Drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland ( )

Transkript

1 Drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland ( ) 1. Innleiing/bakgrunn Forvaltningsreforma Med bakgrunn i forvaltningsreforma som vart gjort gjeldande frå 1. januar 2010, har fylkeskommunen fått eit langt større ansvar for vegnettet i Hordaland. Med reforma overtok fylkeskommunen ansvaret for meir enn km av det tidlegare øvrige riksvegnettet, inkludert 15 ferjesamband. Endringane som følgje av reforma handlar ikkje berre om overføring av eit tal kilometer veg. Det handlar like mykje om overføring av ansvar frå staten til 18 ulike fylkeskommunar, og eit rasjonale om at dei som best kjenner dei ulike regionale utfordringane og har føresetnadene for å finne dei beste løysingane. Med bakgrunn i intensjonane med forvaltningsreforma, er det naturleg at fylkeskommunane og tek eit større ansvar for utviklinga innanfor drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Samtidig inneber forvaltningsreforma ingen endringar i forholdet mellom fylkeskommunane og Statens vegvesen som gjennomføringsinstans for tiltak på fylkesvegnettet. Prinsippet om sams vegadministrasjon gjeld framleis, noko som inneber at Statens vegvesen er underlagt Vegdirektoratet i saker som gjeld riksvegnettet og fylkeskommunen i saker som gjeld fylkesvegnettet. I tillegg er Statens vegvesen sektorstyresmakt for heile vegnettet på ei rekkje ulike område, til dømes trafikksikring, kollektivtransport, miljø og klima, universell utforming, etc. Dette inneber mellom anna at nasjonale mål for å ivareta brukarane og næringslivet sine behov for eit einskapleg, føreseieleg og trafikksikkert vegnett framleis gjeld, også for dagens fylkesvegnett. Statlege styresmakter vil derfor også i åra framover ha spesifikke krav til utforming og oppfølging av heile vegnettet. Ambisjonar om politisk styring av verksemdsområdet Den kraftige auken i omfanget av fylkeskommunen sitt ansvar på dette området tilseier større fokus på korleis midlane vert nytta, og ei grundig vurdering av om løyvingane er tilstrekkelege til at fylkeskommunen følgjer opp ansvaret på tilfredsstillande vis. Behovet for å ha fokus på desse spørsmåla er underbygd gjennom fleire evalueringar av drift og vedlikehald av vegnettet dei seinare åra, mellom anna rapportar frå Dovre Group AS og Riksrevisjonen. Ein hovudkonklusjon frå desse rapportane er at systemet for drift og vedlikehald av vegnettet ikkje fungerar optimalt, og at det er grunn til å sjå nærmare på korleis dette kan vidareutviklast. Hovudføremåla med å utarbeide og leggje til grunn ein drifts- og vedlikehaldsstrategi for fylkesvegnettet i Hordaland, er: - Å bestemme eit nivå og ei innretning på satsinga innanfor drift og vedlikehald som på best mogleg vis svarar til identifiserte behov. - Å få mest mogleg nytte av fylkeskommunale løyvingar gjennom eit kostnadseffektivt drifts- og vedlikehaldsregime. 1

2 Definisjonar av drift og vedlikehald Med drift av vegnettet meiner ein alle oppgåver og rutinar som er nødvendige for at vegnettet og vegutstyret skal fungere som planlagt. Dette er aktivitetar som brøyting, strøing med salt og sand, vask og reingjering, oppretting av skilt, stell av grøntareale, trafikkstyring, trafikantinformasjon osv. Driftstiltaka skal sikre dagleg trygg og god framkomst. Mange av tiltaka vert gjort med relativ korte mellomrom (frekvens definert i kontrakt), som til dømes brøyting, strøing med salt eller sand om vinteren, reinhald av vegbane, etc. Andre driftsoppgåver har lågare frekvens, som til dømes oppretting av skilt, drift av grøntareale og vegskråningar, drift av lysanlegg for gater og veger, samt opprydding etter ras og flaum. Med vedlikehald av vegnettet meiner ein tiltak for å oppretthalde standarden på vegdekker, grøfter, bruer, tunnelar og tekniske anlegg/installasjonar i tråd med fastsette kvalitetskrav. Dette er tiltak som vert gjennomført sjeldnare enn driftstiltaka. Tiltak kan vere rehabilitering av murar, bruer og kaier, dekkelegging, vedlikehald av drenering og stikkrenner. 2. Mål På bakgrunn av omtalen av føremåla med å utarbeide ein drifts- og vedlikehaldsstrategi, vert det sett opp følgjande mål for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i Hordaland dei nærmaste åra (2017 og 2021 er siste år i første fireårsperiode i dei to komande NTPrulleringane). Mål 2021 A. Sikre drift av fylkesvegnettet med betre forhold for trafikktryggleik, framkomst og miljø, med høgare grad av kostnadseffektivitet B. Sikre reduksjon av forfallet på vegnettet samanlikna med 2011-nivået (3 mrd kroner) Mål 2017 A. Sikre at kontraktsgrunnlaget for driftskontraktane vert vidareutvikla, slik at dei reelle behova vert lagt til grunn og at framtidige driftskontraktar vert prissett så riktig som mogleg. B. Sikre at kunnskapsgrunnlaget om verknader av ulike kontraktstyper og -formar vert utvikla, slik at nye kontraktar vert betre og meir kostnadseffektive. C. Stoppe veksten i forfallet på vegkapitalen For å kunne realisere desse målsetjingane er det nødvendig å dokumentere status og behov på vegnettet i Hordaland, samt å definere tilfredsstillande tiltak/strategiar som kan bøte på dei behova som er dokumentert og bidra til å nå definerte målsetjingar. 