1. Utvalgets kontroll

Transkript

1 Theo Koritzinsky Personvernkonferansen : Rettslige rammer for norske hemmelige tjenesters personovervåking og EOS-utvalgets-kontroll 1. Utvalgets kontroll A. Formålet med EOS-utvalgets kontroll er først og fremst å passe på at den enkelte borgers rettssikkerhet ivaretas. Utvalget skal «klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og at tjenestene respekterer menneskerettighetene» ( 2 i kontroll-loven). Utvalget skal videre «påse at virksomheten holdes innen rammen av lov, administrative eller militære direktiver og ulovfestet rett.». Legalitetskontroll er følgelig utvalgets hovedoppgave. Utvalget skal også «undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisasjoner» ( 3). Og til slutt: «Av eget tiltak skal utvalget ta opp alle saker og forhold som det ut fra formålet finner riktig å behandle, og særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kritikk. Med forhold menes også regelverk, direktiver og praksis.» B. Kontrollen skjer primært gjennom inspeksjoner av tjenestenes arkiver, datasystemer og installasjoner. Kontrollen er etterfølgende. Men utvalget har i prinsippet full innsynsrett og skal holdes løpende orientert om viktige pågående saker. C. EOS-utvalget driver ikke effektivitets- eller budsjettkontroll med tjenestene, slik kontroll-organer i enkelte andre land gjør. Likevel kan utvalgets legalitetskontroll og kritikk av tjenestene i praksis bidra til at de blir mer målrettede i sin ressursbruk og dermed mer effektive. D. Utvalget kan komme med anbefalinger eller tilrådinger til tjenestene: for eksempel om at en sak bør tas opp igjen, eller at en sak eller en praksis bør avsluttes. Tjenestene følger vanligvis utvalgets anbefalinger, noe som også framgår av utvalgets årsmeldinger til Stortinget. E. Utvalget har vid innsynsrett i tjenestenes arkiver og registre, og en tilsvarende vid adgang til deres lokaler og installasjoner av enhver art. Utvalget skal imidlertid ut fra sikkerhetslovens 2 «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter.» Og kontrollen skal være «minst mulig ulempe for tjenestenes løpende virksomhet» (kontrollinstruksen 4). F. I årsmeldingene for 2010 og 2011 pekte utvalget på enkelte problemstillinger knyttet til utvalgets innsynsrett i PST. Bakgrunnen var at tjenesten i enkelte Side 1 av 6

2 sakstyper i en periode hadde suspendert utvalgets innsyn. Utvalget er ikke kjent med at tjenesten har holdt saker unna utvalgets kontroll i Utvalget har nå, både ved sekretariatets inspeksjonsforberedelser og ved selve inspeksjonene, på egenhånd full tilgang til tjenestens arbeidsregister Smart, arkiv- og saksbehandlingssystemet DocuLive, mappestrukturen m.m.. G. Utvalget har i de siste årsmeldingene tatt opp problemstillinger som gjelder utvalgets innsyn i E-tjenesten. Begrensningene her er dels forårsaket av den teknologiske utviklingen og det økende samarbeidet mellom E-tjenesten og PST. Men hovedutfordringen har særlig vært at utvalget er avskåret fra å søke helt fritt i tjenestens datasystemer og arkiver fordi det kan dukke opp opplysninger som er mottatt fra samarbeidende tjenester i andre land, dels knyttet til strengt fortrolige kilder. Dette medfører at utvalget har ført en mer begrenset kontroll med E-tjenesten enn med de øvrige EOS-tjenestene. H. Stortinget anga i 1999 en prosessuell fremgangsmåte ved tvist om innsyn i kilder og identiteten til personer som inngår i okkupasjonsberedskapen. Fremgangsmåten innebar at E-tjenesten kan holde et dokument tilbake, frem til det er avklart om utvalget har innsynsrett, eventuelt etter behandling i Forsvarsdepartementet og i Stortinget. Men Kontroll-loven og kontrollinstruksen ble revidert i 2001 og 2009, uten at Stortinget vedtok endringer i gjeldende lov eller instruks som gir utvalgets ubegrenset innsynsrett. I. Utvalget har nylig blitt enige med E-tjenesten om en praktisk løsning knyttet til innsynsretten. Dette innebærer at utvalget heretter vil kunne søke på egenhånd i E-tjenestens datasystemer. Men fortsatt er utvalgets innsynsrett i E-tjenesten noe uavklart: Stortingets vedtak fra 1999 kommer i motsetning til både kontroll-lovens 4 og kontrollinstruksens 6 som ikke unntar E- tjenesten fra EOS-utvalgets ubegrensete innsynsrett. J. Utvalget møter gjennomgående god forståelse i tjenestene for sitt arbeid. Erfaringene har vist at EOS-kontrollen bidrar til å sikre enkeltindividets rettssikkerhet og til å skape tillit til at tjenestene opererer innenfor sitt rettslige rammeverk. 2. E-tjenesten rettslige rammer A. E-tjenesten driver etteretning i utlandet. Hensikten er å bidra til å gi norske myndigheter et solid beslutningsgrunnlag i saker som gjelder utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Side 2 av 6

