tart smuss] politiets persondatarett

Transkript

1 tart smuss] politiets persondatarett

2

3 [start tittel] bjarne kvam politiets persondatarett en studie av hjemmels- og formålskrav ved politiets utlevering av personopplysninger til utlandet

4 [start kolofon] Gyldendal Norsk Forlag AS utgave, 1. opplag 2014 ISBN Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Sats: Supernova Brødtekst: Minion 10,5/15 pkt Papir: 90 g Amber Graphic Trykk: Dimograf, Polen 2014 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Juridisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo juridisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Alle Gyldendals bøker er produsert i miljøsertifiserte trykkerier. Se

5 [start forord] Takk til Først og fremst takk til min kjære Jannicke, som sparket meg i gang med ph.d.- arbeid og har hatt stor tro på meg og prosjektet. Dernest en meget stor takk til professor Erling Johannes Husabø, som har vært veileder og har gjort en fantastisk jobb med å hjelpe meg gjennom denne tilsynelatende ugjennomtrengelige jungel av regler. Uten disse to ville det aldri ha blitt noen avhandling. Men mange flere fortjener takk. Forsker Ragnar Auglend er en av Norges mest erfarne politijurister, og han har vært så vennlig å lese manus da det begynte å nærme seg ferdigstillelse, han har gitt innspill og har vært en viktig samtalepartner for mange store og små spørsmål underveis. Dekan og professor Asbjørn Strandbakken har vist stor interesse for prosjektet, gitt viktig moralsk støtte og vært en interessant samtalepartner. Professor Jørn Øyrehagen Sunde er et av fakultetets overflødighetshorn. Han har vært en viktig og støttende samtalepartner og har bidratt med innspill til avsnittet om metode og rettskilder. Professor Ørnulf Rasmussen har en særlig kompetanse når det gjelder behandling av personopplysninger og har gitt viktige innspill på flere punkter. Professor Ragna Aarli har vært en viktig og hyggelig samtalepartner og har latt seg plage av meg på morgenkvistene med mine frustrasjoner og funderinger. Takk også til professor Jan Fridtjof Bernt, professor Jørgen Aall, professor Jørn R.T. Jacobsen, professor Linda Gröning, professor Dan Frände, professor Nils Nygaard, Annika Elisabeth Suominen, Ørnulf Øyen, Ingunn Myklebust, Sigrid Eskeland Schütz, Birthe Eriksen, Tina Søreide, Roald Hopsnes, Karl Oddmunson Wallevik, Jørn Ruud og de andre på biblioteket samt Linda Vikøyr Brynjulfsen, Wouter van de Rijt og mange flere. Jeg er privilegert som har fått befinne meg i disse personers kraftfelt. Elin Økland og Katrine Holter har vært vitenskapelige assistenter og har i sluttfasen hjulpet med viktig korrektur og ajourføring av registre, en stor takk til begge. Til slutt takk til redaktør Ida Vibeke Kyhring og redaksjonskonsulent Signe Marie Flåt hos Gyldendal Juridisk, som jeg har hatt et behagelig og godt samarbeid med.

6 [start forord] Forord Avhandlingen er skrevet i perioden januar 2009 juni 2013, da jeg var stipendiat ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen. Arbeidet er en del av forskningsprosjektet «Rettsstatlege utfordringar ved internasjonalisering av strafferettspleia, med særlig fokus på europeisk integrasjon», der professor Erling Johannes Husabø er prosjektleder. 1 Politiets persondatarett er et kronglete rettsområde med en god del omstridte spørsmål. Avhandlingen kan forhåpentligvis både gi ny kunnskap om rettsområdet og være et konstruktivt innspill i den kontinuerlige debatten om reglene på området. Avhandlingen analyserer politiregisterloven og forslaget til politiregisterforskriften slik disse forelå da avhandlingen ble levert til bedømmelse. Arbeidet med politiregisterloven og -forskriften har tatt lang tid, og det har inntil nylig vært uklart når loven ville tre i kraft. Når forordet skrives, er det imidlertid klart at loven vil tre i kraft 1. januar Den 20. september 2013 vedtok Kongen i statsråd politiregisterforskriften i sin endelige versjon, og denne avviker på enkelte punkter fra det forslaget til forskrift som drøftes i avhandlingen. Boken vil derfor bli revidert i 2014 som e-bok, og den endelige versjonen av politiregisterforskriften vil da bli innarbeidet. Avhandlingen ble 25. november 2013 av en enstemmig bedømmelseskomité funnet verdig til å forsvares for graden philosophiae doctor. Bergen, 26.november 2013 Bjarne Kvam bjarne.kvam@jur.uib.no 1.

