høringssvar Advokat- Foreningen (2016) Advokatforeningen, Høring Endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), 0d436/advokatforeningen.pdf (sjekket 3. september 2016). Amnesty International (2016) Amnesty International, Høringssvar fra Amnesty International i Norge Endringer i Utlendingslovgivningen (innstramminger II), (2016), 0d436/amnesty-international.pdf (sjekket 3.september 2016). Antirasistisk Senter (2016) Antirasistisk Senter, Høringssvar, (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=84d2e5f7-e508-4ae9-b ec4ec9 (sjekket 3. september 2016). Barneombudet (2016) Barneombudet, Høring endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II) - Høringssvar fra Barneombudet, (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=14f61b3c-1dba- 42be-823f-f07b8592c10d (sjekket 3. september 2016). 63

67 Bufdir (2016) Bufdir, Høringssvar Endringer i utlendingsloven (innstramninger II), (2016), (sjekket 3. september 2016). Einarsen (2016) Einarsen, Terje, Høringsuttalelse: Endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=b5527b b-b530-7f c (sjekket 13. september 2016). Helsingforskomitéen (2016) Helsingforskomitéen, Høring endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=d9e9562f-abcd- 4c1a-b55b-042b715dec67 (sjekket 3. september 2016). NOAS (2016) NOAS, Høring endring i utlendingslovgivningen innstramninger II, (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=2814c504-7ec b107-54e f (sjekket 3. september 2016). Redd Barna (2016) Redd Barna, Redd Barnas høringsuttalelse om endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=8b5b1a37-25ed-4ac e4be740367b (sjekket 3. september 2016). Rettspolitisk forening (2016) Rettspolitisk forening, Høringsuttalelse fra Rettspolitisk forening om endringer i utlendingslovgivningen (innstramminger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=3332acee-8c51-4bfa-883d-dbe8ccea435a (sjekket 3. september 2016). 64

68 Juss-Buss (2016) Juss-Buss, Høringsuttalelse fra Juss-Buss vedrørende forslag om endringer i utlendingslovgivningen (innstramminger II), (2016), utlendingslovgivningen-innstramninger-ii/id /?uid=dff1ee41-2f97-434b-84ee-7c3b692b63e4 (sjekket 3. september 2016). Annet Andenæs (2016) Andenæs, Mads, Cecilia Marcela Baillet, Terje Einarsen, André Møkkelgjerd og Vigdis Vevstad, «Feil om folkeretten», Aftenposten 22. mars Bårdsen (2016) Bårdsen, Arnfinn, Barnekonvensjonen i Høyesteretts praksis, (sjekket ) [Foredrag ved høyesterettsdommer dr. juris Arnfinn Bårdsen, Oslo 1. november 2016]. Schultz (2016) Schultz, Jessica, e-post, 3. oktober Larsen (2016) Larsen, Kjetil Mujezinović, Introduksjon til emnet. Generelle prinsipper og hensyn i utlendingsretten [Forelesning] Solberg (2015) Solberg, Erna, Statsministerens redegjørelse til Stortinget 13. oktober 2015, (2015), (sjekket 3. september 2016). Statsministerens kontor (2008) Statsministerens kontor Regjeringen Stoltenberg II, Innstramming av asylpolitikken, (2008), (sjekket 21. september 2016). Stortinget (2016) Stortinget, Voteringsoversikt for sak: Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), (2016), (sjekket 14. september 2016). 65

69 Øyen (2016) Øyen, Øyvind Dybvik, e-post, 6. oktober