3 B. E-tjenestens hovedoppgaver er hjemlet i lov om Etterretningstjenesten (Eloven) 3, som fastsetter at tjenesten skal innhente, bearbeide og analysere informasjon som angår norske interesser sett i forhold til fremmede stater, organisasjoner eller individer, og på denne bakgrunn utarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderinger, i den utstrekning det kan bidra til å sikre viktige nasjonale interesser (som er nærmere angitt i bestemmelsen). C. I E-loven 4 reguleres tjenestens restriktive forhold til norske personer, herunder rammene for personovervåking: a. «4. Forholdet til norske fysiske og juridiske personer b. Etterretningstjenesten skal ikke på norsk territorium overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske eller juridiske personer. c. Etterretningstjenesten kan bare oppbevare informasjon som gjelder norske fysiske eller juridiske personer dersom informasjonen har direkte tilknytning til ivaretakelsen av Etterretningstjenestens oppgaver etter 3 eller er direkte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdrag for Etterretningstjenesten.» D. Bestemmelsen forbyr overvåking eller annen fordekt informasjonsinnhenting i Norge om norske statsborgere og juridiske personer. Forbudet er ubetinget. Bestemmelsen er inntatt av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet, og for å understreke at E-tjenestens oppgave er rettet mot ytre trusler. Det er presisert at forbudet ikke skal være til hinder for at E-tjenesten passivt kan motta informasjon om norske borgeres aktivitet her i landet, fra personer som tar kontakt av eget initiativ. Slik informasjon kan tjenesten selv oppbevare og bruke hvis den har betydning for tjenestens oppgaver. Overskuddsinformasjon som kan være av interesse for politiet, kan tjenesten formidle videre til PST. Mer aktiv kildebruk for å skaffe opplysninger om norske borgere er forbudt. Derimot er det lovlig å hente informasjon for å kontrollere troverdigheten til kilder som E-tjenesten nytter. E. E-tjenesten kan samle informasjon i utlandet både om norske og utenlandske statsborgere. Det vil således være den øvrige lovgivning og ellers legalitetsprinsippet og folkerettslige begrensninger som avgjør i hvilken grad og hvordan E-tjenesten eventuelt kan kartlegging fremmede statsborgeres aktivitet i Norge eller deres og norske borgeres aktivitet i utlandet. F. E-loven har få begrensninger for E-tjenestens overvåking, til forskjell fra PST som er underlagt et mer detaljert regelverk. Dette innebærer at utvalgets Side 3 av 6

4 kontroll av E-tjenesten nødvendigvis blir mindre omfattende enn for eksempel av PST. I tillegg er det vanskelig å gi detaljerte beskrivelser om utvalgets kontroll av tjenestens virksomhet fordi den er høyt gradert. G. Rettsstillingen til norske fysiske og juridiske personer utenfor norsk territorium reguleres ikke i E-loven. Men tjenesten er likevel forpliktet til å respektere rettighetene som blant annet oppstilles i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om retten til privatliv, også utenfor Norges grenser. Utvalget påpekte i årsmeldingen for 2012 at det hadde sett en ikke ubetydelig økning i antall nordmenn som overvåkes av E- tjenesten i utlandet, sammenliknet med tidligere. Ved en anledning ble det iverksatt fordekt informasjonsinnhenting mot et tilsynelatende utenlandsk selskap i utlandet, men som tjenesten senere fant ut var norsk. H. Utvalget får regelmessige orienteringer om den løpende virksomheten i tjenesten og om spesielle temaer og saker som utvalget på forhånd har bedt om. Videre føres det kontroll med tjenestens tekniske informasjonsinnhenting, samt informasjonsutveksling og samarbeid med innenlandske og utenlandske tjenester, med de begrensninger som kan ligge i utvalgets innsynsrett. 3. PST - rettslige rammer A. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er den nasjonale sikkerhetstjenesten. Den har til oppgave å samle og analysere informasjon og treffe tiltak mot forhold som kan true nasjonens sikkerhet. Tjenesten er organisert som en særskilt polititjeneste parallelt med det ordinære politiet, med direkte rapportering til Justis- og beredskapsdepartementet. B. PSTs oppgaver er fastsatt i politiloven og i straffeprosessloven. PSTs primære oppgave er å forebygge og etterforske lovbrudd som kan true nasjonens sikkerhet. Sentralt står innsamling av informasjon om personer og grupper som kan utgjøre en trussel, utarbeide analyser og trusselvurderinger og drive rådgivning, etterforskning og andre operative mottiltak. C. På lik linje med det ordinære politiet kan PST inngi begjæring til retten om bruk av skjulte tvangsmidler ved ordinær etterforsking og for å avverge straffbare forhold. Eksempler på slike tvangsmidler er kommunikasjonskontroll, romavlytting, teknisk sporing og hemmelig ransaking. Som eneste politimyndighet kan PST benytte skjulte tvangsmidler også for å forebygge visse typer straffbare handlinger. I tillegg kan PST, som det ordinære politiet, bruke ulovfestede metoder som spaning for å innhente informasjon. Side 4 av 6

