Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Orkdal kommune

Transkript

1 Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Orkdal kommune Arkivsak: 16/124 Møtedato/tid: Kl 12:00 Møtested: Orkdal Rådhus, Formannskapssalen Møtedeltakere: Berit Ingeborg By Johnny Danielsen Joar Syrstadeng Mads Løkeland Vigdis Bye Olsen Andre møtende: Oddbjørn Bang, Ordfører Nina Blåsberg, Hovedtillitsvalgt Grete Lund, Tillitsvalgt Fagforbundet Torstein Larsen, Pensjonistpartiet Torbjørn Brandt, Kontrollsekretariat Midt-Norge IKS (Konsek) Kopi: Ordfører, rådmann, varamedlemmer, postmottak Orkdal kommune, postmottak Revisjon Midt-Norge IKS (RMN) og Espen Langseth, RMN. Møtet avvikles for åpne dører, i tråd med kommuneloven 31. Eventuelle forfall, eller spørsmål om habilitet, meldes til Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS v/ Torbjørn Brandt på telefon , eller e-post: torbjorn.brandt@konsek.no Varamedlemmer møter etter nærmere innkalling. Trondheim, Berit Ingeborg By (sign.) Leder av kontrollutvalget Torbjørn Brandt Førstekonsulent, Konsek

2 Sakliste Saksnr. Sakstittel 14/16 Godkjenning av protokoll 15/16 Forarbeid til plan for forvaltningsrevisjon - overordnet analyse 16/16 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Orkdalsregionen 17/16 Tilsynsrapport - Sosiale tjenester i NAV til personer mellom år 18/16 Referatsaker 19/16 Budsjett 2017 og økonomiplan for kontrollutvalget. 20/16 Eventuelt

3 Godkjenning av protokoll Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Orkdal kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/124-3 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Protokollen godkjennes Saksutredning Godkjenning av møteprotokoll. Protokollen er tidligere distribuert til utvalget.

4 Forarbeid til plan for forvaltningsrevisjon - overordnet analyse Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Orkdal kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 217, TI - &30 Arkivsaknr 16/119-5 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget og sekretariatet tar med seg innspillene i det videre arbeidet med overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon. Vedlegg FR-Plan Orkdal - vedtatt i kommunestyret Saksutredning Kontrollutvalget utarbeider plan for forvaltningsrevisjon. Planen legges frem til behandling i kommunestyret. Det skal utarbeides en plan for forvaltningsrevisjon minimum en gang i løpet av valgperioden, og senest i løpet av første året i perioden. Kommunestyret må derfor vedta ny plan innen utgangen av Plan for forvaltningsrevisjon skal være basert på en overordnet analyse som bygger på risiko og vesentlighet. Gjeldende plan for forvaltningsrevisjon gjelder ut Kontrollutvalget og kommunestyret har de senere år valgt å revidere planen hvert annet år, selv om dette ikke er et lovkrav. For å sikre at plan for forvaltningsrevisjon er i tråd med kommunestyrets behov, bør det være et mål å sørge for så god forankring som mulig. Ordfører, utvalgsledere, gruppeledere, hovedverneombud og tillitsvalgte ble derfor invitert til å komme med innspill i kontrollutvalgets møte den De inviterte ble spurt om følgende: På hvilke områder er det risiko for at kommunen ikke når sine målsettinger, ikke oppfyller lovkravene eller utnytter ressursene lite effektivt? På hvilke områder er det behov for forvaltningsrevisjon? Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Sekretariatet vil bruke innspillene gitt i dette møtet i arbeidet med overordnet analyse. Sekretariatet vil legge frem forslag til plan for forvaltningsrevisjon til neste møte.

5 PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON Orkdal kommune Vedtatt i kommunestyret i sak 79/14 den

6 1 Om forvaltningsrevisjon I henhold til kommuneloven 77 er kontrollutvalget ansvarlig for å påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Dette innebærer et ansvar for kontrollutvalgene, for at følgende oppgaver utføres: o o o regnskapsrevisjon forvaltningsrevisjon selskapskontroll Forvaltningsrevisjonens innhold er utdypet i forskrift om revisjon 7 første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. 1.1 Utarbeidelse av plan for forvaltningsrevisjon Kommunestyret er oppdragsgiver for forvaltningsrevisjonen. For å sikre at den revisjonen som utføres er i tråd med kommunestyrets ønsker og behov, skal dette i følge kontrollutvalgsforskriften 10 vedta en egen plan for forvaltningsrevisjon, hvor det angis prioriteringer for en gitt periode: 10. Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Denne planen er utarbeidet for perioden Kontrollutvalget vil underveis i perioden eventuelt vurdere om det må gjøres omprioriteringer, eller om planen må oppdateres.

7 Denne planen er basert på dokumentet overordnet analyse, utarbeidet av Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS. 1.2 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonene Kommunens revisor er Revisjon Midt-Norge IKS. De vil stå for den praktiske utføringen av forvaltningsrevisjonsprosjektene. Prosjektene utføres i tråd med kommuneloven 78, forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner og RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon vedtatt av Norges Kommunerevisorforbund. Kontrollutvalget vedtar med bakgrunn i planen mer konkrete bestillinger av prosjekter, og følger opp disse overfor revisjonen. Kontrollutvalget gis anledning til å fravike planen, dersom de finner det nødvendig. I så tilfelle rapporteres det om eventuelle endringer til kommunestyret. 1.3 Oppfølging og rapportering I tråd med forskrift om revisjon 8 skal revisor rapportere fortløpende til kontrollutvalget om resultater av gjennomført forvaltningsrevisjon. Videre er kontrollutvalget tillagt ansvar for å rapportere om sitt arbeid til kommunestyret. Kontrollutvalget legger normalt rapport for det enkelte prosjekt fortløpende frem for kommunestyret.

8 2 Prioriterte områder i planperioden Her angis prioriterte områder for forvaltningsrevisjon, med forslag til mulig innretning på prosjektene. Prosjektene er vurdert på bakgrunn av risiko- og vesentlighetsvurderingene i den overordnede analysen. Det er prioritert totalt 3 prosjekter, mens 5 prosjekter er vurdert som aktuelle, men ikke prioritert i denne planperioden. Det er i prioriteringene også tatt hensyn til områder der det har vært gjennomført lite forvaltningsrevisjon i tidligere år, hvorvidt forvaltningsrevisjon anses å være et godt virkemiddel til å forbedre kvaliteten på området og eventuelle signaler fra politisk hold om hvor det er ønskelig med mer kunnskap. Utdypingene av innretning må ses på som eksempler på muligheter, ikke et bindende forslag til gjennomføring av prosjektene. Område Evaluering av samhandlingsreformen 1 Prosjektet kan ha flere aktuelle innfallsvinkler og en kan velge å prioritere bare deler av samhandlingsreformen etter en nærmere vurdering i tilknytning til egen sak om bestilling av forvaltningsrevisjonen. En aktuell hovedproblemstilling kan være å se på hvordan Orkdal kommune har klart å implementere samhandlingsreformen så langt. Aktuelle områder å undersøke for å få svar på dette kan være å se på samarbeidet og informasjonsflyten mellom kommunen og sykehus, hvordan utskrivningsklare pasienter håndteres og hvilke konsekvenser dette har for kort- og langtidsplassene i kommunen. Det kan også være aktuelt å se på om kommunen har sikret tilstrekkelig fagkompetanse for å håndtere nye oppgaver som følge av reformen. Tilpasset opplæring og spesialundervisning i Orkdal kommune 2 Prosjektet må ta sikte på å gi en tilbakemelding på praksis for tildeling, oppfølging og rapportering av spesialundervisning herunder om dette gjøres i tråd med lovverket. Videre må gjennomgangen peke på mulige årsaker til at Orkdal kommune bruker en større del enn mange kommuner til spesialundervisning. Barnevern. Barnevern er et tjenesteområde som stiller store krav til kommunen, både i forhold til å yte riktig hjelp til rett tid og ved at enkelttilfeller kan være svært ressurskrevende. Orkdal kommune er vertskommune for flere kommuner. 3 I et forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor barnevern vil det være aktuelt å se på tjenestene som ytes i dag og hvordan disse er tilpasset behovet i befolkningen. Videre kan det være aktuelt å se på organisering, styring og driften av kommunens tilbud på området. Aktuelle punkter å se på kan være om kommunen yter tjenester ihht lovverk, om kompetansen er tilstrekkelig, overholdelse av frister, samhandling og rapportering i forhold til andre enheter i kommunen, mv.

9 Flere av de samarbeidende kommuner har vist interesse for å delta i prosjektet og dermed bidra til å redusere kostnadene til gjennomføring. Det har siden 2012 vært fokus på barnevernsarbeidet i Orkdal kommune. Det har vært stor utskifting av ansatte, mange tiltak er satt i verk og dette synes å ha hatt positiv virkning. Kontrollutvalget avventet i forrige planperiode bestilling av forvaltningsrevisjon. Selv om prosjektet gis prioritet 1 kan det være aktuelt å foreta bestilling i 2.halvår Følgende områder foreslås som aktuelle for forvaltningsrevisjon, men er ikke prioritert i planen. Dersom endringer i forutsetninger gjør noen av de ovennevnte prosjekter mindre aktuelle å gjennomføre kan disse bli aktuelle for gjennomføring i perioden. Kontrollutvalget har gjennom vedtak i saken fullmakt til å omprioritere. (Forutsetter at kommunestyret vedtar innstillingen) Område Arbeid med næringsutvikling i Orkdal kommune Orkdal kommune har er stort engasjement og bruker relativt store ressurser til planlegging, tilrettelegging og tilskudd til næringslivet. Det er et utstrakt samarbeid med ulike samarbeidspartnere - herunder også andre kommuner. Orkdal kommune legger vekt på utarbeidelse av strategiske planer alene eller i samarbeid med andre i Orkdalsregionen og Trondheimsregionen. I et forvaltningsrevisjonsprosjekt kan en vurdere i hvor stor grad kommunen oppnår de målsettinger man har satt seg, og hvorvidt det er tilstrekkelig planmessighet, oppfølging og evaluering av de tiltak som gjennomføres alene og i samarbeide med andre aktører. Sykefravær Orkdal kommune har som andre kommuner stort sykefravær på enkelte enheter. Kommunen har et særlig ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen og oppfølging av sine arbeidstakere. Det synes ut fra innhentet dokumentasjon og orienteringer fra personalsjef at det jobbes systematisk med å få ned sykefraværet. Statistikken er positiv fra 2013 til Kontrollutvalget ønsker gjennom en selvstendig forvaltningsrevisjonsundersøkelse å se på sykdomsrelatert fravær i deler av kommunen og vurdere om igangsatte tiltak med sikte på å redusere sykefraværet har gitt resultater. Kontrollutvalget mener omsorgssektoren må omfattes av prosjektet. Gjennomgangen kan også gi tilbakemeldinger på hvordan personalpolitikken i Orkdal kommune oppfattes, dersom dette legges inn som en del av prosjektet. KOSTRA-rapportering Prosjektet må gi svar på om det er lagt til rette for å sikre god kvalitet på rapportering av KOSTRAdata i Orkdal kommune. I den sammenheng bør revisjonen besvare om kommunen har etablert tilfredsstillende rutiner som sikrer ensartet praksis og forståelse av krav for rapportering til KOSTRA. Om etablerte rutiner for rapportering følges i praksis må også inngå i prosjektet. Sekretariatet mener det kan være hensiktsmessig at revisjonen også går dypere ned i datarapportering på noen områder i kommunen. Hvilke områder må vurderes i løpet av prosjektet. Orkdal kommune benytter KOSTRA-data i stor grad og det er derfor viktig at registrering og analyse av data gjøres på en god måte.

10 Økonomisk sosialhjelp. Tjenesten er lagt inn under NAV fra 2007 og Orkdal kommune var en pilotkommune. Det ble gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt i 2008,før rutinene hos NAV var på plass. Det vil være naturlig at det som i rapporten ble påpekt som mulige forbedringspunkter følges opp. Sosialtjenesten skal forebygge sosiale problemer og hjelpe personer som har kommet i en vanskelig livssituasjon. Aktuelle innfallsvinkler i et forvaltningsrevisjonsprosjekt med fokus på økonomisk sosialhjelp i Orkdal er å se på saksbehandlingen, organiseringen og driften av tjenesten for å sikre at tilbudet drives i henhold til lov og forskrifter, statlige forventninger, kommunale vedtak og tjenestens egne målsettinger for sin virksomhet. Formålet er å bidra til at brukere i Orkdal kommune får gode tjenester, at tjenestene fungerer best mulig med vekt på likebehandling og riktig hjelp til rett tid. Dersom kommunen ønsker å utvide prosjektet noe, kan opplevd service blant brukerne av tjenestene være aktuelt å se på. Dette kan gi nyttig tilbakemelding i forhold til videreutvikling av tjenestene på dette området. Personalpolitikk og kompetanse Å rekruttere, utvikle og beholde kompetanse kan være en utfordring i kommunens virksomhet, og er et viktig underliggende premiss for å oppnå gode tjenester. Orkdal kommune har derfor behov for og har klart å fremstå som en attraktiv arbeidsgiver. Endrede krav til kommunene medfører kontinuerlige endrings- og effektiviseringsprosesser som både kan forbedre og forverre de ansattes arbeidssituasjon. Aktuelle temaer kan være systematisk arbeid med ulike faktorer som hjelper kommunen å skaffe, beholde og utvikle kompetanse, slik som ledelse og medvirkning, rekruttering, medarbeidertilfredshet, kompetanseplanlegging, opplæring med mer.

11 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Orkdalsregionen Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Orkdal kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE Arkivsaknr 13/ Kontrollutvalgssekretariatets innstilling I forbindelse med rapporten Evaluering av interkommunale barnevernstjenester i Sør-Trøndelag ber kontrollutvalget sekretariatet om å organisere et fellesmøte hvor de øvrige kommuner i vertskommunesamarbeidet blir invitert. Vedlegg Orkdalsregionen - Evaluering barnevernstjenesten i Sør-Trøndelag Saksutredning Det interkommunale barnevernet er et samarbeid mellom Orkdal, Melhus, Agdenes og Skaun. Orkdal er vertskommune for samarbeidet. Svak involvering og medvirkning før samarbeidet ble etablert, kombinert med samkjøring av ulike kulturer, ulike forventninger og forskjellige oppfatninger av hva barnevernet skal være, bidro til å skape uro og konflikter i tjenesten. Dette bidro til stort sykefravær og hyppige lederskifter i tjenesten. De siste to-tre årene er det tatt ledergrep for å få tjenesten på fote. Det er blant annet foretatt omorganiseringer som har gitt en mer tydelig struktur på tjenesten som folk føler seg trygge i. Det har vært utskiftninger i arbeidsstokken og nyrekruttering som også har bidratt til å bedre arbeidsmiljø og stabilitet. Utviklingen på sentrale KOSTRA-parametere er ikke vesentlig forskjellig fra utviklingen på landsbasis, dersom vi ser på utviklingen for tjenesten under ett. Orkdal, og spesielt Meldal, har noe høyere utgifter til omsorgstiltak enn de andre kommunene. Tjenesten har i dag 21 ansatte fordelt på 19,3 stillinger. Tjenestene er delt inn i tre team med to fagledere. En fagleder for mottaksteam og omsorgsteam og en fagleder for tiltaksteamet. I starten var omsorgsteamet en del av tiltaksteamet, men ble skilt ut som eget team etter hvert. Organiseringen fungerer rimelig bra, spesielt knyttet til undersøkelse og omsorg. Det gjenstår en del arbeid med å utvikle et bredere tiltakstilbud. I dag er det rimelig god tilfredshet med utviklingen av tjenesten de siste årene. Man har fått en større og sterkere tjeneste med godt fagmiljø som gir trygghet for de ansatte og bedre forutsetninger for å håndtere tunge og krevende saker. Den største utfordringen i dag er å styrke det tverrfaglige forbyggende arbeidet i samarbeid med andre tjenester i kommunene og utvikle en bredere tiltaksportefølje. For barnevernet er det mange aktører å forholde seg til, og det er således krevende ressursmessig å følge opp på alle arenaer. Barnevernet er i dag med i ca. 50 ulike tverrfaglige team. De fleste av disse er knyttet til barnehager og skoler. For en ytterligere styrking av det tverrfaglige forbyggende arbeidet ser det ut til å være behov for et overordnet systemarbeid med tydeliggjøring av kommunenes målsetninger knyttet til tidlig forebyggende arbeid rettet mot barn og unge, og

12 hvordan det interkommunale barnevernet, som en av flere tjenester, skal bidra i dette arbeidet. Det innebærer også en tydeliggjøring av hvilke ressurser som kreves fra barnevernets side. Det interkommunale barnevernet har i dag en lavere bemanning enn det som er gjennomsnittet på landsbasis. I et slikt arbeid vil det være en fordel om alle tre samarbeidskommunene enes om felles mål, rutiner, systemer og metoder for arbeid med tverrfaglig forebyggende arbeid. Det er klart at det vil være ekstra krevende for barnevernet dersom kommunene har ulike mål, rutiner, systemer, metoder og forventinger til barnevernets innsats. Gjennom et interkommunalt samarbeid er det mer krevende å få dette til sammenlignet med om man var én felles kommune. Selv om det er visse utfordringer knyttet til å få til et velfungerende samarbeid med samarbeidspartnerne, er det likevel en entydig tilbakemelding at fordelen med samarbeidet er klart større enn ulempene Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Sekretariatet mener det kan være hensiktsmessig med et fellesmøte for å få informasjon om blant annet hva som gjøres i forbindelse med: styrking av det tverrfaglige forbyggende arbeidet i samarbeid med andre tjenester i kommunene. Videre, status for utviklingen for et overordnet systemarbeid hvor tydeliggjøring av kommunenes målsetninger knyttet til tidlig forebyggende arbeid rettet mot barn og unge. Bemanning i barnevernet.

13 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag BENT ASLAK BRANDTZÆG TF-rapport nr

14 Tittel: Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag TF-rapport nr: 382 Forfatter(e): Bent Aslak Brandtzæg Dato: ISBN: ISSN: Pris: 300 (Kan lastes ned gratis fra Framsidefoto: Telemarksforsking Prosjekt: Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag Prosjektnr.: Prosjektleder: Bent Aslak Brandtzæg Oppdragsgiver(e): Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Spørsmål om denne rapporten kan rettes til: Telemarksforsking Postboks Bø i Telemark Tlf: Resymé: Utredningen omfatter en evaluering av alle interkommunale samarbeid om barnevern som kommunene i Sør-Trøndelag er med i. Siden 2003 har 20 av 25 kommuner i Sør-Trøndelag inngått interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet. Disse er organisert i 7 interkommunale barneverntjenester som består av fra 2 til 7 samarbeidende kommuner. Rapporten inneholder en gjennomgang av de interkommunale barneverntjenestene hver for seg, og en sammenfattende analyse på tvers av de ulike tjenestene. Bent Aslak Brandtzæg er utdannet geograf (Cand.polit.) fra Universitetet i Bergen. Brandtzæg har vært tilsatt som forsker ved Telemarksforsking siden 1995, og er temaansvarlig for instituttets forsking knyttet til interkommunalt samarbeid og kommunestruktur. 2 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

15 Forord Telemarksforsking ble høsten 2014 engasjert av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag til å gjennomføre en evaluering av sju interkommunale barnevern i Sør-Trøndelag. Mesteparten av arbeidet er gjennomført i løpet av 2015 og våren Ved Telemarksforsking har Bent Aslak Brandtzæg vært prosjektleder og utført det meste av arbeidet. Ingvild Vardheim bisto innledningsvis i arbeidet med noe datainnsamling og gjennomførte intervjuer i to av samarbeidene. Videre har Trond Erik Lunder og Audun Thorstensen vært behjelpelig med å framskaffe en del statistikk og tallmateriale som grunnlag for evalueringsarbeidet. Våre kontaktpersoner hos Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har vært Jostein Magne Krutvik og Torbjørn Løvaas. Vi vil rette en takk til disse for godt samarbeid i forbindelse med gjennomføring av undersøkelsen. Vi vil også rette en takk til de i kommunene som har stilt opp på intervju, svart på spørreundersøkelse og bidratt med annen informasjon. Bø, Bent Aslak Brandtzæg Prosjektleder Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 3

16

17 Innhold Sammendrag Innledning Bakgrunn for evalueringen Utviklingen av interkommunale barnevern på landsbasis Utvikling av interkommunale barnevern i Sør-Trøndelag Temaer og problemstillinger Etablering og oppstartsfase Organisering og styring Bemanning, kompetanse og rekruttering Utvikling av barneverntjenestene Samarbeid med andre instanser Økonomi Metoder og gjennomføring Erfaringer med barneverntjenesten i Hemne og Snillfjord Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer med Værnesregionen barneverntjeneste Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 5

18 3.4 Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer med Fosen barneverntjeneste Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer med Frøya og Hitra barne- og familietjeneste Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer med Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

19 6.3 Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Økonomi Oppsummerende vurdering Erfaringer med Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer med Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Kort om kommunene Bakgrunn og formål med samarbeidet Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Økonomi Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Oppsummerende vurdering Erfaringer på tvers av de interkommunale barneverntjenestene Bakgrunn og formål med samarbeidene Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 7

20 9.2 Etablerings- og oppstartsfase Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Samarbeid med andre instanser Konklusjoner og anbefalinger Referanser Vedlegg Spørreskjema Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

21 Sammendrag Siden 2003 har 20 av 25 kommuner i Sør-Trøndelag inngått interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet. Disse er organisert i 7 interkommunale barneverntjenester som består av fra 2 til 7 samarbeidende kommuner. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har ønsket å få gjennomført en evaluering av de etablerte interkommunale barneverntjenestene i fylket. Formålet har bl.a. vært å få et godt grunnlag for kunnskapsbaserte prosesser og beslutninger ved etablering og drift av barneverntjenester, og å bidra til forståelse av utfordringer og suksesskriterier en interkommunal barneverntjeneste står overfor. Fra oppdragsgivers side har det vært et ønske at evalueringen skal ha både en beskrivelse av de eksisterende interkommunale barneverntjenestene hver for seg, og en sammenfattende analyse på tvers av tjenestene. Det er mange faktorer som kan ha betydning for hvordan et interkommunalt samarbeid om barnevern fungerer. Med utgangspunkt i de føringer som lagt for evalueringen, og med bakgrunn i tidligere gjennomførte evalueringer og rapporter, har vi strukturert evalueringen med utgangspunkt i følgende tematiske inndeling: Etablering og oppstartsfase Organisering og styring Bemanning, kompetanse og rekruttering Utvikling av barneverntjenestene Samarbeid med andre instanser Økonomi Metodisk er evalueringen basert på besøk og intervjuer i de sju interkommunale barneverntjenestene. I tillegg er det også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot alle ansatte i de interkommunale barneverntjenestene og til sentrale samarbeidspartnere. Videre er det samlet inn ulike skriftlige kilder som dokumenter og beskriver ulike sider ved barneverntjenestene. Statistikk fra SSB og KOSTRA er brukt for å beskrive utviklingen av sentrale måleparametre over tid. Det er også foretatt en gjennomgang av tidligere utredninger og evalueringer av interkommunale barnevern. I kapittel 2 kapittel 8 blir det foretatt en gjennomgang av hvert enkelt samarbeid etterfulgt av en kort oppsummering. I kapittel 9 blir det foretatt en sammenfattende sammenstilling på tvers av de ulike interkommunale barnevernsarbeidene. Dette kapitlet avsluttes med noen sentrale konklusjoner og anbefalinger. Sentrale erfaringer er at etablering av interkommunale barnevern har bidratt til sterkere og mer stabile tjenester. Barnverntjenestenes kompetanse og kapasitet har blitt styrket, tjenestene har blitt mindre sårbare, og det har blitt lettere å unngå inhabilitet. Forutsetningene for håndtering av krevende og komplekse saker har økt. Større tjenester har gjort det lettere å spesialisere kompetansen, mulighetene for videreutdanning har blitt bedre og forutsetningen for utvikling av gode tiltak har blitt styrket. Alle tjenestene har i større eller mindre grad hatt oppstartsproblemer som følge av det har blitt brukt for kort tid til planlegging, tilrettelegging og organisering av tjenestene før oppstart. Behovet for å samkjøre ulike kulturer, tradisjoner og rutiner har vært undervurdert. Dette gjelder ikke bare internt i tjenestene, men også i forhold til samarbeidspartnerne og ledelsen i samarbeidskommunene. I kombinasjon med økt saksmengde og ulike forventinger til hvordan det skal jobbes med Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 9

22 barnevern, har dette også i en del tilfeller resultert i høyt sykefravær og hyppige lederskifter, noe som ytterligere har bidratt til å vanskeliggjøre oppstartsprosessen. Ustabilitet og kapasitetsmangel i tjenestene har også ført til at barnevernet har hatt problemer med å være til stede på de forbyggende arenaene i kommunene. Den største utfordringen i dag synes å være å få til et godt tverrfaglig forebyggende samarbeid med samarbeidspartnerne i kommunene. Sammenlignet med om man hadde vært en felles kommune, blir det gjennom interkommunalt samarbeid ekstra krevende å koordinere og ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. I noen av samarbeidene er det mange kommuner og aktører involvert, og ansvaret for å få til gode løsninger ligger ikke kun hos den interkommunale barneverntjenesten. Her er det behov for å finne løsninger som er forankret på administrativt og politisk nivå i kommunene med tanke på hva man konkret ønsker å oppnå, hvordan det skal jobbes med tverrfaglig forebyggende arbeid, og hvordan rolle- og ansvarsfordelingen skal være. Slike samarbeid kan være ressurskrevende, og det vil derfor være en fordel om kommunene i samarbeidsregionen har mest mulig like strategier, planer, mål og rutiner for hvordan samarbeidet skal foregå. Det er en generell utfordring med alle interkommunale samarbeid at samarbeidskommunes demokratiske styring og kontroll med de aktuelle samarbeidsoppgavene blir redusert. Graden av utfordringer har sammenheng med hvilke oppgaver det samarbeides om, omfanget av samarbeidet og hvordan det er organisert. I en velfungerende kommune skal ulike behov og prioriteringer veies og balanseres opp mot hverandre. Når det gjelder samarbeid om barnevern utfordringen for politisk og administrativ styring og kontroll å ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. I de fleste interkommunale barneverntjenestene er det derfor også en oppfatning at det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge ville fungert mye bedre ved en kommunesammenslåing. Til tross for de tverrfaglige samarbeidsutfordringene, synes fordelene med å samarbeide å være langt større enn ulempene. Barneverntjenesten ville ikke blitt bedre dersom man gikk tilbake til de kommunale tjeneste man hadde tidligere. Det er krevende å jobbe i barnevernet, og det stilles stadig økende krav til tjenesten. For de ansatte er det derfor nødvendig å være en del av et solid fagmiljø. Et sterkt fagmiljø vil også være nødvendig for videreutvikling av tjenesten og håndtering av nye oppgaver. Ut fra erfaringene som er framkommet gjennom evalueringen, har vi avslutningsvis forsøkt å utlede noen sentrale anbefalinger for andre kommuner som ønsker å etablere samarbeid om barnevern. Disse er som følger: 1. Ha klare mål for samarbeidet og vær tydelig på hva som forventes 2. Sørg for tilstrekkelig tid til planlegging, organisering og tilrettelegging av samarbeidet før oppstart 3. Sørg for at nødvendig infrastruktur er på plass før samarbeidet starter 4. Vær bevisst på hva som kreves for å lede endrings- og omstillingsprosesser 5. Involver ansatte, tillitsvalgte og samarbeidspartnere tidlig i prosessen forut for etableringen av samarbeidet 6. Vær bevisst på at det er krevende å samkjøre ulike kulturer og rutiner, dette gjelder ikke bare i barneverntjenesten, men ikke minst i forhold til samarbeidspartnerne 7. Klargjør hva det tverrfaglige forebyggende arbeidet innebærer, hvordan det skal jobbes, hvordan rolle- og ansvarfordelingen mellom ulike tjenester skal være, og hva som kreves av barneverntjenesten og samarbeidspartnerne i den forbindelse 10 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

23 8. Legge til rette for mest mulig like samhandlingsrutiner for kommunene som inngår det interkommunal samarbeidet 9. Klargjør hva slags type tiltak det forventes at det interkommunale barnevernet og kommunen i felleskap selv skal kunne tilby, og hvilke tilbud og tiltak som man må skaffe på annen måte 10. Sørg for nødvendige rutiner for rapportering av status og utvikling mellom det interkommunale barnevernet og samarbeidskommunene Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 11

24 12 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

25 1. Innledning 1.1 Bakgrunn for evalueringen Siden 2003 har 20 av 25 kommuner i Sør-Trøndelag inngått interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet. Disse er organisert i 7 interkommunale barneverntjenester som består av fra 2 til 7 samarbeidende kommuner. Samlet sett omfatter de sju samarbeidene 25 kommuner, fordi fire kommuner i Nord-Trøndelag og én i Hedmark også er med. Fylkesmannen i Sør Trøndelag har ønsket å få gjennomført en evaluering av de etablerte interkommunale barneverntjenestene i fylket. Formålet har bl.a. vært å få et godt grunnlag for kunnskapsbaserte prosesser og beslutninger ved etablering og drift av barneverntjenester, og å bidra til forståelse av utfordringer og suksesskriterier en interkommunal barneverntjeneste står overfor. I den forbindelse har det også vært er formål at evalueringen skal bidra til videreutvikling og forbedring av eksisterende interkommunale barneverntjenester, og at resultatet kan være av relevans for kommuner som vurderer kommunesammenslåing. Fra oppdragsgivers side har det vært et ønske at evalueringen skal ha både en beskrivelse av de eksisterende interkommunale barneverntjenestene hver for seg, og en sammenfattende analyse på tvers av tjenestene. Før vi kommer nærmere inn på problemstillinger og opplegg for gjennomføring av evalueringen, vil vi først gi kort kunnskapsstatus om utviklingen av interkommunale barnevern. 1.2 Utviklingen av interkommunale barnevern på landsbasis Etablering av interkommunale barnevernsamarbeid har blant annet sin bakgrunn i stadig økende nasjonale krav og forventninger til det kommunale barnevernet, kombinert med lokalt behov for styrking av barnevernet. Barnevernloven ble omfattende endret i 2009, og formålet var å styrke kompetansen og tjenestene på bred basis (NOU 2009:22). Dette er ytterligere forsterket etter at barnevernspanelet la frem sin rapport i Rapporten påpekte at langt flere kommuner enn i dag må inngå i samarbeidsordninger, og at kommunestrukturen i Norge medfører at det er mange små barneverntjenester som er lite robuste og kan ha utfordringer i forhold til et akseptabelt faglig nivå. Panelet mente også at små kommuner må samarbeide med andre, og anbefalte en minimumsbemanning på fem fagårsverk (Barnevernpanelet 2011, s 23). Før endringene av kommuneloven fra var det ikke anledning til etablering av interkommunale barnevern uten å gå veien om lov om forsøk i offentlig forvaltning. Det var før den tid også anledning til å samarbeide om ulike oppgaver innen barnevernet, men det var ikke anledning til å delegere myndighet til en annen kommune. Med endringene av kommuneloven fra er det nå anledning til å delegere myndighet til en vertskommune i henhold til kommunelovens 28. I henhold til kommunelovens 28 kan det etableres administrativt vertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. Flesteparten av barnevernssamarbeidene som er etablert de senere årene, er organisert som administrativt vertskommunesamarbeid, men det finnes også eksempler på løsninger med felles folkevalgt nemnd, bl.a. i Værnesregionen. Før endringene av kommuneloven var det igangsatt 13 forsøk med interkommunale barnevern. Telemarksforsking evaluerte flere av disse på oppdrag fra KMD (Brandtzæg 2006a). Evalueringen Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 13

26 viste at ansatte opplevde at fagmiljøene ble styrket, og at samarbeidet førte til mer stabile tjenester. De ansatte opplevde blant annet at det ble lettere å ta tak i tunge og vanskelige saker. Antallet saker økte når fagmiljøene ble styrket. Det interkommunale samarbeidet førte også til at brukernes rettssikkerhet ble styrket. Det ble lettere å unngå inhabilitet, og ifølge de ansatte ble tilgjengeligheten til tjenesten i liten grad redusert, selv om barnevernet ble flyttet og samlokalisert med barnevernet i en annen kommune. I 2010 gjennomførte Telemarksforsking en undersøkelse av kostnadsutviklingen i kommunale barnevern (Brandtzæg m.fl. 2010). Denne rapporten så også nærmere på konsekvensene av å organisere barnevernet i interkommunale enheter. Rapporten konkluderer med at kostnadsutviklingen i kommuner med interkommunale samarbeid har vært svakere enn kostnadsveksten i andre småkommuner. Dette indikerer at etablering av interkommunale barnevern er en mer kostnadseffektiv måte å styrke barnevernet på i små kommuner, enn om hver kommune skal styrke tjenesten på egen hånd. Resultatene fra en spørreundersøkelse rettet mot barneverntjenester i alle små kommuner i Norge i 2012, viste at blant kommunene som deltar i interkommunalt samarbeid, er 90 prosent helt eller delvis enig i at samarbeidet har bidratt til en bedre barnevernstjeneste i kommunen. På spørsmål om hvorfor flere småkommuner ikke ønsker å inngå i et interkommunalt samarbeid, blir stor geografisk avstand til andre kommuner hyppigst nevnt som årsak (Deloitte 2012). Det finnes imidlertid eksempler på utvikling av godt fungerende barneverntjenester der mange små kommuner deltar, og hvor avstandene er store. En av disse finner vi i Vest-Telemark (Brandtzæg 2006 b). Det er nå over 200 kommuner som har etablert interkommunale barnevernsamarbeid i Norge, mens til sammenligning var det bare 13 interkommunale barnevernssamarbeid i Det er gjennomført noen evalueringer som relaterer seg til interkommunale barnevern de senere årene. Deloitte (2012) gjennomførte en undersøkelse av status i utfordringer for barnevernet i små kommuner. Små kommuner ble definert som kommuner under 5000 innbyggere. Det ble gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot ansvarlige for barneverntjenesten. 52 prosent av de 135 småkommuner som deltok i spørreundersøkelsen, var med i et interkommunalt samarbeid på barnevernsområdet og 11 prosent har konkrete planer om å inngå et interkommunalt samarbeid. 90 prosent av kommunene som deltok i et interkommunalt samarbeid, syntes samarbeidet fungerte godt og at det hadde bidratt til en bedre barnevernstjeneste. Flertallet av kommunene mente at samarbeidet hadde bidratt til et større fagmiljø og bedre tilgang på barnevernsfaglig kompetanse, og at samarbeidet har bidratt til større avstand til personer i enkeltsaker. Viktige forutsetninger for et godt interkommunalt samarbeid som ble trukket fram, var vilje til samarbeid, tydelige og definerte oppgave- og ansvarslinjer og fungerende administrativt system på tvers av kommunene. Betydningen av at det gjøres et grundig arbeid i etableringen av felles administrative systemer og IKT-systemer, ble også trukket fram. Det som ble trukket fram som faktorer som skaper størst utfordringer for det interkommunale samarbeidet, er manglende samhandling med andre tjenester i kommunen etter inngåelsen av interkommunalt samarbeid, ulik prioritering og manglende kommunikasjon (på tvers av kommuner). Resultatene som framkommer gjennom undersøkelsen til Deloitte er stor grad i samsvar med resultatene fra evalueringen av forsøkene med interkommunale barnevern (Brandtzæg 2006a). Nordlandsforskning gjennomførte i 2014 en kartlegging av erfaringer med interkommunalt barnevernet i Norge (Andrews et al. 2015). I denne studien har rådmenn og ledere for de interkommunale barneverntjenestene deltatt i en spørreskjemaundersøkelse om erfaringer med samarbeidet, 14 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