3. Handlingsrom for regionale drifts- og vedlikehaldsstrategiar Fylkespolitiske organ har i stor utstrekning moglegheit til å påverke omfang av og nivå på drifts- og vedlikehaldstiltak gjennom mellom anna styring av budsjettprosessen. Det er likevel nokre ytre faktorar som har innverknad på det fylkespolitiske handlingsrommet, spesielt i høve til driftssida. Prinsippet om sams vegadministrasjon Som omtalt over, er prinsippet om sams vegadministrasjon vidareført. All drift og vedlikehald av vegnettet (riksvegar og fylkesvegar) er konkurranseutsett, med Statens vegvesen som 2

3 byggherreorganisasjon og ansvarleg for kontraktsutforming og oppfølging. Det er altså Statens vegvesen, etter prinsippet om sams vegadministrasjon, som syter for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Krav til standard i kontraktar som vert inngått med entreprenørar er definert i Statens vegvesen si handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. Fylkeskommunane er i utgangspunktet ikkje bundne av Statens vegvesen sine handbøker, men det har vore praksis at handbok 111 og vert følgt for fylkesvegane. Handboka er under revidering, og utkast til ny utgåve vil bli lagt fram for fylkespolitiske organ. Det er utarbeidd nasjonale malar for utforming av driftskontraktar med utgangspunkt i handbok 111 og tilhøyrande temahefte. Desse malane, som vert nytta i samband med utforming av nye konkurransegrunnlag, vert revidert årleg. Nasjonale krav og føringar til drift og vedlikehald av fylkesvegnettet På bakgrunn av prinsippet om sams vegadministrasjon, nasjonale mål innanfor vegsektoren og Statens vegvesen sitt sektoransvar innanfor ei rekkje ulike område, jf. over, er det behov for tett samarbeid med statlege styresmakter om utviklinga av drift og vedlikehald av fylkesvegane. Statlege styresmakter er i ferd med å utarbeide nasjonale krav og føringar som og vil gjelde fylkesvegnettet. Dette gjeld krav som skal sikre ein viss teknisk og funksjonell standard på fylkesvegen, samt spesifikke krav knytt til trafikksikring. - Forslag til vegdataforskrift har vore på høyring og vart gjort gjeldande frå Forslag til tunnelsikkerheitsforskrift har vore på høyring og ligg i Samferdselsdepartementet til handsaming. - Forslag til bruforskrift for fylkesveg er til høyring med svarfrist Rapporten Nasjonale føringar til fylkesvegnettet har vore på høyring og ligg i Samferdselsdepartementet til vidare handsaming. Med omsyn til driftskontraktar og utprøving av nye kontraktsformar, etc., vert det gjennomført ulike forsøk i samarbeid mellom Statens vegvesen og fylkeskommunar. På bakgrunn av gjeldande prinsipp om sams vegadministrasjon og pågåande arbeid i departement og direktorat med utarbeiding av nasjonale krav og føringar til fylkesvegnettet, er det behov for eit tett samarbeid med statlege styresmakter i utviklinga av drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i åra framover. Fornying av driftskontraktar som kontinuerleg prosess når kan ein ny drifts- og vedlikehaldsstrategi leggjast til grunn? I Hordaland er det p.t. åtte gjeldande driftskontraktar. Kvart år vert ein eller to kontraktar erstatta av ein ny, noko som inneber at det til ei kvar tid pågår arbeid med fornying av driftskontraktar. Driftskontraktane er komplekse og omfattande, og prosess med fornying av kontraktar startar opp i lang tid før ny kontrakt vert sett i kraft. Arbeidet med fornying av kontrakt for Hardanger, som skal gjelde frå 1. september 2011, starta til dømes opp allereie i november Gjeldande driftskontraktar er omtalt i vedlegg 1 til saka. Det er lagt opp til at ny drifts- og vedlikehaldsstrategi skal handsamast i fylkestinget i 3