5 D. Utvalget ser at PST generelt synes å være bevisst på de skrankene lovgivningen og legalitetsprinsippet setter for bruk av tvangsmidler og andre tiltak av inngripende karakter 4. Samarbeidet mellom E-tjenesten og PST A. Utvalget har de siste årene rettet mye oppmerksomhet mot det økende samarbeidet mellom E-tjenesten og PST. Utgangspunktet for samarbeidet er at PSTs ansvarsområde omfatter det som skjer innenfor rikets grenser, mens E-tjenestens ansvarsområde ligger utenfor rikets grenser. For å ivareta og sikre nasjonale interesser er tjenestene pålagt å samarbeide. Det skal skje innenfor tjenestenes respektive ansvarsområder og rettsgrunnlag og ut fra fastsatt instruks om samarbeidet. Formålet med instruksen er blant annet at tjenestene gjennom sine samlede ressurser og gjennom informasjonsutveksling, samhandling og arbeidsdeling effektivt skal kunne møte aktuelle trusler og sikkerhetsutfordringer. B. Utvalget får regelmessig presentasjoner av alle nye og avsluttede samarbeidssaker og status i pågående saker. I inspeksjonene tar utvalget stikkprøver av informasjonsutvekslingen mellom de to tjenestene. C. I årsmeldingen for 2011 pekte utvalget på at samarbeidet mellom PST og E- tjenesten om personer som forflytter seg over landegrensene, er interessant på prinsipielt grunnlag. Det ble i den forbindelse vist til at PST er avhengig av rettens kjennelse ved bruk av inngripende metode. Derimot finnes få materielle og prosessuelle begrensninger for E-tjenestens overvåking. Siden E-tjenesten både har rett og plikt til å oversende informasjon som er av interesse for PST, mente utvalget at dette kan innebære at PST, gjennom E- tjenesten, kan få tilgang til metoder som tjenesten ellers ikke hadde hatt lov til å benytte overfor personer som reiser ut av Norge. For eksempel kunne metoden ikke vært tillatt etter straffeprosessloven. Eller domstolen kunne ut fra en helhetsvurdering ha bestemt at inngrepet ville være uforholdsmessig eller av andre grunner ikke burde tillates. D. Som nevnt ovenfor har PST og E-tjenesten kun anledning til å innhente informasjon i medhold av eget rettsgrunnlag. Utvalget har i 2012 ikke sett noen tilfeller der tjenestene har gått ut over sine ansvarsområder eller bedt den andre tjenesten om å gjøre dette.. Side 5 av 6

6 5. Noen utviklingstrekk og utfordringer i kontrollen med PST og E-tjenesten A. Terrorrelatert virksomhet blir mer globalisert. Dette skyldes bl.a. utviklingstrekk i voldsorienterte religiøse og politiske ideologier og bruken av flere og mer teknisk avanserte kommunikasjonsmetoder. Terrorister benytter seg av medhjelpere over hele verden til f eks finansiering, dokumentfalskneri, ulovlig våpenhandel, spredning av masseødeleggelsesvåpen m.m. De sivile og militære tjenestenes innsats mot terrorisme krever dermed styrket samarbeid både dem imellom og over landegrensene. B. Informasjonsutvekslingen mellom hemmelige tjenester øker stadig, både nasjonalt og internasjonalt. Internasjonalt er dette vanskelig å kontrollere fordi informasjonen fra avsender er klausulert og oppfattes som avsenders eiendom. Utvalget kontrollerer imidlertid at tjenestene vurderer informasjonenes faktagrunnlag, innhold, relevans, kvalitet, hvem som er avsender/mottaker m.m. Informasjon skal bare sendes til mottakere der en har tilstrekkelige personvern-garantier og generell oppfølging av menneskerettighetene. C. PST har fått økte muligheter teknisk og rettslig for å overvåke mulig sikkerhetstruende kommunikasjon. I tillegg har Stortinget vedtatt utvidete straffebestemmelser knyttet til mulig planlegging av terror og støttevirksomhet til terror. D. Utvalget innser at det er umulig å ha full demokratisk kontroll over økende internasjonale overvåking og etteretning. Særlig vanskelig å kontrollere er informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling som skjer «uformelt», dels uavhengig av demokratiske beslutningsprosesser eller på tvers av folkerettslige og menneskerettslige normer og regelverk, jf. Snowdenavsløringene de siste månedene. E. EOS-utvalget har de siste årene aktivt deltatt på seminarer, konferanser og utviklingsprosjekter for å styrke samarbeidet mellom parlamentariske kontrollorganer i ulike land bl.a. for mer effektivt å kunne møte de utfordringene som ligger i det økende internasjonale samarbeidet mellom de hemmelige tjenestene. Side 6 av 6