27 mens representanter for fylkesmannsembetene og ledere for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker har blitt intervjuet. Resultatene som framkommer her synes å være noen lunde sammenfallende med tidligere undersøkelser. Funn som trekkes fram er bl.a. at rådmenn i samarbeidskommuner føler at de har mindre kontroll med økonomien enn rådmenn i vertskommuner. Sammenligne med rådmenn i vertskommuner, er også rådmennene i samarbeidskommuner mindre fornøyd med kompetansen i tjenesten og kvaliteten på de tjenester som gis. Videre gir rådmennene samlet sett en mer positiv vurdering av ressurssituasjonen i barnevernet enn det barnevernledere gjør. Det blir også gjennom denne undersøkelsen pekt på at god barnevernledelse kan være vel så viktig for tjenesten som et stor fagmiljø. Det er en generell utfordring med alle interkommunale samarbeid at samarbeidskommunes demokratisk styring og kontroll med de aktuelle samarbeidsoppgavene blir redusert (Brandtzæg & Sanda 2003). Graden av utfordringer har imidlertid sammenheng med hvilke oppgaver det samarbeides om, omfanget av samarbeidet og hvordan det er organisert. I et paper om suksessfaktorer i interkommunalt samarbeid om individuell tjenesteyting (Kiland & Jacobsen 2011), vises det til at i en velfungerende kommune veies og balanseres ulike behov og prioriteringer opp mot hverandre. Videre slås det fast at dersom det er behov for å samarbeide om barnevern for å styrke kvaliteten i tjenesten, blir utfordringen for politisk og administrativ styring og kontroll å ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. 1.3 Utvikling av interkommunale barnevern i Sør-Trøndelag Med bakgrunn i vedtak i KS fylkesstyre i Sør-Trøndelag i 2009 om behov for tiltak for et reorganisert og forsterket barnevern i Sør-Trøndelag, tok Fylkesmannen i 2010 initiativ til en fylkesdekkende satsing på mer interkommunalt samarbeid. «Fylkesinitiativet for en mer robust barnevernstjeneste» er særlig rettet mot de minste kommunene, men angår også etablerte interkommunale tjenester og øvrige kommuner i fylket som kan ha behov for en gjennomgang og styrking av dagens barneverntjeneste. I 2010 ga NIVI ut rapporten «Fylkesinitiativ for økt samarbeid om barnevern i Sør-Trøndelag», som blant annet gir en oversikt over utfordringer for barnverntjenesten og aktuelle løsningsforslag for kommunene i fylket. Ifølge rapporten var mange av fylkets kommuner preget av generell underdimensjonering og behov for kompetanseoppbygging: «For de minste kommunene, som i dag ikke deltar i formalisert interkommunalt samarbeid, handler det om å bygge opp et mer robust barnevernfaglig miljø som tilfredsstiller minimumsnormer for kompetanse og kapasitet» (NIVI 2010, s. 18). I rapporten ble det vist til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sine vurderinger av tjenestenes kapasitet og arbeidsbelastning: 1) Tjenester med færre en 3 årsverk vil være sårbare og lite robuste 2) Tjenester med færre enn 1,5 årsverk pr 1000 barn i alderen 0 22 år vil medføre stor arbeidsbelastning på den enkelte saksbehandler og 3) Tjenesten kan være sårbar og mangle robusthet dersom mengden av undersøkelser overstiger 8 barn pr ansatt til enhver tid og samtidig oppfølging av over 13 barn i tiltak pr ansatt. Videre mente NIVI det var grunnlag for å peke på to veiledende dimensjoneringsnormer knyttet til fagmiljø og spesialisering i interkommunale barneverntjenester: Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 15

28 1) Interkommunale barneverntjenester med mindre enn 5-6 årsverk som minimumsressurs vil være sårbare og lite robuste i forhold til faglige krav til tjenesten 2) En helhetlig tjeneste med grunnlag for faglig spesialisering og som tilfredsstiller kriterier for geografisk funksjonalitet, tilsier regionalt oppbygde tjenester med minimum årsverk (NIVI 2010, s. 2). Ifølge NIVIs rapport kunne kommunene velge mellom tre hovedmodeller for barnevernssamarbeid: Kompetansesamarbeid, vertskommuneløsning og samkommunealternativet. 1 Vertskommuneløsningen er som nevnt forankret i kommunelovens 28. Samkommunealternativet som ble skissert av NIVI, er nå ikke en aktuell løsning. I forbindelse med den pågående kommunereformen 2, har departementet besluttet å avvikle den muligheten til interkommunalt samarbeid som ligger i samkommunemodellen. Samkommunen utgjør et nytt forvaltningsorgan (selvstendig juridisk person) som gir mulighet til sektorovergripende samarbeid. Deltakerkommunene overfører ikke bare oppgaver til samkommunen, men også ansvaret for å utføre disse. Om en kommune trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som samkommunen gir anledning til, mener regjeringen at kommunesammenslåing er en bedre løsning. Tabell 1 nedenfor viser oversikt over interkommunale barnevern hvor kommunene i Sør-Trøndelag er med. Vi ser at det interkommunale samarbeidet om barnevern har utviklet seg litt over tid. Hemne og Snillfjord var først ute som forsøksordning fra , men ble etablert som fast samarbeid etter dette. Værnesregionen barneverntjeneste startet også opp som forsøk fra 2005, og gikk over i en permanent ordning fra Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun startet som forsøk mellom Orkdal og Meldal fra 2005, men hvor Agdenes kom med i permanent samarbeid fra 2008 og Skaun fra De andre samarbeidene har ikke vært organisert som forsøk. Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os ble også etablert i 2008, Oppdal og Rennebu i 2010, Frøya og Hitra i 2011 og Fosen i I og med at de interkommunale barneverntjenestene varier med hensyn til etableringstidspunkt, størrelse og omfang, er det grunn til å forvente at erfaringene er noe forskjellige. Erfaringene fra evalueringen av forsøkene med de interkommunale barnevernssamarbeidene viste at enkelte samarbeid hadde visse oppstartsproblemer som følge av at samarbeidene ikke var godt nok planlagt og tilrettelagt på forhånd. Det tok således noe tid før samarbeidene fant sin endelige form. Det er også grunn til å forvente at desto flere kommuner og aktører som er involvert i et samarbeid, desto mer krevende kan det være å få samarbeidet til å fungere. I påfølgende avsnitt ser vi nærmere på hvilke temaer, problemstillinger og metoder som har vært lagt til grunn for evalueringen. 1 Se NIVI 2010, s Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S). 16 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

29 Tabell 1 Oversikt over Interkommunale barnevern i Sør-Trøndelag Barnevernssamarbeid Involverte kommuner Vertskommune Oppstartsår Fosen barneverntjeneste Barnevernstjenesten i Hemne og Snillfjord Frøya og Hitra barneog familietjeneste Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Værnesregionen barneverntjeneste Rissa, Leksvik, Osen, Roan, Åfjord, Bjugn, Ørland Rissa Hemne, Snillfjord Hemne Forsøk i perioden 2003 til 2008, fast etter dette Frøya, Hitra Frøya Oppdal, Rennebu Oppdal Røros, Holtålen og Os i Østerdalen Agdenes, Meldal, Skaun, Orkdal Stjørdal, Frosta, Meråker, Tydal, Selbu Røros Orkdal Stjørdal Orkdal og Meldal fra , Agdenes kom med fra og Skaun fra Forsøk 2005 til Permanent fra Temaer og problemstillinger Et overordnet formål med evalueringen har vært å få et bilde av hvordan de ulike barneverntjenestene fungerer. Som utgangspunkt for evalueringen har det fra oppdragsgivers side vært skissert mange momenter som det har vært ønskelig å belyse i den forbindelse. Med utgangspunkt i de føringer som lagt, og med bakgrunn i tidligere gjennomførte evalueringer og rapporter, har vi forsøkt å strukturere evalueringen med utgangspunkt i følgende tematiske inndeling: Etablering og oppstartsfase Organisering og styring Bemanning, kompetanse og rekruttering Utvikling av barneverntjenestene Samarbeid med andre instanser Økonomi I påfølgende avsnitt vil vi foreta en konkretisering av problemstillinger knyttet til det enkelte tema Etablering og oppstartsfase I forbindelse med etablering av interkommunale samarbeid, i en eller annen form, er det mange spørsmål som dukker opp. Desto mer omfattende samarbeidet er, desto mer aktuelle er mange av Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 17

30 disse spørsmålene. NIVI (2010) skriver at kommuner som skal vurdere overgang til en interkommunal tjeneste, står overfor minst seks grunnleggende veivalg knytte til organisering. Disse dreier seg blant annet om hvor omfattende samarbeidet skal være, hvilke oppgaver det skal dreie seg om, juridisk tilknytningsform og hvordan sikre lokal tilstedeværelse i kommunene (NIVI 2010, s. 2). I tillegg er det en rekke konkrete og praktiske ting som må avklares, som for eksempel dimensjonering, fordeling av kostnader, fysisk plassering, IKT-systemer, informasjon om tjenesten mv. (Brandtzæg 2006). En viktig erfaring fra andre barnevernsamarbeid er at en del samarbeid har hatt en del oppstartsproblemer som følge av at mye av det praktiske og administrative ikke var på plass da samarbeidet startet. Mangelfull planlegging og tilrettelegging vil naturligvis bidra til å forsterke og forlenge ulike utfordringer, og det blir vanskeligere å realisere potensielle samarbeidsgevinster (Brandtzæg ibid). Erfaringene viser også at det er viktig få på plass leder for det interkommunale barnevernet tidlig i prosessen, og vedkommende bør få hovedansvar for å organisere, dimensjonere og tilrettelegge tjenesten før samarbeidet starter opp. I en oppstartsperiode vil det alltid være utfordringer knyttet til å innarbeide og samkjøre nye rutiner, arbeidsmåter og arbeidskulturer. De ulike kommunene har gjerne ulik praksis, og dermed forventninger, i forhold til hvilke tiltak som gis. Eksempelvis kan barnevernets taushetsplikt og avgrensningen mot øvrige tjenester tolkes ulikt i de ulike kommunene. Samtidig har erfaringer vist at antall henvendelser og meldinger gjerne øker i oppstartsfasen. Årsakene som trekkes frem, er at man har større valgfrihet når det gjelder hvordan man kan kontakte barnevernet. I evalueringen vil vi derfor kartlegge etableringen og oppstartsfasen av de interkommunale samarbeidene: Hvor godt arbeid er gjort med tanke på å etablere en plan, et system og visjoner for en felles tjeneste? Hvor stort fokus har det vært på lederoppgavene i etableringen av en interkommunal tjeneste? Hvor bevisst har man vært på å håndtere krevende oppgaver som å bygge en felles kultur for de ansatte i ny tjeneste? Hvordan var oppstartsprosessen når det gjelder forhold som økt saksmengde, etablering av nye rutiner og ivaretakelse av de ansatte som får endret arbeidsforhold? Hva kunne vært gjort bedre i oppstartsfasen? Organisering og styring Valg av modeller for intern organisering er naturligvis viktig for å lykkes med et interkommunalt samarbeid. Intern organisering må både forsøke å ta hensyn til potensielle ulemper ved geografiske avstander, bidra til å sikre og videreutvikle kvaliteten på en mest kostnadseffektiv måte, og samtidig opprettholde nærhet og tilgjengelighet for brukere og samarbeidspartnere. Selv om alle de interkommunale barnevernstjenestene i Sør-Trøndelag er organisert etter vertskommunemodellen, er den interne tilretteleggingen ulik, og faktorer som geografi, kommunestørrelser og antall deltakende kommuner vil ha betydning for hvordan organiseringen fungerer. NIVI påpeker også at vertskommunemodellen både kan ha sine fordeler og ulemper: Selv om en slik modell vil styrke 18 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

31 det faglige miljøet i tjenestene, kan den også oppleves som ubalansert fordi det er én vertskommune som leder og utvikler fagmiljøene (NIVI 2010). Dette kan oppleves noe annerledes ved bruk av felles folkevalgt nemnd. I den forbindelse har vi valgt å fokusere på følgende problemstillinger: Hvordan er organisering og styring av tjenesten, herunder forholdet mellom vertskommune og andre samarbeidskommuner? Har man et bevisst forhold til hvordan tjenesten lokaliseres og organiseres for å gi best grunnlag for god intern samhandling? Hvordan påvirker antall samarbeidende kommuner den interkommunale barneverntjenestens organisering og fungering? Kreves det andre forberedelser for å lykkes i store interkommunale barneverntjenester? Hvordan fungerer interkommunal barneverntjeneste for samarbeidskommuner uten felles oppmøtested, bl.a. med tanke på avstand mellom kontorene, endringsmuligheter og bruk av bil? Hvordan er tilgjengeligheten til samarbeidende kommuner som ikke er vertskommune, og hvilke utfordringer har man eventuelt i forhold til dette? Hva er fordeler og ulemper med administrativt vertskommunesamarbeid kontra vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd? Bemanning, kompetanse og rekruttering For de aller fleste interkommunale samarbeid, også i Sør-Trøndelag, er det viktigste formålet med samarbeidene å etablere større og mer robust fagmiljø. Barnevern er utvilsomt et bredt og komplekst fagfelt, hvor behovet for kompetanseheving er stort. Særlig i små kommuner vil mangel på spisskompetanse være en gjennomgående utfordring. Rekruttering er gjerne også en stor utfordring i små barnevernstjenester. Det blir gjerne oppfattet som lite attraktivt å søke stillinger i barnevernstjenester som har et lite fagmiljø med få kollegaer å spille på, og få muligheter for spesialisering. Aktuelle spørsmål knyttet til dette har vært: Hvordan har etablering av interkommunale barneverntjenester påvirket tjenestens mulighet til å rekruttere og beholde kvalifiserte ledere og ansatte? Hvordan er bemanningen på de interkommunale barneverntjenestene sett i forhold til antall barn i alderen 0 22 år og i forhold til antall barnevernssaker per ansatt? I hvilken grad har en interkommunal barneverntjeneste bidratt til styrking av fagmiljøet eller gitt mulighet for faglig spesialisering? Er det områder det savnes kompetanse på, og hvilke områder er i tilfellet dette? Hva er årsakene til at man eventuelt mangler kompetanse? Hva er hensiktsmessig organisering/arbeidsdeling mellom ansatte i en interkommunal barneverntjeneste, bl.a. når det gjelder generalistperspektiv, spesialisering og teamarbeid? Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 19

32 1.4.4 Utvikling av barneverntjenestene Med tanke på å vurdere effekter av etablering av interkommunalt samarbeid om barnevern, er det av interesse å se nærmere på hvordan aktivitetsnivået i tjenestene har utviklet seg over tid. Hovedformålet er å avdekke hvorvidt det har skjedd endringer før og etter at de interkommunale barneverntjenestene ble etablert, og i hvilken grad disse endringene skiller seg fra utviklingen i landet for øvrig. Erfaringene fra forsøkene med interkommunale barnevern var at enkelte av kommunene som inngikk i samarbeidet fikk endringer i omfanget av både meldinger, undersøkelser og tiltak som følge av at barneverntjenesten ble styrket. Det var spesielt en del mindre kommuner som fikk økning i tyngre og kostnadskrevende barnevernssaker, noe som blant annet hadde sammenheng med at man fikk et større og sterkere barnevern som evnet å ta tak i vanskelige og krevende saker. Spørsmål som vi har forsøkt å belyse i den forbindelse, er: Hvordan har utviklingen vært når det gjelder undersøkelser og andelen barn med ulike typer tiltak? Hvordan er utviklingen når det gjelder andelen avsluttede undersøkelser som fører til tiltak? Hvordan er utviklingen når det gjelder andelen undersøkelser med saksbehandlingstid over 3 måneder? Samarbeid med andre instanser Erfaringene tilsier at interkommunale barnevern krever etablering av nye og mer formaliserte samarbeidsrutiner med samarbeidspartnerne. I samarbeid hvor man ikke har vært oppmerksom på dette, har det vært uttrykt misnøye knyttet til redusert tilgjengelighet og kontakt med barnevernet fra enkelte samarbeidspartnere (Brandtzæg 2006). Der hvor man har tatt hensyn til dette, har man registrert motsatte tilbakemeldinger, dvs. at barnevernet har blitt en aktør som stiller opp, og som man i større grad kan regne med i ulike sammenhenger. I den forbindelse vil vi se nærmere på disse spørsmålene: Hvordan oppleves samarbeidet med interkommunal barneverntjeneste i barnevernssaker, og i samarbeid om forebyggende arbeid med barn og unge i kommunene? I hvilken grad bidrar samarbeidet til god samhandling med tanke på løsning av felles utfordringer? Hvilke rutiner for samhandling finnes, og i hvilken grad, og ev. på hvilken måte, er det behov for forbedring av disse? Hvor tilgjengelig oppleves det interkommunale barnevernet av samarbeidspartnerne, hvilke utfordringer er det som eventuelt gjør seg gjeldende, og hvilke avbøtende tiltak kan være aktuelle? 20 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

33 1.4.6 Økonomi Økonomiske innsparinger er sjeldent et formål med etablering av interkommunale barnevernssamarbeid. Brandtzæg m.fl. (2010) viser at kommuner som går inn i interkommunale samarbeid, pleier å øke omfanget av barneverntjenestene og får dermed en kostnadsvekst i årene etter at samarbeidet etableres. Utgiftsøkningen knytter seg i realiteten til en styrking og kvalitetsheving av tjenesten, noe som i seg selv bidrar til å generere økt aktivitet og økte kostnader. Selv om styrkingen av tjenestene har bidratt til økte kostnader, er erfaringene at man gjennom samarbeid har fått mer kostnadseffektive løsninger enn det kommunene kunne hatt muligheter for å etablere på egen hånd. Som nevnt tidligere viser imidlertid analyser at kostnadsutviklingen i kommuner med interkommunale samarbeid har vært svakere enn kostnadsveksten i andre småkommuner (Brandtzæg m.fl. 2010). Hvordan innsatsen i barnevernarbeidet innrettes, kan også ha betydning for kostnadsutviklingen. Enkelte kommuner har de senere årene hatt fokus på å vri innsatsen over mot mer endringsorienterte tiltak og tidlig involvering. Dette ut fra en erkjennelse av at avlastende tiltak i liten grad fører til varige endringer, og at det er behov for råd og veiledning i hjemmet gjennom intensive tiltak slik at man gir hjelp til å klare seg selv. Selv om dette kan bidra til økte kostnader for barnevernet i en overgangsfase, er det ingen tvil om at dette er en økonomisk lønnsom strategi for barnevernet i et langsiktig perspektiv. Det vil også være en bedre løsning for barna og familiene det gjelder. I evalueringen vil vi undersøke ulike forhold knyttet til økonomi og økonomistyring: Hvordan har etableringen av interkommunale tjenester påvirket kommunenes økonomistyringsperspektiv og forutsigbarhet? Hvilke rutiner for økonomistyring er etablert, og hvordan funger disse? Hvordan fordeler kostnadene seg på drift og ulike typer tiltak? I hvilken grad har det skjedd endringer over tid, og hvilke faktorer har eventuelt vært utslagsgivende for disse endringene? Hvordan er forholdet mellom kommunenes normerte utgiftsbehov (basert på kostnadsnøkler i inntektssystemet) og faktisk kostnadsbruk på barnevernsområdet? Har det vært økt fokus på tidlig endringsorientert ressursinnsats, og hvilke erfaringer har man eventuelt med dette? I hvilken grad spiller kostnader inn ved vurdering av dimensjonering og valg av ulike tiltak? Hvordan påvirker kommuneøkonomien muligheter for levering av forsvarlige tjenester som sikrer «barnets beste»? Hvordan er kompetansen innen dette feltet for tjenesten? Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 21

34 1.5 Metoder og gjennomføring Det er sammensatte og komplekse problemstillinger som ønskes belyst i evalueringen. Som nevnt innledningsvis skal evalueringen både ha en beskrivelse av de eksisterende interkommunale barneverntjenestene hver for seg, og en sammenfattende analyse på tvers av tjenestene. Dette krever ulike metodiske tilnærminger for å få tilgang til relevante data og grunnlagsmateriale for de analyser og vurderinger som skal gjøres. Kvalitative intervjuer har utgjort en stor del av datagrunnlaget for evalueringen. Det er gjennomført ett besøk i hvert av de interkommunale samarbeidene hvor det ble gjennomført intervjuer med barnevernsleder og et utvalg ansatte. Disse besøkene ble gjennomført over 1-2 dager. Intervjuene ble gjennomført både som personlige intervjuer og gruppeintervjuer. Barnevernsleder ble intervjuet for seg, ev. sammen med teamledere/fagleder. Intervjuer med ansatte ble stort sett foretatt gjennom ett eller flere gruppeintervjuer. Alt etter hvilken tjeneste det var snakk om, ble disse delt inn etter ansvarsområder eller etter geografi. Det ble lagt vekt på å få med ansatte som hadde erfaringer fra barnevernsarbeidet før det ble interkommunalt. Vi har også gjennomført noen telefonintervjuer i etterkant av besøkene. I tillegg til intervjuene er det også gjennomført en spørreundersøkelse som omfattet alle ansatte i barnevernet samt viktige samarbeidspartnere for barnevernet. Sentrale samarbeidspartnerne omfatter skoler, barnehager, helsesøster, PPT, psykiatri og NAV. Blant samarbeidspartnerne er det ledere og/eller spesielle kontaktpersoner i tjenestene som har svart. Spørreundersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av det internettbaserte systemet SurveyXact, noe som innebærer at alle respondentene fikk tilsendt en e-post med link til et spørreskjema. Samlet sett ble det sendt ut skjema til 321 respondenter. Etter tre påminnelser var det 60 prosent av respondentene som svarte. Det må karakteriseres som en bra svarprosent med tanke på det som er vanlig for slike undersøkelser. Av det totale antallet respondenter er det 122 som er ansatt i barnevernet, og 197 som er samarbeidspartnere til barnevernet. Det var 60 prosent av de ansatte i barnevernet som svarte på undersøkelsen, mens svarprosenten blant samarbeidspartnerne var 61 prosent. Et klart flertall av samarbeidspartnerne som fikk tilsendt skjema, var knyttet til helse- og oppvekstsektorene i kommunene. PPT og NAV utgjør en mindre andel. Dette har en naturlig sammenheng med at kommunen har mange skoler og barnehager sammenlignet med f.eks. PPT- og NAV-kontor. I og med at de ulike barneverntjenestene varierer med hensyn til kommunestørrelse og antall kommuner som inngår, varierer også antall respondenter som har fått tilsendt skjema for de ulike tjenestene. Til dels henger dette også sammen med at barnverntjenestene har rapportert inn ulikt antall samarbeidspartnere. Noen har meldt inn ledere av enkelte enheter mens andre har i større grad kontaktet personer som representerer ulike tjenesteområder. 22 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

35 Figur 1 Fordeling av respondenter som fikk tilsendt skjema på de ulike barnevernsamarbeidene. Tabell 2 viser svarprosenten fordelt på de ulike barneverntjenestene. Vi ser at svarprosenten varierer fra 52 prosent for Frøya og Hitra til 87 prosent for Oppdal og Rennebu. Dersom vi ser bort fra ytterpunktene, varierer svarprosenten fra At Hitra og Frøya har noe lavere svarprosent enn de andre, skyldes lav svarprosent blant de ansatte. Dette kan ha sammenheng med at det er har vært spesielle utfordringer knyttet til dette samarbeidet, og at tjenesten er under avvikling. Tabell 2 Svarprosent fordelt på barneverntjenester (ansatte og samarbeidspartnere) Barneverntjeneste Svarprosent ansatte og samarbeidspartnere Svarprosent ansatte Svarprosent samarbeidspartnere Fosen barneverntjeneste Barnevernstjenesten i Hemne og Snillfjord Frøya og Hitra barne- og familietjeneste Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Værnesregionen barneverntjeneste Samlet sett viser svarfordeling at alle tjenestene er relativt godt representert. I kombinasjon med intervjuene gir dette således et godt datagrunnlag for evalueringen. Vår erfaring er at en kombinasjon av intervjuer og spørreundersøkelse er hensiktsmessig for å få frem mest mulig relevant informasjon. I spørreskjemaet har vi kombinert bruken av spørsmål med faste svarkategorier og spørsmål med åpne svarmuligheter. Gjennom bruk av åpne spørsmål har respondentene selv fått mulighet til å beskrive hva som fungerer, hva som ikke fungerer, og hvordan ting eventuelt kan forbedres. Spørsmålene med faste svarkategorier har i stor grad vært utformet som påstander som respondentene har tatt stilling til. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 23

36 I tillegg til intervjuer og spørreundersøkelser har vi også gått igjennom sentrale evalueringer/kartlegginger av interkommunalt barnevernssamarbeid som tidligere er gjennomført i Norge, og hentet inn skriftlig materiale som dokumenter utviklingen av de ulike barneverntjenestene, bl.a. samarbeidsavtaler og tidligere evalueringer/forvaltningsrevisjoner. For å beskrive utviklingen av barneverntjenestene før og etter etablering av interkommunale tjenester, har vi benyttet statistikk fra SSB/KOSTRA. Her har vi sett nærmere på relevante økonomiske nøkkeltall, og også utviklingen når det gjelder bemanning, antall undersøkelser, antall barn på tiltak, antall fristoverskridelser etc. I analysene har vi foretatt sammenligninger med utviklingen på landsbasis. Vi har også gjennomført noen spesielle KOSTRA-analyser for å vurdere samsvaret mellom kommunens inntekter, kostnader og utgiftsbehov. Dette har vi brukt som en indikator på effektivitet, og for å kunne si noe om hvilket forbruksnivå barnevern for de aktuelle kommunene på sett og vis «bør» ligge på. Sistnevnte kaller vi da et normert eller beregnet nivå. I fastsettingen av dette nivået tar vi bl.a. høyde for kommunenes utgiftsbehov til barnevern ifølge aktuell delkostnadsnøkkel i inntektssystemet og kommunenes reelle inntektsnivå (les korrigerte frie inntekter). Vi har utviklet en særskilt metodikk på dette feltet, noe som gjør KOSTRA-analyser og sammenligninger vesentlig mer reelle og interessante siden også forskjeller i utgiftsbehov mellom kommuner kobles inn. Avviket mellom kommunens faktiske forbruksnivå og det beregnede, normerte nivået har vi også dekomponert ned på «barnevern-funksjonene» 244, 251 og Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

37 8. Erfaringer med Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun 8.1 Kort om kommunene Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun er fire kommuner som ligger på sørsiden av Trondheimsfjorden (jf. Figur 104). Orkdal er geografisk lokalisert i midten, og er således den eneste av samarbeidskommunene som grenser til alle de andre samarbeidskommunene. Orkdal er også den største kommunen med innbyggere (jf. Tabell 35). Skaun er den nest største med 7688 innbygger. Videre følger Meldal og Agdenes med henholdsvis 3967 og 1770 innbyggere. Til sammen dekker de fire kommunene innbyggere. Figur 104 Kart som viser lokalisering av Orkdal, Meldal, Agnes og Skaun kommuner. Dersom vi ser på befolkningsutviklingen over tid, ser vi at Skaun og Orkdal har hatt relativt stor befolkningsvekst fra 2000 og fram til i dag. Orkdal har hatt en vekst om ligger omtrent på nivået på landsbasis, mens Skaun har hatt en vekst om ligger relativt høyt over dette nivået. Den store veksten i Skaun har sannsynligvis sammenheng med nærheten til Trondheim og stor attraktivitet som bokommune. Agdenes og Meldal, som er de minste kommunene, har ikke hatt befolkningsvekst i denne perioden. Det har heller ikke vært noen stor befolkningsnedgang sett i perioden under ett. Folketallet i begge disse kommunene ligger omtrent på samme nivå i 2015 som i Det Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 143

38 er klart at de minste kommunene har en befolkningsstørrelse som gjør at de hver for seg vil være prisgitt små fagmiljøer, spesielt på små og mer spesialiserte tjenesteområder som f.eks. barnevern. Også for de største kommunene i samarbeidet kan et interkommunalt samarbeid være en fordel for å etablere større og sterkere fagmiljøer for å håndtere både dagens og framtidige utfordringer. Agdenes og Meldal inngår sammen med Orkdal i Orkdal bo- og arbeidsmarkedsregion. Skaun tilhører Trondheim bo- og arbeidsmarkedsregion. Det er likevel kortere avstand fra Skaun til Orkanger enn fra Skaun til Trondheim. Alle de fire kommunene danner slik sett en naturlig samarbeidsregion, og forutsetningene for helhetlig håndtering av felles utfordringer og muligheter er således til stede. Tabell 35 Innbyggere i kommunene i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun. Kommune Innbyggere Agdenes Meldal Orkdal Skaun Befolkningsutvikling Agdenes ,5 101,3 101,4 100,7 100,9 99,8 99,6 98,6 97,1 96,4 97,9 96,2 96,0 97,8 99, Meldal ,9 100,1 100,1 98,9 98,6 97,8 97,7 97,0 97,7 98,2 97,8 98,3 99,4 99,3 99, Orkdal ,5 101,3 101,3 101,9 102,6 103,7 105,5 107,5 108,9 110,0 110,9 111,5 112,4 113,4 114, Skaun ,4 101,4 102,7 102,5 103,8 105,2 106,3 108,3 110,2 113,4 115,6 118,8 122,2 126,5 131,2 Landet ,6 101,1 101,8 102,3 103,0 104,0 105,0 106,7 108,2 109,5 110,9 112,5 114,6 115,9 117, Agdenes 1636 Meldal 1638 Orkdal 1657 Skaun Landet Figur 105 Prosentvis endring av folketallet i kommunene Agdenes, Meldal, Orkdal og Skaun. Indeksert slik at befolkningen i 2000= Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

39 8.2 Bakgrunn og formål med samarbeidet Det interkommunale samarbeidet startet med etableringen av et samarbeid mellom Orkdal og Meldal i Disse kommunene hadde samarbeidet i tre år, da Agdenes kom med fra Skaun kom med som siste kommune i 2011 (jf. kap. 1.3). I de minste kommunene har det vært et viktig mål å få et større og sterkere fagmiljø, bli mindre sårbare og unngå habilitetsproblematikk. Meldal og Agdenes hadde små og sårbare barnevernstjenester før etableringen av det interkommunale samarbeidet. I Agdenes, som er den minste kommunen, var det f.eks. én saksbehandler som hadde ansvar for tjenesten, og etter det vi får opplyst, var vedkommende tilfreds med å bli en del av et større fagmiljø. Etter at Agdenes kom med i det interkommunale samarbeidet, besto tjenesten av ca. 10 årsverk. Da Skaun kommune, som er en relativt stor kommune sammenliknet med Meldal og Agdenes, ble med i samarbeidet, var målet for Skaun sin del at dette skulle gi kommunen et barnevern med enda bredere kompetanse, sikre stabilitet i tjenestetilbudet, ivareta ansatte ved å unngå nærhet/kjennskap til klienter, rask og effektiv saksbehandling og ha en tjeneste som tilfredsstiller de til enhver tid gjeldende krav. Det var også et mål at det interkommunale barnevernet fortsatt skulle være en nær samarbeidspartner og deltaker i tverrfaglige fora i Skaun. Det sies også at fylkesmannens initiativ til å styrke barneverntjenesten gjennom interkommunalt samarbeid, også var en medvirkende årsak til utvidelsen av samarbeidet. 8.3 Etablerings- og oppstartsfase Det ble stilt spørsmål om etablerings- og oppstartfasen gjennom spørreundersøkelsen til de ansatte i den interkommunale barneverntjenesten. Det er åtte av de ansatte som har svart på disse spørsmålene, men fem av disse har svart «vet ikke». Dette har høyst sannsynligvis sammenheng med at det har vært stor utskifting av ansatte etter at det interkommunale samarbeidet ble etablert. Tilbakemeldingene som er gitt gjennom spørreundersøkelsen, tyder imidlertid på at oppstarten kunne vært bedre planlagt, at de ansatte var lite involvert i prosessen med etablering av det interkommunale samarbeidet, og at forventningene til hva samarbeidet skulle bidra med, ikke var samstemte i kommunene. De tilbakemeldingene som er gitt, er relativt tydelige på at samkjøring av ulike kulturer var et problem i oppstartfasen, og at det tok lang tid å få gode rutiner og systemer på plass i forbindelse med oppstarten av samarbeidet. På spørsmål om i hvilken grad ting burde vært gjort på en annen måte i oppstartsfasen, er svaret som gis at ting i stor grad kunne vært gjort annerledes. Her er det i første rekke bedre og mer involverende prosesser som trekkes fram. Inntrykket fra spørreundersøkelsen bekreftes gjennom intervjuene. Her går det også fram at barneverntjenesten har vært igjennom en krevende periode med personalkonflikter, konflikter knyttet til enkeltsaker og stort mediafokus knyttet til dette. Det har vært arbeidsrettssak og hyppige lederskifter. Det pekes på flere årsaker til problemene. Det pekes blant annet på utfordringer med ulike kulturer, ønsker og behov. Tjenesten var i en omorganiseringsprosess da Skaun kom inn i samarbeidet, og det var ulike synspunkter på hvordan man skulle jobbe med barnevern, organisering og ansvarsfordeling. Kombinert med dette ble man større og fikk inn nye saker og problemstillinger i kombinasjon med økte forventninger og krav til barnevernet generelt. Man etablerte en teamorganisering når Skaun kom med i samarbeidet, men løste opp denne strukturen og jobbet etter generalistmodell i to år. Det blir gitt uttrykk for at det innenfor generalistmodellen var krevende å få til kvalitet og mestring i alle ledd, spesielt på tiltakssiden. En krevende arbeidssituasjon medførte at det var et sykefravær på 40 prosent i 2012/2013. Det blir gitt uttrykk for at personalkonflikter i Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 145

40 en tid hvor man skal drive omorganisering og smelte sammen ulike kulturer fra flere kommuner, ikke er gunstig, og at det ikke ble jobbet godt nok med involverende prosesser i forbindelse med oppstarten av samarbeidet. Det har vært stor turbulens i tjenesten, og halvparten av de ansatte har sluttet. Nåværende leder kom i 2013 og har hatt som en viktig oppgave å få tjenesten på plass. På det tidspunktet ble situasjonen beskrevet som kaotisk, og man måtte leie inn folk for å sikre forsvarlig behandling av saker som kom inn. Høsten 2015 ble det rapportert om stabilitet i arbeidsstokken, man hadde ikke hatt utskiftninger på et år, og arbeidsmiljøet ble oppfattet som bra. Da nåværende leder ble ansatt i barnevernet, ble det utarbeidet og lagt fram en plan for hvordan man skulle få tjenesten på fote. Et viktig grep var å få på plass en tydelig struktur på tjenestene som de ansatte kunne føle seg trygge i. Utskiftinger i arbeidsstokken og nyrekruttering har også bidratt til bedre arbeidsmiljø og stabilitet. 8.4 Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Tjenesten har i dag 21 ansatte fordelt på 19,3 stillinger. Arbeidet med å etablere en tydelig struktur på tjenesten innebar utvikling av en teamorganisering. Tjenestene er delt inn i tre team med to fagledere. En fagleder for mottaksteam og omsorgsteam og en fagleder for tiltaksteamet. I starten var omsorgsteamet en del av tiltaksteamet, men ble skilt ut som eget team etter hvert. Denne organiseringen omtales som viktig for å få mer orden på tjenesten. At man har fått en tydeligere struktur gir økt trygghet i tjenesten, og man har også jevnlige evalueringer av hvordan organiseringen fungerer. Tilbakemeldingene er så langt at organiseringen fungerer bra, men at det fremdeles er mer å gå på. En ting som man jobber med, er å sikre gode overganger mellom de ulike teamene, og hvordan saker skal overføres. Teamorganisering gjenspeiler ulike faser i det barnevernsfaglige arbeidet, og det er således viktig å få god flyt i overgangen mellom teamene. I den forbindelse blir det blant annet nevnt at i noen saker er forholdet mellom barnet og saksbehandleren viktig. I slike tilfeller blir det sett som viktig i en overgangsfase at representanter fra ulike team møter barnet sammen. Dersom kontakten til en saksbehandler er spesielt viktig, blir det også sagt at det kan være fornuftig at vedkommende beholder og følger saken videre. I den forbindelse blir det også gitt uttrykk for at det er viktig at organiseringen ikke er så rigid at man ikke kan tilpasse seg det som er til det beste for barnet. Ellers er den interkommunale tjenesten lokalisert i Orkdal. Tjenesten har ikke faste kontordager i de andre kommunene, men kan låne kontor i forbindelse med møter ved behov. Avstandene mellom kommunene beskrives som relativt små, og det tar fra 20 min til en halv time å kjøre til kommunesentrene i samarbeidskommunene. Det blir sett som en fordel å være samlokalisert for å kunne bygge en felles tjeneste, bygge felles kultur og felles rutiner. Det blir også lettere å drive ledelse og samle ansatte for å gjennomføre møter og drøftinger. I og med at man nå har brukt tid for å få tjenestene til å fungere, ser man for seg at fokuset framover vil ligge på tiltaksutvikling, og at det er her det store potensialet for innovasjon og nyskaping i en interkommunal barneverntjeneste ligger. Det blir sagt at det ikke hjelper med gode undersøkelser dersom du ikke har gode tiltak å følge opp med. I den forbindelse blir det også gitt uttrykk for at barneverntjenestenes primæroppgave er å gi hjelp til familien, og dersom det ikke er uforsvarlig, skal man prøve ut hjelpetiltak. Det har en verdi i seg selv at barn får anledning til å vokse opp hos foreldrene, og overtakelse av omsorg skjer bare i ytterste konsekvens. Utvikling av tiltak som bidrar til at barn kan fortsette å vokse opp hos foreldre, ses derfor som viktig framover. I den forbindelse blir det pekt på en utfordring knyttet til barneverntjenesten generelt. Det dreier seg om 146 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