4 oktober Vedteke strategi vil først kunne leggast til grunn for fullt for kontraktane som skal starte opp i september 2013 (Nordhordland og Haugaland/Stord). Arbeidet med desse sakene vert lagt fram som eigne politiske saker i forkant av utlysing av anbod. 4. Status og utfordringar Innleiing All drift og vedlikehald av vegnettet (riksvegar og fylkesvegar) er konkurranseutsett, med Statens vegvesen som byggherre og ansvarleg for kontraktsutforming og oppfølging. Krav til standard i kontraktar som vert inngått med entreprenørar er definert i Statens vegvesen si handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. Virkeområdet for den enkelte kontrakt dekkar både riks- og fylkesvegar, slik at same entreprenør gjennomfører drift og vedlikehald av vegnettet uavhengig av vegeigar. Det er altså Statens vegvesen, etter prinsippet om sams vegadministrasjon, som syter for drift og vedlikehald av fylkesvegnettet. Finansiering av kostnadene vert delt mellom stat og fylkeskommune etter ein brøk som tilsvarar omfanget av fylkesveg/riksveg i det enkelte kontraktsområdet. Drift Historikk og utvikling driftskontraktar Frå 2003 vart produksjonsverksemda i Statens vegvesen skilt ut som eit statleg aksjeselskap (Mesta), og utvalde delar av Statens vegvesen sine drifts- og vedlikehaldsoppgåver vart med det konkurranseutsett gjennom funksjonskontraktar. Funksjonskontraktane er bygd opp etter ein felles mal som Vegdirektoratet har utarbeidd for heile Statens vegvesen. Kontraktane, slik dei vart gradvis innført frå 2003, hadde mellom anna følgjande sentrale eigenskapar: - Funksjonskontraktane er i all hovudsak driftskontraktar som inkluderar vinterdrift, reinhald, grøntarbeid, reinsk av avløpssystem, tilsyn og beredskap. I tillegg inngår det i mange av kontraktane noko vedlikehaldsarbeid, som til dømes grøfting, utskifting av stikkrenner og rekkverksoppgradering. Tyngre vedlikehald vert normalt konkurranseutsett i eigne kontraktar. - Nemninga funksjonskontrakt viser til korleis kontraktane er utforma, med omtale av på kva måte eit objekt (vegen) skal fungere eller korleis tilstanden skal vere. Entreprenøren er ansvarleg for å oppretthalde den omtalte funksjonaliteten i heile kontraktsperioden. - Funksjonskontraktane overfører mykje risiko til entreprenør gjennom utstrakt bruk av rundsumkompensasjon og overordna funksjonsomtalar. Entreprenøren må sjølv vurdere når det er behov for tiltak, kva for tiltak det er behov for og metode for gjennomføring. Dei siste åra er det gjort vesentlege endringar i kontraktane i høve til dei første funksjonskontraktane som vart utlyst i Spesielt ved utlysing av 2008-kontraktene vart det gjennomført store endringar. Spesifikasjonsgraden i funksjonskontraktane har auka i form av fleire konkrete oppgåveinstruksar. Endringane har gått i retning av mindre rundsum og meir mengdekompensasjon. For vinteroppgåvene er det innført ein totrinns modell som overfører risiko frå entreprenør til vegeigar. 4

5 På bakgrunn av dei omtalte endringane, er nemninga på kontraktane endra frå funksjonskontraktar til driftskontraktar. Det er i dag åtte driftskontraktar som inkluderar oppgåver på fylkesvegnettet i Hordaland. Kontraktane gjeld normalt for fem år med opsjon på ytterlegare eitt år. Det vert lyst ut ein til to kontraktar kvart år. I 2010 vart det inngått to nye kontraktar, ein med Risa AS (m.a. i Etne og Odda) og ein med Mesta Drift AS (Stor-Bergen) med verknad frå september I september 2011 vart det inngått kontrakt med Mesta Drift AS for Hardanger. Hausten 2012 skal ein inngå nye kontraktar i områda Vest (primært Sotra og Askøy) og Midthordland. Det vert vist til vedlegg 1 til saka for oversyn over gjeldande driftskontraktar i Hordaland. Driftskontraktane inkluderar hovuddelen av driftsoppgåvene på vegnettet. I tillegg kjem eigne fagkontraktar for tunnelar, elektro, ferjekaier og straum på vegane (inkludert veglys). Kostnadsnivå utvikling Etter innføring av konkurranseutsetjing frå 2003, viste det samla kostnadsnivået for kontraktar ein nedgong dei første åra. Denne effekten varte til For kontraktane inngått i 2008 vart det etablert eit nytt og vesentleg høgare prisnivå, som ligg noko høgare enn kostnadene før konkurranseutsetjing. Det auka kostnadsnivået kan langt på veg forklarast med at oppgåvene som ligg i kontraktane har vore fleire og meir komplekse, samt manglande pris- og risikokompetanse i den første generasjonen med anbod. I Hordaland er kontrakten for Stor-Bergen illustrerande for den omtalte kostnadsveksten. Medan kontraktssummen for perioden var på 117 mill 2005-kroner, er kontrakten for perioden prisa til 358 mill 2010-kroner. Kostnadsauken for Hardangerkontrakten, som starta opp 1. september 2011, er på om 17 %. Det er teikn til at prisveksten vil halde fram, og ein må leggje til grunn at også framtidige driftskontraktar vil innebere ein auke i kostnadsnivå i høve til gjeldande kontraktar. Viktige kostnadsdrivarar Kontraktane som regulerer drifta av vegnettet i Noreg er store, komplekse og har utvikla seg over tid. Den sterke prisauken dei seinaste åra kan langt på veg forklarast med aukande omfang og kompleksitet. Når ein skal vurdere ulike måtar å avgrense kostnadene knytt til driftskontraktar i åra framover, må ein sjå både på kvalitet/nivå på drifta, ulike kontraktsstrategiar og sjølve kvaliteten på kontraktsgrunnlaget. Kvalitet/nivå på tenesta som vert bestilt Den