7 Innholdsoversikt 1 tema, oversikt, aktualitet, metoder og rettskilder hva er politiets persondatarett? utviklingen av internasjonalt informasjonssamarbeid folkerettslig perspektiv utviklingen av de norske regelverkene krav om lovhjemmel etter konstitusjonelle og folkerettslige regler sentrale vilkår for utlevering i loven krav om formålsbestemthet etter konstitusjonelle og folkerettslige regler krav om formålsbestemthet etter politiregisterloven og andre relevante lover hvordan bør hjemler i politiets persondatarett utformes? hvordan bør krav om formålsbestemthet utformes ved kriminalitetsbekjempelse? hvor er det riktige balansepunktet?

8

9 Innhold 1 tema, oversikt, aktualitet, metoder og rettskilder Avhandlingens problemstillinger Avhandlingens oppbygning Første hoveddel introduksjon og historisk oversikt Annen hoveddel rettsdogmatiske drøftinger Tredje hoveddel rettspolitiske drøftinger Hva avhandlingen ikke behandler Politiets oppgaver og behovet for internasjonalt informasjonssamarbeid Introduksjon og oversikt Det norske politiets kriminalitetsbekjempelse Endringer i kriminalitetsbildet har økt behovet for behandling av opplysninger Det internasjonale politisamarbeidets økende betydning To eksempler på utveksling av personopplysninger Opphetet debatt om behandling av personopplysninger Metoder og rettskilder Introduksjon og problemstillinger Generelt om metoder og rettskilder Formålet med loven og betydning for tolkningen Rammebeslutningens relevans og vekt ved tolkning av politiregisterloven

10 10 innhold 2 hva er politiets persondatarett? Problemstilling og oversikt Personvern, personopplysningsvern og persondatarett Personvern Personopplysningsvern Persondatarett Generell og spesiell persondatarett De grunnleggende krav til persondatarettslig regulering Hvordan bør persondataretten defineres? utviklingen av internasjonalt informasjonssamarbeid folkerettslig perspektiv Problemstilling og oversikt Statenes suverenitet og behovet for traktater Glimt fra starten på informasjonssamarbeidet Politiets informasjonssamarbeid Det judisielle informasjonssamarbeidet Interpol Organisasjonens utvikling Norsk tilknytning til Interpol Informasjonssamarbeidet i Norden Det polisiære informasjonssamarbeidet Det judisielle informasjonssamarbeidet Østersjøsamarbeidet mot kriminalitet Informasjonssamarbeid i regi av Europarådet Innledning Det polisiære informasjonssamarbeidet Det judisielle informasjonssamarbeidet Utviklingen av informasjonssamarbeid i regi av EU Oversikt Tosporet system: EU og Schengen Norges tilknytning til Schengen-samarbeidet Polisiært informasjonssamarbeid i Schengen-sporet Judisielt informasjonssamarbeid i Schengen-sporet Polisiært informasjonssamarbeid i EU-sporet Judisielt informasjonssamarbeid i EU-sporet Andre informasjonssamarbeid i EU-regi Utfordringer ved Norges tilknytning til EUs tiltak Utvikling av informasjonssamarbeid i regi av FN Andre informasjonssamarbeid Financial Action Task Force (FATF) og The Egmont Group Bilaterale avtaler Ytterligere samarbeidstiltak Oppsummering kapittel 3 utviklingstrekk