41 at det i barnevernet i dag gir mest status å være lengst mulig unna barna, og drive med veiledning og rådgivning av andre som jobber i barnevernet. Du får også bedre betalt i barnevernet desto lenger du kommer unna barna som det gjelder. Det er således ofte de mest uerfarne som jobber i førstelinjetjenesten. Det blir vist til at dette er spesielt for barnevernet, og at det i andre tjenester som jobber med barn og unge, er status å være god fagutøver i møte med barn og unge. Det bør således legges mer til rette for at den beste kompetansen er tettest på barna. I den forbindelse blir det også gitt uttrykk for at det er behov for å styrke grunnutdanningen som i dag ikke gir et godt nok grunnlag for å gå inn og jobbe med kompliserte saker. Ellers bekrefter tilbakemeldingene gjennom spørreundersøkelsen at organiseringen i dag fungerer rimelig bra. På en skala fra 1 6 der 1=helt uenig og 6=helt enig, ligger de gjennomsnittlige svarene på 5,0 når det gjelder påstanden om at organiseringen av den interkommunale tjenesten fungerer svært bra (jf. Figur 106). Vi ser videre at de øvrige svarene er i samsvar med opplysninger som er kommet fram gjennom intervjuene. Ellers er det verdt å merke seg at tilbakemeldingene tyder på at det kan være visse problemer for tjenesten å overta oppgaver fra BUF-etat. Den interkommunale tjenesten har imidlertid et befolkningsgrunnlag på litt over innbyggere, noe som tilsier at dette samarbeidet vil stå bedre rustet til å håndtere slike oppgaver sammenlignet med mange av de andre barnevernsamarbeidene i Sør-Trøndelag. Figur 106 Ansattes vurderinger av påstander om den interne organiseringen av den interkommunale barneverntjenesten i dag. 1=helt uenig og 6=helt enig. Gjennomsnitt. 8.5 Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk De ansatte i barneverntjenesten ble bedt å vurdere hvilke effekter etableringen av det interkommunale samarbeidet har hatt på ulike forhold. Svarene går fram av Figur 107. Vi ser at effekten vurderes som til dels svært positiv på flere områder. Spesielt gjelder dette etablering av sterkt fagmiljø, rekruttering, redusering av sårbarhet og håndtering av tunge og krevende saker. Det har også vært betydelig positive effekter når det gjelder å gjennomføre undersøkelser, unngå fristoverskridelse og utvikle og bruke ulike typer tiltak. Det som har hatt minst positiv effekt, er arbeid med forbyggende tiltak i samarbeid med andre aktører og hjelpeinstanser, men her ligger også vurderingene på den positive siden av skalaen. Gode vurderinger gjennom spørreundersøkelsen henger sammen med tilbakemeldingene som kommer gjennom intervjuene. Her blir det vist til at tjenesten tidligere har hatt betydelige problemer, noe som også har gått ut over omdømmet til tjenesten. Gjennom de siste 2 3 årene har det vært jobbet systematisk med arbeidsmiljø, organisering og tiltak for å unngå fristoverskridelser. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 147

42 Barnevernet har også jobbet systematisk med å lukke avvik på oppfølging av fosterhjem som tidligere ble påpekt gjennom tilsyn fra fylkesmannen. Når man nå har begynt å få kontroll med dette, ser man at framtidige utviklingsmuligheter ligger i styring av tiltaksarbeidet. På spørsmål til de ansatte i barnevernet om hvordan de samlet sett vurderer kompetansen i tjenesten, der 1=svært dårlig og 6=svært bra, ligger de gjennomsnittlige svarene på 4,7. På spørsmål om områder som det savnes kompetanse på, nevnes ressurser til å drive tiltak og til å overta de oppgaver som BUF-etat har i dag. Det pekes i den forbindelse også på at økende saksmengde og alvorlighetsgraden i sakene er arbeidskrevende, og at det er behov for å styrke bemanningen. Stor arbeidsbelastning går også ut over tiden man har til å drive tiltaksarbeid. Når det gjelder rekruttering blir det gjennom intervjuene gitt uttrykk for at det er vanskeligere å rekruttere i små kommuner enn i store. Det har som tidligere nevnt vært stor utskiftinger av ansatte i tjenestene, og det har vært bra søkning på de stillingene som har vært utlyst. Små fagmiljøer, som enkelte kommuner hadde tidligere, omtales som uforsvarlig. Alvorlige saker er svært krevende å håndtere, og et stødig fagmiljø anses som nødvendig for å kunne håndtere komplekse saker. Videre er tilbakemeldingen at det blir lettere å spesialisere kompetansen og styre unna habilitetsproblematikk, samtidig som det også gir langt bedre muligheter for utvikling av gode tiltak. Det som beskrives som den største ulempen, er at man kommer lenger unna sentrale oppvekstarenaer og samarbeidspersoner i samarbeidskommunene. Figur 107 Hvilke effekter etableringen av den interkommunale barnverntjenesten har hatt på ulike forhold. 1=svært negativ effekt og 6=svært positiv effekt. Prosent. Ellers er tilbakemeldingene at man etter omorganiseringen har fått et ganske bra opplegg når det gjelder arbeid med undersøkelse og omsorg, men at det arbeides med å styrke tiltaksarbeidet. Her pekes det på at det er et mål å få tiltak som gir varige endringer, og at det fokuseres på utarbeidelse av tiltak med målbare delmål som kan evalueres jevnlig, og at det da er viktig å ha de riktige 148 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

43 tiltakene. I den forbindelse blir det nevnt at det tidligere kunne brukes avlastende tiltak over lang tid uten at man evaluerte. Man har nå blant annet utviklet et PCIT-veiledningsopplegg for unger opp til åtte år, og det er utdannet tre terapeuter. Ellers drives det mye med foreldreveiledning, men det kjøpes fortsatt en del tiltak fra BUF-etat. Her er det ønske om å i større grad kunne serve med tiltak selv. Figur 108 Figur 116 viser utviklingstrekk på en del sentrale rapporteringsparametere i KOSTRA som beskriver utviklingen av barneverntjenesten i kommunene over tid. Som tidligere nevnt startet det interkommunale samarbeidet med etableringen av samarbeid mellom Orkdal og Meldal i 2005, mens Agdenes kom med fra 2008 og Skaun fra Det er således grunn til å forvente at det har skjedd noen endringer etter disse tidspunktene. Statistikken viser følgende utviklingstrekk: Omfanget av undersøkelser i forhold til antall innbyggere (0 17 år) har samlet sett jevnt over ligget noe under nivået på landbasis både før og etter at tjenesten ble interkommunal. Alle de tre kommunene hadde en økning i omfanget av undersøkelser i 2008, det året Agdenes kom med i samarbeidet, og økningen var spesielt stor i denne kommunen. Etter det har utviklingen samlet sett vært relativt stabil, men det har vært svingninger i enkelte kommuner, spesielt i de minste kommunene. Dette er ikke unaturlig siden få saker kan gi større utslag på statistikken i disse kommunene sammenliknet med de større. Andel barn med barnevernstiltak ift. innbyggere 0 17 år har for kommunen som helhet ligget omtrent på nivået i landet for øvrig. Agdenes lå høyt før kommunen ble med i det interkommunale samarbeidet, men hadde stor nedgang etterpå. Dette har sannsynligvis sammenheng med en gjennomgang og rydding i saker etter at tjenesten ble interkommunal. Ellers har flere av kommunene en noe høyrere andel tiltak de senere årene enn de hadde tidligere. Dette sammenfaller med utviklingen i landet ellers. Andel undersøkelser med behandlingstid innen tre måneder har for tjenesten samlet sett ligget over nivået på landsbasis både før og etter at interkommunalt samarbeid ble etablert. Andelene har ikke gått ned de senere årene. Dette kan ha sammenheng med at tjenesten har vært igjennom en turbulent periode med stor andel sykemeldte og en stor utskiftning av personell. Andel barn med tiltak med utarbeidet plan har tidligere vært høyere enn på landsbasis, men hadde et fall i 2013 og Dette kan vanligvis tilskrives samme årsaker som over. Stillinger med fagutdanning per 1000 innbyggere i alderen 0 17 år ligger en del under nivået på landsbasis. Gjennom intervjuene blir det pekt på behov for sterkere bemanning av tjenesten. Andel undersøkelser som fører til tiltak, ligger noe over nivået på landsbasis, men andelen har gått noe ned de senere årene. Tilsvarende trend finner vi også i landet for øvrig. Andel barn med omsorgstiltak av alle tiltak ligger på nivå med landet ellers. Meldal hadde en økning i 2005, da kommunen ble en del av det interkommunale samarbeidet. Meldal har senere hatt en noe høyere andel enn de andre kommunene, og andelen ligger også over nivået på landsbasis. Agdenes hadde en høy andel i 2008, da den kommunen ble en del av samarbeidet. Dette har sannsynligvis sammenheng med at man gjennom samarbeidet ble bedre til å håndtere slike saker. Orkdal og Skaun, som er større kommuner, har hatt en jevnere utvikling. Gjennom intervjuene bekreftes det også at det ikke har vært noen spesiell økning av slike saker etter at Skaun ble med i samarbeidet. Samlet sett er utviklingen når det gjelder sentrale parametere i KOSTRA som forventet. Utviklingen er ikke vesentlig forskjellig fra utviklingen på landsbasis dersom vi ser utviklingen under ett. Endringer i tiltak over tid kan for de minste kommunene relateres til at man har fått Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 149

44 en sterkere tjeneste, som har bedre forutsetninger for å håndtere tunge og krevende saker. Etter at Skaun kom med i samarbeidet, har tjenesten vært igjennom en krevende omstillingsperiode samtidig som det har vært stort sykefravær og stor utskiftning av personell. Dette var en periode hvor man måtte prioritere det akutte og høyst nødvendige for å sikre en forsvarlig tjeneste. Dette er sannsynligvis en forklaring på at andel barn med tiltak med utarbeidet plan lå lavt i 2013 og På intervjutidspunktet i 2015, og da spørreundersøkelsen ble gjennomført i 2016, meldes det om at man i stor grad har klart å få en god struktur på tjenestene, og at man har fått en god basis for utvikling av tjenesten på en positiv måte i tiden som kommer. 0, , ,06 0,05 0, , ,02 0, Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 108 Undersøkelser i forhold til antall innbyggere 0 17 år. Kilde KOSTRA. 0,09 0,08 0, , ,05 0,04 0,03 0, , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 109 Andel barn med barnevernstiltak ift. innbyggere 0 17 år. Kilde KOSTRA. 150 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

45 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0, , , , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 110 Andel undersøkelser med behandlingstid innen 3 måneder. Kilde KOSTRA. 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0, , , , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 111 Andel barn med tiltak per med utarbeidet plan. Kilde KOSTRA. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 151

46 4,5 4 3,5 3 2, , ,5 0 Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 112 Stillinger med fagutdanning per barn 0 17 år. Kilde KOSTRA. 5 4,5 4 3,5 3 2, , , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 113 Stillinger per 1000 barn 0 17 år. Kilde KOSTRA. 152 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

47 1, , , , , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 114 Andel undersøkelser som førte til tiltak. Kilde KOSTRA. 0, , , , , , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 115 Andel barn med omsorgstiltak av alle barn med tiltak. Kilde KOSTRA. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 153

48 0,8 0,7 0, , ,4 0,3 0, , Landet uten Oslo Orkdal m.fl. Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 116 Andel barn med tiltak, som er plassert av barnevernet (F252). 8.6 Samarbeid med andre instanser Figur 117 viser vurderinger som fremkommer gjennom spørreundersøkelsen om den interkommunale barneverntjenesten sitt samarbeid med andre tjenester/aktører i samarbeidskommunene. Vurderingene viser at det er visse utfordringer med å etablere et godt tverrfaglig samarbeid med andre hjelpeinstanser i samarbeidskommunene. Det signaliseres i den forbindelse også et visst behov for en grenseoppgang for å avklare det interkommunale barnevernets ansvar i forhold til andre hjelpeinstanser. Tilbakemeldingene tyder videre på at samarbeidspartnerne kunne vært tryggere på hva barnevernet kan bidra med i ulike sammenhenger. Samtidig er tilbakemeldingene at dialogen og samarbeidet med samarbeidspartnere fungerer ganske bra. Barneverntjenesten mener også at samarbeidspartnerne opplever at den interkommunale barneverntjenesten er forholdsvis lett tilgjengelig. Det signaliseres ikke store utfordringer med å utvikle et godt tverrfaglig samarbeid med andre hjelpeinstanser i samarbeidskommunene. Det gis heller ikke uttrykk for at det er vesentlig behov for mer faste samarbeidsrutiner, men svarene viser at det er forbedringspotensial. Svarene fra barneverntjenesten tyder også på at samarbeidspartnerne til en viss grad er trygge på hva barneverntjenesten kan bidra med i ulike sammenhenger, men det er litt delte meninger. Det signaliseres et visst behov for en grenseoppgang for å avklare det interkommunale barnevernets ansvar i forhold til andre hjelpeinstanser. Gjennom intervjuene blir det pekt på at barnevernstjenesten har hatt utfordringer med å følge opp samarbeidet med samarbeidspartnerne, spesielt i den omstillingsperioden som barnevernet har vært igjennom. Barnevernet hadde da ikke kapasitet til deltakelse i tverrfaglige fora pga. mange sykemeldinger og få ansatte. Dette har man nå fått på plass, og alle ansatte deltar i to-tre tverrfaglige team hver. Ellers er det ut fra spørreundersøkelsen verdt å merke seg at økonomien i kommunene bidrar til at kostnader har betydning for dimensjonering av ulike typer tiltak. Vi har tidligere sett at det er behov for flere ansatte og mer ressurser til å bygge opp tiltak, spesielt med tanke på å kunne overta og bygge opp tiltak som BUF-etat tidligere har hatt ansvar for. Samtidig som det gis uttrykk for en del utfordringer knyttet til det interkommunale barnevernet, er alle helt uenige i påstanden om at 154 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

49 barneverntjenesten ville blitt bedre dersom den gikk tilbake til å bli en kommunal tjeneste som tidligere. Videre er det interessant å merke seg at blant de som har svart, er det et flertall som mener at en kommunesammenslåing ville bidratt til at det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge ville fungert mye bedre. Figur 117 Vurderinger av beskrivelser av den interkommunale barneverntjenesten sitt samarbeid med andre tjenester/aktører i samarbeidskommunene. 1=helt uenig og 6=helt enig. Gjennomsnitt. På spørsmål om hvilke samarbeidspartnere det er behov for å ha bedre samarbeid med, er det skoler, barnehager, helsestasjoner, BUP, psykisk helse og rus som trekkes fram. Når det gjelder viktige tiltak for å styrke samarbeidet med samarbeidspartnere i samarbeidskommunene, er det noen momenter som går igjen. For det første synes det å være behov for å styrke kunnskapen om hverandre. Det nevnes behov for bedre rutiner på samarbeid og flere møter både på ledernivå og mellom saksbehandler og tjenester i kommunene for å utveksle informasjon, skape dialog og drive felles fagutvikling. Det pekes konkret på behov for bedre forståelse for ulike aktørers arbeidsoppgaver som grunnlag for å finne fram til gode løsninger. Gjennom intervjuene i barneverntjenesten går det også fram at det er samhandlingen med samarbeidspartnerne som er den største utfordringen. Som nevnt tidligere blir det gitt uttrykk for at man kommer lenger unna sentrale oppvekstarenaer og personer. Man har nå fått på plass en bedre møtestruktur, men det gis uttrykk for at det er vanskelig å få det fullgodt. Barneverntjenesten har brukt mye tid på å få tverrfaglige team på plass den siste tiden. Totalt deltar barneverntjenesten i 38 tverrfaglige team som er basert rundt enheter som barnehager og skoler. I tillegg er det også en del andre team med deltakere fra bl.a. psykiatri og BUF-etat. I alt deltar den interkommunale barneverntjenesten i ca. 50 tverrfaglige team. Det gis uttrykk for at det brukes mye ressurser på dette, og at det er krevende å holde kontakt med alle. I den forbindelse blir det også understreket at det er en fordel om man har en omforent måte å tenke tverrfaglig forebyggende arbeid rettet Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 155

50 mot barn og unge, og hvordan man sammen kan jobbe mot felles mål. Gjennom intervjuene blir det også gitt uttrykk for at dette hadde vært enklere dersom man hadde vært én kommune. Videre er det etablert samarbeidsrutiner opp mot administrasjonen og politikerne i samarbeidskommunene. I og med at Orkdal er vertskommunen, rapporterer barneverntjenesten til rådmannen og kommunestyret i Orkdal. Barnevernleder er også til stede for å informere i de andre kommunestyrene også. Det rapporteres om status i tjenestene fire ganger i året når det gjelder utviklingstrekk, tiltak og økonomi. Utadretta virksomhet oppfattes som viktig for å gjøre barnevernet mer kjent. Meldal kommune har som eneste kommune i samarbeidet et politisk klientutvalg. Her legges saker med kostnad over kr fram for politikerne. Selv om det er begrenset politisk påvirkning på sakene, oppleves dette som et bra organ for å informere og orientere om barnevernets arbeid. Det er en del saker som tidligere har skapt mye støy og oppmerksomhet, og klientutvalget er således også et fora for å skape bedre politisk forståelse og forankring for barnevernets arbeid og de prioriteringer som gjøres. Ellers er tilbakemeldingene gjennom intervjuene tydelig på at ulempene knyttet til samarbeid med samarbeidspartnere ikke er så store at de overgår fordelene med å ha et interkommunalt samarbeid. 8.7 Økonomi Figur 118 Figur 120 viser driftsutgifter per innbygger fra til drift (funksjon 244), tiltak i hjemmet (funksjon 251) og til omsorgsovertakelser (funksjon 252). Endringene i utgifter ser ut til å gjenspeile endringer i aktivitets- og tiltaksnivå i tjenesten. Til drift av barneverntjenesten inkluderes også kostnader knyttet til oppfølging av vedtak (tilsyn, besøk i fosterhjem) som gjennomføres med ansatte eller personell engasjert i barneverntjenesten, barnevernsberedskap/barnevernsvakt og utgifter til sakkyndig bistand/advokat til utredning og saksbehandling. Utgiftene til drift av den interkommunale barneverntjenesten som helhet har stort sett vært noe under nivået på landsbasis, men har nærmet seg utgiftsnivået på landsbasis de senere årene. Utgiftene per innbygger 0 17 år ligger noe høyere for Meldal og Agdenes enn for Orkdal og Skaun. Dette har høyst sannsynlig sammenheng med at enhetskostnadene er høyere i små kommuner samtidig som det også har skjedd en styrking av tjenesten etter at den ble interkommunal. Utgiftene til tiltak i hjemmet ligger i dag samlet sett noe under nivået på landsbasis. Tidligere har disse utgiftene vært noe høyere. For flere av kommunene er det vanskelige å relatere endringer til tidspunktet for når kommunene kom med i det interkommunale samarbeidet, men vi ser at for Meldal har utgiftene gått ned. Dette kan ha sammenheng med en gjennomgang av tiltakene og rydding i hva som er definert som barneverntiltak. Utgiftene til omsorgstiltak har tidligere ligget noe under landsgjennomsnittet, men det har vært en økning fra 2009 som til en viss grad gjør seg gjeldende for alle kommunene. Utgiftene ligger i dag omtrent på landsgjennomsnittet. Det har vært en øking på landsbasis også fra 2009, men økningen for det interkommunale samarbeidet har vært noe høyere. Det er vanskelig å peke på utviklingstrekk som spesifikt kan tilskrives effekter at etableringen av den interkommunale tjenesten, men etableringen av det interkommunale samarbeidet har gjort barnevernet bedre i stand til å håndtere tunge og krevende omsorgssaker. 156 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

51 0,8 0, ,6 0, ,4 0, , , Landet uten Oslo Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 118 Netto driftsutgifter per innbygger 0 17 år, funksjon 244 ( kroner). 2, , , Landet uten Oslo Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 119 Netto driftsutgifter per innbygger 0 17 år, funksjon 251 ( kroner). Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 157

52 Landet uten Oslo Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun Agdenes Meldal Orkdal Skaun Figur 120 Netto driftsutgifter per innbygger 0 17 år, funksjon 252 ( kroner). Avslutningsvis har vi sett på hvordan kommunenes ressursbruk på ulike tjenesteområder harmonerer med det beregnede utgiftsbehovet på aktuell delkostnadsnøkkel innenfor inntektssystemet. Avviket mellom kommunenes faktiske forbruksnivå og det beregnede, normerte nivået har vi også dekomponert ned på «barnevern-funksjonene» 244, 251 og 252. Tabell 36-Tabell 40 viser beregninger for den enkelte kommune og for tjenesten samlet for Vi ser at normert utgiftsbehov for kommunene samlet sett ligger 9,1 prosent under nivået på landsbasis. Agdenes ligger 14,8 prosent under, Meldal ligger 11,4 prosent under, Skaun 9 prosent under og Orkdal 7,5 prosent under. For Agdenes skyldes lavere utgiftsbehov i første rekke en lavere andel barn med enslig forsørger enn det vi finner på landsbasis. For de andre tre kommunene har lavere utgiftsbehov først og fremst sammenheng med at de har en lavere andel av befolkningen med lav inntekt. Tabell 36 Mer-/mindreutgifter til barnevernet i Orkdal ut fra landsgjennomsnittet og normert nivå. Utgiftsbehov 2014 Mer-/mindreforbruk (1000 kr) ift. Landsgjennomsnittet "Normert nivå" Barnevern (F244, 251, 252) 0, Barneverntjeneste Barneverntiltak i familien Barneverntiltak utenfor familien Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

53 Tabell 37 Mer-/mindreutgifter til barnevernet i Meldal kommune ut fra landsgjennomsnittet og normert nivå. Utgiftsbehov 2014 Mer-/mindreforbruk (1000 kr) ift. Landsgjennomsnittet "Normert nivå" Barnevern (F244, 251, 252) 0, Barneverntjeneste Barneverntiltak i familien Barneverntiltak utenfor familien Tabell 38 Mer-/mindreutgifter til barnevernet i Agdenes kommune ut fra landsgjennomsnittet og normert nivå. Utgiftsbehov 2014 Mer-/mindreforbruk (1000 kr) ift. Landsgjennomsnittet "Normert nivå" Barnevern (F244, 251, 252) 0, Barneverntjeneste Barneverntiltak i familien Barneverntiltak utenfor familien Tabell 39 Mer-/mindreutgifter til barnevernet i Skaun kommune ut fra landsgjennomsnittet og normert nivå. Utgiftsbehov 2014 Mer-/mindreforbruk (1000 kr) ift. Landsgjennomsnittet "Normert nivå" Barnevern (F244, 251, 252) 0, Barneverntjeneste Barneverntiltak i familien Barneverntiltak utenfor familien Tabell 40 Mer-/mindreutgifter til barnevernet for Ordal, Meldal, Agdenes og Skaun samlet ut fra landsgjennomsnittet og normert nivå. Utgiftsbehov 2014 Mer-/mindreforbruk (1000 kr) ift. Landsgjennomsnittet "Normert nivå" Barnevern (F244, 251, 252) 0, Barneverntjeneste Barneverntiltak i familien Barneverntiltak utenfor familien Samlet sett hadde barneverntjenesten et underforbruk i forhold til landsgjennomsnittet på 1,54 mill. kr. I forhold til normert nivå var det et overforbruk på 2,44 mill. kr. Dette overforbruket skyldes i første rekke høye utgifter barnevernstiltak utenfor familien i Orkdal, og spesielt Meldal. Her det viktig å være oppmerksom på at disse kostnadene var ekstraordinært høye i Meldal i Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 159

54 2014. Ellers er det for Agdenes og Skaun et samlet underforbruk i forhold til normert nivå. Her er det lave utgifter knyttet til omsorgsovertakelser som trekker mest ned. Omsorgsovertakelser er dyre tiltak hvor få saker kan gi stort utslag. Generelt sett har tjenesten moderate utgifter til drift og tiltak i familien. Vi har tidligere også sett at bemanningen er noe lavere enn nivået på landsbasis, og at det kan være behov for å styrke denne i tiden som kommer. 8.8 Tilbakemeldinger fra samarbeidspartnerne Det er 26 samarbeidspartnere som har svart på spørreundersøkelsen. Disse representerer skole, barnehage, helsestasjon, PPT, psykisk helse, rus og kommunal administrasjon. 13 av samarbeidspartnerne som har svart, har sitt arbeidssted lokalisert i Orkdal, tre i Meldal og fem i Agdenes og tre i Skaun. Flesteparten av de som har svart, er enhetsledere (17 personer). Tre er administrative ledere, og resten har fagstilling eller faglederstilling. 56 prosent av respondentene hadde kjennskap til barneverntjenesten i sin kommune før den ble interkommunal. Figur 121 viser samarbeidspartnernes vurderinger av samarbeidet med den interkommunale barneverntjenesten. Vi ser at et klart flertall av samarbeidspartnerne deltar i faste møter hvor barneverntjenesten er med. Dette samsvarer med barneverntjenestens egne tilbakemeldinger om at det er brukt en del ressurser på å styrke barneverntjenestens deltakelse i tverrfaglige samarbeidsfora de senere årene. Ellers er det litt delte meninger om samhandlingsrutinene med barnevernet er for dårlige, og hvorvidt man har et tett samarbeid med den interkommunale barneverntjenesten. Tilbakemeldingene viser at det er forbedringspotensial, og det er også et flertall som gjerne skulle hatt mer kontakt med barnevernet i det daglige arbeidet. Svarene er også tydelige på at barneverntjenesten ikke har blitt lettere tilgjengelig etter at den ble interkommunal. Her er det likevel interessant å merke seg at samarbeidet med barnevernet ikke vurderes som bedre før det ble interkommunalt. Flesteparten synes også å være klar over hvem de skal henvende seg til i barneverntjenesten for å få svar på spørsmål som de lurer på. Tilbakemeldingene er også at barneverntjenesten informer ganske godt om hvordan de jobber, og hva de kan bistå kommunene med. Vi har sett nærmere på om det er forskjeller i vurderingene mellom samarbeidspartnere som har sitt arbeidssted i vertskommunen, og de som ikke har det. Her viser det seg å være minimale forskjeller i vurderingene på de fleste områdene. Samarbeidspartnere som har sitt arbeidssted utenfor vertskommunen, er mer uenig i påstanden om at barnverntjenesten har blitt lettere tilgjengelig etter at den ble interkommunal (2,7) sammenlignet med samarbeidspartnere i vertskommunen (3,3). De synes likevel ikke det er vanskeligere å ta kontakt med barnevernet sammenlignet med samarbeidspartnere i vertskommunen. Den gjennomsnittlige graden av enighet i påstanden om at «det er vanskelig å ta kontakt med barnverntjenesten dersom det er noe jeg lurer på», er 2,7 for samarbeidspartnere utenfor vertskommunen og 3,3 for samarbeidspartnere i vertskommunen. Det virker også som om samarbeidspartnere utenfor vertskommunen mener at barnevernet informerer bedre om hvordan de jobber, og hva de kan bistå kommunene med (4,3), sammenlignet med samarbeidspartnere i vertskommunen (3,9). Gjennom en samlet vurdering på en skala fra 1 6 av hvordan samarbeidet med barneverntjenesten fungerer, der 1=svært dårlig og 6=svært bra, varierer svarene fra 2 6. De gjennomsnittlige vurderingene ligger på 3,9, dvs. på den positive siden av skalaen. Her er det ingen forskjell i vurderingene mellom samarbeidspartnere i og utenfor vertskommunen. Selv om tilbakemeldingene samlet sett er positiv, så indikerer svaret at det altså er muligheter for å forbedre samarbeidet mellom barnevernet og samarbeidspartnerne. 160 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

55 Figur 121 Samarbeidspartnernes vurderinger av samarbeidet med den interkommunale barneverntjenesten. 1=helt uenig og 6 = helt enig. Gjennomsnitt. På et åpent spørsmål om hva som er det viktigste tiltaket for å forbedre samarbeidet med barnevernet, er det 23 samarbeidspartnere som har svart. Her er det flere forslag som kommer fram, og det indikerer at det er behov for enda bedre og tettere samarbeid. Det etterlyses mer informasjon om hva barnevernet gjør i saker, og hva slags planer barnevernet har framover. Konkret nevnes behov for mer faste samarbeidsmøter for å få tettere kontakt mellom avdelingene og at ansatte skal bli kjent med hverandre sine arbeidsområder. I den forbindelse er det også ønskelig med deltakelse på felles ledermøter og at samarbeidsrutiner innarbeides på en bedre måte. Videre pekes det på behov for at barnevernet tar med fagpersoner fra samarbeidspartnere på drøftinger fordi disse ofte sitter inne med mye kunnskap om familiene. Det er ønske om at barnevernet et tydeligere på hva det forebyggende barnevernet dreier seg om, at det er bedre deltakelse på tverrfaglige møter, og at det er bedre kommunikasjon rundt familier som har behov for hjelp fra flere instanser. Det blir også nevnt at en fast kontaktperson for skolene kunne gjort terskelen lavere for å ta kontakt og få hjelp på et tidligst mulig tidspunkt. Noen etterlyser mer engasjement og en mer positiv innstilling til samarbeid fra barnevernspedagogene, og at de viser mer respekt for de fagpersonene de samarbeider med. I den forbindelse etterlyses også bedre tilbakemeldinger og bedre rutiner for å følge opp og innhente informasjon fra enheten som melder. Noen etterlyser også en avklaring av kriterier for igangsetting av tiltak og kommunikasjon for å få en felles forståelse av hva som er til barnets beste. Samlet sett er det bedre tilgjengelighet og tettere dialog og samarbeid som går igjen for å skape et bedre tverrfaglig samarbeid. Dette innebære også tettere samarbeid på ledernivå for å innarbeide gode samarbeidsrutiner mellom barnevernstjenesten og samarbeidspartnerne. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 161

56 På en skala fra 1 6, der 1 er svært negative effekter og 6 er svært positive effekter, ble samarbeidspartnerne bedt om å gi uttrykk for hvilke effekter etableringen av det interkommunale barnevernet har hatt for ulike sider ved barneverntjenesten (jf. Figur 122). Figur 122 Samarbeidspartnernes vurdering av hvilke effekter etableringen av den interkommunale barnverntjenesten har hatt på ulike forhold. 1=svært negativ effekt og 6=svært positiv effekt. Gjennomsnitt. Her er det på flere av områdene mange av samarbeidspartnerne som har svart «vet ikke», fra prosent. Det er således færre av respondentene (9 16) som har gitt vurderinger på disse spørsmålene. Det er likevel en større andel som har svart, sammenlignet med noen av de andre barneverntjenestene, noe som kan tyde på at samarbeidspartnerne har bedre kjennskap til barnevernet her enn i en del andre samarbeidskonstellasjoner. Vurderingene av effektene synes også jevnt over å være noe mer positive. Samarbeidspartnernes vurderinger av effektene av etableringen av det interkommunale samarbeidet har vært mest positive når det gjelder å etablere og rekruttere god kompetanse, etablere et sterkt fagmiljø, kunne håndtere tunge og krevende saker og redusere sårbarhet overfor sykdom, ferieavvikling og skifte av bemanning og rekruttering av god kompetanse. Vurderingene ligger også klart på den positive siden av skalaen når det gjelder å unngå fristoverskridelser i tiltaksarbeid. Meningene er mer delte når det gjelder arbeid med forbyggende tiltak i samarbeid med andre aktører og hjelpeinstanser. Dette samsvarer med tilbakemeldingene om samarbeidet som er gitt i det foregående. Gjennom egne påstander om det forbyggende arbeidet i kommunen, gir samarbeidspartnerne tydelige signaler om at barnevernet bør være mer involvert (jf. Figur 123). 162 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

57 Figur 123 Samarbeidspartnernes vurdering av påstander om det forebyggende arbeidet i sin kommune. 1=helt uenig og 6 = helt enig. Gjennomsnitt. Samarbeidspartnerne ble, på en skala fra 1 6, der 1 er svært negative effekter og 6 er svært positive effekter, bedt om å vurdere hvilken effekt etableringen av det interkommunale barnevernet har hatt når det gjelder å sikre barn og unge den hjelp og omsorg de har krav på. Her ligger de gjennomsnittlige vurderingene på 4,3. Her er det heller ingen forskjell på vurderingene mellom samarbeidspartnere lokalisert i eller utenfor samarbeidskommunen. På et åpent spørsmål om hva som er den største utfordringen som barnevernet står overfor i dag, er det flere av de momentene knyttet til samarbeid som går igjen. Flere peker på at tverrfaglig forebyggende arbeid og tidlig innsats er en utfordring. I den forbindelse er det også flere som trekker fram at mangel på ressurser, kapasitet, kompetanse og stabilitet gjør det krevende for barnevernet å følge opp på alle områder. Fra enkelthold blir også omdømme, legitimitet og mangel på tiltak omtalt som den største utfordringen. Det som trekkes fram som viktige forbedringsområder for barnevernet, er naturligvis nært knyttet opp til hva som er de viktigste utfordringene. Tiltak som trekkes fram i størst grad, er større åpenhet, bedre kommunikasjon, tettere samarbeid med skoler og barnehager, mer deltakelse i forbyggende arbeid med andre instanser, bedre tilbakemeldinger, lettere tilgjengelighet og mer innsats til veiledning i familier. Ellers så er det også kommentert blant samarbeidspartnerne at barnevernet har ryddet mye i organisering, rutiner og opplegg for kvalitetssikring, og at det nå gis god informasjon fra ledelsen i barnevernet. Samlet sett synes det å være ganske bra samsvar mellom tilbakemeldingene fra barnevernet og samarbeidspartnerne når det gjelder samarbeidet og de utfordringene som barnevernet står overfor. Etter en krevende periode for barnevernet er det gjort grep som har bidratt til store forbedringer av barneverntjenesten og samarbeidet med samarbeidspartnerne. Fremdeles er det en utfordring å få til godt nok samarbeid med arbeidspartnerne når det gjelder tverrfaglig forebyggende arbeid, og det er behov for å styrke tiltaksapparat. Enda mer fokus på samarbeid og utvikling av egne tiltak vil kreve mer ressurser. Barnevernet har i dag lavere bemanning enn det som er gjennomsnittet på landsbasis. 8.9 Oppsummerende vurdering Det interkommunale barnevernet startet med et samarbeid mellom Orkdal og Melhus i Agdenes kom med i Samarbeidet har bestått av fire kommuner siden Skaun kom med i Orkdal er vertskommune for samarbeidet. Samtidig med at Skaun kom med i samarbeidet i 2011, valgte man å gå over til teamorganisering. Svak involvering og medvirkning før samarbeidet ble etablert, kombinert med samkjøring av ulike kulturer, ulike forventninger og forskjellige oppfatninger av hva barnevernet skal være, bidro til å skape uro og konflikter i tjenesten. Dette bidro til stort sykefravær og hyppige lederskifter i tjenesten. Teamorganiseringen fungerte ikke, og man Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 163