viktigaste faktoren for å bestemme prisnivået på drift av vegnettet, er kva kvalitet eller driftsnivå som vert lagt til grunn i kontraktane. Krava til driftskontraktane er som nemnt bestemt av Statens vegvesen si handbok 111. Med omsyn til innhaldet i dei tenestene som vert bestilt gjennom driftskontraktane, er det vinterdrifta som er den største og viktigaste enkeltfaktoren. Vinterdrifta stiller store krav til utstyr, potensielt hyppige og omfattande aktivitetar og stor grad av usikkerheit/risiko for entreprenørane. Vinterdrifta utgjer om lag 60 % av kostnadene i ein driftskontrakt. Det er to hovudstrategiar for vinterdrift på vegnettet barvegs- og vinterstrategi. Barvegsstrategi stiller høge krav til standard på vegen, med mål om at vegen skal vere snø- og isfri heile vinteren. Vegane vert salta for å sikre bar veg, og det vert i tillegg gjennomført preventiv salting for å unngå at snø og is fester seg til vegbanen. For dei vegane der ein har vinterstrategi, vert det akseptert snø- og isdekke, og det vert primært nytta sand for å sikre 5

6 friksjon. Detaljerte krav til vinterdrifta innanfor dei ulike strategiane, mellom anna til friksjon og frekvens/tidspunkt for når ein skal salte og brøyte vegane, er fastsett i handbok 111. Ein nyttar og sokalla mellomstrategi, der krava til vegstandarden på vinteren er høgare enn krava til vinterstrategi og lågare enn krava til barvegsstrategi. Bakgrunnen for val av strategi er primært knytt til framkomst og trafikksikkerheit. I tillegg er følgjande moment av betydning: - vegens funksjon (i Bergensområdet har til dømes alle kollektivtraséar barvegsstrategi) klima trafikk eller årsdøgntrafikk (ÅDT) erfaring frå tidligare drift av vegnettet om vinteren. Både frå eit miljøperspektiv og ut frå omtanke på tilstanden til vegen, vil det vere føremålstenleg å redusere bruken av salt i vinterdrifta. Dette må vegast opp mot trafikksikringsvurderingar ved å eventuelt nytte andre metodar for å drifte vegen på vinterstid. Kartet under viser gjeldande strategi på ulike delar av vegnettet i Hordaland. 6

7 Kontraktsform/strategi Ei rekkje ulike faktorar kan ha betydning for pris og kvalitet på tenesta som vert levert gjennom val av kontraktsstrategi. Nokre av dei viktigaste som er trekt fram i evalueringane som er gjennomført og av bransjeorganisasjonane, er: - tildelingskriteria - funksjonsprinsipp eller mengdeprinsipp - kontrakten sitt omfang/geografisk utstrekning - lengde på kontrakten Etter gjeldande praksis for tildeling av driftskontraktar vert anbodet gitt til den tilbydaren som har lågast pris, gitt at ein tilfredsstillar spesifiserte kvalifikasjonskrav (krav til kvalitetssystem, etc.). Kvalitative faktorar som til dømes organisering/bruk av personell og forslag til løysing av oppdraget er ikkje del av evalueringa av tilboda. Både evalueringane som har vore gjennomført og bransjeorganisasjonane sjølv peiker på at dette kan være ein veikskap ved anbodsregimet. Dovre Group AS framhevar at eit regime der ein vektlegg andre kriteria enn pris vil kunne vere fordelaktig, men at marknaden kanskje ikkje er moden for dette enno. Erfaringane med funksjons- og driftskontraktane sidan 2003 viser at ein har gått vekk frå ein kontraktsstrategi med reindyrking av funksjonsprinsippet og gått meir over til mengdeprinsipp, spesielt for oppgåver med stor risiko/usikkerheit knytt til seg. Medan hovudtyngda av risiko i dei første kontraktane vart lagt på entreprenørane, har dei seinare kontraktane med meir spesifiserte oppgåver ført til ei meir balansert risikofordeling. Samtidig peiker mellom anna Dovre-rapporten på at det er ein risiko for at denne utviklinga kan gje unødvendig komplekse og omfattande kontraktar. Det vert peikt på at det er stort behov for tettare samarbeid mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonane for å finne fram til den riktige balansen mellom funksjons- og mengdeprinsipp for ulike typar oppgåver i driftskontraktane. Geografisk omfang av driftskontraktane er eit anna moment som kan ha betydning for prisnivå og kvalitet. Ein vanleg innvending mot større kontraktar er at dei stengar mindre, lokale entreprenørar ute av konkurransen. I Dovre sin rapport vert det konkludert med at mindre omfattande kontraktar ikkje synast å gje vesentlege fordelar, og at ein derimot bør undersøke effektiviseringspotensialet ved å leggje ut større kontraktar. Normal lengde for ein driftskontrakt er 5 år. I hovudsak vert dette sett på som ein hensiktsmessig kontraktsperiode av både Statens vegvesen og bransjeaktørane. Det er likevel peikt på i mellom anna Dovrerapporten at fleire moment tilseier at lengre kontraktstid kan vere fordelaktig, både med omsyn til vilkår for tyngre investeringar frå entreprenørane og ut frå eit læringsperspektiv. Behov for forenkling og standardisering av driftskontraktane er og peikt på som faktorar som vil kunne bidra til større kostnadseffektivitet. Høg kompleksitet skapar usikkerheit om leveransen og dermed risikopåslag, medan for store innslag av lokale variasjonar generelt er fordyrande. Kontraktsinnhald/kvalitet på kontraktsgrunnlag Både evalueringar frå Dovre Group og Riksrevisjonen peiker på at sjølve grunnlaget for driftskontraktane burde vore betre. Dette gjeld særleg omtalen av innhald og tilstand på vegnettet. Mangelfull omtale er ei utfordring i høve til å gje føreseieleg kunnskap om arbeidsomfanget og gir dermed entreprenørar med funksjonsansvar ei unødvendig og 7