11 innhold 11 4 utviklingen av de norske regelverkene Problemstilling og oversikt Registrering og systematisering av personopplysninger Polititidende Politiets registre Strafferegisteret Historisk introduksjon til taushetspliktreglene Utlevering i det polisiære informasjonssamarbeidet Tidlig distribusjon av Polititidende Utlevering ifølge instruks og rundskriv Utlevering ifølge lover og forskrifter Utlevering i det judisielle informasjonssamarbeidet Utlevering ifølge lov og forskrift Oppsummering kapittel 4 utviklingstrekk krav om lovhjemmel etter konstitusjonelle og folkerettslige regler Problemstilling og oversikt Lovskravet etter konstitusjonell rett Politiregisterloven og legalitetsprinsippet Introduksjon til legalitetsprinsippet Oppfatninger om legalitetsprinsippet på politiområdene etterforskning, forebygging og ordenstjeneste Er politiets utlevering av personopplysninger til utlandet et inngrep etter legalitetsprinsippet? Avsluttende drøfting Konklusjon inngrep etter legalitetsprinsippet? Lovskravet etter EMK artikkel Problemstillinger og oversikt Avgjørelser der behandling av personopplysninger ikke er blitt regnet som inngrep Avgjørelser der behandling av personopplysninger er blitt regnet som inngrep Andre dommer med relevans for informasjonsinnsamling og informasjonsflyt Konklusjon inngrep etter EMK artikkel 8? Hva innebærer det at utleveringen må være «in accordance with the law»? Konklusjon «in accordance with the law» Lovskravet etter 1981-konvensjonen Problemstilling og oversikt Hva innebærer «lawfully»-kravet i artikkel 5 bokstav a? Ekstra beskyttelse for sensitive personopplysninger artikkel Krav om hjemmel for utlevering til utlandet etter 1981-konvensjonen? Lovskravet etter politirekommandasjonen

12 12 innhold 5.6 Lovskravet etter rammebeslutningen Hva innebærer det at behandlingen skal være «lovlig»? Høyere terskel for behandling av sensitive opplysninger EU-domstolens praksis: krav til rettsgrunnlag for nasjonal behandling og utlevering Oppsummering punkt Konklusjon krav om lovhjemmel ved utlevering til utlandet? Oppsummering kapittel 5: de rettslige rammer uttrykt ved en modell med tre nivåer sentrale vilkår for utlevering i loven Problemstilling og oversikt Hva er en personopplysning? Politiregisterloven omfatter mer enn personopplysningsloven Arbeidsdelingen mellom politiregisterloven og straffeprosessloven om biologisk materiale Hvem i politiet og påtalemyndigheten kan beslutte utlevering til utlandet? Problemstilling og oversikt Behandlingsbegrepet Behandlingsansvarlig beslutter utlevering Når er en opplysning «utlevert» til utlandet? Problemstilling og oversikt Hva er utlevering? Overføring til utlandet er alltid utlevering Det sentrale er om opplysningen er under norsk kontroll Tilgjengeliggjøring er en form for utlevering Bruk av ytringsfriheten er ikke utlevering Oppsummering når er en opplysning utlevert til utlandet? Til hvilke organer i utlandet kan personopplysninger utleveres hva er «utlandet»? Problemstilling og oversikt «Utenlandske myndigheter» etter 22 første ledd første punktum «Utenlandske myndigheter» etter 22 annet ledd første punktum «Utenlandske samarbeidende politimyndigheter og sikkerhetsog etterretningstjenester» 22 første ledd annet punktum «Internasjonal organisasjon» etter 22 annet ledd «Avtale som er bindende for Norge» etter 22 annet ledd Hvordan kan politi og påtalemyndighet finne riktig adressat i utlandet? Må all utlevering til utlandet skje skriftlig? Problemstilling og oversikt Kravet til skriftlighet etter forskriften Har forskriften 11-3 første ledd nr. 1 hjemmel i loven? Er forskriften 11-3 i tråd med folkerettslige forpliktelser?

13 innhold Konklusjon må all utlevering til utlandet skje skriftlig? Kan samtykke og nødrett være rettslig grunnlag? Samtykke Nødrett Kreves det dobbel hjemmel for utlevering til utlandet? Oppsummering kapittel krav om formålsbestemthet etter konstitusjonelle og folkerettslige regler Problemstilling og oversikt Hva er sekundærbehandling? Et krav om formålsbestemthet etter konstitusjonell rett? Krav om formålsbestemthet etter EMK artikkel Krav om formålsbestemthet etter 1981-konvensjonen Krav om formålsbestemthet etter politirekommandasjonen Krav om formålsbestemthet etter rammebeslutningen Problemstilling og oversikt Rammebeslutningens ordlyd EUs lovgivning og EU-domstolens praksis EU-statenes praksis Forslaget til direktiv og forordning (2012) Artikkel 29-gruppens forståelse av «ikke uforenlig»-vilkåret Er en liberal tolkning av rammebeslutningens krav til formålsbestemthet i tråd med rettskildene? Konklusjon om rammebeslutningen Konklusjon om krav til formålsbestemthet etter konstitusjonell rett, EMK og andre folkerettslige forpliktelser krav om formålsbestemthet etter politiregisterloven og andre relevante lover Problemstilling og oversikt Tilgang til personopplysninger i politiregisterlovsfæren Tilgang før politiregisterloven «tjenestemessig behov» Tilgang etter politiregisterloven Begrensninger i tilgang til opplysninger Online tilgang til opplysninger hos andre myndigheter Problemstilling og oversikt Muligheter for tilgang tre eksempler Er begrensningene i tilgang i strid med EØS-loven? Taushetspliktens betydning for politiets utlevering av personopplysninger til utlandet Problemstilling og oversikt Forholdet mellom persondatarettslige regler og taushetspliktregler Hva omfattes av taushetsplikten «noens personlige forhold»