58 gikk tilbake til en generalistmodell. En lærdom i ettertid burde vært mer involverende planleggingsprosesser i forkant av etableringen. De siste to-tre årene er det tatt ledergrep for å få tjenesten på fote. Det er blant annet foretatt omorganiseringer som har gitt en mer tydelig struktur på tjenesten som folk føler seg trygge i. Det har vært utskiftninger i arbeidsstokken og nyrekruttering som også har bidratt til å bedre arbeidsmiljø og stabilitet. Utviklingen på sentrale KOSTRA-parametere er ikke vesentlig forskjellig fra utviklingen på landsbasis, dersom vi ser på utviklingen for tjenesten under ett. Orkdal, og spesielt Meldal, har noe høyere utgifter til omsorgstiltak enn de andre kommunene. Tjenesten har i dag 21 ansatte fordelt på 19,3 stillinger. Tjenestene er delt inn i tre team med to fagledere. En fagleder for mottaksteam og omsorgsteam og en fagleder for tiltaksteamet. I starten var omsorgsteamet en del av tiltaksteamet, men ble skilt ut som eget team etter hvert. Organiseringen fungerer rimelig bra, spesielt knyttet til undersøkelse og omsorg. Det gjenstår en del arbeid med å utvikle et bredere tiltakstilbud. I dag er det rimelig god tilfredshet med utviklingen av tjenesten de siste årene. Man har fått en større og sterkere tjeneste med godt fagmiljø som gir trygghet for de ansatte og bedre forutsetninger for å håndtere tunge og krevende saker. Den største utfordringen i dag er å styrke det tverrfaglige forbyggende arbeidet i samarbeid med andre tjenester i kommunene og utvikle en bredere tiltaksportefølje. For barnevernet er det mange aktører å forholde seg til, og det er således krevende ressursmessig å følge opp på alle arenaer. Barnevernet er i dag med i ca. 50 ulike tverrfaglige team. De fleste av disse er knyttet til barnehager og skoler. For en ytterligere styrking av det tverrfaglige forbyggende arbeidet ser det ut til å være behov for et overordnet systemarbeid med tydeliggjøring av kommunenes målsetninger knyttet til tidlig forebyggende arbeid rettet mot barn og unge, og hvordan det interkommunale barnevernet, som en av flere tjenester, skal bidra i dette arbeidet. Det innebærer også en tydeliggjøring av hvilke ressurser som kreves fra barnevernets side. Det interkommunale barnevernet har i dag en lavere bemanning enn det som er gjennomsnittet på landsbasis. I et slikt arbeid vil det være en fordel om alle tre samarbeidskommunene enes om felles mål, rutiner, systemer og metoder for arbeid med tverrfaglig forebyggende arbeid. Det er klart at det vil være ekstra krevende for barnevernet dersom kommunene har ulike mål, rutiner, systemer, metoder og forventinger til barnevernets innsats. Gjennom et interkommunalt samarbeid er det mer krevende å få dette til sammenlignet med om man var én felles kommune. Selv om det er visse utfordringer knyttet til å få til et velfungerende samarbeid med samarbeidspartnerne, er det likevel en entydig tilbakemelding at fordelen med samarbeidet er klart større enn ulempene. 164 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

59 9. Erfaringer på tvers av de interkommunale barneverntjenestene 9.1 Bakgrunn og formål med samarbeidene Etablering av interkommunale barnevernsamarbeid har blant annet sin bakgrunn i stadig økende nasjonale krav og forventninger til det kommunale barnevernet, kombinert med lokalt behov for styrking av barnevernet. I Sør-Trøndelag tok også Fylkesmannen i 2010 initiativ til en fylkesdekkende satsing for å styrke barnevernet gjennom økt satsing på interkommunalt samarbeid. Flere av kommunene hadde små og sårbare tjenester, og gjerne bare én stilling i barnevernet. Det var således behov for å få sterkere og mer robuste fagmiljøer i tjenestene. Totalt er det etablert sju interkommunale samarbeid hvor kommuner i Sør-Trøndelag er med, og evalueringen omfatter alle disse samarbeidene. Antall kommuner som inngår i samarbeidene varierer fra 2 til 7. Det ser ut til at både antall kommuner som samarbeider, og tidspunkt for etablering av samarbeidene, har en viss betydning for hvordan de interkommunale barneverntjenestene fungerer. Økende antall kommuner øker kompleksiteten i samarbeidet, og samtidig har etableringstidspunktet betydning for hvilke utfordringer samarbeidet har å hanskes med. Interkommunale samarbeid i en tidlig fase har gjerne en del andre problemstillinger å forholde seg til enn samarbeid som har eksistert noen år. Målsetningene for etablering av de ulike barnevernssamarbeidene var relativt like. Alle har målsetninger knyttet til styrking og videreutvikling av barneverntjenesten. For de fleste dreier dette seg om å etablere større og sterkere fagmiljøer, redusere sårbarhet og sikre mer stabilitet i tjenesten, sikre bedre kompetanse, lette rekrutteringen, styrke tjenestetilbudet, sikre habilitet og rettssikkerhet og styrke forutsetningene for å gi innbyggerne de tjenestene de har krav på. Noen har også mer spesifikke målsetninger knyttet til at tjenesten skal bli mer tilgjengelig, at det forebyggende arbeidet i samarbeid med andre hjelpeinstanser skal styrkes, og at saksbehandlingen skal være rask og effektiv. Ingen har gått inn i samarbeidet med en motivasjon om å spare penger, men inntrykket er likevel at det har vært et ønske om å styrke barneverntjenesten på en mer kostnadseffektiv måte enn det den enkelte kommune ville klart på egen hånd. 9.2 Etablerings- og oppstartsfase En felles erfaring i samtlige av de sju barnevernssamarbeidene er at etablerings- og oppstartsfasen har vært vanskelig. De viktigste årsakene til dette synes å være for liten bevissthet om hva det innebærer å etablere et interkommunalt samarbeid om barnevern. Det har således blitt brukt for liten tid på planlegging og tilrettelegging av de interkommunale samarbeidene før oppstart. Det har vært skissert målsettinger for hva man ønsker å oppnå, men det har i mindre grad blitt konkretisert hvordan samarbeidet skal nå disse målene, og hva som kreves både av barneverntjenesten og av samarbeidskommunene. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 165

60 Leder for den interkommunale barneverntjenesten har gjerne blitt ansatt kort tid før oppstart. I de fleste tilfeller har således samarbeidet startet opp uten at rammebetingelsene og forutsetningene for å få til et godt samarbeid har vært på plass. Oppstartsfasen har således i alle samarbeidene i større eller mindre grad vært preget av problemer knyttet til samkjøring av ulike kulturer, ulike organisatoriske løsninger, forskjellige datatekniske løsninger og ulike rutiner og systemer for styring og samhandling både internt i tjenesten og i forhold til samarbeidskommunene. Ulike forventninger knyttet til hvordan det skal jobbes med barnevern, har gjerne vært en kime til misnøye og konflikt både internt i tjenestene og blant samarbeidspartnere. I oppstartfasen har også saksmengden økt, blant annet som følge av at enkelte kommuner forut for samarbeidet hadde utfordringer med å håndtere en del krevende saker. Økt saksmengde i kombinasjon med at den interkommunale tjenesten var i en vanskelig oppstartsfase, har for en del av de interkommunale samarbeidene ført til høyt arbeidsrelatert sykefravær og hyppige lederskifter. Dette har igjen bidratt til kapasitetsproblemer i barnevernet og liten helhet og kontinuitet i arbeidet med å etablere et godt fungerende interkommunalt barnevern. Etablerings- og oppstartsfasen har vært lang for noen av de interkommunale barneverntjenestene, og det har gjerne tatt flere år før man har klart å etablere en stabil barneverntjeneste. Utfordringene har også resultert i at barnevernet ofte har hatt for liten kapasitet til å prioritere tilstedeværelse på de tverrfaglige forebyggende arenaene, noe som også har skapt misnøye blant samarbeidspartnere i kommunene. God planlegging, forankring og tydelige ledelse er viktig for lykkes med slike endringsprosesser. På grunn av svak planlegging og tilrettelegging før samarbeidene ble etablert, kan etablerings- og oppstartsfasen i flere av samarbeidene beskrives som en kneik som det har vært krevende å komme over. 9.3 Organisering, bemanning, kompetanse og rekruttering Alle samarbeidene er organisert etter vertskommunemodellen med hjemmel i kommunelovens 28. Dette er nå den eneste aktuelle organisasjonsformen for interkommunale barnevern. I alle samarbeidene er det den kommunen som har flest innbyggere, som har rollen som vertskommune, men i noen av samarbeidene er de største kommunene relativt jevnstore. Det gjelder f.eks. i samarbeidet mellom Hitra og Frøya og noen av kommunene på Fosen. Flesteparten av samarbeidene er organisert etter generalistmodellen, dvs. at de ansatte må kunne jobbe med alle sider av barnevernets ansvarsområder, f.eks. undersøkelse, tiltak og omsorg. To av de største samarbeidene, Værnesregionen barneverntjeneste og Barneverntjenesten for Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun har gått over til teamorganisering. Flere har gjort forsøk på teamorganisering, men de fleste av de andre tjenestene har for få ansatte til at dette fungerer. Også de to samarbeidene som i dag har teamorganisering, har prøvd seg fram med ulike modeller. I Værnesregionen var det et flertall av de ansatte som ønsket spesialisering. Dette var begrunnet i stadig økende krav til barneverntjenesten og at det var umulig for alle å være like gode på alt. Overgangen til teamorganisering i barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun har en beslektet begrunnelse. Her var det også en sentral målsetting at man gjennom teamorganisering med egne fagledere skulle få en tydeligere struktur på tjenesten og skape økt trygghet i tjenesten for de ansatte. Det er i denne tjenesten man har lengst erfaring med teamorganisering, og det er tilfredshet med denne måten å organisere arbeidet på, og man har fått spisset kompetansen og fått økt stabilitet og trivsel i tjenesten. 166 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

61 Også i de tjenestene som ikke har teamorganisering, har samarbeidet gitt visse rom for økt spesialisering og bedre utnyttelse av kompetansen. Det har blitt lettere å fordele saker etter den enkelte saksbehandlers faglige interesser og kvalifikasjoner, noe som gir større anledning til å fordype seg på enkelte områder. At man har fått en større tjeneste, hvor man har flere å spille på, har bidratt til at flere har fått anledning til å ta etterutdanning. Det er også større muligheter for å være flere saksbehandlere på saker, noe som gir grunnlag for bedre vurderinger og økt trygghet rundt de beslutninger som fattes. Videre har det blitt lettere å unngå saker i eget nærområde. Ellers er erfaringene at det har blitt lettere å rekruttere etter at tjenesten ble interkommunal. Enkelte av de mindre kommunene hadde før sammenslåingen problemer med å bemanne de begrensede stillingsressursene som de hadde tilgjengelige innen barneverntjenesten. Det er klart at det kan være lite attraktivt og svært belastende å sitte med ansvaret for barneverntjenesten i en kommune uten å ha barnevernfaglig miljø rundt seg. Enkelte av de mindre samarbeidene gir fortsatt uttrykk for at det kan være vanskelig å få erfarne søkere. Det varierer noe mellom samarbeidene hvorvidt alle medarbeiderne har oppmøtested i vertskommunen eller ikke. Det er noen tjenester som har en viss desentralisert organisering. Dette gjelder i størst grad Fosen barneverntjeneste, hvor det i utgangspunktet var lagt opp til at den interkommunale barneverntjenesten skulle ha oppmøtested i alle kommunene. Her var det imidlertid vanskelig å skaffe bemanning til de to minste kommunene, slik at barnevernet i dag har fire oppmøtesteder i tillegg til vertskommunen, men faste kontordager i de to minste kommunene. I Værnesregionen er det i dag to stillinger som har oppmøtested i to av samarbeidskommunene, men det var mer desentraliserte løsninger da samarbeidet ble etablert. Det er en del utfordringer knyttet til at ansatte i det interkommunale barnevernet har ulike oppmøtesteder. Det er vanskeligere å bygge en enhetlig tjeneste med felles kultur og felles rutiner. Det blir mer krevende for ledelsen å ha oversikt over tjenesten og følge opp de ansatte. Det blir også vanskeligere å utnytte tjenestens samlede kompetanse og legge til rette for spesialisering. I Værnesregionen har det etter hvert blitt færre oppmøtesteder fordi ansatte ikke har ønsket å sitte alene, og har følt behov for å ha et fagmiljø rundt seg. I Fosen har i utgangspunktet de ansatte samme oppmøtested som før tjenesten ble interkommunal, noe som innebærer at hvert oppmøtested har flere ansatte, men man ser også at det hadde vært en fordel om man reduserte antall oppmøtesteder fra 5 til 3. Fordelen med flere oppmøtesteder er at det kan være lettere å samarbeide med samarbeidspartnerne i samarbeidskommunene, spesielt dersom avstandene er store. I Barneverntjenesten for Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun er tjenesten samlokalisert. Her blir dette sett som en fordel for å kunne bygge èn felles tjeneste, bygge felles kultur og felles rutiner. Det har også gjort det lettere å drive ledelse og samle ansatte for å gjennomføre møter og drøftinger. Her er det imidlertid kortere reiseavstander sammenliknet med noen av de andre samarbeidene, noe som er en fordel med tanke på samlokalisering. De samarbeidene som ikke har fast oppmøtested utenom vertskommunen, har faste kontordager i samarbeidskommunene eller disponerer kontor som kan benyttes etter behov. 9.4 Betydning for tjenesten. Utviklingstrekk Når det gjelder hvilken betydning etableringen av de interkommunale samarbeidene har hatt for barneverntjenesten og de oppgaver den har ansvar for, synes det å være et mønster som går igjen i alle samarbeidene. Alle tjenestene har stort sett hatt store positive effekter når det gjelder å etab- Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 167

62 lere et sterkt fagmiljø, rekruttere god kompetanse, redusere sårbarhet overfor sykdom, ferieavvikling og skifte av bemanning, håndtering av tunge og krevende saker og gjennomføring av undersøkelser. Erfaringene er mer varierende på tiltakssiden når det gjelder å utvikle en bredere tiltaksportefølje, mer spesialiserte tiltak, mer endringsorienterte tiltak og å kunne skaffe til veie riktige tiltak. Barneverntjenesten i Værnesregionen, som er det største samarbeidet og dekker over innbyggere, synes å være den tjenesten som tilbyr det bredeste og mest spesialiserte tjenestetilbudet. De nest største barneverntjenestene er Fosen barneverntjeneste og Barneverntjenesten for Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun. Begge disse tjenestene dekker et befolkningsgrunnlag på i overkant av innbyggere. Etter å ha arbeidet med å finne en god form og struktur på samarbeidet, er Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun i ferd med å styrke tiltakstilbudet. Denne tjenesten er samlokalisert i Orkanger, og dette blir sett som viktig for å kunne utnytte potensialet for innovasjon og utvikling som ligger i en større tjeneste. Selv om Fosen barneverntjeneste dekker ca. like mange innbyggere som Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun, er dette en tjeneste som dekker et større geografisk område, omfatter hele sju kommuner, og hvor reiseavstandene er store. Tjenesten er ikke samlokalisert, men har fem oppmøtesteder og representasjon i alle kommunene. At tjenesten ikke er samlokalisert, gjør det vanskeligere å samhandle og organisere tjenesten på en måte som drar mest mulig nytte av tjenestens samlede kompetanse. Her er det likevel snakk om å forsøke å etablere mer spesialiserte faggrupper som kan utnyttes på tvers av kommunegrensene. Gjennom etableringen av de interkommunale samarbeidene har tiltakskompetansen økt også i de mindre samarbeidene, bl.a. gjennom at man har fått sterkere fagmiljøer og bedre rom for videreutdanning. En del av de mer spesialiserte tiltakene er likevel de mindre samarbeidene for små til å etablere på egen hånd. Ellers er det et inntrykk av at styrking av tiltakskompetansen er noe som tar tid. I forbindelse med at samarbeidene har blitt etablert, har det som oftest vært en turbulent oppstartsperiode, gjerne kombinert med høyt sykefravær. Det har ført til at tjenestene har hatt nok med å ta unna saker i kombinasjon med at man har forsøkt å få tjenestene på fote. I en slik situasjon har det vært begrensede muligheter for å drive utviklingsarbeid på tiltakssiden. Dersom kommunene skal overta de spesialiserte endringsorienterte tiltakene som BUF-etat har ansvar for, vil det for flere av tjenestene være en krevende oppgave. For noen vil det sannsynligvis da være behov for et større interkommunalt samarbeid enn det man har i dag, eller at tiltak kjøpes inn av private tilbydere. Når det gjelder utviklingen over tid, synes det som spesielt noen av de minste kommunene har fått en økning i omfanget av både undersøkelser og tiltak. Enkelte av disse kommunene hadde før de gikk inn i samarbeidet betydelige lavere utgifter knyttet til drift av tjenesten og til omsorgsovertakelser sammenlignet med utgiftene på landsbasis. Utgiftene til tiltak i hjemmet ser ut til å ha ligget mer på nivå med landsgjennomsnittet, eller gjerne litt over. I barnevernet er det et mål å styrke det forebyggende tiltaksarbeidet i hjemmet for å unngå tunge og krevende omsorgsaker som er belastende for barna og familiene, samtidig som de er kostnadskrevende for kommunene. I utgangspunktet var det således enkelte av de mindre kommunene som tilsynelatende hadde en bedre tiltaksprofil før det interkommunale samarbeidet ble etablert. Her er det viktig å være klar over at en del av tiltakene i hjemmet som enkelte kommuner hadde før etableringen av det interkommunale samarbeidet, bar preg av å være avlastningstiltak. I enkelte kommuner kunne noen av disse tiltakene gå i lang tid uten at de ble evaluert. I forbindelse med etableringen av interkommunalt samarbeid har det gjerne blitt ryddet i sakene, og man har blitt bedre til å skille på hva som er barnevernssaker, og hvilke saker som hører hjemme i andre instanser. Nå forsøker man i større grad å gå inn med mer avgrensede endringsorienterte tiltak. Dette har nok i en del tilfeller bidratt 168 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

63 til at omfanget av tiltak i hjemmet har gått ned, samtidig som noen av de mindre kommunene har fått en økning i omsorgssaker etter at barneverntjenesten ble interkommunal. Kommuner med store økninger i utgiftene etter at barnevernet ble interkommunalt, og som har utgifter som ligger godt over landsgjennomsnittet og/eller normert utgiftsnivå, har i første rekke sammenheng med økte utgifter til omsorgsovertakelser. Dette synes bl.a. å ha en sammenheng med at det interkommunale barnevernet har klart å ta tak i krevende saker som man tidligere hadde vanskelig for å håndtere med de begrensede ressursene kommunene hadde i eget barnevern. Slike endringer resulterer gjerne i at statistikken gir en mindre gunstig tiltaksprofil ut fra målsettingene i barnevernet. Når andelen omsorgsaker går opp, og andelen saker med tiltak i hjemmet går ned, kan dette lett forstås som at økningen i omsorgsaker skyldes at barnevernet gjør en dårlig forebyggende jobb, men det kan altså være andre årsakssammenhenger som ligger til grunn. Samtidig er det også slik at samarbeid om tverrfaglig forebyggende tiltak i samarbeid med andre aktører og hjelpeinstanser står fram som det området hvor etableringen av interkommunale barnevern har hatt minst positiv effekt, og i noen samarbeid karakteriseres disse effektene som negative. 9.5 Samarbeid med andre instanser Både i det interkommunale barnevernet og blant samarbeidspartnerne i samarbeidskommunene, er det relativt samstemte oppfatninger om at det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge kan forbedres. Graden av utfordringer knyttet til dette varierer, men det blir i alle samarbeidene rapportert om et visst forbedringsbehov. Samarbeidspartnerne synes å gi uttrykk for et noe sterkere forbedringsbehov enn de ansatte i barnevernet. Samarbeidspartnernes tilfredshet med samhandlingen med barneverntjenesten varier noe mellom samarbeidene. Tilfredsheten kan se ut til å variere litt med hvor mange kommuner og samarbeidspartnere som er involvert, og hvor lenge samarbeidet har pågått. Det kan være lettere å få til samarbeidsløsninger når færre aktører er med, samtidig som det også kan ta tid å få gode rutiner på plass. Videre kan det også virke mer krevende å få til gode samarbeidsløsninger der samarbeidskommunene er jevnstore med vertskommunen, og kommunene har hatt en viss størrelse på tjenesten før det ble interkommunal. Å bygge felles kultur kan være mer krevende i slike tilfeller. Sett fra noen av de interkommunale barneverntjenestene sitt synspunkt, har det vært spesielle utfordringer knyttet til det tverrfaglige samarbeidet som følge av mangelfull planlegging og tilrettelegging før oppstart av samarbeidene. Mye tid gikk derfor med til å få tjenesten på plass samtidig med at man skulle håndtere flere saker, og at noen av disse sakene var krevende. I første fase av samarbeidene har derfor flere av samarbeidene hatt kapasitetsutfordringer med tanke på å delta på de forebyggende arenaene i kommunene. I noen av samarbeidene har styrking av det forbyggende arbeidet vært ett av flere overordna mål som grunnlag for etableringen av samarbeidet. Her blir det også fra barnevernets side pekt på at det har vært en svakhet at man ikke har definert klare mål med det forebyggende arbeidet, hvordan man skal jobbe forebyggende, og hva slags roller ulike aktører skal ha. Fordi man ikke har hatt felles forståelse av hvordan man skal jobbe tverrfaglig med forebyggende barnevern i kommunene, har også forventningene til det interkommunale barnevernet vært ulike. Ulike forventinger skaper fort misnøye. I etableringsfasen har det vært krevende å sy sammen ulike kulturer internt i tjenestene, men det er en vel så stor utfordring å bygge felles kultur med et bredt spekter av samarbeidspartnerne i kommunene. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 169

64 Samarbeidspartnerne i samtlige tjenester gir jevnt over uttrykk for at de gjerne skulle hatt mer kontakt med barnevernet i det daglige. I mange av barnevernssamarbeidene mener samarbeidspartnerne at samarbeidsrutinene er dårlige, og at barnevernet er vanskelig tilgjengelig. Det etterlyses blant annet mer åpenhet og bedre kommunikasjon for å styrke kunnskapen om hverandre. Flere er inne på at det er behov for å styrke forståelsen og respekten for hverandres arbeidsoppgaver som grunnlag for å finne fram til gode løsninger. Det synes å være behov for bedre samarbeid på flere plan, både på ledernivå og mellom saksbehandlere og tjenester i kommunene for å utveksle informasjon, skape dialog og drive felles fagutvikling. Spesielt etterlyser samarbeidspartnerne mer samarbeid på de tverrfaglige forebyggende arenaene, og noen ønsker at barnevernet engasjerer seg mer i lavterskelarbeid. I den forbindelse er det noen som mener barnevernet bør være tydeligere på hva det forebyggende barnevernet dreier seg om, at det er bedre deltakelse på tverrfaglige møter, og at det er bedre kommunikasjon rundt familier som har behov for hjelp fra flere instanser. Her blir det også etterlyst mindre rigid bruk av taushetsplikt og at barnevernet blir flinkere til å innhente samtykke om fritak fra denne. Det er ønske om mer informasjon og tilbakemelding til enheten som melder, og bedre kommunikasjon for å få en felles forståelse av hvilke løsninger som er til barnets beste. Noen opplever barnevernet som en «flyktig» samarbeidspartner fordi ulike personer stiller på møter fra gang til gang, og at faste kontaktpersoner i større grad kunne bidratt til tettere samarbeid og senke terskelen for å ta kontakt med barnevernet. Det er klart det er behov for å styrke samarbeidet mellom barneverntjenesten og samarbeidspartnere i de fleste interkommunale barneverntjenestene, men dette er ikke en utfordring som kan løses av den interkommunale barneverntjenesten alene. Her vil det være behov for overordnet samarbeid på systemnivå, og som helst er forankret politisk. Gjennom vertskommunemodellen er det en fare for at barnevernsarbeidet blir fjernt fra den administrative og politiske ledelsen i samarbeidskommunene, som hver for seg kan ha ulike forventinger til hva barnevernet skal bidra med. Det er eksempler på at det mangler overordna styringssystemer med tanke på rapportering fra den interkommunale barneverntjenesten til kommunene, at kommunene ikke har dokumenter som beskriver barneverntjenestens organisering, hovedoppgaver og mål, og at barnevern ikke er inkludert i kommunens internkontrollsystemer. I henhold til barnevernloven skal kommunene ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører sine oppgaver innenfor barnevernet i samsvar med de krav som følger av regelverket. Internkontroll i barneverntjenesten kan også innarbeides i kommunenes generelle styringssystem. Da blir arbeid med mål, resultatoppfølging, strategi og utviklingsarbeid knyttet opp til politiske beslutninger og budsjettarbeid. En viktig erfaring fra de første forsøkene med interkommunale barnevern som ble startet opp i første halvdel av 2000-tallet, var nettopp at et samarbeid må ha klare mål, planlegges og forankres godt, og det må skapes bevissthet og felles forståelse av hva man ønsker å oppnå med et samarbeid, og hvilke endringer et samarbeid vil kunne innebære, både for ansatte, samarbeidspartnere og administrativ og politisk ledelse. Den største ulempen med interkommunale samarbeid generelt sett er tap av demokratisk styring og kontroll. Gjennom interkommunale samarbeid blir det mer krevende for samarbeidskommunene, både administrativt og politisk, å koordinere og ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. I de fleste interkommunale barneverntjenestene er det derfor også en oppfatning at det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge ville fungert mye bedre ved en kommunesammenslåing. I et forsøk på å styrke det tverrfaglige forbyggende samarbeidet mellom det interkommunale barnevernet og samarbeidspartnerne i samarbeidskommunene, har Værnesregionen satt i gang en prosess for å få på plass felles overordna føringer for hvordan det skal jobbes tverrfaglig i regionen. I dag oppleves det som krevende å få til en helhetlig samhandling når det er mange kommu- 170 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

65 ner som samarbeider. Som følge av manglende eller ulike samarbeidsrutiner i kommunene, opplever man til sist at det er barnevernet som får skylda for at det ikke jobbes godt nok. Målet er således å få politiske vedtak på hvordan man skal jobbe forebyggende i regionen. Generelt synes det å være behov slike overordna politiske føringer knyttet til de ulike samarbeidene, og det vil være en fordel om samarbeidskommunene er mest mulig samstemte i sine forventninger til hvordan det tverrfaglige samarbeidet skal fungere. Hadde man hatt slike føringer på plass i forkant av at samarbeidene ble etablert, hadde man sannsynligvis kunne unngått noen av de oppstartsproblemene man har hatt. I den forbindelse er det også viktig å være klar over at samarbeid også krever ressurser og kapasitet. Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun deltar f.eks. i dag i ca. 50 tverrfaglige samarbeidsteam, og det er klart at det kreves ressurser og kapasitet for å være til stede på alle disse arenaene. Dersom man lykkes med å jobbe bedre forebyggende ved å sette inn ekstra ressurser, kan dette likevel være vel anvendt ressursbruk dersom man på sikt reduserer behovet for dyre fosterhjemsplasser og institusjonsplasser. Selv om det er en del utfordringer knyttet til samarbeid mellom det interkommunale barnevernet og kommunene, er det viktig å være klar over tilbakemeldingene fra de ansatte i de ulike barneverntjenestene er rimelig klare på at fordelene med interkommunale barnevern langt overgår ulempene, og ingen ønsker å gå tilbake til kommunale tjenester som tidligere. 9.6 Konklusjoner og anbefalinger Sentrale erfaringer er at etablering av interkommunale barnevern har bidratt til sterkere og mer stabile tjenester. Barnverntjenestenes kompetanse og kapasitet har blitt styrket, tjenestene har blitt mindre sårbare, og det har blitt lettere å unngå inhabilitet. Forutsetningene for håndtering av krevende og komplekse saker har økt. Større tjenester har gjort det lettere å spesialisere kompetansen, mulighetene for videreutdanning har blitt bedre og forutsetningen for utvikling av gode tiltak har blitt styrket. Alle tjenestene har i større eller mindre grad hatt oppstartsproblemer som følge av det har blitt brukt for kort tid til planlegging, tilrettelegging og organisering av tjenestene før oppstart. Behovet for å samkjøre ulike kulturer, tradisjoner og rutiner har vært undervurdert. Dette gjelder ikke bare internt i tjenestene, men også i forhold til samarbeidspartnerne og ledelsen i samarbeidskommunene. I kombinasjon med økt saksmengde og ulike forventinger til hvordan det skal jobbes med barnevern, har dette også i en del tilfeller resultert i høyt sykefravær og hyppige lederskifter, noe som ytterligere har bidratt til å vanskeliggjøre oppstartsprosessen. Ustabilitet og kapasitetsmangel i tjenestene har også ført til at barnevernet har hatt problemer med å være til stede på de forbyggende arenaene i kommunene. Den største utfordringen i dag synes å være å få til et godt tverrfaglig forebyggende samarbeid med samarbeidspartnerne i kommunene. Sammenlignet med om man hadde vært en felles kommune, blir det gjennom interkommunalt samarbeid ekstra krevende å koordinere og ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. I noen av samarbeidene er det mange kommuner og aktører involvert, og ansvaret for å få til gode løsninger ligger ikke kun hos den interkommunale barneverntjenesten. Her er det behov for å finne løsninger som er forankret på administrativt og politisk nivå i kommunene med tanke på hva man konkret ønsker å oppnå, hvordan det skal jobbes med tverrfaglig forebyggende arbeid, og hvordan rolle- og ansvarsfordelingen skal være. Slike samarbeid kan være ressurskrevende, og det vil derfor være en fordel om kommunene i samarbeidsregionen har mest mulig like strategier, planer, mål og rutiner for hvordan samarbeidet skal foregå, slik at man kan høste stordriftsfordeler. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 171

66 Det er en generell utfordring med alle interkommunale samarbeid at samarbeidskommunes demokratiske styring og kontroll med de aktuelle samarbeidsoppgavene blir redusert. Graden av utfordringer har sammenheng med hvilke oppgaver det samarbeides om, omfanget av samarbeidet og hvordan det er organisert. I en velfungerende kommune skal ulike behov og prioriteringer veies og balanseres opp mot hverandre. Når det gjelder samarbeid om barnevern utfordringen for politisk og administrativ styring og kontroll å ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen. I de fleste interkommunale barneverntjenestene er det derfor også en oppfatning at det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge ville fungert mye bedre ved en kommunesammenslåing. Til tross for de tverrfaglige samarbeidsutfordringene, synes fordelene med å samarbeide å være langt større enn ulempene. Barneverntjenesten ville ikke blitt bedre dersom man gikk tilbake til de kommunale tjeneste man hadde tidligere. Det er krevende å jobbe i barnevernet, og det stilles stadig økende krav til tjenesten. For de ansatte er det derfor nødvendig å være en del av et solid fagmiljø. Et sterkt fagmiljø vil også være nødvendig for videreutvikling av tjenesten og håndtering av nye oppgaver. Ut fra erfaringene som er framkommet gjennom evalueringen, har vi avslutningsvis forsøkt å utlede noen sentrale anbefalinger for andre kommuner som ønsker å etablere samarbeid om barnevern. Disse er som følger: 1. Ha klare mål for samarbeidet og vær tydelig på hva som forventes 2. Sørg for tilstrekkelig tid til planlegging, organisering og tilrettelegging av samarbeidet før oppstart 3. Sørg for at nødvendig infrastruktur er på plass før samarbeidet starter 4. Vær bevisst på hva som kreves for å lede endrings- og omstillingsprosesser 5. Involver ansatte, tillitsvalgte og samarbeidspartnere tidlig i prosessen forut for etableringen av samarbeidet 6. Vær bevisst på at det er krevende å samkjøre ulike kulturer og rutiner, dette gjelder ikke bare i barneverntjenesten, men ikke minst i forhold til samarbeidspartnerne 7. Klargjør hva det tverrfaglige forebyggende arbeidet innebærer, hvordan det skal jobbes, hvordan rolle- og ansvarfordelingen mellom ulike tjenester skal være, og hva som kreves av barneverntjenesten og samarbeidspartnerne i den forbindelse 8. Legge til rette for mest mulig like samhandlingsrutiner for kommunene som inngår det interkommunal samarbeidet 9. Klargjør hva slags type tiltak det forventes at det interkommunale barnevernet og kommunen i felleskap selv skal kunne tilby, og hvilke tilbud og tiltak som man må skaffe på annen måte 10. Sørg for nødvendige rutiner for rapportering av status og utvikling mellom det interkommunale barnevernet og samarbeidskommunene 172 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

67 Referanser Andrews, T., Lindeløv, B. & Gustavsen, A Interkommunalt samarbeid om barnevern i Norge. En kartlegging av erfaringer. Nordlandsforskning. NF rapport nr.: 1/2015. Barnevernpanelets Barnevernpanelets rapport. Barnevernpanelet 2011 ble opprettet i desember 2010 av Barne-, likestillings og inkluderingsminister Audun Lysbakken. Avlevert rapport september Brandtzæg, B.A., Håkonsen, L. & Lunder, T.E Kostnadsutviklingen i det kommunale barnevernet. Hva forklarer økende kostnader til barnevern i kommunene? Telemarksforskning. Rapport nr Brandtzæg, B.A. & Sanda, K.G Vellykkede interkommunale tjenestesamarbeid. Resultater fra en kartlegging høsten Telemarksforsking-Bø. Rapport nr Brandtzæg, B.A. 2006a. Evaluering av forsøk med interkommunale barnevern. - Telemarksforsking- Bø. Rapport nr Brandtzæg, B.A. 2006b. Evaluering av forsøk med interkommunalt samarbeid om barnevern i Vest- Telemark. - Telemarksforsking-Bø. Arbeidsrapport nr Deloitte Barnevernet i små kommuner status og utfordringer. Deloitte, Oslo. Kiland, C. & Jacobsen, D.I Suksess med bismak. Suksessfaktorer i interkommunalt samarbeid om individuell tjenesteyting. Paper presentert på NORKOM Nordisk kommuneforskerkonferanse, november 2011, Gøteborg, Sverige. Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Fakultet for økonomi og samfunnsvitenskap, Universitetet i Agder. Langseth, M. & Vinsand. G Fylkesinitiativ for økt samarbeid om barnevern i Sør-Trøndelag. Utarbeidet på oppdrag av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. NIVI-rapport 2010:1. NOU 2009:22. Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge. - Utredning fra et utvalg oppnevnt av Barne- og likestillingsdepartementet. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 173

68 Vedlegg Spørreskjema 1. Jobber du i den interkommunale barneverntjenesten? (1) Ja (2) Nei, jeg representerer en kommune, tjeneste eller virksomhet som samarbeider med den interkommunale barneverntjenesten Spørsmål kun til ansatte i barneverntjenesten 2. Hvilke barneverntjeneste jobber du i? (1) Fosen barneverntjeneste (2) Barnevernstjenesten i Hemne og Snillfjord (3) Frøya og Hitra barne- og familietjeneste (4) Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu (5) Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os (6) Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun (7) Værnesregionen barneverntjeneste 3. Jobbet du i barnevernet i en av samarbeidskommunene før tjenesten ble interkommunal? (1) Ja (2) Nei 4. I og med at du svarte ja på forrige spørsmål, jobbet du i den kommunen som i dag er vertskommune eller i en annen samarbeidskommune? (1) Vertskommunen (2) Annen samarbeidskommune 5. Hvor enig er du i følgende påstander om oppstarten av det interkommunale samarbeidet? Svar på en skal fra 1-6, der 1 = helt uenig og 6 = helt enig Vet ikke Oppstarten av det interkommunale samarbeidet var godt planlagt Det var satt av for kort tid til å planlegge og organisere tjenesten før oppstart (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 174 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