8 kostnadsdrivande risikobelastning. Også bransjeorganisasjonane sjølv peiker på dette som ei stor utfordring i høve til å kunne gje riktig pris. I Dovrerapporten vert det tilrådd å intensivere samarbeidet mellom bransjeaktørane og Statens vegvesen med sikte på å forbetre kontraktsstandarden. Oppsummering drift Drift av vegnettet vert i hovudsak gjennomført gjennom driftskontraktar som definerer nivået og forma på drifta av ulike vegstrekningar i Hordaland. Etter at Mesta vart skilt ut frå Statens vegvesen i 2003 har forma på driftskontraktane vore i utvikling, og eit hovudtrekk har vore at ein har gått frå funksjonsstyring til kontraktar med større innslag av mengdestyring. I tillegg har kontraktane blitt meir omfattande og komplekse. Evalueringar av drift og vedlikehald av vegnettet viser eit vesentleg forbetringspotensial, sjølv om ein vurderer kvaliteten på dagens drift og vedlikehald til å vere betre enn i tida før konkurranseutsetjing. Både marknaden (entreprenørsida) og kontraktane i seg sjølv vert omtalt som umodne. Det er i dette dokumentet peikt på fleire forhold knytt til kontraktstrategi og innhald som kan bidra til å leggje til rette for betre og meir kostnadseffektiv drifting av fylkesvegnettet i Hordaland. Sjølve nivået på drifta av fylkesvegnettet i Hordaland følgjer i stor grad av definerte krav i Statens vegvesen si handbok 111. Dette nivået vert i hovudsak lagt til grunn for drifting av vegnettet i heile landet, og er utarbeidd med det formål å gje framkommelege og trafikksikre vegar. Det er derfor ikkje grunnlag for å leggje opp til krav om eit generelt høgare driftsnivå enn det som går fram av handbok 111. Som vist til over, er det ikkje berre driftsnivået eller innhaldet i driftskontraktane som avgjer kvalitet og kostnader knytt til drifta av vegnettet. Ved å auke kunnskapen om ulike kontraktsstrategiar og forbetre sjølve kontraktsgrunnlaga, vil ein kunne få meir og betre drift av vegnettet av dei årlege fylkeskommunale løyvingane. Vedlikehald Innleiing Vedlikehald av vegnettet gjeld som nemnt tiltak for å oppretthalde standarden på vegkapitalen. Viktige vedlikehaldsoppgåver er mellom anna rehabilitering av bruer, utbetring av tunnelar, rehabilitering og nylegging av dekke, oppmerking og rekkverk, samt krattrydding, reinsking av grøfter, kummer og røyr. Større vedlikehaldsoppgåver vert lyst ut på anbod, til dømes bruvedlikehald. Mindre omfattande oppgåver vert følgt opp del gjennom driftskontraktane, og dels gjennom fagkontraktane. Fagkontraktane definerer oppgåver som entreprenørane skal gjennomføre/ettersjå med jamlege mellomrom. Dersom ein finn at installasjonar ikkje fungerer, vil oppretting anten bli gjennomført via driftskontraktane (dersom oppgåva er driftsrelatert) eller gjennom fagkontrakten (dersom oppgåva har meir karakter av vedlikehald). Tunnelar Tunneldrifta i Hordaland er styrt gjennom ulike kontraktstypar, funksjonsbaserte kontraktar og rutinebaserte kontraktar. I Bergen, Os og Osterøy er tunneldrifta styrt gjennom ein eigen, rutinebasert kontrakt. I resten av Hordaland er tunneldrifta del av funksjonskontraktane for det generelle vegvedlikehaldet. Alt elektroteknisk arbeid vert styrt gjennom tre eigne rutinebaserte kontraktar som omfattar heile fylket. 8

9 På bakgrunn av kartlegginga som er gjennomført av tilstanden på vegnettet i Hordaland, vert det anslått at forfallet på tunnelsida er på om lag 500 mill kroner. For å ruste opp tunnelane til å tilfredsstille dagens krav, vert det anslått eit behov for ytterlegare 1,5 milliardar kroner. I denne oppgraderinga er ikkje kostnader med strossing (utsprenging) inkludert. Strossing i dei aktuelle tunnelane vil utgjere om lag 750 mill kr. Vidare vil det vere nokre tunnelar (Løvstakktunnelen, Olsviktunnelen, Stongafjelltunnelen) som har så mykje trafikk at ut frå krav til nye tunnelar skulle dei hatt to løp, dvs parallelle tunnelløp. Kostnaden for dette vil vere rundt kr pr løpemeter tunnel. Dette er ikkje rekna med i tala for oppgradering. Opprusting av tunnelane med høgast prioritet på ventilasjon/brannventilasjon, nødstasjonar, tunnelbelysning