14 14 innhold Utlevering til utlandet i den enkelte straffesak 22 første ledd første punktum jf Utlevering til utlandet utenfor straffesak for å avverge eller forebygge lovbrudd eller for å verifisere opplysninger 22 første ledd annet punktum Utlevering etter andre lovhjemler 22 annet ledd Konvensjon eller avtale som grunnlag 22 annet ledd Kan personopplysninger utleveres til utlandet dersom det ikke er grunn til taushet? 24 nr. 1 og nr Oppsummering kapittel hvordan bør hjemler i politiets persondatarett utformes? Problemstillinger og oversikt Utforming av hjemler på de tre nivåene Utforming av hjemler på nivå Utforming av hjemler på nivå Utforming av hjemler på nivå Forholdet mellom utforming og tolkning av hjemlene Evaluering av reguleringen i politiregisterloven Problemstilling og oversikt Generelt om teoretisk tilnærming og hovedgrep Evaluering av hjemler på nivå Evaluering av hjemler på nivå Evaluering av hjemler på nivå Er de rettslige rammene riktig forstått? Oppsummering og konklusjon kapittel hvordan bør krav om formålsbestemthet utformes ved kriminalitetsbekjempelse? Problemstillinger og oversikt Hvordan kan formålsbestemthetskravet begrunnes ved kriminalitetsbekjempelse? Oversikt Hvilke begrunnelser gis for formålsbestemthetskravet? Har den registrerte forventning om at en opplysning kan bli behandlet for andre, men ikke uforenlige formål? Kan hensynet til autonomi være sentralt når opplysninger behandles for kriminalitetsbekjempelse? Er et liberalt krav til formålsbestemthet uheldig? Oversikt Utvikling av krav til formålsbestemthet Drøfting av årsaker bak liberaliseringen Drøfting av kritikk mot liberale formålsbestemthetsregler Evaluering er politiregisterlovens forståelse av «ikke uforenlig»-kravet hensiktsmessig?

15 innhold Oversikt Lovgivers forståelse av «ikke uforenlig»-kravet Konsekvenser av snever tolkning av «ikke uforenlig»-kravet Hva bør «kriminalitetsrelatert kontrollvirksomhet» omfatte? Oppsummering kapittel hvor er det riktige balansepunktet? Et rettspolitisk spørsmål Det rettspolitiske valget må bygge på kunnskap om persondataretten Personopplysningsloven bør justreres En klarere modell for behandling av personopplysninger Persondataretten bør gjøres mer forståelig «Ikke uforenlig»-kravet bør brukes mer aktivt i norsk rett Tauhetspliktregler bør tilpasses persondatarettens system Er beskyttelse eller bruk viktigst? Blir rettssikkerheten ivaretatt? abstract registre Litteratur Norske lover og forskrifter (alfabetisk) Norske lover og forskrifter Norske forarbeider Offentlige utredninger, lovutkast, innstillinger Odelstingsproposisjoner, proposisjoner, stortingsproposisjoner, innstillinger til Stortinget, dokumenter bestilt av Stortinget, stortingsmeldinger Høyesterettsavgjørelser Andre norske dommer Avgjørelser fra Personvernnemnda Justis- og beredskapsdepartementet EU-rettsakter Direktiver Rådsbeslutninger Rammebeslutninger Kommisjonsdokumenter Uttalelser fra Artikkel 29-gruppen Avgjørelser fra EU-domstolen kronologisk EFTA-domstolen Europarådet konvensjoner, rekommandasjoner og resolusjoner Avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolens organer alfabetisk Forkortelser og forklaringer Stikkord

16