69 Vet ikke Alle samarbeidskommunene hadde ved oppstartstidspunktet samstemte forventinger til hva barneverntjenesten skulle bidra med Ansatte var lite involvert i prosessen med etablering av det interkommunale samarbeidet Samkjøring av ulike kulturer var ikke noe problem i oppstarten av samarbeidet Det tok lang tid å få gode rutiner og systemer på plass i forbindelse med oppstarten av samarbeidet Oppstarten av den interkommunale barneverntjenesten gikk svært bra (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 6. I hvilken grad var det ting som burde vært gjort på en annen måte i oppstartsfasen? Svar på en skal fra 1-6, der 1 = svært liten grad og 6 = i svært stor grad Vet ikke (1) (3) (4) (5) (6) (7) (8) 7. Hva var det viktigste som burde vært gjort på en annen måte? 8. I hvilken grad er du enig i følgende beskrivelser av den interne organiseringen av den interkommunale barneverntjenesten i dag? Svar på en skal fra 1-6 der 1=helt uenig og 6=helt enig Vet ikke I den interkommunale barneverntjenesten jobber folk stort sett som generalister I den interkommunale barneverntjenesten er de ansatte organisert i ulike team Den interkommunale barneverntjenesten har for få ansatte til at teamorganisering er aktuelt Den interkommunale barneverntjenesten gir de ansatte muligheter til å spesialisere seg på områder hvor de har spesielle interesser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 175

70 Vet ikke Organiseringen av den interkommunale barneverntjenesten fungerer svært bra Det vil ikke være noe problem for den interkommunale barnverntjenesten å overta oppgaver som BUF-etat har ansvar for (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 9. Hva er det det viktigste tiltaket for eventuelt å få til en bedre intern organisering av den interkommunale barneverntjenesten? 10. I hvilken grad vil si at du er enig i følgende beskrivelser av den interkommunale barneverntjenesten sitt samarbeid med andre tjenester/aktører i samarbeidskommunene? Svar på en skal fra 1-6 der 1=helt uenig og 6=helt enig Vet ikke Dialogen og samarbeidet med samarbeidspartnere i samarbeidskommunene fungerer bra Den interkommunale barneverntjenesten har utfordringer med å utvikle et godt tverrfaglig samarbeid med andre hjelpeinstanser i samarbeidskommunene Samarbeidspartnerne opplever at det interkommunale barneverntjenesten er lett tilgjengelig Det er behov for mer faste samarbeidsrutiner med samarbeidspartnerne Den interkommunale barneverntjenesten har faste kontorplasser i noen av samarbeidskommunene Samarbeidspartnerne er trygge på hva barneverntjenesten kan bidra med i ulike sammenhenger Økonomien i kommunene gjør at kostnader har stor betydning for dimensjonering og valg av ulike typer tiltak Det er behov for en grenseoppgang for å avklare det interkommunale barnevernets ansvar i forhold til andre hjelpeinstanser Barneverntjenesten ville blitt bedre dersom den gikk tilbake fra å være interkommunal til å bli å en kommunal tjenestene som tidligere (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 176 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

71 Vet ikke Dersom kommunene som omfattes av det interkommunale barneverntjenesten ble slått sammen til én kommune, ville det tverrfaglige hjelpearbeidet rettet mot barn og unge fungert mye bedre (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 11. Er det spesielle samarbeidsparter det er behov for ha et bedre samarbeid med, og hvilke samarbeidsparter er tilfellet dette? 12. Hva er det det viktigste tiltaket for å styrke samarbeidet med samarbeidspartnere i samarbeidskommunene? 13. Hvilke effekter har etableringen av den interkommunale barneverntjenesten hatt på følgende forhold? Svar på en skal fra 1-6 der 1=svært negativ effekt og 6=svært positiv effekt Vet ikke Etablere et sterkt fagmiljø (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Rekruttere god kompetanse (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Redusere sårbarhet i forhold til sykdom, ferieavvikling og skifte i av bemanning (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Kunne håndtere tunge og krevende saker (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Gjennomføre undersøkelser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Utvikle mer spesialiserte tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Utvikle bredere tiltaksportefølje (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Skaffe til veie riktige tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Bruke mer endringsorienterte tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Følge opp meldinger (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Unngå fristoverskridelser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Arbeid med forebyggende tiltak i samarbeid med andre aktører og hjelpeinstanser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 14. Hvordan vil du samlet sett vurdere kompetansen hos den interkommunale barneverntjenesten? Svar på en svara fra 1-6, der 1=svært dårlig og 6=svært bra Vet ikke (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 177

72 15. Hvilke områder savnes det kompetanse på, og hva er årsakene til dette? 16. Dersom du har andre synspunkter med relevans for evalueringen, kan du skrive disse her: Spørsmål kun til samarbeidspartnere 17. Som samarbeidspartner til den interkommunale barneverntjenesten, hvilken tjeneste dekker ditt område? (1) Fosen barneverntjeneste (2) Barnevernstjenesten i Hemne og Snillfjord (3) Frøya og Hitra barne- og familietjeneste (4) Barneverntjenesten for Oppdal og Rennebu (5) Barneverntjenesten i Holtålen, Røros og Os (6) Barneverntjenesten i Orkdal, Meldal, Agdenes og Skaun (7) Værnesregionen barneverntjeneste 18. Hva slags type stilling har du? (1) Administrativ leder (2) Enhetsleder (4) Saksbehandler (5) Fagstilling (6) Annen type stilling, hvilken? 19. Hvilken type virksomhet er du tilknyttet (flere svar mulig)? (1) Skole (2) Barnehage (3) Helsestasjon (4) NAV (5) PPT (6) Psykisk helse (7) Rus (8) Lege/medisin (9) Kultur/fritid (10) Kommunal administrasjon (11) Annen type virksomhet, hvilken? 178 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

73 20. Har du erfaring med samarbeid med barneverntjenesten i din kommune før den ble en del av en interkommunal tjeneste? (1) Ja (2) Nei 21. Har du ditt arbeidsted i den kommunen som er vertskommune for det interkommunale barnevernet? (1) Ja (2) Nei 22. I og med du ikke har arbeidsted i den kommunen som er vertskommune for barnevernet, har barnevernet kontordager i den kommunen du har ditt arbeidssted? (1) Ja (2) Nei 23. Hvordan vil du vurdere ditt samarbeid med den interkommunale barneverntjenesten? Vurder påstandene nedenfor på en skala fra 1-6, der 1=helt uenig og 6 = helt enig Vet ikke Jeg deltar i faste møter hvor barneverntjenesten er med Samhandlingsrutinene med barnevernet er for dårlige Jeg har et tett samarbeid med den interkommunale barneverntjenesten Jeg skulle gjerne hatt mer kontakt med barnevernet i det daglige arbeidet Barnverntjenesten har en fast kontaktperson for min kommune Samarbeidet med barneverntjenesten var bedre før den ble interkommunal Jeg vet ikke hvem jeg skal henvende meg til i barneverntjenesten for å svar på spørsmål som jeg lurer på Barneverntjenesten har blitt lettere tilgjengelig etter at den ble interkommunal Det er vanskelig å ta kontakt med barneverntjenesten dersom det er noe jeg lurer på Barneverntjenesten informerer godt om hvordan de jobber og hva de kan bistå kommunene med (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 179

74 24. Hvordan vil du samlet sett si at samarbeidet med barneverntjenesten fungerer? Svar på en skala fra 1-6, der 1=svært dårlig og 6=svært bra Vet ikke (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 25. Hva ser du som det viktigste tiltaket for å forbedre samarbeidet med barnevernet? 26. Hvilke effekter har etableringen av den interkommunale barneverntjenesten hatt på følgende forhold? Svar på en skal fra 1-6 der 1=svært negativ effekt og 6=svært positiv effekt Vet ikke Etablere et sterkt fagmiljø (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Rekruttere god kompetanse (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Redusere sårbarhet i forhold til sykdom, ferieavvikling og skifte i av bemanning (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Kunne håndtere tunge og krevende saker (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Gjennomføre undersøkelser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Utvikle mer spesialiserte tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Utvikle bredere tiltaksportefølje (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Skaffe til veie riktige tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Bruke mer endringsorienterte tiltak (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Følge opp meldinger (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Unngå fristoverskridelser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Arbeid med forebyggende tiltak i samarbeid med andre aktører og hjelpeinstanser (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 27. Hvor enig eller uenig er du i følgende påstander om det forebyggende arbeidet i din kommune? Svar på en skala fra 1-6, der 1=helt uenig og 6 = helt enig Vet ikke Det foregår mye nyttig forebyggende barnevernsarbeid i andre tjenesteområder som den interkommunale barneverntjenesten har liten oversikt over. Det foregår mye nyttig forebyggende barnevernsarbeid i andre tjenesteområder som den interkommunale barneverntjenesten har stor påvirkning og kontroll på. (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 180 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag

75 Vet ikke Det foregår mye nyttig forebyggende barnevernsarbeid i andre tjenesteområder hvor den interkommunale barneverntjenesten burde vært mer involvert. (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 28. Samlet sett, hvilken effekt har etableringen av det interkommunale barnevernet hatt når det gjelder å sikre barn og unge den hjelp og omsorg de har krav på? Svar på en skala fra 1-6, der 1=svært negative effekter og 6=svært positive effekter Vet ikke (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 29. Hva er den største utfordringen som barnevernet står overfor i dag? 30. Hva er det viktigste forbedringsområdet for det interkommunale barnevernet? 31. Dersom du har andre synspunkter eller kommentarer med relevans for evalueringen, kan du skrive disse her: Tusen takk for ditt svar! Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag 181

76 Tilsynsrapport - Sosiale tjenester i NAV til personer mellom år Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Orkdal kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE Arkivsaknr 13/ Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget ber rådmannen om en orientering i forbindelse med tilsynsrapport Sosiale tjenester i Nav til personer mellom år i neste møte. Vedlegg Tilsynsrapport - Sosiale tjenester i NAV til personer mellom år Saksutredning Formålet med det landsomfattende tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med NAV, er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år. Det vil si om kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er forsvarlig, og at oppfølgingen av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenestene er forsvarlig. Følgende avvik ble angitt i rapporten: Orkdal kommune sikrer ikke at det fattes vedtak når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven 17 gis ungdom år, med unntak av økonomisk råd og veiledning. Orkdal kommune sikrer ikke at tildeling av økonomisk stønad til unge mellom år, skjer i henhold til kravene i lov og forskrift. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Sekretariatet mener det kan være hensiktsmessig å få en orientering fra rådmannen i forbindelse med tilsynet.

77 Dokumentet er hentet fra Rapport fra tilsyn med Landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i NAV til personer mellom år ved Orkdal kommune Virksomhetens adresse: Alfarveien 5, Rådhuset, 7300 Orkanger Tidsrom for tilsynet: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Sammendrag 1. Innledning 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold 3. Gjennomføring 4. Hva tilsynet omfattet 5. Funn 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem 7. Regelverk 8. Dokumentunderlag 9. Deltakere ved tilsynet Sammendrag Formålet med det landsomfattende tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med NAV, er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år. Det vil si om kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er forsvarlig, og at oppfølgingen av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenestene er forsvarlig. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Avvik 1: Orkdal kommune sikrer ikke at det fattes vedtak når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven 17 gis ungdom år, med unntak av økonomisk råd og veiledning. Hjemmel: Sosialtjenesteloven 17 jf. 4, jf. forvaltningsloven 11, jf. sosialtjenesteloven 5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV. Avvik 2:

78 Dokumentet er hentet fra Orkdal kommune sikrer ikke at tildeling av økonomisk stønad til unge mellom år, skjer i henhold til kravene i lov og forskrift. Hjemmel: Sosialtjenesteloven 18 og 19, jf. 5, 42 og 43, jf. forvaltningsloven 17 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV. Merknad 1: NAV Orkdal har et forbedringspotensial i å dokumentere den oppfølgingen som er gitt Dato: Grethe Lindseth revisjonsleder Merete O. Bondø revisor 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Orkdal kommune i perioden Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsynet med NAV i Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) etter sosialtjenesteloven 9. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten gjennom internkontroll ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfattet undersøkelse om: Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter Tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold Orkdal kommune ligger 42 km sør for Trondheim, og er regionsenter for ca innbyggere sørvest i Trøndelag. Kommunen hadde innbyggere pr 1. januar Kommunen har handels- og servicetilbud, og Orkdal videregående skole er lokalisert i kommunen. Kommunens administrasjonssenter ligger i Orkanger. Orkdal kommune informerer om kvalifiseringsprogram, økonomisk rådgivning og sosialhjelp på sine hjemmesider. Samarbeidspartnere informeres om økonomisk råd og veiledning. NAV Orkdal har normalt åpent fem dager i uka, mellom kl På grunn av stor arbeidsmengde og sykefravær er kontoret stengt hver onsdag i perioden Samtaler kan gjennomføres utenom åpningstid, og NAV kan kontaktes via NAV-kontaktsenter eller elektronisk. NAV-kontoret har en egen ungdomskontakt som i tillegg kan nås via mobil eller Facebook. Ungdomskontakten tilbyr råd og veiledning, støtte og hjelp, bistår med arbeid og aktivitet og kartlegger ressurser og behov. Målgruppen er ungdom mellom år. Ungdomskontakten samarbeider med andre instanser der det er aktuelt.

79 Dokumentet er hentet fra Ungdomskontakten inngår i NAV-kontorets ungdomsteam. Kommunen deltar i prosjektet Praksis og kunnskapsutvikling, og har i forbindelse med dette etablert et kurs for ungdom som står utenfor skole og arbeid: Alle kan. Her får ungdom tilbud om et kurs over 4 uker, hvor det er obligatorisk oppmøte to dager pr uke, og frivillig en dag. Ungdom som henvender seg til NAV for første gang tilbys alltid samtale og dersom bestillingen er vag, gjøres det en kartlegging. Det gis individuell veiledning og informasjon til unge som kontakter NAV, og det tilpasses den unges behov med hensyn til tema, innhold og omfang. NAV Orkdal Agdenes er bemannet med 25 personer (statlig og kommunalt ansatte), og leder er også leder for NAV Agdenes. På kommunalt område er ansatte organisert under enhetsleder for Helse og familie i Orkdal kommune, mens statlig ansatte er organisert under fylkesdirektør i NAV Sør-Trøndelag. NAV-leder rapporterer til enhetsleder på områdene økonomi, utvikling på de sosiale tjenestene og personal. NAV-kontoret er delt i to avdelinger: mottaksteam og oppfølgingsteam med hver sin leder. De sosiale tjenestene er organisert under mottaksteamet, og avdelingsleder deltar på møter sammen med de ansatte. Kontoret har faste møter, også for de sosiale tjenestene. Saker etter sosialtjenesteloven diskuteres i ukentlige teammøter. Det er gitt delegasjon fra kommunen til NAV-leder og videre til veiledere. Det foreligger en felles virksomhetsplan og aktivitetsplan for NAV Orkdal Agdenes. Mottaket er organisert under mottaksteam, og bemannes med kompetanse fra sosial og arbeid. Mottak gjør en kort kartlegging av hva saken dreier som om, og gir informasjon om hva bruker må ta med av dokumentasjon til samtale med veileder og sender melding i gosys til veileder om henvendelsen. NAV Orkdal har egne satser for økonomisk stønad for ungdom. Kontoret har skriftlige prosedyrer for de sosiale tjenestene, som er lagret på felles område tilgjengelig for alle. Avvik registreres i det statlige avvikssystemet og skal rapporteres til avdelingsleder i fagteammøter. NAV-veiledere er tilgjengelig for brukere og samarbeidspartnere, og det legges til rette for samarbeid med andre instanser. 3. Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført samtidig ved Agdenes og Orkdal kommuner, hvor hver kommune får egen rapport. Systemrevisjonen ved Orkdal kommune omfattet følgende aktiviteter: Revisjonsvarsel ble utsendt Åpningsmøte ble avholdt Intervjuer 9 personer ble intervjuet. I tillegg har Fylkesmannen vært i kontakt med relevante samarbeidspartnere før tilsynet, hvor det har vært stilt spørsmål om erfaringer fra samarbeidet, tilgjengelighet til veiledere mv. Gjennomgang av dokumenter og saker: før og under tilsynet Sluttmøte ble holdt 15.april Hva tilsynet omfattet Tema for tilsynet var kommunens plikt til å tilby og å yte sosiale tjenester til personer mellom 17 og 23 år, fordelt på følgende tre områder: 1. Om kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år. Det ble undersøkt om det finnes informasjon om tjenestene, om det gis informasjon og veiledning til den enkelte, og at ungdommene ikke avvises når de henvender seg

80 Dokumentet er hentet fra 2. Om kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år er forsvarlig. Herunder ble det sett på krav til kartlegging, vurdering og beslutning, brukermedvirkning og individuell vurdering. 3. Om kommunen sikrer at oppfølging av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenesten opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig. Det ble undersøkt om plikten til å legge til rette for brukermedvirkning, og om ansvaret for å samarbeide og samhandle med relevante tjenesteytere om ungdom mellom 17 og 23 år blir ivaretatt, der det anses nødvendig. Rapporten omhandler kun en del av NAV Orkdal sin virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved kontoret. Rapporten tar bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet. 5. Funn Avvik 1 Orkdal kommune sikrer ikke at det fattes vedtak når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven 17 gis ungdom år, med unntak av økonomisk råd og veiledning. Avviket bygger på følgende observasjoner: Informasjon og gjennomgang av saker viser at det ikke er gitt spesifikk informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning til gruppen til gruppen år. Det er heller ikke forelagt søknader fra brukere om tjenesten, med unntak av gjeldsrådgivning. NAV Orkdal praktiserer 18 års aldersgrense for å innvilge økonomisk stønad og informerer om dette på sine hjemmesider Det fremgår av informasjon i mottak til brukere som vurderer å søke økonomisk stønad, at de skal ha prøvd ulike økonomiske muligheter før evt innvilgelse av stønad. Eksempel på hva som skal være prøvd er lån/forskudd i bank, forskudd på lønn fra arbeidsgiver, redusere skattetrekk og bidragstrekk. Det er ikke klart hvem som har ansvar for at informasjonsmateriell er korrekt eller oppdatert, eller om informasjonen som gis er riktig. Det er ikke klart hvem som skal motta beskjed om evt feil i materiellet. Dette er avvik fra følgende myndighetskrav: Sosialtjenesteloven 5,17, 18, 19 jfr. 4. Forvaltningsloven 11 og 23. Kommentar til avvik 1: Når det gjelder tjenesten opplysning, råd og veiledning har ikke Fylkesmannen sett at det er gitt spesifikk informasjon om denne tjenesten til personer mellom 17 og 23 år i samtaler mellom veileder og bruker. Fylkesmannen har fått opplyst at det gis opplysning, råd og veiledning på flere områder, og at ungdomskontakten er tett på ungdom. Tjenesten opplysning, råd og veiledning er særlig viktig for å fange opp unge som har utfordringer så tidlig som mulig, for å bidra til positiv utvikling med mål om sosial og økonomisk trygghet og aktiv deltakelse i samfunnet. Avvik 2 Orkdal kommune sikrer ikke at tildeling av økonomisk stønad til unge mellom år, skjer i henhold til kravene i lov og forskrift. Avviket bygger på følgende observasjoner: Det kartlegges ikke om betingelsene for rett til tjenesten opplysning, råd og veiledning er oppfylt.

81 Dokumentet er hentet fra Ungdom oppfordres ikke til å søke om opplysning, råd og veiledning med unntak av økonomisk råd og veiledning Det er opplyst at ved søknad om økonomisk stønad fra ungdom under 18 år, vises det til foreldrenes forsørgelsesplikt og det praktiseres 18 års grense for å få økonomisk stønad. Det er videre ulik praksis for hvordan økonomisk stønad til ungdom tildeles: - Der foreldrene er kjent av NAV-kontoret, gis det råd og veiledning til foreldrene om å søke om økonomisk stønad for ungdommen. - Etter avtale med ungdom gis økonomisk stønad til husleie til foreldrene. Det er opplyst at bruker gir muntlig samtykke og at det ikke er dokumentert i journal Vedtakene inneholder i stor grad standardtekst, og i de tilsette sakene mangler saksopplysninger, individuell vurdering og begrunnelse. Det fremgår heller ikke om det er gjort en kartlegging av om søker har andre utgifter som det skal tas hensyn til Det foretas stans eller reduksjon i innvilget økonomisk stønad uten forhåndsvarsel og/eller at det er fattes vedtak om dette. Økonomisk stønad «holdes tilbake» for å få bruker til å møte Stønad til livsopphold innvilges etter standard satser, uten forklaring på hvorfor denne er lagt til grunn og uten vurdering om beløpet er tilstrekkelig for søker. Utgifter som inngår i livsopphold etter 18 innvilges etter 19 (for eks. lege, medisin, tannlege) Det brukes standard tekst for vilkår. Det mangler vurderinger av om vilkårene er i nær sammenheng med vedtaket, ikke urimelig byrdefull og begrenser handle- eller valgfrihet på en urimelig måte samt ikke strid med andre lover. NAV Orkdal stiller vilkår om å levere lønnslipp og kontoutskrift før utbetaling av stønad ved løpende vedtak. Utbetaling av husleie til andre foretas uten at det foreligger dokumentasjon på samtykke, eller vedtak om utbetaling til andre. Sakene (vedtak og journal) er ikke opplyst på en slik måte at andre i kontoret kan sette seg inn i saken. Det er ikke det gjort vurderinger av hvor det er fare for svikt i saksbehandling ved tildeling av tjenester til ungdom ved NAV Orkdal Dette er avvik fra følgende myndighetskrav: Sosialtjenesteloven 4, 17, 18 og 19, 20, 41 og sosialtjenestelovens 5 om internkontroll med tilhørende forskrift 4 Kommentar til avvik 2: Det er opplyst at det gis opplysning, råd og veiledning til ungdom som er i kontakt med ungdomsteamet/ungomdskontkaten. Det kartlegges ikke om betingelsene for å få tjenesten er tilstede, og der den gis er det ikke fattet vedtak. Det er et krav i sosialtjenesteloven 41 andre ledd, jf. Forvaltningslovens 23 at det skal fattes vedtak om opplysning, råd og veiledning når det gis slik veiledning ut over det som må anses som alminnelig veiledning i medhold av forvaltningsloven 11. Vedtak på tjenesten vil gi forutsigbarhet for brukerne, det vil sikre etterprøvbarheten og ivareta brukernes rettsikkerhet og klage- muligheter. Det er avdekket at det er ulik praksis ved behandling av økonomisk stønad til ungdom. Det fremgår ikke hva som er kartlagt av søkers situasjon, og økonomisk stønad innvilges i hovedsak med utgangspunkt i kommunens veiledende satser, og ikke etter konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Det er derfor en fare for at utmålt stønad som innvilges, ikke er tilstrekkelig for et forsvarlig livsopphold for den enkelte ungdom. Det stilles standard vilkår for økonomisk stønad uten at det gjøres nærmere vurderinger av om dette er hensiktsmessig og riktig for den enkelte bruker. Videre vurderes det heller ikke om vilkår er i nær sammenheng med vedtaket og ikke begrenser brukerens handle- og valgfrihet. Dersom det skal stilles vilkår, skal det gjøres en vurdering av om det bidrar til at søker blir selvhjulpen, og lovens krav ved vilkårssetting må følges. Merknad 1: NAV Orkdal har et forbedringspotensial i å dokumentere den oppfølgingen som er gitt Kommentar til merknaden:

82 Dokumentet er hentet fra Det er opplyst at informasjon fra samtaler og oppfølging av brukere ikke alltid journalføres. Veiledere ser selv et forbedringspotensial på dokumentasjon oppfølgingen som gis. Prosedyrer fremlagt for tilsynet viser at det skal ryddes i mapper, og at notat og gullapper ikke skal være med. I de fremlagte sakene ble det funnet både notat og gullapper. Tilsynet har for øvrig merket seg at Orkdal kommune har ansatt en ungomdskontakt som er organisert under NAV-kontoret. Ungdomskontakten møter ungdom på flere arenaer, og deltar aktivt i Alle-kan kursene som NAV tilbyr. Ungdomskontakten er også i kontakt med ungdom utover ordinær arbeidstid, og i andre kanaler enn de tradisjonelle. NAV Orkdal tilbyr alle ungdommer som henvender seg en samtale med veileder, og det samarbeides med andre instanser der det er behov for dette. 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem I henhold til sosialtjenesteloven 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres. Målet er at brukere som har krav på det, innvilges nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i loven. Når det skjer en svikt i styringen kan konsekvensen være at kommunen ikke leverer riktige og gode nok tjenester. Hensikten med styring og internkontroll er å sikre at det arbeid som utføres, ikke blir tilfeldig og opp til den enkelte saksbehandler. Tilsynet har avdekket at NAV Orkdal har ulike praksis for hvordan økonomisk stønad til ungdom tildeles. Ved å aktivt knytte internkontroll opp mot utførelse av det faglige arbeidet, vil kontoret gjennom felles praksis, verktøy, fagsystemer og kompetanse kunne sørge for forsvarlige individuelle tjenester. Tilsynet viser at Orkdal kommune har mangler i sitt system for internkontroll på det undersøkte området. Kommunens internkontroll har ikke avdekket at det ikke ble fattet vedtak på tjenesten råd og veiledning utover økonomisk rådgivning i saker hvor denne tjenesten gis. Kommunen har heller ikke avdekket at tildeling av økonomisk stønad ikke skjer i henhold til kravene i lov og forskrift. Det er også avdekket at kommunen ikke har sørget for at prosedyrer følges. Det er etablert et statlig avvikssystem som er kjent for de ansatte. Det er kjent at avvik som skal meldes er knyttet til trusler og vold mot ansatte. Det meldes ikke avvik knyttet til tjenestene som ytes til brukerne. Det er ikke avdekket at det arbeides for at det skal meldes avvik på uheldige hendelser eller uforsvarlig praksis knyttet til brukerne av de sosiale tjenestene. Tilsynet viser at manglende planlegging og kontroll av kommunens arbeid med tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad, har medført faktiske overtredelse av sosialtjenesteloven i utførelsen av arbeidet. Kommunens ledelse har heller ikke etterspurt hvor om det er områder hvor det kan være fare for svikt i tjenestene og med dette ikke satt seg i stand til å avdekke svikt. Tilsynsmyndigheten finner på denne bakgrunn at styringstiltakene fremstår som utilstrekkelige for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områdene som det er gitt avvik på. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre en forsvarlig saksbehandling med kartlegging, vurdering og begrunnelse i saker om økonomisk stønad. Kommunen må også vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at brukere informeres om og tilbys tjenesten opplysning, råd og veiledning, samt at det fattes vedtak der tjenesten faktisk gis. Kommunen må også vurdere hvilke styringstiltak som trengs for å sikre at prosedyre for orden i saksmapper overholdes. Kommunen må også sørge for tilstrekkelige styringstiltak for å sikre at oppfølging av brukere dokumenteres slik at brukere, andre veiledere eller ledere av kontoret skal kunne sette seg inn i saken.

83 Dokumentet er hentet fra Dette innebærer at kommunen plikter å planlegge, gjennomføre, evaluere og eventuelt korrigere virksomheten slik at den er i samsvar med krav i sosialtjenesteloven i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette forutsetter blant annet kontroll av egne rutiner og praksis, og at nødvendige forbedringstiltak iverksettes. 7. Regelverk Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen Rundskriv Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester i NAV Rundskriv A-1/2015 statlige retningslinjer for økonomisk stønad 8. Dokumentunderlag Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen: Handlingsprogram med kommunestyrets vedtak Delegeringsreglement politisk Anvisningsmyndighet MVA Delegasjon Synnøve Sivertsen Delegasjon MS Delegasjon LKS Delegasjon KV Delegasjon IT Delegasjon AKY Virksomhetsplan 2016 OA Handlingsplan vedtatt Samarbeidsavtale mellom Orkdal kommune og NAV Sør-Trøndelag for perioden Organisasjonskart med oversikt over ansvar og oppgaver Delegasjon av myndighet fra Orkdal kommune til NAV-leder Delegasjon av myndighet fra Agdenes kommune til NAV-leder Oversikt over antall personer som mottar økonomisk stønad, opplysning, råd og veiledning og antall unge som har depositumsgaranti Samtykkeskjema Satser for livsopphold Orkdal kommune Saksmapper Kartleggingsskjema Oversikt over oppfølging av ungdom i kontoret Prosedyrer - Førstegangs søkere av sosialhjelp, sist revidert mars Søknad om sosialhjelp med kjent inntekt/utgift, sist revidert mars Søknad om opplysning, råd og veiledning, godkjent mars 2016 Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket: Saksmapper Aktivitetsplan år 2016 enhet NAV Orkdal og Agdenes HMS/IA og kompetanse Virksomhetsplan (oppdatert)

84 Dokumentet er hentet fra Oversikt over interne prosedyrer, NAV Orkdal pr januar 2016 Prosedyrer: - Førstegangssøkere av sosialhjelp - Endring av innvilget vedtak - Søknad om krisehjelp - Søknad om sosial lån - Søknad om sosialhjelp med endring i inntekt/utgift - Rutinebeskrivelse sosial stønad ved NAV Orkdal, godkjent Informasjon til brukere som vurderer å søke økonomisk sosialhjelp, datert februar 2011 Informasjon om hvordan brukere kan få raskere svar på søknaden sin, revidert april 2010 Informasjon om økonomisk rådgivning/gjeldsrådgiving Veiledende satser for NAV Orkdal, sist revidert februar 2016 Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Varsel om tilsyn av Diverse eposter om program og tilrettelegging av tilsynet Brev av med program for tilsynet 9. Deltakere ved tilsynet I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Hege Iversen Mjelde Veileder mottaksavdelingen X Roar Belsås Veileder flyktninger X X X Anne Karin Indergård Veileder/saksbehandler Agdenes Ysland X X X Synnøve Sivertsen Veileder X X X Merete Karlsen Veileder bostøtte X X Ingvar Tilseth Avdelingsleder X X X Mari Skagseth Veileder sosiale tjenester X X Knut Even Wormdal Økonomisk rådgiver X X X Inger Høgsteggen Veileder mottaksavdelingen Bakken X X Beate Hansen Veileder langtidsmottakere sosial stønad X X Maryam Kawkab Veileder sosiale tjenester X X X Anita Berg Veileder oppfølging X Liv A. Bagøien Lamvik NAV-leder X X X Ellen Wahlmann Kommunalsjef X X X Tove Aune-Storsand Avdelingsleder, mottaksavdeling X X X Line-Karina Sveen Veileder oppfølging X Jorunn Bakken Veileder oppfølging Nedregård X Wenche Lindset Veileder mottaksavdelingen X Kamilla S. Vinje Ungdomskontakt X X Edina M. Jarovic Saksbehandler etter LOST X Fra tilsynsmyndighetene deltok: Seniorrådgiver Merete O. Bondø Seniorrådgiver Grethe Lindseth

85 Referatsaker Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Orkdal kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/124-1 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Referatsakene tas til orientering. Vedlegg Avsluttet tilsyn - Orkdal Helsetun Rapport fra selskapskontroll Hamos Budsjettkontroll kontrollutvalget per 25.august Saksutredning Følgende referatsaker vil bli presentert i møtet: 1. Avsluttet tilsyn Orkdal Helsetun 2. Rapport fra selskapskontroll Hamos. 3. Budsjettkontroll kontrollutvalget.