og utskifting av ex-kablar vil vere dei viktigaste elementa å ta tak i for å få sikrare og betre drift av tunnelane. Vegkropp og bruar Statusomtale Vegstandarden på fylkesvegnettet varierar sterkt og gjennomgåande er det gamle fylkesvegnettet av ein dårlegare standard enn riksvegnettet som vart omklassifisert til fylkesvegar frå For at vegen skal halde god standard over fleire år, er det heilt naudsynt at vatn vert drenert bort frå vegen. Samlar det seg vatten i og under vegen vert han nedbroten relativt fort. Det som spesielt kjenneteiknar det gamle fylkesvegnettet er at det i ein periode på år stort sett berre har blitt lagt på asfalt/oljegrus. Det er gjort lite eller ingen ting med bereevna. Vegkroppen er mange stadar lagt på dårlege og teleutsette massar som ikkje tålar dagens trafikkvolum. Dette gjer og at murar og kantar legg kan sige ut. Mange stikkrenner er lukka med små kummer, ofte med røyr direkte inn i stikkrenna. Over tid har mange stikkrenner sige delvis saman slik at vatnet ikkje vert godt nok leda bort. Desse løysingane er tunge å drifte og kummane kan lett gå tett. Rekkverk av stål og betong er mange stader gammalt, med stor trong til fornying. Dei opphavlege grøftene er fylt opp med asfalt/oljegrus for å oppnå større vegbredde og dette gjør at grunnvatnspeglet i dei gamle vegane blir ståande for høgt. Dette fører med seg teleskader og svekking av bæreevna, noko som gir kortare levetid på dekket. Når dekket er dårlig, skeivt og skakt med djupe hjulspor, gir dette vanskelegare vinterdrift. Det blir meir brøyting og ikkje minst unødvendig mykje saltbruk for å fjerne snø. Dei ulike skilta langs vegane har altfor høg snittalder og mange skilt er lite lesbare, spesielt i mørke. Mange vikepliktskilt på sidevegane er og av dårlig standard og burde vore fornya. Første og viktigaste tiltak når det gjeld vedlikehaldskostnader er å få orden på vatnvegane i og ved vegen. Ein tørr vegkropp har mykje å sei for bæreevna til vegen og dermed levetid for dekket. Vidare vil gode kumløysingar bidra til at kummar ikkje må tømmast så ofte og vil og bidra til at ein får mindre vatnskader på vegkroppen. Skal ein få skikk på dette må grøftene opparbeidast på nytt mange stader fordi vegen allereie er for smal. Betre vegbredde vil og beskytte kantane på vegen betre og spare skader både på murar/kantar og rekkverk. 9

10 Vurdering av vegnettet sin kvalitet nivå på vedlikehald Statens vegvesen har nyleg gjennomført eit kartleggingsarbeid for å vurdere kvaliteten på vegnettet og omfanget av forfallet. I arbeidet har ein berekna forfallet, definert som tiltak som må gjennomførast for å få vegnettet i same standard som då det var nytt. I tillegg har ein vurdert kva som skal til for å oppgradere bruer, ferjekaier og tunnelar til dagens krav til standard. Hovudresultat frå denne kartlegginga kan oppsummerast slik: Vegelement/strekning Kostnad ved å fjerne forfall Kostnad til oppgradering Sum forfall og oppgradering Bru 278,0 52,0 330,0 Ferjekai 24,5 80,0 104,5 Tunnel 498,0 1465,0 1963,0 Vegutstyr, drens og 1305,0 1305,0 avløp Mindre bruer, sum rute 500,0 300,0 800,0 Vegdekke 253,0 253,0 Vegfundament utanom 138,0 138,0 dekke Sum 2996,5 1897,0 4893,5 Det ligg ved detaljerte listar som viser grunnlaget for berekningane innanfor dei ulike hovudpostane. Dette er ikkje lister som viser forslag til prioritering av konkrete tiltak, men dei gir ei samla oversikt over kva enkeltelement som krev vedlikehaldstiltak. Som det går fram av oversikta, er det tre postar som skil seg ut der det er spesielt store behov for ei oppgradering av vedlikehaldsinnsatsen. Dette gjeld tunnelar, vegustyr, drens og avlaup og bruer. Det vert vist til nærmare omtale av prioriteringar under punkt 5 forslag til tiltak/verkemidlar. For å berekne det årlege behovet for midlar til drift og vedlikehald av vegnettet, nyttar Statens vegvesen dataprogrammet Motiv. Kostnadsmodellen tar for seg alle drifts- og vedlikehaldsoppgåver. Berekningar vert gjort for enkeltvegar, og deretter vert kostnadene summert opp til ønskt aggregeringsnivå. Årlege gjennomsnittskostnader for kvar vedlikehaldsoppgåve vert berekna som produkt av mengd, einingspris og talet på tiltak, eller mengd og årspris for visse tiltak. Motivmodellen tar utgangspunkt i standardkrav etter handbok 111, og tek ikkje omsyn til forfallet/etterslepet på vegnettet. På bakgrunn av berekningar gjort i Motiv, vert det lagt til grunn at nivået på drift og vedlikehald på fylkesvegnettet i Hordaland bør liggje på om lag 550 mill kroner per år. Forfallet på fylkesvegnettet i Hordaland er altså berekna til om lag 3 milliardar kroner. Samtidig er det behov for om lag 550 mill kroner per år for å stoppe veksten i forfallet på vegnettet. For å redusere forfallet på vegnettet må ein altså bruke meir enn 550 mill kroner per år til drift og vedlikehald. 10