86 Fylkesmannen I Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Ingrid Karin Hegvold / Sosial- og helseavdelingen Deres dato Deres ref. Orkdal kommune Postboks ORKANGER Vurdering av mulig pliktbrudd - Orkdal helsetun På bakgrunn av mediaoppslag og med hjemmel i lov om statlig tilsyn 2 innledet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag tilsyn med Orkdal helsetun høsten Bakgrunn for mediaoppslaget var påstander om uakseptable forhold ved Orkdal helsetun. Bl.a. ble hevdet at pasienter ikke fikk tilstrekkelig mat og drikke og at pasienter flere ganger i måneden måtte ligge i sengen p.g.a. pleiermangel. Saken er utredet gjennom møter med ledelsen i Orkdal kommune og ved Orkdal helsetun, samt med skriftlige redegjørelser fra kommunen. Fra kommunens redegjørelse går det frem at det er foretatt en omorganisering som startet høsten Dette har medført sammenslåing av åtte avdelinger til fem og endring i organisering av ansatte. Virksomheten har en utfordring ved at de fleste korttidsplassene er bela t med langtidspasienter og har for få skjermede plasser for demente. Videre gar det frem at enhetsleder har gjennomført dialogmøte for å få vertifisert påstandene om liggedøgn og underernæring. Avdelingssykepleiere, verneombud, kommunens jurist og enhetsleder var til stede under møtet. Her kom det frem at det var særlig en avdeling som hadde utfordringer. På bakgrunn av møtet ble det iverksatt tiltak; o Avdelingsleder og enhetsleder gjennomførte samtaler med alle ansatte ved den aktuelle avdelingen. Avdelingsmøte i uke 51 med gjennomgang av status og tiltak. Bruk av renholdere til å bistå med frokosten. Ekstra hjelpemidler og innleie av ekstra personell. Internopplæring på ulike områder. Prosjektstilling som fysioterapeut fra med mål om å mobilisere langtidspasienter og opplæring av pleiestaben. o Styrking av fysioterapiressursen på korttidsavdelingen med fokus på god overgang fra sykehjemmet til heimen. o Sertifisering som livsgledesykehjem våren fra pleierettet til individrettet omsorg. o Deltagelse i forskningsprosjektet «Effekten av strukturerte fagmøter>>. I møte med kommunen ijanuar 2016 redegjorde kommunen for at de er i en prosess med å skaffe seg og etablere, et elektronisk kvalitetssystem. Det har vært gitt avdelingsvis opplæring i avvlkssystemet og det arbeides for å bedre kulturen for avviksmelding. Det arbeidet synes å ha hatt effekt da det på dette tidspunktet er en økning i antall avviksmeldinger. Det har vært tett oppfølgingen av tjenesten og ansatte etter hendelsen. Det er høsten 2015 gjennomført samtaler med alle ansatte på den avdelingen som E-post: fmst ostmottak f lkesmann en.no Internett: www. lkesmannen.no st Organisasjonsnummer:

87 2 meldte bekymring. Her har det kommet frem at situasjonen nå er en annen og at de ansatte mener det er forsvarlig. Resultatet er tatt opp i et avdelingsmøte. Kommunen mener det nå er gode forhold, godt arbeidsmiljø og det gis tilbakemelding om at tjenesten er god. Det har vært god effekt av bruken av ernæringsfysiolog og fysioterapeut. Disse har arbeidet både med opplæring av personalet og individuell tilrettelegging. Det erkjennes at grunnbemanning, særlig for høyskoleutannet personell er for dårlig. Det er utlyst etter sykepleiere og de har fått gode søkere og skal inn i en utvelgesesprosess. Kommunen er med i et prosjekt «Effekt av strukturert fagmøter>> i regi av NTNU. Det ble konkludert med at det har vært utfordringer knyttet til drift av Orkdal helsetun, særlig den ene langtidsavdelingen. Det er gjennomført ulike tiltak som synes å ha hatt effekt. I brev av 30. mai 2016 fremgår det at Orkdal kommune har gått til anskaffelse av Kommuneforlagets internkontrollsystem. Implementeringen har startet og det nye systemet tas i bruk fra 20. juni Opplæring skjer på den enkelte enhet med obligatorisk oppmøte og dokumentasjon på oppmøte. Det har vært stort fokus på viktigheten av å melde avvik samt rutiner for oppfølging av innmeldte avvik på den enkelte avdeling og enhet. Antall innmeldte avvik har holdt seg på et jevnt nivå det siste året. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer på bakgrunn av opplysningene i saken at de iverksatte tiltakene har hatt nødvendig effekt for å sikre forsvarlige tjenester. Vi avslutter derfor dette tilsynet med Orkdal helsetun. Vi forutsetter at kommunen gjennom sitt internkontrollsystem sikrer at tjenesten ivaretas i samsvar med de lover og forskrifter som gjelder for virksomheten. Med hilsen Jan Vaage (e.f.) Ingrid Karin Hegvold fylkeslege seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. vedlegg Kopi:

88 RAPPORT FRA SELSKAPSKONTROLL HAMOS forvaltning IKS På oppdrag fra: Agdenes, Frøya, Hemne, Hitra, Meldal, Skaun og Snillfjord kommune April TITTEL - 1

89

90 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Forord Denne forvaltningsrevisjonen/selskapskontroll er gjennomført på oppdrag av flere kommuners kontrollutvalg i perioden juni april Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Gard S. G. Lyng /s/ Prosjektmedarbeider - Selskapskontroll HAMOS - 3

91 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Sammendrag HAMOS Forvaltning IKS 1 er et interkommunalt selskap som driver med renovasjon overfor husholdninger og næringsliv i kommunene Hemne, Agdenes, Meldal, Orkdal, Snillfjord, Skaun, Hitra, Frøya, Rindal, Rennebu og Surnadal. Selskapet ble etablert i 1995 med de fem første kommunene som eiere - derav navnet. De øvrige kommunene har knyttet seg til selskapet som eiere og deltagere i årene etter. Selskapet fremstår i dag som godt drevet og med en solid kapitalbase, noe som sikrer at renovasjonsordningen for eierkommunene ivaretas av selskapet. Denne selskapskontrollen er bestilt av følgende eierkommuner i HAMOS: Meldal, Skaun, Hitra, Frøya, Agdenes, Hemne og Snillfjord. I selskapskontrollen har vi undersøkt om eierstyringen og selskapsledelsen i selskapet er god, om det er etablert et tilstrekkelig skille mellom monopolvirksomhet og næringsvirksomhet, om tømmerrutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr er i samsvar med krav, og om selskapet har gode rutiner for innkreving av renovasjonsgebyr. Eierstyringen og selskapsledelsen av selskapet utøves i hovedsak i samsvar med krav og anbefalinger. Det er noen mangler knyttet til system for eierstyring i en av de deltagende kommuner, samt at flere mangler en årlig behandling av kommunens eiermelding. Ved valg til styre er det noen mangler knyttet til det å dokumentere at styresammensetningen ivaretar selskapets behov for komplementær kompetanse. Det er videre tre ordførere som er valgt som styremedlem i selskapet p.t., noe som ikke er anbefalt grunnet habilitetsutfordringer. HAMOS driver både med monopolvirksomhet ved innsamling av husholdningsavfall (selvkost) og næringsvirksomhet gjennom blant annet innsamling av næringsavfall. Det er krav til å etablere et tydelig skille mellom den lovpålagte håndteringen av husholdningsavfall og avfallshåndtering i markedet. HAMOS har etablert et regnskapsmessig skille mellom selvkostområdene og næring i samsvar med krav til dette. Fondene for husholdning, fritid og slam har hatt overskudd over tid og selskapet må sørge for å bruke av dette, for å ivareta kravet til selvkost. Det er krav til skille av ledende roller i konsernet HAMOS. Styret i HAMOS og datterselskaper har skille i ledende roller og er i samsvar med krav til dette. Administrativ ledelse i HAMOS har styreverv i heleide datterselskap, noe som samsvarer med en av KS anbefalingene. HAMOS 1 Omtales som HAMOS senere i rapporten - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 4

92 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge har etablert en innkjøpskomite ved kjøp og salg av varer og tjenester og det beregnes fortjeneste ved salg av tjenester til datterselskaper, noe som bidrar til å hindre rolleblanding og kryssubsidiering mellom selskapene. Det er en pågående samfunnsdebatt om å innføre et enda klarere skille i blandede monopol- og markedsvirksomheter, noe eier bør ha oppmerksomhet på fremover. Det er krav til hvordan tømmerutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr etableres. HAMOS har etablert tømmerutiner samt tilrettelagt for oppfølging av disse, noe som sikrer likebehandling av abonnentene på dette området. Selskapet differensierer avfallsgebyr i samsvar med dagens krav. Det er signalisert økte krav til avfallsbehandling, noe selskapet må ha oppmerksomhet på fremover. To av eierkommunene har gitt fritak for renovasjonsplikt til fritidsbebyggelse, i samsvar med HAMOS forskriftens 6. De ferske avklaringene fra Miljødirektoratet om fritidseiendommers renovasjonsplikt, medfører at forskriften må endres på dette punktet for å være i samsvar med forurensningslovens krav. Det er krav til hvordan myndighet delegeres fra eierkommunene ved innfordring av renovasjonsgebyret. Det er fattet vedtak om delegering av myndighet knyttet til innfordring av renovasjonsgebyret for alle eierkommunene. Vedtakene om delegering av myndighet er noe endret fra selskapet ble etablert i 1995 til flere kommuner ble med fra 2006 og senere. Selskapet bør sørge for at delegering av myndighet knyttet til innfordring er lik for alle eierkommunene. Ved inkasso overdras legalpanterett i den enkelte sak fra kommunen, noe som er i samsvar med krav til dette. Vi anbefaler HAMOS å: Vurdere styresammensetning i lys av rapportens merknader, samt ut fra selskapets fremtidige behov Sikre at avsatt overskudd i selvkostfondet brukes i samsvar med krav til selvkost Endre forskrift for husholdning i HAMOS vedrørende fritidsbebyggelse, slik at den blir i samsvar med nye avklaringer fra miljødirektoratet Sikre lik delegering av myndighet for innfordring av renovasjonsgebyret hos eierkommunene i HAMOS - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 5

93 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning HAMOS Forvaltning IKS Selskap i HAMOS Konsern Innsamling av husholdningsavfall Tidligere forvaltningsrevisjoner på området Undersøkelsesopplegget Problemstillinger Avgrensninger Kriterier Metode Eierstyring og selskapsledelse i HAMOS Eierstyring Selskapsledelse - Styrets virksomhet Skille mellom kommersiell - og monopolvirksomhet i HAMOS Kriterier Data Revisors vurdering Styre- og personellmessig skille i konsernet HAMOS Revisjonskriterier Data Revisors vurderinger Tømmerrutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr Tømmerutiner for avfall i kommunene Hytterenovasjon Gebyrstruktur (differensiering) for avfallstjenester Innkreving av renovasjonsgebyr Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefaling Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 6

94 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Kilder...51 Vedlegg 1 Høringssvar...52 Vedlegg 2 Definisjoner indikatorer KOSTRA...55 Vedlegg 3 Finansiell analyse av HAMOS...56 Tabell Tabell 1. Avfall i HAMOS... 9 Tabell 2 Eierstrategier og eiermeldinger som er politisk vedtatt i deltagende kommuner...17 Tabell 3 Utvikling selvkostfond for husholdning, fritid og slam for perioden 2009 til Tabell 4 Mottatt utbetalt utbytte fra datterselskaper...27 Tabell 5 Egenkapital per (tall i tusen)...27 Tabell 6 Nøkkeltall og tjenesteindikatorer for renovasjonstjenester for året Tabell 7 Måling av kundeklager per 1000 abonnent...39 Tabell 8 Resultatregnskap tall i tusen...56 Tabell 9 Balanseregnskap tall i tusen...57 Tabell 10 Eierkommuner i HAMOS sitt garantiansvar...57 Tabell 11 Nøkkeltall for egenkapital og gjeldsgrad i selskapet...58 Figurer Figur 1. Organisering av HAMOS...10 Figur 2. Konsernselskap i HAMOS (enkel beskrivelse)...10 Figur 3 Årsgebyr for avfallstjenesten for perioden Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 7

95 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 1 Innledning Denne selskapskontrollen er gjennomført av Revisjon Midt-Norge IKS på oppdrag fra 7 2 av totalt 11 eierkommuner i HAMOS forvaltning IKS. Kontrollen er gjennomført i tråd med kommunelovens regler om selskapskontroll, jf. kommuneloven. 77 nr. 5, og er utført i henhold til standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Kontrollen ble igangsatt i august Revisjon Midt-Norge IKS har utarbeidet en prosjektplan for gjennomføring av undersøkelsen, datert , basert på en bestilling om selskapskontroll fra kontrollutvalget i Hemne i sak 13/2015. Bestillingen er operasjonalisert i en prosjektplan, som de deltakende kommuner ved respektive kontrollutvalg har gitt sin tilslutning til. 1.1 HAMOS Forvaltning IKS HAMOS Forvaltning IKS 3 er et interkommunalt selskap som driver med renovasjon overfor husholdninger og næringsliv i kommunene Hemne, Agdenes, Meldal, Orkdal, Snillfjord, Skaun, Hitra, Frøya, Rindal, Rennebu og Surnadal. Selskapet ble etablert i 1995 med de fem første kommunene som eiere - derav navnet. De øvrige kommunene har knyttet seg til selskapet som eiere og deltagere i årene etter. Hver eierkommune har en representant i representantskapet, som er selskapets øverste organ. Representantskapet ledes av ordfører i Hitra kommune, Ole L. Haugen. I tillegg ledes selskapet av et styre, bestående av en styrerepresentant fra hver eierkommune. Styrets leder er ordfører 4 i Orkdal kommune, Oddbjørn Bang. Selskapets formål er 5 : Selskapets formål er på vegne av eierkommunene og i henhold til delegasjon å utføre den forvaltningsmyndighet og de oppgaver som eierkommunene har i tilknytning til innsamling, transport, behandling og omsetning av avfall/slam og alt som naturlig hører med til dette i eierkommunene, samt delta i eller etablere andre selskaper til utøvelse av virksomheten innenfor denne formålsangivelse. Selskapet er tildelt enerett innenfor avfallsområdet og har ikke erverv som formål. Selskapet kan også utføre 2 Meldal, Skaun, Hitra, Frøya, Agdenes, Hemne og Snillfjord. 3 Omtales som HAMOS senere i rapporten 4 Ble valgt til ordfører høsten 2015 i Orkdal kommune 5 Selskapsavtale for HAMOS forvaltning IKS - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 8

96 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge forvaltningsoppgaver for eierkommunene på andre områder. I tillegg til dette formålet skal selskapet søke å redusere avfallsmengdene, utnytte ressursene i avfallet og behandle avfallet på en måte som fullt ut tilfredsstiller miljømessige krav som myndighetene stiller. I årsmelding for 2014 vises det til at HAMOS ikke har erverv som formål og betaler ikke utbytte til eierkommunene. Selskapet har anlegg og driver virksomhet i alle eierkommunene. Selskapets hovedkontor og forretningsadresse ligger i Orkdal. Forurensningsloven 30 forutsetter kommunalt monopol for innsamling av husholdnings- og fritidsrenovasjon. Kostnadene ved virksomheten dekkes fullt ut gjennom renovasjonsgebyret. Husholdnings- og fritidsrenovasjon omtales av den grunn ofte som selvkostområdet. Selskapets monopolvirksomhet ivaretar således eierkommunenes lovpålagte oppgaver i den forbindelse. For ni av kommunene omfatter dette også innsamling og behandling av septik- og avløpsslam 6. I årsmelding 2015 gis det også en tilbakemelding på hvordan selskapet håndterer avfallet som samles inn fra eierkommunene. Utvalgte nøkkeltall viser: Tabell 1. Avfall i HAMOS Nøkkeltall Avfallsmengder (1000 tonn) 5,3 46,4 48,3 48,2 49,7 Slammengder (1000 tonn) 0 4,4 4,9 4,9 4,8 Materialgjenvinningsgrad, % 25 % 48 % 48 % 48 % 48 % Gjennomsnittlig gebyr i kr/ab. Eks mva Kilde: HAMOS Tabellen viser at avfallsmengder, slammengder og materialgjenvinningsgrad har økt siden selskapet ble etablert men viser en lavere økning de siste fire årene. Årsgebyret viser samme tendens som øvrige nøkkeltall. Vi viser i de neste to figurene organisering av HAMOS og en beskrivelse av datterselskaper: 6 Forskrift om tømming av slamavskillere, tette tanker Hemne, Agdenes, Snillfjord, Skaun, Rindal, Hitra, Rennebu, og Surnadal. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 9

97 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Figur 1. Organisering av HAMOS 7 Eierkommuner Hemne, Orkdal, Rindal, Rennebu, Agdenes, Snillfjord, Hitra, Surnadal, Meldal, Skaun, Frøya Representantskapet 11 medlemmer Klageorgan 11 Medlemmer Kontaktutvalg Driftsledere teknisk/miljø Styret 12 medlemmer Felles stabsfunksjoner Kontorleder: Per Jostein Blokkum Regnskapsleder: Mona Garberg Kommunikasjonsleder: Vanja Gjelstenli Administrasjon Daglig leder: Trygve Berdal NK/Driftsleder Torbjørn Evjen Figur 2. Konsernselskap i HAMOS (enkel beskrivelse) HAMOS Forvaltning IKS - selvkosttjenester (Husholdning, fritid og slam) Retura Sør- Trøndelag AS - Næringsavfall, etc. Kystmiljø AS - I utvikling Betalingspartner - Inkasso Datterselskaper 7 HAMOS årsmelding 2014, Selskapet har endret noe i administrativ ledelse fra , som ikke synliggjøres her. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 10

98 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 1.2 Selskap i HAMOS Konsern. HAMOS 100 % eide datterselskaper: Retura Sør-Trøndelag AS ble stiftet og har siden høsten 2008 vært heleid av HAMOS. Selskapet tilbyr avfallsløsninger til lokalt næringsliv (næringsavfall) i 19 kommuner og har franchiseavtale med kjedeselskapet Retura Norge AS. Kystmiljø AS ble stiftet den Våren 2014 ble selskapets vedtekter endret fra å være ordinær renovasjonsvirksomhet til nå å tilby avfallstjenester til havbruksnæringen. Betalingspartner AS ble stiftet for å tilby merkantile tjenester og inkassovirksomhet, i tråd med bevilgningen fra finanstilsynet. HAMOS har følgende delt eierskap i andre selskaper: Meldal Miljøanlegg AS ble stiftet , driver et sluttbehandlingsanlegg for restavfall og kompostering av organisk avfall og slam ved Rundmyra i Meldal kommune. HAMOS eier 34 % av aksjene i selskapet, i tillegg er Meldal kommune og Trondheim Renholdsverk AS med på eiersiden med lik eierandel. Ecopro AS ble stiftet , mottar og behandle våtorganisk avfall og slam fra kommuner og interkommunale selskaper, industri og private aktører i Midt-Norge. HAMOS eier 3,07 % av aksjene i selskapet. Miljøpartnerne AS ble stiftet og driver med innsamling, transport og behandling av avfall. HAMOS eier 12,58 % av aksjene i selskapet. Rekom AS driver med engroshandel med avfall og skrap. HAMOS eier 1,7 % av aksjene i selskapet. 1.3 Innsamling av husholdningsavfall I tråd med forurensningsloven kan kommunene organisere den kommunale innsamling av avfall på ulike måter. Noen kommuner har valgt å legge virksomheten i en egen etat, der deler av virksomheten utføres av forskjellige tilbydere. Andre kommuner har valgt å legge oppgaver knyttet til renovasjonen over til et kommunalt AS eller et interkommunalt selskap (IKS), slik man har gjort i HAMOS. HAMOS ivaretar kommunens plikter for innsamling av husholdningsavfall. Alle kostnadene ved innsamling av husholdningsavfall skal dekkes ved avfallsgebyr. Avfallsgebyret betales av eierne av eiendommene som omfattes av innsamling av husholdningsavfall. Avfallsgebyret skal fastsettes på grunnlag av selvkostprinsippet, ved at det - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 11

99 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge ikke kreves inn mer fra husholdningene enn dens samlede kostnader forbundet med innsamling og behandling av avfallet. Som følge av selvkostprinsippet, skal selskapet føre separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Dette innebærer at dersom man tilbyr avfallstjenester i markedet, i tillegg til husholdningsavfall, skal det årlig utarbeides adskilte regnskap for de ulike virksomhetene. Et regnskapsmessig skille vil bidra til å unngå kryssubsidiering mellom lovpålagt og kommersiell virksomhet. Det er ikke anledning til å benytte inntekter som stammer fra næringsaktivitet til å redusere husholdningenes gebyr 8, ei heller vice versa. Konkurransetilsynet og KS anbefaler videre at selskaper som opererer i et marked i konkurranse med andre aktører, ved siden av monopolvirksomheten, som hovedregel bør skille ut den markedsrettede delen av virksomheten, for å unngå rolleblanding og kryssubsidiering. De viser videre til at organiseringen av konkurranseutsatt virksomhet bør så langt som mulig være ledelsesmessig, personalmessig og fysisk atskilt fra monopolvirksomheten. Kryssubsidiering oppstår der inntekter fra virksomhet i et marked benyttes til å subsidiere virksomhet i et annet marked, eksempelvis ved at inntekter fra skjermet virksomhet benyttes til å finansiere konkurranseutsatt virksomhet, slik at næringsselskapet blir i stand til å underby øvrige aktører i markedet ved anbudskonkurranser. Slik kryssubsidiering virker konkurransevridende. 1.4 Tidligere forvaltningsrevisjoner på området I 2001 ble det avgitt en forvaltningsrevisjon av HAMOS. Denne konkluderte med at kommunene får de ytelser som var forutsatt i samarbeidet og at selskapet oppfylte kravene som den gang ble stilt til avfallsdeponiene. I revisjonen ble det påpekt at selskapet ikke hadde etablert et klart skille mellom monopolvirksomhet (selvkost) og næringsvirksomhet. Det var også manglende rutiner knyttet til eierstyring av selskapet. I 2007 ble det gjennomført en begrenset eierskapskontroll av HAMOS Forvaltning IKS. Denne anbefalte at kommunene som eier bør utarbeide skriftlige rutiner som sikrer oppfølging av eierinteresser. 8 Beregning av kommunale avfallsgebyr, Miljødirektoratet M Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 12

100 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 2 Undersøkelsesopplegget Av bestillingen fra kontrollutvalget fremgår at Revisjon Midt-Norge skal gjennomføre en selskapskontroll som inneholder både eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon på utvalgte områder av selskapets drift. 2.1 Problemstillinger Følgende problemstillinger er lagt til grunn for revisjonen: 1 Er eierstyring og selskapsledelse i HAMOS i samsvar med gitte føringer og anbefalinger? 2 Sikrer HAMOS et tydelig skille mellom kommersiell virksomhet og monopolvirksomheten? 3 Er det organisatoriske skillet av ledende roller i konsernet HAMOS i samsvar med anbefalinger? 4 Utføres tømmerrutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr i samsvar med krav? 5 Fattes det vedtak om delegert myndighet for innkreving av renovasjonsgebyr fra den enkelte eierkommune til selskapet? 2.2 Avgrensninger Som problemstillingene skisserer, vil vi fokusere på utvalgte deler av den virksomhet HAMOS driver. Foruten den delen som omhandler selskapet, vil vi også være opptatt av eierperspektivet. En del av undersøkelsen vil gå ut på å undersøke om det foreligger selvstendige regnskaper for de ulike selvkostområdene. Kravet om egne regnskap for det enkelte selvkostområde er stilt for å sikre at selskapet ikke foretar kryssubsidiering, mellom konkurranseutsatt virksomhet og monopolvirksomheten, og slik sikre en fungerende konkurranse for næringsrenovasjon. Finansiell revisor bekrefter årlig at selvkostberegningene (fordeling av kostnader mellom monopolisert og markedsmessig virksomhet) er i samsvar med og praktiseres i tråd med gitte føringer. Av den grunn vil ikke vi se på om selvkostberegningene samsvarer med retningslinjene 9. Vi har ikke undersøkt om selskapet følger lov og forskrift om anskaffelser, selv om kjøp og salg vil være et tema/ bakteppe knyttet til rolleuavhengighet i en av problemstillingene (nr. 3). 9 Beregning av kommunale avfallsgebyr miljødirektoratet og retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester - KMD. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 13

101 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge HAMOS har gjort noen endringer i administrativ ledelse fra den , vi har forholdt oss til administrativ organisering frem til i denne undersøkelsen. 2.3 Kriterier Revisjonskriterier er krav, forventninger eller referanser som innsamlet data vurderes opp mot. Kriteriene hentes for eksempel fra lov, lovforarbeider, veiledere eller politiske vedtak. Alle kriterier skal komme fra autoritative kilder. HAMOS er etablert i tråd med reglene i Lov om Interkommunale Selskaper (IKS-loven) av Loven gir føringer for hvordan eierskap skal utøves, og i forhold til hvilke roller de ulike selskapsorgan skal spille i driften av selskapet. For praktiseringen av disse reglene har KS (Kommunenes Sentralforbund) utgitt «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/ fylkeskommunalt eide selskaper og foretak», oppdatert pr. november For HAMOS vil selskapsavtalen være retningsgivende for undersøkelsen. Eierkommunene har videre vedtatt en egen forskrift for de deltakende kommuner i HAMOS: Forskrift om husholdningsavfall, Hemne, Agdenes, Meldal, Orkdal, Snillfjord, Skaun, Rindal, Hitra, Frøya, Rennebu og Surnadal kommune (FOR ), som regulerer virksomheten. Forurensningsloven 30 fastsetter at innsamling av husholdningsavfall er tillagt kommunen, mens det er åpen konkurranse om næringsavfall. Som følge av dette stilles det krav om at monopolvirksomheten (husholdningsavfall) skal drives til selvkost. Det innebærer at avfallsgebyret skal dekke kostnadene ved husholdningsrenovasjonen. Konkurranseloven har regler om tilrettelegging av reell konkurranse i markedet. Konkurransetilsynet har avgitt flere påpekninger for forståelse av regelverket. I vår sammenheng har Konkurransetilsynet gitt anbefaling om at det bør være et reelt skille mellom selskapene som utøver tjenester i hhv konkurranseutsatt og monopolvirksomhet innen avfallsbransjen. Forurensingsloven 30 forutsetter at alle eiendommer som genererer husholdningsavfall omfattes av den pliktige renovasjonsordningen, jf. uttalelser fra Miljødirektoratet 11. Herunder omfattes fritidseiendommer av den pliktige avfallsordningen. 10 Anbefalingene fra KS har hentet inspirasjon fra Anbefalinger for eierstyring og selskapsledelse fra NUES (Norsk Utvalg for Eierstyring og Selskapsledelse). 11 Brev av til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 14

102 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Selskapsavtalen og eierkommunenes forskrift 16 vil danne grunnlaget for retten til innkreving av renovasjonsgebyr, sammen med evt. delegeringsvedtak i de enkelte kommunestyrer, jf. (panteloven 6-1 nr. 2 a), jf. forurensningsloven 34. Vi vil konkretisere kriteriene under den enkelte problemstilling senere i undersøkelsen. 2.4 Metode For å besvare undersøkelsens problemstillinger har vi hentet inn data basert på gjennomgang av sentrale dokumenter i selskapet hvor selvkostområdet og regnskapet, internkontroll og oppfølgingssystemer innenfor problemstillingenes områder, er relevant for å belyse disse. I tillegg har vi innhentet dokumentasjon fra sju deltagende eierkommuner knyttet til eierstyring av selskapet. Intervju er valgt i tillegg, fordi det gir mulighet for å gå i dybden i det som skal belyses i undersøkelsen. Vi har også sendt e-post knyttet til undersøkelsens problemstillinger til leder og nestleder i representantskapet for perioden Vi har også hatt dialog med Konkurransetilsynet, Miljødirektoratet, KS og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag knyttet til deler av undersøkelsen. Dokumentgjennomgangen underbygger andre data i undersøkelsen. Vi har gjennomført intervjuer med følgende: Daglig leder i HAMOS Driftsleder i HAMOS frem til Kontorleder i HAMOS frem til Regnskapsleder i HAMOS Styreleder i HAMOS, høsten 2015, samt medlem i selskapets innkjøpskomité Styremedlem i HAMOS fra Meldal, høsten 2015, samt medlem i selskapets innkjøpskomité Styremedlem i HAMOS fra Agdenes, høsten 2015 Styremedlem i HAMOS fra Hemne, høsten 2015 Valgkomiteens leder i HAMOS fra Skaun, høsten 2015 Alle referat er verifisert av de som ble intervjuet. Det er hentet inn KOSTRA tall for å sammenligne nøkkelindikatorer for renovasjonstjenester i ulike kommuner og renovasjonsselskap. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 15

103 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 3 Eierstyring og selskapsledelse i HAMOS I dette kapittelet svarer vi på om eierstyring og selskapsledelse i HAMOS utøves i samsvar med gitte føringer og anbefalinger. Vi utreder eierstyring i kapittel 3.1 og selskapsledelse i kapittel 3.2. I hvert delkapittel presenteres kriterier, innhentet data og revisors vurdering. 3.1 Eierstyring Revisjonskriterier Etter IKS-loven 6 skal selskapet ha et representantskap hvor samtlige deltakere er representert med minst én representant. Etter 7 skal deltakeren utøve sin myndighet i selskapet gjennom representantskapet. Representantskapet er øverste myndighet i selskapet og behandler selskapets regnskap, budsjett samt andre saker. I selskapsavtalen for HAMOS 7.1, vises det til at selskapets representantskap skal være sammensatt med en representant fra hver eierkommune som har stemmerett i forhold til kommunens eierandel i selskapet. I 7.2 vises det til at det skal avholdes minst to representantskapsmøter i året (ett i april og ett i november) med gitte føringer på hvilke saker som skal behandles. Den enkelte eierkommunen har instruksmyndighet over sine utpekte medlemmer i representantskapet, og kan i kraft av dette gi instruks om bl.a. stemmegivningen i saker representantskapet skal avgjøre. KS har gitt anbefaling om årlig å fastsette overordnede prinsipper for sitt eierskap i en eierskapsmelding for eide selskaper (anbefaling 4), dette omfatter blant annet selskapsstrategier knyttet til det enkelte selskap. Vi ser nærmere på følgende forhold i denne undersøkelsen: Deltagende eierkommuner møter i representantskapet og vedtar saker jf. selskapsavtalens føringer. Deltagende eierkommuner vedtar årlig eiermeldinger som omhandler kommunens eierskap samt eierstrategier for HAMOS Data Deltakelse og vedtak i representantskapet av deltakende kommuner: Oppsummert er kriteriet for denne delen av undersøkelsen om deltagerkommunene møter i representantskapet, samt om de vedtar årlige eiermeldinger og eierstrategier for HAMOS. Revisor har fått oversendt innkallinger og protokoller for representantskapets møter i 2014 og 2015 som viser at deltagende kommuner har møtt og at følgende relevante saker er behandlet i møtene: årsberetning og årsregnskap, valg til styre, økonomiplan, handlingsprogram, budsjett og gebyrer, fastsettelse av godtgjøring, referat og oppfølgingssaker. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 16

104 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Revisor har videre bedt deltagende kommuner om å oversende politiske vedtatte eierstrategier og eiermeldinger. Dokumentasjonen viser følgende: Tabell 2 Eierstrategier og eiermeldinger som er politisk vedtatt i deltagende kommuner Hemne Skaun Hitra Frøya Meldal Agdenes Snillfjord Eierstrategi Ja Ja Ja Ja Ja Ja Generell, sak 27/13 Eiermelding Ja, sak 58/15 Ja, sak 62/14 Ja, sak 89/15 Ja, sak 12/14 Ja, sak 54/10 Ja, sak 44/10 Nei De deltagende kommuner har vedtatt eierskapsstrategier for sine eierskap generelt og for HAMOS spesielt med unntak av en kommune. En kommune har generelle eierstrategier, uten at denne er direkte knyttet til det enkelte selskap, eks. HAMOS. Eiermeldingene informerer om kommunens eierskap knyttet til hva de eier, hvorfor de eier og hva de ønsker med sitt eierskap i selskapene. Vi ser at to av kommunene har vedtatt eiermeldingen med eierstrategier i 2015, to i 2014, og to i En kommune har ikke behandlet eiermelding i kommunestyret. Daglig leder i HAMOS sier han besøker eierkommunene i forbindelse med regnskapsfremleggelse og statusrapportering for selskapet. Også når kommunene har saker oppe knyttet til forskriftsvedtak og andre saker som omhandler HAMOS, er det hensiktsmessig at administrasjonen i HAMOS er til stede under kommunestyrenes behandling, ifølge daglig leder Revisors vurdering HAMOS har representantskapet som øverste eierorgan. Eierstyringen utøves gjennom de beslutninger som fattes i representantskapet. IKS-loven og selskapsavtalen stiller krav til representasjon og hvilke saker som skal behandles i disse møtene. Etter gjennomgang av saksliste og protokoller fra møter i 2014 og 2015, er det vår vurdering at selskapet oppfyller krav til både representasjon og hvilke saker som besluttes i møtene. Det kan også gjennomføres uformelle eiermøter utover overnevnte krav, uten at dette er har vært aktuelt, i denne perioden. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 17

105 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Det er anbefalt at deltagende kommuner utarbeider og reviderer eierstrategier/eiermeldinger årlig. Dette danner grunnlag for kommunens eierstyring av eide selskaper og gir oversikt over kommunens eierskap. Kommunene har vedtatt eierstyring knyttet til HAMOS og eiermeldinger i samsvar med anbefalingene med unntak av en kommune. To av kommunene har i løpet av det siste året hatt gjennomgang av eiermeldingen i kommunestyret, noe som er i samsvar med anbefalingene, de resterende deltagende kommuner mangler en årlig gjennomgang av denne. 3.2 Selskapsledelse - Styrets virksomhet Revisjonskriterier Kriteriene i denne delen er hentet fra IKS-loven, forvaltningsloven, KS-anbefalingene om eierstyring, og selskapsavtalen, samt øvrige selskapsdokumenter. Disse er: Bruk av valgkomite. Sikre komplementær kompetanse ved valg av styremedlemmer. Styret foretar årlig egenevaluering av kompetanse og eget arbeid. Det skal være kjønnsbalanse i styret. Det er utarbeidet etiske retningslinjer for driften av selskapet. Kriteriene konkretiseres nærmere innledningsvis i hvert delkapittel Bruk av valgkomite samt kompetansesammensetning i styret Etter selskapsavtalen 10 er det bestemt at selskapet skal ha en valgkomite. Dette korresponderer med KS` anbefalinger nr. 10. Etter KS anbefaling nr. 10 bør det vedtektsfestes bruk av valgkomite, for å sikre et styre med komplementær kompetanse basert på selskapets behov. Det heter videre at kriterier for styresammensetning bør ligge til grunn for valgkomiteens forslag til styrerepresentanter. Etter selskapsavtalen for HAMOS 10, skal valgkomite bestå av tre medlemmer, som innstiller til valg av styremedlemmer til representantskapet. Etter Selskapsavtalens 8.1 skal styret bestå av minst 7 medlemmer. Ved valg av styremedlemmer skal først og fremst selskapets behov for kompetanse innenfor relevante fagområder vektlegges, samt nødvendig lokalkunnskap tilstrebes og at styrerepresentasjonen alternerer mellom eierne. Dette kravet er videreført i mandatet til valgkomiteen 12. I retningslinjene står det at valgkomiteen skal kartlegge styrets kompetanse, på den måten 12 Retningslinjer for Valgkomiteen i HAMOS, vedtatt i Representantskapet Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 18

106 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge komiteen finner formålstjenlig. I KS anbefaling nr. 12 heter det at det er eiers ansvar å sikre at styret har den nødvendige kompetanse for å nå selskapets mål. Data viser at representantskapet har praktisert å velge et styre med 12 medlemmer, en fra hver eierkommune, samt en ansattrepresentant. Praksis er at hvert kommunestyre i eierkommunene utpeker en kvinne og en mann, som nomineres til valgkomiteen. Valgkomiteen innstiller kandidater til styret for representantskapet, som foretar valget av medlemmer til styret. De intervjuede sier at HAMOS styre, bestående av 12 personer, har fungert bra. De peker på at selskapet på denne måten har en ambassadør i alle eierkommunene, noe de oppfatter som viktig. De vi intervjuet fra styret sier at antall styremedlemmer ble økt, da flere kommuner ble medlemmer i HAMOS. Dette medførte valg av ett styremedlem fra hver eierkommune. Flere fra styret peker på at det kan være en utfordring med en ytterligere økning av antall styremedlemmer, ved en eventuell utvidelse av deltakerkommuner i HAMOS. Flere av dagens styremedlemmer peker på at de er usikker på hvilken kompetanse selskapets styre bør ha i fremtiden for å sikre at selskapet yter gode tjenester til medlemskommunene. De som ble intervjuet fra styret har ikke følt savn av spesifikk kompetanse i dag, noe de begrunner med at administrasjonen innehar god kompetanse. Valgkomiteens leder uttaler i intervju med revisor at valgkomiteen ikke går utenom de personer som er nominert fra kommunestyrene. Valgkomiteens leder opplyste at komiteen har samtaler med de som nomineres og gjennom dette skaffer komiteen seg kjennskap til de nominertes bakgrunn og yrkeserfaring. Komiteen velger personer basert på hvilken kompetanse de mener er relevant for selskapet. Valgkomiteens leder mener det er viktig med bred kompetanse i styret og at de nominerte er veldig godt kjent med styring og styrerollen. De politikerne som nomineres har ulik kompetanse og utgjør, slik valgkomiteens leder ser det, et godt sammensatt styre. Valgkomiteens leder sier han ikke er kjent med hvordan de øvrige kommunestyrene, foruten Skaun, foretar sin utvelgelse av kandidater, utover at kjønnsbalansen ivaretas. Knyttet til innstilling av styremedlemmer til valg vises det til møtereferat fra valgkomiteen 13 der det heter at: 13 Møtereferat valgkomiteen, Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 19

107 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge «Valgkomiteen har vektlagt følgende momenter ved valg: lovens krav til kjønnsfordeling, selskapets kompetansebehov og kontinuitet.» I møtereferatet er det ikke nærmere definert hvilke kompetansebehov styret samlet skal dekke. Daglig leder opplyste i intervju at han for åtte år siden gjennomførte en kompetansekartlegging mot kommunene av de personer kommunestyrene nominerer til valgkomiteen, som aktuelle styrekandidater. Dette ble, opplyser han, delvis gjennomført og ikke alle kommunene besvarte denne. På spørsmål fra revisor om hvilken type kompetanse som vil være relevant at styret for HAMOS, pekte flere av de revisjonen intervjuet på følgende forhold: Økonomi- og juridisk kompetanse Strategi og forretningsutvikling, bransjerelatert kompetanse Ombudsmannrollen er viktig for å ivareta kundefokuset Politikerbakgrunn anses som en viktig tilleggskvalifikasjon Kunnskap om lokale forhold og til styrerollen Kunnskap og interesse om klima- og miljøspørsmål Organisering og selskapsetablering Styret som til sammen innehar helhetlig kompetanse Våre intervjuobjekter fra styret oppga at samtlige av de nominerte er eller har vært kommunestyrerepresentanter. De intervjuede var usikker på hva som var grunnlag for nominasjon, utover å ha erfaring som politikere. Samtlige pekte på at selskapet er godt drevet og at styrevervet oppfattes attraktivt for medlemmene, samt at samspillet mellom styret og administrasjonen oppleves positivt for selskapets drift og utvikling. Leder i representantskapet sier i e-post at valgordningen til styret stort sett har fungert bra. Det bør kanskje presiseres bedre til eierkommunene at man utpeker kandidater som oppfyller ulik type kompetanse som man ønsker ivaretatt i selskapet, ifølge leder for representantskapet. Habilitet i styret: KS anbefaling nr. 15 omhandler habilitet og politisk representasjon i styrene i kommunalt eide foretak. Her gis det anbefaling om at ordfører og rådmann ikke bør sitte som styremedlemmer. Bakgrunnen for denne anbefaling er, naturlig nok, at personer i sentrale posisjoner som ordfører/ rådmann sterkt identifiseres med kommunen. Når saker som handler om selskapet - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 20