11 Økonomiske rammer og prioritering vedlikehald som salderingspost Det er dei økonomiske rammene som til ei kvar tid avgjer standarden på drift og vedlikehald av vegnettet. Innanfor dei økonomiske rammene er det driftsoppgåvene som ivaretek trafikktryggleiken som har høgast prioritet. Dette inneber at vedlikehaldsoppgåvene per definisjon vert ein salderingspost i fylkesbudsjettet, der nivået vert tilpassa kva midlar som er tilgjengelege når omsynet til driftsoppgåver er ivareteke. Med den kostnadsutviklinga som har vore på driftskontraktar og andre driftsoppgåver dei seinare åra, medverkar dette til at etterslepet på vedlikehald av vegnettet aukar ytterlegare frå år til år. Behovet for auke i rammer til drift og vedlikehald handlar derfor i all hovudsak om behov for auka rammer til vedlikehald. 5. Forslag til tiltak/verkemidlar Det er store utfordringar knytt til drift og vedlikehald av fylkesvegnettet i Hordaland. Innanfor drift er det i hovudsak tale om å arbeide for å unngå at kostnadsauken knytt til driftskontraktar held fram, og å forbetre sjølve kontraktsregimet for å få meir drift for dei midlane som vert løyvd. På vedlikehaldssida er det eit stort og aukande etterslep, og det er eit nærast umetteleg behov for midlar og tiltak for å stoppe og deretter begynne å ta att det store etterslepet. Hordaland fylkeskommune overtok 1. januar 2010 ansvaret for meir enn km av det tidlegare riksvegnettet frå staten i den tilstanden desse vegane var på overtakingstidspunktet. Dette innebar at fylkeskommunen arva eit vegnett i forfall, med betydeleg behov for auka satsing for å ta att vedlikehaldsetterslepet. Kartlegginga ved Statens vegvesen som er gjennomført i 2011 understrekar dette, med dokumentasjon på eit forfall på 3 milliardar kroner for fylkesvegnettet i Hordaland. For å kunne nå målsetjinga om å stoppe og etter kvart ta att forfallet på fylkesvegnettet, er det ein føresetnad at statlege styresmakter bidrar gjennom auka årlege rammeoverføringar. Forslag til tiltak for å sikre betre drift Som det går fram av gjennomgangen over, ligg det føre mykje informasjon om korleis dagens driftsregime fungerar, og forslag til korleis drifta av vegnettet kan verte betre og meir kostnadseffektivt. Forslag til tiltak under tek utgangspunkt i vurderingar frå dei nasjonale rapportane som er utarbeidd samt behov som er identifisert lokalt - Oppretthalde dagens nivå på drift av vegnettet, med utgangspunkt i krava etter handbok 111 Standard for drift og vedlikehald. Det vert sett som ein klar fordel å ha det same driftsnivået på både riks- og fylkesvegar, både ut frå eit trafikantperspektiv og eit entreprenør/byggherreperspektiv. - Arbeide for meir presis omtale av tilstanden på vegnettet i kontraktsgrunnlaget for framtidige driftskontraktar. Føresetnadene for ei slik forbetring bør vere til stades på bakgrunn av den nylig gjennomførte kartlegginga av fylkesvegnettet. Meir presis omtale vil auke sjansane for korrekt prising frå entreprenørane, utan unødvendig risikopåslag på grunn av usikkerheit om tilstanden på vegen. - Forbetre kunnskapsgrunnlaget/erfaringar med ulike formar for kontraktsstrategiar. I dette inngår å vurdere spesielt: o Forsøk med større og lengre kontraktar for å utnytte moglege synergiar på best mogleg vis. o Innføring av fleire tildelingskriteria i anbodskonkurransane i tillegg til pris 11

12 - Utarbeide insentivordningar for å få hjelp frå entreprenørane til å utvikle meir miljøvenleg vinterdrift, med reduksjon i bruken av tradisjonell salting. Det vert lagt til grunn at framtidige driftskontraktar skal opp til politisk handsaming i fylkespolitiske organ. Dette skal gjerast så tidleg som mogleg i anskaffingsprosessen, før konkurransegrunnlag er ferdig utarbeidd. Gjennom ein slik rutine skal fylkespolitikarane kunne ta konkret standpunkt til driftsnivå, kontraktsstrategi/form, etc. i den enkelte driftskontrakt, med utgangspunkt i vedtatt drifts- og vedlikehaldsstrategi. Forslag til tiltak for å sikre betre vedlikehald - Prioritere vedlikehald sterkare enn i dag i dei årlege budsjetta - Leggje inn ein fast post på investeringsbudsjettet til reinvesteringar/tyngre vedlikehald. - Skilje ut vedlikehald som eigen budsjettpost frå og med fylkesbudsjettet i Leggje Statens vegvesen si kartlegging av forfall på vegnettet frå 2011 til grunn for framtidige prioriteringar innanfor vedlikehald. Dette inneber eit tydeleg fokus på tunnelar, bruer og grundigare utbetring av veggrunnen i samband med eventuell dekkelegging. Når ein no sit inne med kunnskap om tilstanden på vegnettet, er auke i løyvingar i utgangspunktet det viktigaste tiltaket for å betre situasjonen. Dette kan skje gjennom