108 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge kommer til behandling i kommunestyret, plikter vedkommende å melde seg inhabil og fratre behandlingen. Dette er en parallell til forvaltningslovens regler om habilitet, som slår fast at kommunalt ansatte eller folkevalgte ikke kan håndtere saker i kommunen som gjelder et selskap der de selv er styremedlem. Videre setter forvaltningslovens habilitetsregler skranker for styremedlemmers deltagelse ved politisk behandling av saker relatert til selskapet. Det er likevel viktig å understreke at loven ikke er til hinder for at folkevalgte kan velges til styremedlemmer. Forståelse og erfaring fra det politiske systemet i kommunen kan være en viktig kompetanse som styret må besitte, heter det videre i anbefalingene fra KS. Pr. undersøkelsestidspunkt sitter det nå tre ordførere som styremedlemmer; de øvrige er eller har vært kommunestyrerepresentanter i eierkommunene. De fra styret som er intervjuet sier at man er bevisst på egen habilitet. Dette medfører at de melder seg inhabile i alle saker angående HAMOS, når de kommer til behandling i eget kommunestyret. En fra styret sier at han ikke anser seg inhabil knyttet til vedtak om renovasjonsgebyr i egen kommune Egenevaluering av kompetanse og eget arbeid. Det er anbefalt at styret foretar en egenevaluering av eget arbeid både når det gjelder kompetanse og eget arbeid 14. De som er intervjuet sier det er egne retningslinjer for styrearbeidet, som blir revidert i hver valgperiode. Styret foretar selv egenevaluering av eget arbeid årlig, der kompetanse også er tema. Når nytt styre velges gis det en innføring i styrearbeid, samt styreopplæring etter behov i perioden. Det gis mulighet for styreopplæring via arbeidsgiverorganisasjonen KS etter behov. Videre sier de fra styret at det brukes mye tid på strategisamlinger for å gi retning for selskapet i fremtiden Kjønnsbalanse i styret. Det er krav om 40% representasjon av begge kjønn i styrene for interkommunale selskap 15. I styret for HAMOS sitter det per tiden seks menn og seks kvinner. I nominasjonsprosessen til styret vedtar hvert kommunestyre to representanter, en mann og en kvinne. Valgkomiteen bekrefter at de vektlegger kjønnsbalanse når kandidater til styret nomineres til representantskapet. 14 KS anbefaling om eierstyring, nr Krav i IKS-loven 10 og KS anbefaling nr Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 21

109 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Etiske retningslinjer for driften av selskapet. Det anbefales at eier påser at selskapsstyrene utarbeider og jevnlig reviderer etiske retningslinjer for selskapsdriften 16. De som er intervjuet bekrefter at det er utarbeidet etiske retningslinjer og varslingssystem i selskapet. Disse ble etablert i 2008 og er siste gang revidert, november I selskapets retningslinjer vises det blant annet til kravet om ansattes åpenhet og om å varsle om forhold som kan anses som kritikkverdige eller uholdbare i selskapet. Styret bekrefter at de er informert om etiske retningslinjer og varslingssystemet i selskapet Revisors vurdering KS anbefaler at eier bør sikre at styret som velges innehar nødvendig kompetanse til å lede selskapet i tråd med eiers formål. Det er anbefalt å vedtektsfeste bruk av valgkomite ved valg til styret, der innstillingen begrunnes. HAMOS har vedtaksfestet en valgkomite, bestående av tre medlemmer, for forberedelsen av valg av styremedlemmer i HAMOS. Dette er i samsvar med anbefalingene. Revisor kan verken bekrefte eller avkrefte at styret har komplementær kompetanse, da det ikke er definert krav til dette eller dokumentert i valget av styremedlemmer. Revisor merker seg at det ikke er foretatt en nærmere kartlegging av hvilken type kompetanse selskapet har behov for i sitt styre. Revisor savner videre at kravet til komplementær kompetanse i styret blir definert og at eierkommunene nominerer kandidater basert på disse behovene. Valgkomiteen gir en generell skriftlig begrunnelse for valg av styremedlemmer til representantskapet i selskapet, som blant annet omhandler selskapets kompetansebehov. Det savnes at kompetansesammensetningen beskrives og at det er gitt krav til denne, noe som er anbefalt fra KS` side. En slik begrunnelse kunne gitt representantskapet et verktøy ift. valg av styremedlemmer og sikret komplementær kompetanse ved sammensetningen av styret. Valgkomiteens beslutning om å holde seg innenfor de som nomineres fra eierkommunene kunne også vært vurdert. Styret i HAMOS består i dag av 12 styremedlemmer. Antallet styremedlemmer i selskapet er høyere enn det som kreves i selskapsavtalen og IKS-loven. Det er vårt inntrykk at eier bør ta 16 KS anbefaling nr Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 22

110 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge en vurdering av styresammensetning, i lys av dagens og fremtidig eierstruktur som følge av pågående kommunereform, samt at flere kommuner kan ønske å delta i HAMOS. Styret består i dag i hovedsak av politiske representanter fra kommunestyrer i eierkommunene. I intervjuene bekreftes at styremedlemmene i hovedsak har ett bevisst forhold til egen habilitet, uten at revisjonen har undersøkt om habilitetsreglene følges ved behandling av saker i de enkelte kommunestyrene. Det er likevel viktig at styret har fokus på situasjoner der inhabilitet kan oppstå. KS anbefaler at sentrale politikere og personer i administrasjonene, som ordførere og rådmenn, ikke bør sitte i selskapsstyrer. Dette bør eier rette sin oppmerksomhet mot, da tre ordførere er medlemmer av styret, pr i dag. Styret har system for evaluering av eget arbeid og kompetanse, samt at det tilrettelegges for kompetansegivende kurs ved behov. Dette er i tråd med anbefalingene. Det er sikret kjønnsbalanse i styret (6 kvinner, 5 menn og en ansatte representant (mann)), noe som er i samsvar med krav i IKS-loven og gitte anbefalinger. Det er også etablert etiske retningslinjer og varslingssystem i selskapet og styret er kjent med dette arbeidet, noe som er i samsvar med anbefalingene. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 23

111 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 4 Skille mellom kommersiell - og monopolvirksomhet i HAMOS I dette kapittelet svarer vi på om det er etablert et tilfredsstillende skille mellom kommersiell virksomhet og monopolvirksomhet i HAMOS. I de følgende delkapitlene presenterer vi kriterier, deretter data for å besvare problemstillingen, så våre vurderinger. 4.1 Kriterier Det følger av forurensningsloven 34 at kommunens lovpålagte håndtering av husholdningsavfall skal finansieres gjennom avfallsgebyr. Avfallsgebyret betales av eierne av eiendommene som omfattes av ordningen for lovpålagt innsamling av husholdningsavfall. Avfallsgebyr skal fastsettes på grunnlag av selvkostprinsippet, slik at alle kostnader forbundet med avfallshåndteringen dekkes av gebyret. Kommunen kan ikke kreve inn mer (eller mindre) fra husholdningene enn det som dekker de samlede kostnader forbundet med innsamling og behandling av avfallet. Det skal føres separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Dette innebærer at dersom man tilbyr avfallstjenester til næringsdrivende, i tillegg til lovpålagt husholdningsavfall, skal det hvert år utarbeides adskilte regnskap. Dette kreves for å etablere et tydelig skille mellom den lovpålagte håndteringen av husholdningsavfall og avfallshåndtering i markedet. Et regnskapsmessig skille og dokumentasjon av kostnadene som henføres til den lovpålagte delen av avfallshåndteringen, vil bidra til å unngå kryssubsidiering mellom lovpålagt og kommersiell virksomhet. Å hindre kryssubsidiering er viktig for å kunne ha et marked som fungerer for alle aktører. Hvert selvkostområde skal ha sitt eget selvkostfond. Normalt vil oppstillingen av selvkostregnskapet vise at gebyrinntektene avviker noe fra beregnet selvkost 17. Selvkostresultatet dvs. differansen mellom alle inntekter og kostnader i etterkalkylen, avsettes årlig til et selvkostfond (ved overskudd), eller motregnes mot et selvkostfond (ved underskudd) for full kostnadsdekning. For å sikre at selvkostprinsippet ivaretas over tid er det nødvendig å se dette over flere år i sammenheng, slik at det føres kontroll med at gebyrene samlet sett samsvarer med selvkost. For å ivareta selvkost må et positivt selvkostresultat (overskudd) tilbakeføres som hovedregel til brukerne av selvkosttjenesten innen fem år og motsatt for 17 Selvkost er den totale kostnadsøkningen et selskap påføres ved å produsere en bestemt vare. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 24

112 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge underskudd. I praksis vil dette måtte skje gjennom avsetning og bruk årlig, fra/til et selvkostfond Data Selskapsorganisering Konkurransetilsynet og KS 19 anbefaler et fysisk skille mellom selvkost- og monopoldel for selskaper som både opererer i et konkurransemarked og driver monopolvirksomhet. Vi har i figur 2 vist hvordan HAMOS har organisert sine selskaper i konsernet, og har foretatt et skille mellom monopol og næringsvirksomhet. HAMOS driver monopolvirksomhet knyttet til husholdning, fritid og slam (selvkostområdet). Arbeidet gjennomføres i stor grad ved konkurranseutsatte oppdrag, ved siden av noe i egenregi. Virksomhet rettet mot næringsavfall drives i Retura Sør-Trøndelag AS, inkassovirksomheten i Betalingspartner AS og næringsavfall innen oppdrettsnæringen i Kystmiljø AS (i utvikling). Det inngås avtaler i de tilfeller der det foretas tjenestekjøp mellom selskapene Regnskapsmessig skille og fondsutvikling Revisor har fått oversendt selvkostregnskap for husholdning, fritid og slam for perioden med tilhørende dokumenterte fordelingsnøkler. Fordelingsnøklene viser hvordan utgiftene er fordelt mellom de ulike tjenestene i regnskapene. Dokumentasjonen viser at fordelingsnøklene gjennomgås jevnlig av selskapet. Daglig leder og regnskapsleder bekrefter at selskapet fører eget selvkostregnskap for husholdning, fritid og slam basert på gjeldende krav. Den årlige revisjonsberetningen 20 for årene 2010 til 2014 for HAMOS viser i konklusjonen at årsregnskapet er avgitt i samsvar med lov og forskrifter og gir et rettvisende bilde av den finansielle stillingen til selskapet og konsernet HAMOS per 31. desember hvert år. Det foreligger ingen merknader i revisjonsberetningen knyttet til selvkostregnskapet i denne perioden. 18 Retningslinjer for beregning av selvkost, H-3/14, punkt 7.2 praktisering av selvkostprinsippet 19 KS anbefaling nr Avgitt av Revisjon Midt-Norge IKS - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 25

113 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vi har videre innhentet informasjon om selvkostfondet for husholdning, fritid og slam i selskapet. Dette for å vise en årlig utvikling og at selskapet ivaretar retningslinjene til selvkost hvor eks. overskudd må brukes innen en femårsperiode for å ivareta selvkost. Selvkostfondene i HAMOS er vist i neste tabell. Tabell 3 Utvikling selvkostfond for husholdning, fritid og slam for perioden 2009 til 2015 År Husholdning Fritid Slam Totalt - selvkostfond Kilde: HAMOS Tabellen viser at fondet for husholdningsavfall har økt årlig i perioden fra 2009 til 2014, i 2015 hadde man underskudd og brukt av fondet. Fondet for fritid har økt siden 2010 til 2015; fondet for slam har økt siden 2009 til Totalt viser foreløpige tall at selvkostfondet samlet for disse tjenestene har økt fra 1,3 mill. i 2009 til 24,8 mill. i Daglig leder og regnskapsleder sier at HAMOS for tiden har et akkumulert selvkostfond som er «i største laget». Gjennom selskapets økonomiplan har man lagt inn at fondet skal reduseres i tiden fremover. Dette planlegger selskapet å gjøre ved å holde gebyret fast for de kommende år. Noe av hensikten med selvkostfondet er også å holde en jevn og forutsigbar utvikling i avfallsgebyrene, slik de ser det. De sier videre at overskuddet i selvkostfondet også vil bli redusert som følge av planlagte kvalitetsforbedringer i tjenestetilbudet. Det er planlagt større investeringer i anlegg og utstyr, noe som medfører økte årlige avskrivningskostnader i selvkostregnskapet 21. Utsortering av flere fraksjoner av avfall, deriblant matavfall, vil øke kostnadene. Andre planlagte tiltak er innføring av lengre åpningstid, utvidet ombrukstilbud, avfallstaxi, fri levering etc. Samtidig påvirker fremtidige pensjonskostnader fondet. Planen er at fondet skal ned i null ved utgangen av De som er intervjuet fra styret sier de er kjent 21 Ved nye investeringer starter avskrivningene i selvkostkalkylen samtidig med at avskrivningene starter i regnskapet. Avskrivningskostnader er kostnadsfordeling av anskaffelseskost over brukstiden. Finansieringsform har ikke betydning for beregnende kostnader i selvkostkalkylen da kalkulatorisk rentekostnad legges til grunn jf. Veileder KMD side Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 26

114 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge med at selvkostfondet er for stort og at det må brukes av dette i de nærmeste årene, for å være i tråd med bestemmelsene. Daglig leder sier at likviditet er en utfordring når man driver med selvkostvirksomhet. Selvkostfondet er å anse som abonnentenes penger. Med et underskudd i selvkostfondet, vil man ha behov for tilførsel av likvide midler for å betale løpende utgifter. Kassakreditt er ikke noe godt alternativ for selskapet, da dette krever årlige kommunale garantier fra eierne Nærmere om utbytte og egenkapital i HAMOS Vi har innhentet informasjon om mottatt utbytte i HAMOS fra datterselskaper, for perioden 2010 til Dette er vist i neste tabell. Tabell 4 Mottatt utbetalt utbytte fra datterselskaper Sum Retura ST AS Meldal Miljøanlegg AS Betalingspartner AS Sum Kilde: HAMOS Tabellen viser at selskapene har utbetalt 9,2 mill. i utbytte til HAMOS i perioden Utbyttet i denne perioden er avsatt til annen egenkapital i selskapet. Vi har videre innhentet informasjon over selskapets egenkapital fra årsmeldingen 2015, denne vises i neste tabell 22 : Tabell 5 Egenkapital per (tall i tusen) HAMOS Annen egenkapital Selvkostfond Sum Kilde: Årsmelding 2015 HAMOS Tabellen viser at selskapets egenkapital består totalt av 93,4 mill. hvorav 24,8 mill. er selvkostfond og 68.6 mill. er annen egenkapital. Selskapet egenkapital er på 47.7 % i 2015 og gjeldsgraden er på 0,99. Dette viser at selskapet har god soliditet (vedlegg 3, tabell 11). 22 Note 7 til årsregnskapet, egenkapitalbevegelser - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 27

115 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Regnskapsleder sier at utbyttet blir utbetalt og inntektsført i HAMOS året etter at det er vedtatt i datterselskap. Daglig leder sier at når selskapet har god økonomi, oppbygd gjennom næringsdelen, betyr det at selskapet står i posisjon til å finansiere næringsvirksomheten og utvikle denne. Daglig leder sier at positive resultat fra næringsselskapet gir konsernet en solid kapitalbase. Eierkommunene har ikke skutt inn kapital i selskapet og selskapet har ikke erverv som formål. Selvkost er å anse som abonnentenes penger, mens næringsoverskuddet er eiernes penger. Selskapet trenger soliditet for å kunne utvikle selskapet videre. Dersom eierne skulle ha tatt ut utbytte ville det krevd at de stilte opp ved behov for kapital ved investeringer og utvikling i selskapet. Flere fra styret viser til at det er positivt at næringsselskapet går med overskudd. Dette styrker likviditeten i HAMOS slik at eierkommunene ikke trenger å gå inn med ny kapital. Daglig leder sier at departementet i et nytt høringsnotat har foreslått at IKS-lovens ansvarsregler erstattes av nye regler om begrenset deltakeransvar. Der foreslås det å lovfeste et krav om at interkommunale selskaper skal ha en forsvarlig egenkapital, tilsvarende kravet for aksjeselskaper. I mai 2015 viser statsråd Sanner til at departementet ønsker å bruke mer tid på å utrede evt. endringer i IKS-loven. Sanner uttaler også at endringene må ses i sammenheng med kommunelovutvalgets arbeid, endringer i EØS-regelverk og kommunereformen. Endringsforslag kommer muligens i løpet av 2016, ifølge statsråden Kostnadsstyring i HAMOS Vi har innhentet informasjon om hvordan HAMOS utøver kostnadsstyring og effektiv drift i egen virksomhet. Daglig leder sier at selskapet har stort fokus på kostnadsstyringstiltak, ved blant annet deltakelse i nasjonal benchmarking som gjennomgås av styret. De fra styret sier at resultatene fra benchmarkingen er diskutert og at det er fokus på kostnadseffektivitet i tjenestene og valg opp mot kundetilfredshet. Dette er en balanse mellom kvalitet og pris. Det arbeides kontinuerlig med effektivisering av driften i selskapet. Der det er hensiktsmessig settes deler av virksomheten ut på anbud, ifølge de fra styret og administrasjonen Benchmarking HAMOS har deltatt i en renovasjonsbenchmarking som er utført av Energi Consulting AS, rapporten ble avlagt Her sammenlignes HAMOS sin praksis og prestasjoner med 23 KS bedrift den Regjeringen utsetter å endre på IKS-loven. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 28

116 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 27 av Norges renovasjonsvirksomheter på syv ulike resultatområder for året Resultatområdene omfatter: Oppsamlingssystem, innsamling, gjenvinningsstasjon, sentralsortering, behandling, kunder & service og støtte. Både husholdning- og næringsrenovasjon er inkludert i sammenligningsgrunnlaget til rapporten. I sammendraget til rapporten pekes det på at overordnet resultat for HAMOS viser at selskapet er middels eller bedre enn middels for 6 av 7 resultatområder. HAMOS hadde best resultat på miljøstandard, men fremstod noe svakere på tjenestestandard og arbeidsmiljø. Den viste videre at HAMOS hadde et innsamlingssystem med lav kompleksitet og andel materialgjenvinning var lav, grunnet manglende kildesortering av matavfall. Det pekes videre på utviklingsmuligheter for selskapet ved vurdering av tjenestestandard, gebyrnivå og miljøstandard og for aktivitetene innsamling, behandling og sentralsortering. HAMOS deltok i tilsvarende benchmarking i Nøkkeltall for renovasjonstjenester i ulike kommuner. Vi har sammenlignet renovasjonstjenester i ulike kommuner ved å hente informasjon fra KOSTRA. Vi har valgt Hemne kommune for å synliggjør tall fra HAMOS. Vi har i tillegg tatt med kommuner som har renovasjonstjenester hos andre renovasjonsselskaper, i geografisk nærhet av HAMOS. Kommunene vi har valgt å sammenligne med i denne undersøkelsen er Hemne, Halsa, Ørland, Midtre Gauldal og Selbu, i tillegg til landsgjennomsnittet. Følgende renovasjonsselskaper utfører tjenester i valgte kommuner: Hemne - HAMOS Halsa - Nordmøre Interkommunale Renovasjonsselskap - NIR er et interkommunalt selskap med 9 kommuner (Aure, Averøy, Halsa, Kristiansund, Oppdal, Rauma, Smøla, Sunndal og Tingvoll) Ørland - Fosen Renovasjon - FR i Ørland, Bjugn, Rissa og Åfjord. Midtre Gauldal - Envina IKS i Klæbu, Melhus og Midtre Gauldal. Selbu - Innherred renovasjon - IR i Malvik, Selbu, Meråker, Stjørdal, Frosta, Levanger, Verdal, Inderøy, Mosvik, Leksvik og (Tydal fra juni 2015). I tillegg til å sammenligne med disse kommunene, synliggjør vi data for landsgjennomsnittet for renovasjonstjenester. Vi gjør oppmerksom på at det kan være andre variabler enn de som er synliggjort i tabellene som vil kunne påvirke tjenesten. Det er også ett forhold om at statistikk og kvalitet på tall er avhengig av en rekke forhold, og tallmaterialet må ikke oppfattes som absolutte sannheter. Vi tar også forbehold om mulig feilrapportering til SSB. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 29

117 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Tabell 6 Nøkkeltall og tjenesteindikatorer for renovasjonstjenester for året Envina HAMOS NIR FR IR 2014 Midtre Hemne HALSA Ørland Selbu Gauldal GJ. landet Årsgebyr for avfallstjenesten 2014, i kr Husholdningsavfall, kg per innbygger Avfall levert til materialgjenvinning og biologisk behandling, kg per innbygger Kilde: SSB Tabellen viser at Hemne (HAMOS) har det laveste årsgebyret av de vi sammenligner her, samtidig som selskapet samler inn mest husholdningsavfall i kg per innbygger av alle. Hemne (HAMOS) er av de kommuner med noe under gjennomsnittlig avfall i kg, levert til gjenvinning per innbygger. Figur 3 Årsgebyr for avfallstjenesten for perioden Årsgebyr avfallstjenesten Halsa NIR Ørland FR Meldal HAMOS Midtre Gauldal Envina Selbu IR Kilde: SSB Figuren viser at HAMOS 25 har hatt stabilt årsgebyr de siste fem år, de andre har variert mer i perioden tallene er foreløpige KOSTRA -tall. Årsgebyr for avfallstjenesten for HAMOS avviker noe fra rapportens tabell 2 som følge av at KOSTRA legger til grunn en gjennomsnittsbolig for sine tall (se definisjon i vedlegg 2). Videre 24 Indikatorene er nærmere definert i rapportens vedlegg Kommune for HAMOS er endret til Meldal grunnet feilrapportering for Hemne i KOSTRA for 2013 (årsgebyr på kr 3 063). - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 30

118 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge har følgende kommuner i HAMOS påslag i gebyret grunnet etterdrift av gamle deponi: Snillfjord kr 50, Hitra kr 286, Frøya kr 290 og Rennebu kr 69. Surnadal har et påslag på kr 250 grunnet sommertømming av restavfall, dvs. tømming hver uke 26. Det er den enkelte kommune som fører egne selvkostregnskap knyttet til egne påslag til renovasjonsgebyret, ifølge daglig leder. 4.3 Revisors vurdering Det er krav til at avfallsgebyr skal håndteres til selvkost for husholdningsavfall, fritidseiendom og slam gjennom adskilte regnskaper for hvert avfallsområde. Dette for å etablere et tydelig skille mellom lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall. HAMOS har etablert egne regnskaper for ulike selvkosttjenester og næringsdel med dokumenterte fordelingsnøkler. Fordelingsnøklene gjennomgås jevnlig. Selvkostregnskapet revideres årlig i revisjonsberetningen. Dette er i samsvar med krav. Det er videre krav til at resultatet i selvkostregnskap avsettes til fond, og at evt. overskudd i fondet tilbakeføres innen en periode på fem år. Fondene for husholdning, fritid og slam har hatt overskudd i overkant av en femårsperiode, dette strider med retningslinjer for beregning av selvkost. Selskapet må sørge for bruk av selvkostfondene, for å ivareta kravet til selvkost for disse tjenestene. Selskapet tilbyr tjenester for eierkommuner vedrørende næringsavfall, innfordring av renovasjonsgebyr og slambehandling. Dette har tilført selskapet 9,1 mill. i utbytte, de siste fem årene som er avsatt til annen egenkapital. Dette er med å bygge opp selskapets egenkapital, samt gir mulighet til blant annet å utvikle den virksomheten som ligger utenom selvkosttjenestene. Det er ikke anledning til å bruke overskuddet fra næringsdelen til å redusere gebyret i selvkostdelen. Selskapet har fokus på kostnadsstyring blant annet gjennom deltakelse i nasjonal benchmarking, hvor egen virksomhet sammenlignes med tilsvarende selskaper. Resultatene av denne diskuteres både administrativt og i styret. Det vises til at man avveier pris og kvalitet i disse diskusjonene. Det er også vist til at man fortløpende vurderer anbudsutlysning av tjenester, som kostnadsstyringstiltak Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 31

119 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 5 Styre- og ledelsesmessig skille i konsernet HAMOS I dette kapittelet svarer vi på om det er ledelsesmessig skille i ledende roller internt i konsernet HAMOS og datterselskaper er i samsvar med anbefalinger. I de følgende delkapitlene presenterer vi kriterier, deretter data og så våre vurderinger. 5.1 Revisjonskriterier Kommunenes Sentralforbund 27 har gitt anbefaling om at renovasjonsselskapene bør sikre et fysisk skille mellom monopol- og konkurransevirksomhet. Det heter at: «Selskaper som opererer med konkurransevirksomhet i tillegg til monopolvirksomhet, bør som hovedregel skille ut den markedsrettede delen av virksomheten for å unngå rolleblanding og kryssubsidiering». I fortsettelsen av dette anbefaler KS at: «Organiseringen av konkurranseutsatt virksomhet bør så langt mulig være ledelsesmessig, personellmessig og fysisk atskilt fra monopolvirksomheten.» Poenget er at man lettere kan unngå sammenblanding av ulike roller, dersom selskapene ledes og drives av ulike personer. KS anbefaling nr. 3 rimer ikke fullt ut med anbefaling nr. 13. Her heter det at «Styremedlemmer i morselskap bør ikke sitte i styret til datterselskap. Konserndirektøren kan være representert i datterselskapenes styrer.» Dersom konserndirektøren, eller noen av hans stab, sitter i datterselskapenes styrer, vil man ikke ha den adskillelse vedrørende ledelse og personell som anbefaling nr. 3 anbefaler. Under anbefaling nr. 13 viser KS særlig til problemstillinger knyttet til rolleblanding, som kan oppstå ved anbudsinngivelser (kjøp og salg) fra et datterselskap til morselskapet og behovet for skille i roller. Inhabilitet er et sentralt stikkord i så måte. Bakgrunnen for denne problematikken er å finne i konkurranseloven 10. Her fremgår at avtaler mellom foretak som har som formål eller virkning å innskrenke konkurransen i markedet er forbudt. Utnyttelse av en dominerende stilling vil være forbudt etter lovens 11. Slike lovstridige situasjoner kan oppstå nettopp der et datterselskap i konkurranseutsatt virksomhet inngir anbud for utførelse av oppdrag for morselskap, som selv opererer i monopolisert virksomhet. Konkurransetilsynet har i flere uttalelser påpekt at «konkurranseutsatt virksomhet i utgangspunktet bør organiseres i egne juridiske enheter som er personalmessig, ledelsesmessig og fysisk adskilt fra foretakets kjernevirksomhet» Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll, anbefaling nr Se bl.a. Konkurransetilsynets brev av , vedr. organisering av Trondheim Renholdsverk AS - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 32

120 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vi vil i denne undersøkelsen se om HAMOS har etablert egne juridiske enheter som er personalmessig og ledelsesmessig atskilt fra foretakets kjernevirksomhet. 5.2 Data Her følger beskrivelse av roller i styret og administrativ ledelse for følgende selskaper: - HAMOS - Retura Sør-Trøndelag AS - Kystmiljø AS og - Betalingspartner AS HAMOS Forvaltning IKS er morselskapet og eier av Retura Sør-Trøndelag AS, Kystmiljø AS og Betalingspartner AS. Følgende personer har ledende stillinger i selskapet, ifølge årsmelding Selskapet ledes av: o Administrativ ledelse: Daglig leder Trygve Berdal, NK/driftsleder Torbjørn Evjen, kontorleder Per Jostein Blokkum, Regnskapsleder Mona Garberg. o Styret består av ( ): leder Oddbjørn Bang, nestleder Knud P. Aune, medlem Oddvar Indergård, medlem Ingrid Skarstein, medlem Marit W. Norborg, medlem Odd Geir Rønningsbakk, Medlem Morten Myking, medlem Ragnhild K. Stene, Medlem Lilly G. Nyheim, medlem Åse Torevik, medlem Astrid L. Mortensvik og ansattemedlem Ragnar M. Opøien. Retura Sør-Trøndelag AS har som formål å drive effektive og miljøvennlige avfallsløsninger for private og offentlige virksomheter. De driver med innsamling og transport av husholdningsog næringsavfall med egne ansatte. Selskapets omsetning var på 77,3 mill. i Selskapet har blant annet kontrakt med HAMOS om innsamling av forbruksavfall frem til 2017/2019. Daglig ledelse og drift besørges av egne ansatte. Selskapet ledes av: o Administrativ ledelse: Daglig leder Espen O. Bredesen o Styret består av: Leder Trygve Berdal, Nestleder Arve Slørdahl, medlem Odd M. Øyum, medlem Marit Figenschau, varamedlem Elling Kvernmo, varamedlem Jorun Elisabeth Lund, varamedlem Mona Garberg, varamedlem Roar Ekeberg. Kystmiljø AS har endret formål i 2014 og tilbyr avfallstjenester til havbruksnæringen hvor salg av tjenester og utredning av nye forretningsmuligheter innenfor virksomhetsområdet er aktuelt. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 33

121 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Selskapet hadde i 2014 en inntekt på , eiendeler på 6,3 mill. og en egenkapitalprosent på 98,4. o Administrativ ledelse: Daglig leder Trygve Berdal o Styret består av: Styrets leder Torbjørn Evjen, Nestformann Trygve Berdal, styremedlem Gunhild Flaamo, varamedlem Mona Garberg og Per Jostein Blokkum Betalingspartner AS driver med Inkasso- og kredittopplysningsvirksomhet med innfordring av legalpantekrav og har bevilgning fra finanstilsynet for å drive innfordring for andre. Selskapet hadde i 2014 en omsetning på kr 1,8 mill., resultat etter skatt på kr 0,6 mill., eierandeler på kr 4,2 mill. og egenkapitalandel på 77,5 %. o Administrativ ledelse: Kontaktperson styreleder o Styret består av: Styrets leder Per Jostein Blokkum, Styremedlem Mona Garberg, styremedlem Erik Fenstad og varamedlem Guri H. Sørli Daglig leder sier at man er godt kjent med reglene i konkurranseloven 10 og 11, og uttalelser fra Konkurransetilsynet. Selskapet er klar på at ingen fra HAMOS-styret skal sitte i datterselskaper, grunnet den dobbeltrollen de i så fall ville komme i ved utøvelsen av eierrollen. Dette har vært innarbeidet i selskapets styringsdokumenter siden 2006, ifølge daglig leder. Selskapet har opprettet en innkjøpskomite for å håndtere anbudskonkurranser. Komiteen består av styreleder og et styremedlem i HAMOS, med en ekstern konsulent til å gjennomføre selve anskaffelsen 29 ved kjøp og salg mellom mor og datterselskap. Det vises til at: Innkjøpskomité skal benyttes når det er mulighet for at Daglig leder kan bli inhabil. Dette er i hovedsak situasjoner hvor det er sannsynlig at datterselskaper eller selskaper som HAMOS/datter selskaper har eier andeler i, kan komme i posisjon. Daglig leder sier videre at administrasjonen i HAMOS er inhabil der Retura Sør-Trøndelag AS innleverer tilbud på anbudskonkurranser utlyst av HAMOS. Der utfører innkjøpskomiteen vurderinger og beslutninger knyttet til anskaffelsen i Retura. Medlemmer i innkjøpskomiteen sier at beslutning om tildeling av kontrakt behandles der og skal ikke behandles av administrasjonen i HAMOS. De som er intervjuet administrativt fra HAMOS sier at det er ryddig ift. innkjøp, slik at roller ikke sammenblandes og habilitet oppstår. Ved salg av varer og tjenester så beregner HAMOS sin 29 Økonomireglementet til HAMOS Forvaltning IKS, Bruk av Innkjøpskomité ved inhabilitet punkt Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 34

122 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge pris med basis i selskapets kostpris, med et fortjenestepåslag. Prisen er i utgangspunktet lik for alle, både datterselskap og eksterne kunder, forutsatt likt volum. Daglig leder sier at HAMOS selger i utgangspunktet sine varer og tjenester til markedspris for å hindre kryssubsidiering. Alle datterselskap står fritt til å kjøpe sine tjenester utenfor morselskapet og at HAMOS legger til grunn følgende ved salg: - For levering av avfall/leie containere beregnes det en kostpris, bestående av flere kostnadselementer, med et påslag på ca. 5-10%. - Husleie beregnes ut ifra en ren markedsbasert pris. - Merkantile tjenester kalkuleres ut fra en kostpris, med 10 % påslag, alternativt til markedspris hvis den er høyere. Alle sier at Kystmiljø AS er et sovende selskap med driftsmidler som genererer noe inntekt knyttet til en prosjektstilling i selskapet. Det sees på muligheter for å utvikle selskapet i retning mot innsamling av næringsavfall fra havbruksnæringen. Betalingspartner AS driver med innfordring av avfallsgebyr og håndtering av saker knyttet til bruk av legalpantekrav. Det foreligger en driftsavtale og en oppdragsavtale mellom Betalingspartner og HAMOS 30. Avtalen mellom HAMOS og Betalingspartner medfører ikke påløpte kostnader for HAMOS, da betalingspartner finansieres med salærinntekter fra innfordringen av renovasjonsgebyret. På spørsmål om organisering av strømnett har Konkurransetilsynet, i forhold til organisering av strømnett, senere argumentert for et eiermessig skille, i tillegg til et fysisk, juridisk, ledelsesmessig og personalmessig skille, mellom konkurranseutsatt og monopolbasert virksomhet. Dette er fulgt opp av Stortinget, som ved endringer i energiloven 31 har innført krav om et tydeligere skille. I energiloven heter det blant annet at: nettvirksomhet skal være organisert som egen juridisk enhet, adskilt fra annen virksomhet og personer i ledelsen i nettforetak kan ikke delta i ledelsen i andre foretak innenfor dette området. Olje og energiminister Tord Lien har uttalt i denne anledning at: «Nettvirksomhet er monopol og folk kan ikke velge nettselskap. I selskaper der nettvirksomheten (monopol) er kombinert med konkurranseutsatt virksomhet, som for eksempel kraftproduksjon, er det en risiko for sammenblanding og kryssubsidiering. Det er verken transparent eller særlig demokratisk.» 30 Underskrevet i juni 2008, avtalene fornyes automatisk dersom ingen av partene sier den opp. 31 Se Konkurransetilsynets høringssvar av vedrørende endring av energiloven. Endringsforslaget er vedtatt for andre gang i Stortinget den , men ikke iverksatt p.t. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 35

123 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Kommunen som markedsaktør 32 diskuteres i ny NOU om Ny kommunelov, noe som kan medføre endringer. Revisjonen ser det pågår en samfunnsdebatt som gir retning mot et tydeligere skille mellom monopol- og konkurranseutsatt virksomhet. Dette kan få betydning for HAMOS sin virksomhet fremover. I HAMOS årsmelding for 2015 vises det til at selskapet har følgende kontrakter som er underlagt regelverket om offentlige anskaffelser, disse er vist her: Ordning Kontraktspart Adresse Avtaleperiode Gjenvinningsstasjon Hemne Svanem AS Hemne 2016 Gjenvinningsstasjon Hitra/Frøya Dalpro AS Hitra 2017 Sortering/Behandling Papp/papir/plast Retura TRV AS Trondheim 2016 Behandling Metall NG Metall AS Orkdal 2016 Behandling Trevirke Rekom AS Bergen 2016 Behandling Impregnert trevirke Geminor AS Haugesund 2016 Gjenvinningsstasjon Surnadal Trollheim Vekst AS Surnadal 2017 Transport Container Surnadal Transport AS Surnadal 2016 Innsamling Slam Miljøservice AS Stryn 2017 Innsamling/Beh. Farlig avfall Veglo Miljøservice AS Stjørdal 2018 Innsamling/Beh. Glass/metall Veglo Miljøservice AS Stjørdal 2018 Behandling Forbrenning Statkraft Varme AS Trondheim 2017 Innsamling Forbruksavfall Retura Sør-Trøndelag AS Orkdal 2017/19 Behandling Slam Ecopro AS Levanger 2023 Behandling Papir Rekom AS Bergen 2017 Kilde: HAMOS årsmelding 2015 HAMOS har blant annet inngått langsiktig kontrakt med datterselskapet Retura Sør-Trøndelag AS knyttet til innsamling av forbruksavfall i HAMOS-området. Avtalen har varighet til De resterende avtaler er med andre selskaper. Vi har spurt daglig leder om HAMOS har utarbeidet eierstrategier og eiermeldinger for sitt eierskap i datterselskaper. Daglig leder sier at HAMOS ikke har utarbeidet egen eiermelding/- strategi for sitt eierskap i datterselskap. Daglig leder orienterer til hvert styremøte om utviklingen i datterselskaper jf. vedtatt mal. Selskapets årsmelding inneholder en status om driften og resultatutviklingen i datterselskapene. Selskapets handlingsprogram, som vedtas av styret og gjennomgås i representantskapet, gis noen føringer for deltakelse og styringen av 32 Kapitel 22 kommunens som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 36