ei større totalramme til fylkesvegnettet, anten gjennom auke i rammer frå staten og/eller auke i fylkeskommunen si prioritering av fylkesvegnettet innanfor eigne rammer. I den grad ein blir nøydd til å prioritere innanfor gjeldande totalrammer til fylkesvegnettet, vert det foreslått å bruke ein del av investeringsbudsjettet til sokalla reinvesteringar eller tyngre vedlikehald. Ved å ha ein fast post på investeringsbudsjettet til denne typen oppgåve, vil ein samtidig kunne utnytte koplinga til drifta av vegnettet på ein betre måte. Ulike entreprenørar har peika på lite føreseielege tilhøve for bestilling av ekstraarbeid i form av vedlikehald. Ved å ha ein fast sum til ekstraarbeid kvart år vil ein kunne skape betre føresetnader for å nytte gjeldande driftskontraktar til å gjennomføre vedlikehald i noko større og meir systematisk omfang enn i dag. I fylkesbudsjettet er det gjeldande praksis at drift og vedlikehald utgjer ein samla budsjettpost. På bakgrunn av vurderinga over om at midlar til vedlikehald vert skadelidande når kostnadene til driftstiltak går opp, vert det foreslått å dele budsjettposten. På denne måten får ein tydeleggjort kor mykje midlar som faktisk vert løyvd til vedlikehald det enkelte år, utan at dette vert gøymd innanfor ein større budsjettpost. Kartlegginga til Statens vegvesen dokumenterar forhold som ein i stor grad var kjent med frå før tunnelar og bruer manglar mykje på å kome opp i akseptabel standard. I tillegg vert det dokumentert at tilstanden til sjølve vegfundamentet er ein sentral del av forfallet. Manglande drenering, grøftar, rekkverk og murar er ei stor utfordring og det er ikkje nokon god løysing å leggje nytt dekke på sviktande grunnlag. Denne dokumentasjonen bør leggjast til grunn for framtidige prioriteringar det bør ikkje vere noko mål i seg sjølv å leggje flest mogleg kilometer med nytt dekke. Snarare bør ein leggje lang større vekt på å gjere nødvendig grunnarbeid der ein skal leggje nytt dekke, slik at tiltaket gir langvarig verdi for trafikantar og dei som skal drifte vegen. 12

13 Generelt er omsyn til trafikksikring og framkomst styrande prioriteringskriterium også innanfor vedlikehald. Blant alle vedlikehaldstiltaka er vedlikehald av tunnelar, bruer og kaier høgast prioritert slik at ein får avdekka skjulte skader som kan gi raske og uføreseielege konsekvensar. Sterkare prioritering av vedlikehald i åra framover er avgjerande for å kunne nærme seg måla som er sett opp for strategien. Målsettinga fram til 2017 knytt til vedlikehald er avgrensa til å stoppe veksten i etterslepet, ikkje å redusere eksisterande etterslep. På bakgrunn av dei tal som går fram av Motiv-modellen, jf. over, inneber målsetjinga like fullt store utfordringar i høve til framtidige budsjettprosessar. Det samla nivået til drift og vedlikehald utgjer i dag om lag 400 mill kroner, medan det reelle behovet som går fram av modellen er sett til om lag 550 mill kroner per år. Dersom denne berekninga vert lagt til grunn, må dei årlege løyvingane til drift og vedlikehald i 2017 vere om lag 40 % høgare enn i For å kunne nå målet om reduksjon av forfallet i 2021, må dei årlege løyvingane halde fram med å vakse også etter Det er og viktig å understreke at ei styrking av vedlikehaldet vil leggje til rette for ei betre drift av vegnettet, jf. omtale i kapittel 4. Dårleg dekke med djupe hjulspor gir vanskelege forhold for vinterdrift, med behov for meir brøyting og unødvendig saltbruk. Slik vil ei sterkare prioritering av vedlikehaldstiltak og bidra til ein meir kostnadseffektiv bruk av tilgjengelege midlar til drifta. 6. Oppfølging Oppfølging av drifts- og vedlikehaldsstrategien er nødvendig av fleire årsaker: - Forbetre faktagrunnlag/revidere strategien undervegs - Syte for oppdatert grunnlag til fylkespolitiske organ for årlege budsjettprosessar - Vurdere grad av måloppnåing Etter kvart som ein får nye erfaringar og meir kunnskap om ulike formar for kontraktsstrategiar og kontraktsmodellar innanfor drifta av vegnettet, kan det bli aktuelt å spisse dei strategiske vala for å oppnå ei best mogleg utnytting av ressursane, jf. målsetting. Det er og behov for å vurdere undervegs i kva grad ein er på rett veg i høve til dei oppsette måla i strategien, eller om det er nødvendig å vurdere andre verkemidlar og tiltak. Det vert foreslått å leggje til grunn årleg rapportering på drifts- og vedlikehaldsstrategien til fylkespolitiske organ, mellom anna som grunnlag for budsjettprosessen. Vidare vert det foreslått at drifts- og vedlikehaldsstrategien vert rullert/revidert kvart fjerde år, første gong i Det vert foreslått å opprette ei arbeidsgruppe som følgjer opp arbeidet. Arbeidsgruppa bør inkludere deltaking frå Statens vegvesen, entreprenørbransjen og fylkesadministrasjonen. 13