124 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge disse engasjementene. Daglig leder sier videre at prinsippene i KS sin siste veileder for eierstyring legges til grunn for videre arbeid med dette. Styret vedtok i møtet den en ny felles identitetsplattform for HAMOS Konsern. Som et ledd i selskapet nye selskapsstrategi skal rutinene for eiermelding/eierstrategi videreutvikles, for at representantskapet kan gi sterkere føringer for HAMOS sitt engasjement i andre selskap. 5.3 Revisors vurderinger Det er krav til at selskaper som driver både med monopolvirksomhet og markedsrettet virksomhet bør som hovedregel skille roller for å unngå rolleblanding og kryssubsidiering. Det bør så langt som mulig være ledelsesmessig skille mellom selskapene. Dette for å sikre at kravene i konkurranseloven om å innskrenke konkurransen samt utnyttelse av dominerende stilling i markedet ivaretas. Det er ikke samme personer som sitter i styret i HAMOS og i konsernselskapene. Dette sikrer et ledelsesmessig skille i samsvar med anbefalingene og konkurranselovens bestemmelser. Personer fra administrativ ledelse i HAMOS har styreverv i konsernselskaper, noe som anbefaling nr. 13. fra KS åpner for. Dette har samtidig en side mot reglene om offentlig anskaffelser og anbudskonkurranser. Ved salg av tjenester (anbud) fra HAMOS i markedet har selskapet etablert en innkjøpskomite, i den hensikt å ivareta kravet til uavhengighet fra administrasjonen i HAMOS der datterselskap deltar. Revisor oppfatter at denne ordningen bidrar til at rollene ved kjøp og salg er skilt i de tilfeller innkjøpskomiteen benyttes. Ved salg av varer og tjenester fra HAMOS til datterselskaper beregnes det kostpris, samt en fortjeneste, noe som er et viktig element for å hindre kryss-subsidiering. Slik revisor ser det, er det viktig at selskapet har oppmerksomhet mot samfunnsdebatten knyttet til et tydeligere skille mellom monopol- og konkurransevirksomhet, blant annet i nylige vedtatte endringer i energiloven. Det er positivt at HAMOS har startet å etablere verktøy for eierstyring av datterselskaper, noe som mangler i dag. Poenget i så måte er å gi dokumenterte strategier for styring av datterselskaper, samt eiermelding for utøvelsen, til eier. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 37

125 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 6 Tømmerrutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr I dette kapittelet svarer vi på om tømmerutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr er i samsvar med krav. I de følgende delkapitlene presenterer vi kriterier, deretter data og så våre vurderinger for hvert av disse områdene. 6.1 Tømmerutiner for avfall i kommunene Kriterier Lokal forskrift om innsamling av husholdningsavfall i HAMOS sine kommuner ledd viser til at avfallet skal hentes etter gjeldende tømmerutiner. Disse vises videre til at søppeldunken skal være plassert maksimalt fem meter fra veien på tømmedag. Det er videre krav til at det må bo minst to abonnenter langs vei og den må tåle tunge kjøretøy samt det må være tilfredsstillende snuplass for at avfallet kan hentes. HAMOS tilbyr å hente dunken lenger unna mot et tillegg i prisen Data Daglig leder sier at selskapet har regler for henting av husholdningsavfall og at disse er fastsatt i de lokale renovasjonsforskriftene, samt beskrevet på selskapets hjemmesider. Disse praktiseres likt i alle eierkommuner. Driftsleder viser til at det er utarbeidet prosedyrer for innsamling av avfall i fast rute. Disse definerer ansvar og arbeidsoppgaver, noe som er med å sikre at kunden får den tjenesten den betaler for, i forhold til avtale og tømmekalender. Begge sier at det er innført et overvåkningssystem med GPS i bilene i sanntid, disse viser om avfallet er hentet eller avvik/merknader til dette. I bilen registreres tømmehistorikk, avvik, mengde og eventuelle merknader til dette. Dataene registreres direkte på hver abonnent. Selskapet kan følge med om dunkene blir tømt eller om det er meldt avvik på tømmingen, fortløpende. Andre nytteverdier av systemet er: det sikrer at alle abonnenter betaler, dokumentasjon over utført arbeid, selskapet har godt datagrunnlag over behov, som grunnlag for nye anbudsrunder. Driftsleder opplever at det er klare rutiner for innsamling av avfall i HAMOS-området og oppfølging av dette. Han sier videre at det er ikke mange klager over innsamling av husholdningsavfall. Klagene som kommer registreres i systemet og er gjenstand for drøftelser på driftsmøter med kontraktører/ egne ansatte i selskapet. Selskapet måles på antall klager, da dette er en indikator for kvalitet i selskapet. HAMOS er ISO-sertifisert og følger opp klager. I neste tabell vises en oversikt over antall klager i perioden i selskapet. Målingene omfatter klage på service, kvalitet, opptreden, faktura og slam. Antall klager vises i neste tabell. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 38

126 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Tabell 7 Måling av kundeklager per 1000 abonnent Antall klager 7,6 14,4 8,1 5,7 5,2 2,4 Klager på service 6,8 12,8 6,7 4,9 4,0 1,8 Klager på kvalitet 0,3 0,6 0,8 0,2 0,4 0,1 Klager på opptreden 0,1 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 Klager på faktura 0,4 0,7 0,5 0,5 0,8 0,4 Klage på slam 0,8 0,8 0,0 0,0 0,0 Antall abonnenter Kilde: HAMOS Tabellen viser at antall klager er redusert i perioden. Antall klager er i 2015 på det laveste siden målingene startet i De fleste klagene i perioden er på service, disse er også redusert i perioden. Totalt antall klager i 2015 utgjør 0,24 % av alle abonnenter i selskapet, totalt 82 klager. De som er intervjuet fra selskapet og styret sier at de opplever at det er likebehandling mellom abonnentene mht. tømmerutiner og sier det er få klager på dette Revisors vurdering HAMOS har utarbeidet skriftlige rutiner for tømming av avfall blant abonnentene og selskapet har oppfølgingssystem som viser at dette utføres i samsvar med krav, noe som sikrer likebehandling av abonnentene. Det er også en oversikt og oppfølging av klager for tømming av avfall. Antall klager er redusert i selskapet den siste perioden og andelen er lav i Hytterenovasjon Kriterier Kommunene skal ifølge forurensningsloven 30 første ledd sørge for innsamling av husholdningsavfall. Etter lovens 27 er husholdningsavfall «avfall fra private husholdninger» og gebyr skal betales av den som eier en eiendom omfattet av ordning for innsamling av avfall. Begrepet husholdningsavfall er nærmere forklart i lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 87 ( ), slik: Avgjørende for om noe skal anses som husholdningsavfall eller næringsavfall, vil etter lovendringen være hvorvidt avfallet har sitt opphav i en husholdning eller i en - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 39

127 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge virksomhet (privat eller offentlig), som driver næring, offentlig forvaltning eller frivillig arbeid. Med husholdning menes alle typer boliger med privat husholdning, også boliger som ikke benyttes regelmessig, herunder hytter, fritidshus etc. Hvorvidt en bolig skal defineres som en privat husholdning, vil bero på hvorvidt boligen i hovedsak bidrar til å gi beboerne rom for hvile og anledning til matstell. Dette vil omfatte både vanlige boligeiendommer, men også for eksempel studenthybler og andre eiendommer hvor bofunksjonen er det sentrale. En grense må likevel trekkes mot hoteller og pleieinstitusjoner, hvor hvile og matstell gis som en del av en virksomhet, med høy grad av fellestjenester. Avfall fra slike institusjoner vil være å anse som næringsavfall. Den pliktige abonnementsordningen for kommunal renovasjon omfatter altså både bolighus og fritidseiendommer. Slik Miljødirektoratet 33 : fremholder innebærer dette at: «fritidsboliger også er gebyrpliktige. Hvorvidt eier/bruker av fritidseiendommen benytter seg av renovasjonstilbudet eller velger å ta med hytteavfallet hjem, har derfor i utgangspunktet ingen betydning for deres plikt til å betale for hytterenovasjon. Det at eiendommen i en periode ikke benyttes, kan heller ikke påberopes som grunnlag for fritak fra plikten.» Utover dette kan kommunen: etter søknad fra eier/bruker, unnta bestemte eiendommer fra den kommunale innsamling. Eiendommer som er fjerntliggende, ligger vanskelig tilgjengelig eller er uten bebyggelse, kan være aktuell for fritak. Etter forurensningsloven 30, 2. ledd kan kommunen etter søknad frita bestemte eiendommer fra kommunal renovasjon. Det er ikke anledning til å frita bestemte brukergrupper eks. «innenbygds hytteeiere» fra renovasjonsordningen 34. Miljødirektoratet har i e-post 35 jf. forurensningsloven 30 annet ledd, utalt følgende om fritak for tvungen renovasjon: Kommunen kan bestemme at det skal være kommunal innsamling av avfall bare i tettbygde strøk. Dette innebærer at områder utenfor tettbygde strøk kan unntas fra tvungen renovasjon. Gjøres det et slikt unntak for tvungen renovasjon for eiendommer utenfor 33 Brev av etter forespørsel fra fylkesmannen i Nord- Trøndelag 34 Sivilombudsmannen sak 1996, 69, s E-post , fra seksjonsleder, seksjon for avfall og grunnforurensning, miljødirektoratet, Klima- og forurensningsdirektoratet - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 40

128 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge tettbygd strøk, må det gjelde for alle eiendommene i området, både eiendommer for fastboende og fritidseiendommer Data I forskrift om husholdningsavfall for HAMOS eierkommuner vises det til i 6 at fritidsbebyggelse omfattes i den grad kommunestyret selv bestemmer 36. Daglig leder sier at Miljødirektoratet har kommet med ny tolkning av forurensningsloven knyttet til avfall fra fritidsbebyggelse. Her fremgår det at det ikke er anledning til å unnta fritidsbebyggelse i en kommune fra avfallsgebyr på generelt grunnlag. Daglig leder har orientert styret om dette, og at dette medfører behov for forskriftsendring, som følge av den uoverensstemmelse som ligger mellom innholdet i forskrift og lovhjemmel. Selskapet er i gang med en prosess mht. dette, basert på kravet om at fritidseiendommer skal delta i avfallsordningen. For selskapets eierkommuner er det Orkdal og Skaun som ikke har innført hytterenovasjon. Effekten av at de ikke deltar er at de faste kostnadene ved driften fordeles på færre betalere, mens de varierende kostnadene ikke blir påvirket av at alle ikke har innført ordningen. Daglig leder sier at selskapet har tatt initiativ til dialogmøte med fylkesmannen i Nord- og Sør- Trøndelag samt muligens Møre- og Romsdal, da man ser at fylkesmennene ikke opptrer likt på dette området. Driftsleder sier at dette er ett av temaene som diskuteres i ny regional avfallsstrategi. De som er intervjuet fra styret sier de er kjent med avklaringen fra Miljødirektoratet ved at man ikke kan gi fritak for fritidsbebyggelse på generelt grunnlag. Dette medfører at forskriften for HAMOS eierkommuner må endres på dette punktet. Flere som er intervjuet sier at for innsamling av slam deltar ikke Agdenes, Meldal og Frøya. Agdenes og Meldal deltar i felles innkjøpssamarbeid med HAMOS, mens Frøya har egen leverandør på dette feltet. Effekten av dette er at de faste kostnadene ved driften fordeles på færre betalere, ifølge de som er intervjuet. 36 Forskrift om husholdningsavfall, Hemne, Agdenes, Meldal, Orkdal, Snillfjord, Skaun, Rindal, Hitra, Frøya, Rennebu og Surnadal kommuner. 6. Fritidsbebyggelse - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 41

129 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Revisors vurdering Det er krav til at fritidsbebyggelse omfattes av renovasjonsplikt. To av kommunene blant HAMOS eierkommuner har gitt fritak for dette, noe som er i samsvar med HAMOS forskriftens 6. Revisjonen mener at HAMOS forskriftens 6 må endres, i samsvar med de nye avklaringene fra Miljødirektoratet, da kommunen ikke kan gi et generelt fritak for renovasjonsplikten til fritidsbebyggelse. I intervju med administrasjonen og styret bekreftes det at de er klar over de nye avklaringene og holder på med en revidering av forskriften til HAMOS knyttet til fritidsbebyggelse. Det er også fremkommet informasjon om at tre kommuner ikke deltar i innsamling og behandling av septik- og avløpsslam i selskapet, men at to av disse deltar i felles innkjøpssamarbeid med HAMOS. 6.3 Gebyrstruktur (differensiering) for avfallstjenester Kriterier Det oppfordres til differensiering av avfallsgebyr for å motivere til avfallsreduksjon og gjenvinning Data HAMOS har lagt til rette for følgende differensiering av avfallsgebyr: Ulik type abonnement for redusert dunk (80 liter), normal dunk (140 liter) og utvidet dunk (240 liter). Det gis tilbud om kompostering av matavfall noe som medfører en reduksjon av renovasjonsavgiften (15 %) av normalabonnement. Ved å dele beholdere med naboen reduseres normalabonnementet med 15 %. Dette er aktuelt for beboere i rekkehus og sokkelleiligheter eller der man ønsker seg en felles beholder for eksempel i enden av en gårdsvei. For blokker, borrettslag og lignende tilbys det egne ordninger med containere og storbeholdere. Det gis en engangsrabatt (kr 1000 inkl. mva.) per barn for bruk av tøybleier til barnefamilier. Daglig leder sier at selskapet holder på en ny gjennom gjennomgang ift. renovasjonsforskriften. Det er også tatt initiativ til et prosjekt for felles avfallsstrategi for alle renovasjonsselskapene i Midt-Norge, dette er en oppfølgning av nye og strenge krav til gjenvinning av restavfall som kommer fra EU. Dette vil innebære at selskapet må sortere ut 37 Forurensningsloven Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 42

130 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge matavfall i større grad. Selskapet ser stort behov for samordning av systemene, da det er 4 ulike ordninger for ulike renovasjonsselskap med geografisk nærhet til Trondheim sentrum. Renovasjonsselskap i nærheten av Trondheim har et ønske om å gi likt tilbud samt høyne kvaliteten til innbyggerne ved innsamling av avfall. Høsten 2012 bestemte 5 trønderske avfallsselskap seg for å gå sammen om å undersøke muligheten for å etablere et sentralt ettersorteringsanlegg for restavfall fra husholdninger. Dette var Innherred Renovasjon IKS, Fosen Renovasjon IKS, Envina IKS, HAMOS og Trondheim Renholdsverk AS. Ettersorteringsanlegget vil sette selskapene i stand til å sortere ut matavfall, plastemballasje, metaller og papirfraksjoner som ligger i restavfallet. I dette arbeidet så man også behovet for å utarbeide en regional avfallsplan. Visjonen med dette samarbeidet er å se sammen når avfallshåndteringen planlegges i regionen. Våren 2014 ble navnet SESAM 38 lansert som navn på forprosjektet. I samarbeidsområdet er det 55 kommuner og innbyggere. Avfallet genereres til ca husholdninger og ca hytter. Det følger også med noe næringsavfall sammen med avfallet fra husholdninger og fritidsbebyggelse. Det er signalisert nye krav til avfallsbehandling gjennom at EU-kommisjonen har lagt fram en handlingsplan for sirkulær økonomi 39, som blant annet omfatter tiltak og nye mål for innsamling av avfall, disse er: 65 % materialgjenvinning av kommunalt avfall innen % av kommunalt avfall kan deponeres etter 2030 Forbud mot deponering av kildesortert avfall etter 2030 Det vises videre til at krav til et produkt endres vedrørende om det kan repareres, dets holdbarhet og gjenvinnbarhet. Dette for å legge bedre til rette for at bi-produkt fra industri blir ressurser i produksjonen for gjenbruk av avfall Revisors vurdering Det oppfordres til differensiering av avfallsgebyr for å motivere til avfallsreduksjon og gjenvinning i forurensningsloven. Selskapet har etter vår vurdering lagt opp til en differensiering av avfallsgebyret i selskapet som er i samsvar med dagens krav. Det er også positivt at selskapet deltar i regional avfallsplan som legger til rette for lik behandling av 38 Sentralt EtterSorteringsanlegg for restavfall fra husholdninger i Midt-Norge 39 Miljødirektoratet, , Handlingsplan for sirkulær økonomi, EU-kommisjonen - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 43

131 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge husholdningsavfall blant selskapene i regionen, samt løsninger for å ivareta signaliserte økte krav og målsettinger til innsamling av avfall. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 44

132 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 7 Innkreving av renovasjonsgebyr I dette kapittelet svarer vi på om det fattes vedtak om delegert myndighet for innkreving av renovasjonsgebyr. I de følgende delkapitlene presenterer vi kriterier, deretter data og så våre vurderinger. Etter forskriften skal alle kostnader som påløper ved lovpålagt håndtering av husholdningsavfall dekkes av renovasjonsgebyret. Det er kommunestyret som fastsetter avfallsgebyret og er eier av pengekravet som oppstår ovenfor renovasjonsabonnenten Revisjonskriterier Grunnlag for gebyrkravet er fastsatt i avfallsforskriften 15-3, som viser til at kommunestyret fastsetter avfallsgebyret. I Forskrift for husholdningsavfall for HAMOS 4 omfattes som utgangspunkt husholdninger av avgiftsplikten. Abonnenter som omfattes av forskriften skal betale avfallsgebyr til kommunen, jf. forskriften 13. Etter forskriftens 17 kan kommunene delegere myndigheten etter forskriften, herunder innkreving av gebyret, til HAMOS. Ved mislighold av renovasjonsgebyret har kommunen lovbestemt pant 41 i den aktuelle eiendommen. Pengekrav med pantesikring i fast eiendom innebærer at eiendommen kan selges ved tvang for å sikre dekning av kravet. Ved legalpant har kravseier best sikkerhet, i forhold til eierens øvrige kreditorer. Ved mislighold kan kommunen overdra sin legalpanterett etter at kravet har forfalt og for det enkelte misligholdstilfelle. Det er altså ikke anledning til å foreta en generell overdragelse av legalpanteretten. I dette kapittel vil vi følgelig se nærmere på: Om eierkommunene har delegert myndigheten knyttet til innkreving av renovasjonsgebyret til HAMOS. Om eierkommunene har vedtatt overdragelse av legalpanterett på gyldig måte til HAMOS. 40 Forurensningsloven 34, avfallsforskriften 15.4, første ledd. 41 Panteloven 6-1, (2) a) - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 45

133 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 7.2 Data Delegasjonsmyndighet for innkreving av renovasjonsgebyr I forskrift til HAMOS vises det i 17 til at forurensningsmyndigheten etter denne forskrift tillegger kommunen, som kan delegere sin myndighet til HAMOS, med unntak av kommunestyrets myndighet etter 6 og Innkreving, renter, mv. Avfallsgebyr med påløpte renter og omkostninger er sikret med lovbestemt pant jf. Forurensningslovens 34. Tilsvarende gjelder mht. inndriving av avfallsgebyr og renteplikt ved for sen betaling. Daglig leder sier at faktura for avfallsgebyr sendes fra HAMOS basert på delegasjon fra kommunene. Dette er for de nye eierkommunene tatt inn i en medlemsavtale. Avtalen vedtas av kommunestyret ved inntreden som eier, og fungerer her som delegasjonsvedtak. Revisor har fått oversendt en medlemsavtale mellom Rennebu kommune og HAMOS som viser følgende i punkt 3.1 driftssamarbeid - medlemskap 42, 3. avsnitt: HAMOS Forvaltning IKS vil stå for utfakturering og innkreving av slam- og avfallsgebyrene. I enkeltsaker hvor bruk av legalpant må gjøres gjeldende, så skal kommunen vurdere frigi denne til HAMOS. Daglig leder sier at det ble inngått en etableringsavtale ved opprettelsen av selskapet, undertegnet i juni Her er det i avtalens pkt. nr. 5 avtalt at kommunene skal overføre gebyret for alle avgiftspliktige abonnenter til renovasjonsselskapet, en gang i kvartalet. I forbindelse med å oppfylle nye nasjonal avfallspolitikk ble det utarbeidet forslag til ny felles renovasjonsforskrift for eierkommunene, der prinsippet med differensierte gebyrer ble innført. Kommunene meldte tilbake under høringsprosessen om at de ikke hadde faktureringssystemer som taklet differensierte renovasjonsgebyrer. Ny felles renovasjonsforskrift ble vedtatt i alle kommunestyrene i våren Den praktiske oppfølgingen ble fastsatt i et felles møte med kommunene den og gjennomført fra I utkast til medlemsavtalen med Rindal kommune fra januar 1998 er endringene innarbeidet: «Renovasjonsselskapet kan, hvis selskapet selv ønsker det, overta utfaktureringen til kommunens abonnenter, herunder forestå purring av utestående fordringer». 42 Godkjent av styret i HAMOS Forvaltning IKS den og vedtatt av kommunestyret i Rennebu kommune den Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 46

134 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Alle kommunestyrene anbefalte at Rindal kommune ble opptatt som fullverdig medeier hvor denne bestemmelsen i pkt. 5 var endret i forhold til den opprinnelige etableringsavtalen fra Egen rutinebeskrivelse for innfordringen av renovasjonsgebyrer ble, utarbeidet i samarbeid med kommunene, implementerte i selskapets internkontrollsystem den Fra 2006 ble denne endret da Hitra og Frøya ble med som eier i HAMOS, og medlemsavtalen ble lik den som senere ble inngått med Rennebu og Surnadal, ifølge daglig leder Innkreving av gebyr De som er intervjuet beskriver innkrevingen av gebyr på denne måten. Første purring av renovasjonsgebyret utføres av HAMOS. Hvis gebyret fremdeles er ubetalt overføres innfordringen til Betalingspartner, som har bevilgning for å drive inkassovirksomhet. Regnskapsleder sier at det er ca saker per år som oversendes betalingspartner til videre innfordring. Innfordringen utføres på vegne av kommunene, da det er kommunene som har legalpanteretten. Betalingspartner sender først en betalingsoppfordring. Fra og med dette påløper inkassogebyr. Dernest sendes såkalt «4-18-varsel», som gir grunnlag for videre tvangsinnfordring. Det er kun noen ytterst få som da ikke blir dekket, og det er først da legalpantekrav aktualiseres, ifølge kontorleder. Betalingspartner ber da den enkelte kommune om konkret frigivelse av pantet knyttet til den aktuelle eiendommen og det konkrete utestående beløp. Kontorleder sier at betalingspartner ønsker å strekke seg langt, for å oppnå ulike former for betalingsordninger. En fra styret i HAMOS sier at man ønsket en mykere linje ved å vise menneskelige hensyn i arbeidet med innkreving av gebyr fra HAMOS, dette ble aktualisert ved Betalingspartner som innkrever av fordringer. Styreleder for Betalingspartner sier at det er en ansatt i selskapet som innehar inkassobevilgningen. Betalingspartner har HAMOS sine eierkommuner som sine kunder. Avtalen om innfordring er mellom HAMOS og Betalingspartner. Han sier videre at det er tanker om å utvikle selskapet, i retning mot behandling av legalpantekrav, på vegne av andre kommuner og IKS, men ikke tilby alminnelige inkassotjenester. 7.3 Revisors vurdering Eierkommunene har overført ansvar og myndighet knyttet til innfordring av renovasjonsgebyret til HAMOS. Overføring av ansvar til selskapet fra eierkommunene i 1999 er noe endret da Hitra og Frøya ble med som eiere i Vi mener at selskapet bør sørge for en ensartet overføring av ansvar/myndighet knyttet til innfordring i HAMOS for alle eierkommunene. Ved inkasso overdras legalpanterett i den enkelte sak fra kommunen til Betalingsparter, noe som håndteres i samsvar med krav til dette. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 47

135 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 8 Høring En foreløpig rapport ble sendt på høring til daglig leder og styreleder i HAMOS Forvaltning IKS den Et høringsbrev ble mottatt fra HAMOS ved daglig leder i e-post i samsvar med utsatt høringsfrist. Høringsuttalelsen er vedlagt rapporten i vedlegg 1. Vi har oppdatert rapporten jf. Utvalgt informasjon fra selskapets årsmelding for Vi har presisert datadelen knyttet til referater fra valgkomiteens møter knyttet til innstilling av styremedlemmer og presisert våre vurderinger. Vi har endret datadelen knyttet til merknader til kapitel 4. Vi har endret våre vurderinger og konklusjoner knyttet til selskapets høringsuttalelse i kapitel 5. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 48

136 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge 9 Konklusjoner og anbefalinger 9.1 Konklusjon Kontrollutvalgene i Meldal, Skaun, Hitra, Frøya, Agdenes, Hemne og Snillfjord bestilte en selskapskontroll/forvaltningsrevisjon rettet utvalgte områder i HAMOS. Problemstillinger og konklusjoner er som følger: Er eierstyring og selskapsledelse i HAMOS i samsvar med gitte føringer og anbefalinger? Eierstyringen og selskapsledelsen i HAMOS utøves i hovedsak i samsvar med krav og anbefalinger. En av kommunene mangler system for eierstyring og flere av kommunene mangler en årlig behandling av eiermeldingen i kommunestyret. Ved valg til styre er det mangler knyttet til det å dokumentere at styresammensetningen ivaretar selskapets behov for komplementær kompetanse. Videre bør styresammensetningen ta høyde for habilitetsutfordringer som måtte oppstå. Sikrer HAMOS et tydelig skille mellom kommersiell virksomhet og monopolvirksomheten? HAMOS har etablert et regnskapsmessig skille mellom selvkostområdene og næring i samsvar med krav til dette. Fondene for husholdning, fritid og slam har hatt overskudd over tid og selskapet må sørge for å bruke av dette, for å ivareta kravet til selvkost. Datterselskap har tilført HAMOS utbytte, noe som er avsatt til annen egenkapital. Dette bygger opp egenkapitalen i selskapet, reduserer sårbarheten samt gir mulighet til å utvikle næringsvirksomhet i selskapet (ikke selvkostdelen). Er det organisatorisk skille av ledende roller i konsernet HAMOS i samsvar med anbefalinger? Styret og datterselskaper har skille i ledende roller, noe som er i samsvar med anbefalingene og konkurranselovens bestemmelser. Administrativ ledelse i HAMOS har styreverv i heleide datterselskaper, noe KS anbefalingene åpner for. HAMOS har etablert en innkjøpskomite ved kjøp og salg av varer og tjenester og det beregnes fortjeneste ved salg av tjenester til datterselskaper, noe som er med å hindre rolleblanding og kryssubsidiering mellom selskapene. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 49

137 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Utføres tømmerrutiner, hytterenovasjon og differensiering av avfallsgebyr i samsvar med krav? HAMOS har etablert tømmerutiner samt tilrettelagt for oppfølging av disse, noe som sikrer likebehandling av abonnentene på dette området. To av eierkommunene har gitt fritak for renovasjonsplikt til fritidsbebyggelse, i samsvar med HAMOS forskriftens 6. Nye avklaringer fra Miljødirektoratet om fritidseiendommers renovasjonsplikt, medfører at forskriften må endres på dette punktet, for å være i samsvar med forurensningslovens krav. Selskapet differensierer avfallsgebyr i samsvar med dagens krav. Det er signalisert økte krav til avfallsbehandling, noe selskapet må ha oppmerksomhet på fremover. Fattes det vedtak om delegert myndighet for innfordring av renovasjonsgebyr fra den enkelte eierkommune til selskapet? Det er fattet vedtak om delegering av myndighet knyttet til innfordring av renovasjonsgebyret fra eierkommunene til HAMOS. Disse er noe endret fra selskapet ble etablert i 1995 til Hitra og Frøya ble medlem i 2006 og senere. Selskapet bør sørge for at delegeringen av myndighet knyttet til innfordring av renovasjonsgebyr er lik for alle eierkommunene i selskapet. Ved inkasso ber selskapet den enkelte kommune om konkret frigivelse av legalpanten i den enkelte sak, noe som er i samsvar med krav til dette. 9.2 Anbefaling Vi anbefaler HAMOS å: Vurdere styresammensetning i lys av rapportens merknader, samt ut fra selskapets fremtidige behov Sikre at avsatt overskudd i selvkostfondet brukes i samsvar med krav til selvkost Endre forskrift for husholdning i HAMOS vedrørende fritidsbebyggelse, slik at den blir i samsvar med nye avklaringer fra miljødirektoratet Sikre lik delegering av myndighet for innfordring av renovasjonsgebyret hos eierkommunene i HAMOS - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 50

138 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Kilder Lover - Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) - Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (Konkurranseloven) - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) - Lov om interkommunale selskaper Forskrifter - Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) - Forskrift for husholdningsavfall, Hemne, Agdenes, Meldal, Orkdal, Snillfjord, Skaun, Rindal, Hitra, Frøya, Rennebu og Surnadal kommuner, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal Veiledere - Beregning av kommunale avfallsgebyr (utdypning av avfallsforskriftens kapittel 15) M Miljødirektoratet, 3. desember Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kommunalog moderniseringsdepartementet, februar Kommunalt eierskap, Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak. KS, Norsk anbefaling, eierstyring og selskapsledelse, Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES) oktober Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 51

139 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vedlegg 1 Høringssvar - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 52

140 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 53

141 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Styreleder HAMOS Revisor har etterspurt høringssvar fra styreleder den 15.3 og i e-post. Revisor har ikke mottatt tilbakemelding fra styreleder på undersøkelsen. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 54

142 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vedlegg 2 Definisjoner indikatorer KOSTRA Årsgebyret er oppgitt for år n+1, dvs. at for år 2014 oppgis satsen per 1. januar Gebyret oppgis uten merverdiavgift. Det oppgis den hyppigst forekommende sats for en standardbolig på 120 m2 bruksareal. Tallene er hentet fra skjema 22, del 2 som rapporteres fra kommunene. Kilo husholdningsavfall til materialgjenvinning pr innbygger. Innbyggertallet er justert for antall hytter i kommunen, der ca. 4 hytter tilsvarer 1 innbygger. Mengden materialgjenvunnet husholdningsavfall er summen av alle utsorterte fraksjoner fra husholdningene i kommunen, som er sendt til materialgjenvinning. I tillegg er utsortert grovavfall fra private, levert direkte på anleggene tatt med. Mengdene er justert ved at forbruksavfall fra næringslivet som er samlet inn sammen med husholdningsavfallet er trukket fra. For kommuner som er med i interkommunalt avfallsselskap er mengdene oppgitt samlet til SSB, og deretter fordelt på medlemskommunene etter innbyggertall justert for hytter. Kilo husholdningsavfall pr innbygger. Innbyggertallet er justert for antall hytter i kommunen, der ca. 4 hytter tilsvarer 1 innbygger. Husholdningsavfallsmengden er summen av alt utsortert avfall og restavfall innsamlet fra husholdningene i kommunen. I tillegg er grovavfall fra private, levert direkte på anleggene tatt med. Mengdene er justert ved at forbruksavfall fra næringslivet som er samlet inn sammen med husholdningsavfallet er trukket fra. For kommuner som er med i interkommunalt avfallsselskap er mengdene oppgitt samlet til SSB, og deretter fordelt på medlemskommunene etter innbyggertall justert for hytter. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 55

143 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vedlegg 3 Finansiell analyse av HAMOS Vi har hentet ut tall fra selskapets resultatregnskap og balanseregnskap for perioden Dette for å vise selskapets finansielle stilling. Vi har ikke gjennomført en helhetlig utviklings- og avviksanalyse, men har lagt vekt på noen relevante nøkkeltall som omhandler ressursbruk, likviditet og finansieringsstruktur i selskapet. Den første tabellen viser hovedtall fra selskapets resultatregnskap og gir overordnet bilde av ressursbruk og resultater i selskapet. Tabell 8 Resultatregnskap tall i tusen ÅR Sum driftsinntekter Sum driftskostnader Driftsresultat Sum finansposter Skatt Årsresultat Kilde: Selskapets årsregnskap Driftsinntektene har variert og økt med kr 1,9 mill. fra 2012 til 2015, driftskostnader har økt med kr 18,2 mill. i samme periode. Selskapets driftsresultat resultatet har årlig variert fra 3,1 mill. til 19,3 mill. i overskudd. Årsresultatet etter skatt og finansposter viser et årlig overskudd som har variert fra 2,1 mill. til kr 15,7 mill. I selskapets årsrapport for 2015 skrives blant annet følgende om økonomien i selskapet: Etter styrets vurdering gir det framlagte resultatregnskapet og balanse med noter et riktig bilde av virksomheten og den økonomiske stilling ved årsskiftet. Det er ikke inntrådt forhold etter regnskapsårets slutt som er av betydning for bedømmelsen av regnskapet. Styret bekrefter at forutsetningene for fortsatt drift av selskapet er til stede ved avleggelsen av årsregnskapet. Vi har også innhentet hovedtall fra selskapets balanseregnskap som viser likviditeten i selskapet og viser disse i tabellen under. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 56

144 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Tabell 9 Balanseregnskap tall i tusen År Sum anleggsmidler Sum omløpsmidler Sum egenkapital Sum avsetninger for forpliktelser Sum langsiktig gjeld Sum kortsiktig gjeld Kilde: Selskapets årsregnskap Balanseregnskapet for viser at anleggsmidler har økt med 51,6 mill. og omløpsmidler har variert i samme periode. Kortsiktig gjeld varierer og er noe redusert og langsiktig gjeld har økt med 13,6 mill. Egenkapitalen har en økning på 30,8 mill. i perioden. Sum avsetninger varierer og har økt med 2,1 mill. i perioden. Årsmeldingen 2015 viser at eierne gjennom selskapsavtalen er solidarisk ansvarlig for selskapets gjeldsforpliktelser innenfor en vedtatt låneramme på 100 mill. Total lånegjeld er på 70,45 mill. i 2015 og kommunenes garantiansvar fordeler seg etter eierandel og er: Tabell 10 Eierkommuner i HAMOS sitt garantiansvar Eierkommune Eierandel Garantiansvar Hemne kommune 8,7 % kr ,- Agdenes kommune 3,5 % kr ,- Meldal kommune 8,1 % kr ,- Orkdal kommune 23,5 % kr ,- Snillfjord kommune 2,0 % kr ,- Skaun kommune 14,3 % kr ,- Rindal kommune 4,3 % kr ,- Hitra kommune 9,1 % kr ,- Frøya kommune 9,0 % kr ,- Rennebu kommune 5,3 % kr ,- Surnadal kommune 12,2 % kr ,- Total lånegjeld: 100 % kr ,- Revisjonsberetningene er utarbeidet av Revisjon Midt Norge IKS AS. Disse viser at årsregnskapet er avgitt i samsvar med lov og forskrift og gir et rettvisende bilde av den finansielle stillingen til selskapet og konsernet HAMOS. Vi har i neste tabell utarbeidet nøkkeltall som gir et bilde av egenkapital og gjeldsgrad. (Vedlegget viser beregninger av nøkkeltallene). - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 57

145 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Tabell 11 Nøkkeltall for egenkapital og gjeldsgrad i selskapet Egenkapital i % 41,1 43,9 47,7 47,6 Gjeldsgrad 1,4 1,2 1,1 0,99 Gjeldsgraden og soliditeten fokuserer på egenkapitalens størrelse i selskapet. Et tradisjonelt krav til egenkapitalprosenten har vært 50 %, men gjennomsnittet i norske bedrifter ligger langt under 25 %. Det er likevel urealistisk å stille disse kravene for bedrifter som driver innenfor et beskyttet marked eller er kommunalt eid og ikke skal utbetale utbytte til sine eiere. HAMOS kan greie seg med lavere egenkapitalprosent enn måltallet. Et mål for mange bedrifter i et marked er å komme opp i en egenkapitalprosent på %. HAMOS egenkapital er på 47,6 % av totalkapitalen i Egenkapitalens andel er økt med 6,5 % siden Egenkapitalen er på nivå med målet til mange norske bedrifter, og viser at selskapet har tilfredsstillende soliditet. Gjelden i selskapet var i 2015 på 0,99 ganger egenkapitalen. I 2012 var gjelden 1,4 ganger egenkapitalen, noe som gir en reduksjon i perioden. Gjeldsgrad fra 0 til 3 regnes som bra, og viser at selskapet har god soliditet. - Selskapskontroll/Forvaltningsrevisjon HAMOS - 58

146 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf