Veileder. Veileder i etatsstyring

Transkript

1 Veileder Veileder i etatsstyring

2 Veileder Veileder i etatsstyring

3

4 Innhold 1 Innledning Formål Begrepsbruk og avgrensninger Styring av ulike typer forvaltningsorganer Etatsstyringens plass i forvaltningspolitikken Mål- og resultatstyring et sentralt prinsipp i etatsstyringen Etatsstyringsprosessen Etatsstyringen skal bidra til å realisere politikken Etatsstyring skjer i samspill med andre aktører Etatsstyringen bruker mange virkemidler Budsjettproposisjonen og koblingen til etatsstyringen Fastsetting av mål og styringsparametere Risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Tillit og åpenhet er viktig for styringsdialogen Spørsmål til refleksjon Roller og ansvar i etatsstyringen Rolleforståelse Etatsstyringen må samordnes i departementet Når etatsstyringen delegeres Når mange departementer er involvert Tverrgående styringsutfordringer eksemplet IKT Spørsmål til refleksjon Kontekst, strategi og langsiktighet i styringen Etatsstyringen tilpasses en helhetlig sektorstyring Særlige utfordringer knyttet til kommunal sektor Forankring av årlige mål i et langsiktig perspektiv Departementets involvering i virksomhetens strategiske styring Spørsmål til refleksjon Rapportering Etatsstyringen bør bygge på relevant og helhetlig informasjon Resultat- og regnskapsrapportering henger sammen

5 5.3 Rapportering og oppfølging av hendelser og avvik Spørsmål til refleksjon Bruk av evalueringer i etatsstyringen Informasjon fra evalueringer for en balansert og helhetlig rapportering Gjennomføring og oppfølging av evalueringer Spørsmål til refleksjon Departementenes behov for kontroll Departementets kontrollansvar Departementets overordnede kontroll bygger på virksomhetenes interne kontroll Prosjektorganisering og etatsstyring Spørsmål til refleksjon Avslutning

6 Forord Etatsstyring er en viktig oppgave for departementene. Den omfatter styring og oppfølging av underliggende statlige virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Etatsstyringen er regulert i Reglement for økonomistyring i staten og utdypet i Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten (til sammen omtalt som økonomiregelverket i dette dokumentet). Reguleringen er generell og overordnet, og det er lagt vekt på tilpasning av styringen til risiko, vesentlighet og underliggende virksomhets egenart. Hvert departement må tilpasse sin etatsstyring til de gjeldende forholdene på det aktuelle området. Denne veilederen skal derfor ikke normere eller standardisere etatsstyringen. Hensikten har snarere vært å peke på en del utfordringer og problemstillinger som må vurderes når departementene skal tilpasse sin styring. Siktemålet har vært at dokumentet kan være til inspirasjon for departementene i dette arbeidet. Finansdepartementet har delegert forvaltningen av økonomiregelverket til Direktoratet for Økonomistyring (DFØ, tidligere Senter for statlig økonomistyring (SSØ)), med unntak av kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten, som omhandler etatsstyring. DFØ har imidlertid fått delegert oppgaver knyttet til kompetanseutvikling innenfor etatsstyringsområdet. Veilederen forutsetter at leseren er kjent med hovedelementene i etatsstyring og har litt praktisk erfaring fra området. Dokumentet går ikke inn på praktisk gjennomføring av etatsstyring som styringskalender, utforming av tildelingsbrev, tilrettelegging av etatsstyringsmøter, osv. Kompetanse om slik operativ etatsstyring kan fås gjennom DFØs kurstilbud og departementenes egne retningslinjer for etatsstyring. Finansdepartementet har utarbeidet veilederen i et samarbeid med representanter fra rundt halvparten av departementene. Finansdepartementet, november

7 1 Innledning 1.1 Formål Finansdepartementet vil med dette dokumentet fremheve etatsstyringens sentrale posisjon i departementenes arbeid med å iverksette politiske vedtak. Det store mangfoldet av underliggende virksomheter tilsier at det neppe finnes ett svar på hvordan etatsstyringen skal tilrettelegges og gjennomføres. Etatsstyringen må tilpasses egenarten til den enkelte virksomheten som skal styres. Finansdepartementet ønsker derfor at dette dokumentet skal være til inspirasjon, og at det skal gi departementene ideer til utvikling og tilpasning av egen etatsstyring. Finansdepartementet viser til DFØs rapporter, veiledere, metodedokumenter og eksempelsamlinger. Dette er gode kilder til eksempler og dypere analyse av enkeltstående problemstillinger. Dokumentet retter seg mot departementene som etatsstyrere. Målgruppen for dokumentet er departementenes ledere og saksbehandlere med oppgaver knyttet til etatsstyring. Dokumentet er bygd opp med drøfting av noen sentrale temaer i etatsstyringen. Finansdepartementet håper at temavalgene oppfattes som relevante, og at drøftingen kan føre til diskusjon og refleksjon både i departementene og i departementenes dialog med underliggende virksomheter. 1.2 Begrepsbruk og avgrensninger I dette dokumentet brukes begreper som er en del av dagligtalen i departementene. Forståelsen av begrepene er imidlertid ikke alltid lik, og det oppstår derfor fra tid til annen misforståelser knyttet til begrepsbruken. I dette dokumentet legger Finansdepartementet følgende begrepsbruk til grunn: Begrepet etatsstyring brukes om aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet. Siktemålet med etatsstyringen er at virksomheten: Gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer Bruker ressurser effektivt Rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon Har forsvarlig intern kontroll 4

8 Utvikles og forbedres Gir faglige råd og vurderinger som kan inngå i ansvarlig departements arbeid med politikkutformingen Styringsdialogen brukes som en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departement og underliggende virksomhet. Møtene kan ha ulike navn, som eksempelvis halvårsmøte og årsrapportmøte, eller etatsstyringsmøte. Styringsdialogen skal være dokumenterbar. Dokumenter og referater skal sendes i kopi til Riksrevisjonen. Fagmøte brukes om et møte som er forankret i virksomhetens formål eller i krav som er stilt i styringsdialogen. Fører slike møter til at det oppstår et behov for ny styring, eller justering av styring, skal dette formaliseres i styringsdialogen. Slike møter kan også ha andre betegnelser. Konstituerende styring betegner fastlegging av virksomhetens formål og virkeområde, valg av tilknytningsform, styringsregime og finansiering. Lover og forskrifter som setter rammer for hvordan virksomheten skal virke, ses også som en del av den konstituerende styringen. Den strategiske styringen betegner styring og tilrettelegging av formålstjenlige rammebetingelser for virksomheten i form av regelverk og modeller for finansiering, og å fastsette hovedmål og sentrale veivalg for virksomheten. Operativ styring omfatter den løpende etatsstyringen slik den betegnes av begrepene etatsstyring og styringsdialog ovenfor. Den konstituerende styringen vil typisk være en premiss for og fastlegge rammene for etatsstyring, mer enn en del av etatsstyringen. Som en konsekvens av dette vil denne veilederen primært omhandle den strategiske og den operative styringen, men det vil bli vist til behov for konstituerende styring der det synes hensiktsmessig. 1.3 Styring av ulike typer forvaltningsorganer Statsforvaltningen er mangfoldig. Type av oppgaver, fullmakter, organisering og brukerkontakt varierer. Noen virksomheter, slik som universiteter og høgskoler, har eget styre. Noen virksomheter, slik som blant annet universiteter og høgskoler, Statistisk sentralbyrå, Forskningsrådet og Forbrukerrådet, har særlige faglige, økonomiske eller administrative fullmakter. Noen virksomheter, som Arbeids- og velferdsetaten, forholder seg direkte til publikum, mens andre virksomheter, som Departementenes servicesenter, kun retter seg mot andre virksomheter innenfor statsforvaltningen. Størrelse og kompleksitet varierer. Mens Arbeids- og velferdsetaten har over årsverk fordelt på direktoratsnivå, regionalt 5

9 nivå og lokale NAV-kontorer, har sekretariatet til Foreldreutvalget for grunnopplæringen kun ti ansatte. Hovedregelen er at overordnet departement, formelt statsråden, har instruksjonsmyndighet over underliggende virksomheter som er organisert innenfor staten som juridisk enhet. Statsrådens instruksjonsmyndighet og ansvar kan kun avskjæres eller begrenses gjennom lov og plenarvedtak i Stortinget. Det statlige økonomiregelverket gjelder fullt ut for alle virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Det presiseres imidlertid i økonomiregelverket at Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet. Erfaringsmessig kan styringsutfordringene variere mye både innenfor ulike kategorier av statlige virksomheter (ordinære forvaltningsorganer, virksomheter med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter) og mellom dem. Styringsbehovet vil normalt også variere med virksomhetens utviklingsstadier og risiko på ulike tidspunkter. 1.4 Etatsstyringens plass i forvaltningspolitikken Et departement har tre hovedfunksjoner; det er faglig sekretariat for politisk ledelse, det har forvaltningsoppgaver overfor sektoren og det styrer underliggende virksomheter. I rollen som faglig sekretariat for politisk ledelse forbereder og utarbeider departementet proposisjoner, forskrifter, meldinger, svarer på spørretimespørsmål, skriver r-notater, kongelige resolusjoner, handlingsplaner og strategier m.v., samt besvarer henvendelser fra media og andre forespørsler under departementets ansvarsområde. Som forvalter av respektive sektorer iverksetter departementet blant annet politiske vedtak gjennom bruk av virkemidler som reguleringer og bevilgninger, herunder tilskudd og avgifter. Departementet kan også ha ansvar for rene forvaltningsoppgaver som tilskuddsforvaltning, behandling av enkeltsaker og utarbeiding av forskrifter. Gjennom etatsstyringen og eierstyring av statlige selskaper skal departementet sikre at virksomhetene ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt, samt opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt. Den norske sentralforvaltningen har relativt mange og små departementer, og oppgaver og myndighet er i stor grad delegert til underliggende virksomheter. Etatsstyring er derfor en kjerneoppgave for departementene og et viktig instrument i ivaretakelsen av departementets sektorpolitiske ansvar. Etatsstyringen har tette koblinger mot ledelse, organisering, sektorovergripende lover og regelverk, IKT og personalpolitiske virkemidler. Dette er sentrale elementer i forvaltningspolitikken. Etatsstyring må derfor sees i sammenheng med alle disse delene av forvaltningspolitikken, for å utvikle en god og fremtidsrettet offentlig forvaltning. 6

10 I St.meld. nr. 19 ( ) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap understrekes viktigheten av at styringskjeden ikke bare er velfungerende vertikalt, men at også virkemiddelbruk er samordnet på tvers av sektorer og med hensyn til bruk av forskjellige typer virkemiddel, samt at faglige og økonomiske styringshensyn er koordinert på en god måte. Meldingen peker på at det ikke finnes en fasit for hva som er god etatsstyring, den vil måtte variere med virksomheters og sektorers særtrekk, risiko og vesentlighet. 1.5 Mål og resultatstyring et sentralt prinsipp i etatsstyringen Departementet formulerer mål og er oppdragsgiver innenfor de rammer som Stortinget fastlegger. Virksomheten skal innenfor disponible ressursrammer og med hjelp av virkemidlene de har til disposisjon, realisere de mål og nå de resultatkrav som oppdragsgiver fastsetter. Mål- og resultatstyring er et sentralt prinsipp i etatsstyringen. Økonomiregelverket legger opp til at virksomheten skal ha stor frihet til selv å velge hvordan målene realiseres. I dette ligger det en forutsetning om at fordelingen av ansvar og myndighet må stå i riktig forhold til hverandre, slik at virksomheten både har reell myndighet til og reelt ansvar for å kunne nå fastsatte mål. Underliggende virksomhet har et betydelig ansvar for å definere og utforme sin utførerrolle slik at den opptrer lojalt mot politiske beslutninger og gir departementet innspill til den faglige utviklingen av sektoren og virksomheten. Dette er viktig av to grunner; fordi statsrådsansvaret ligger som et premiss som virksomheten skal bidra til å ivareta, og fordi det er en asymmetri i tilgangen på informasjon mellom virksomhet og departement. Underliggende virksomhet vil ofte ha et bedre informasjonsgrunnlag enn overordnet departement på de aktuelle områdene hvor virksomheten har en utførerrolle. I praksis bruker departementene flere ulike verktøy i styringen av underliggende virksomhet. Hvordan mål- og resultatstyringsprinsippets fungerer med ulike styringsvirkemidler drøftes mer inngående i kapittel 2. 2 Etatsstyringsprosessen Etatsstyringen skal bidra til å løse oppgavene på en effektiv og god måte og til å nå målene i den enkelte virksomheten og for den aktuelle sektoren. Underliggende virksomhet er et virkemiddel for å gjennomføre politikken. Selve etatsstatsstyringen er en måte å sikre at overordnede mål og krav operasjonaliseres og forstås. Den skal også bidra til å bygge gode relasjoner og sørge for god kommunikasjon i begge retninger. 7

11 Styringsdialogen og relasjonen mellom overordnet departement og underliggende virksomhet vil være unik i hvert enkelt tilfelle. Økonomiregelverket definerer en ramme for styringsdialogen. Departement og virksomhet definerer innholdet. Tilpassingen til behov og egenart i den enkelte styringsrelasjon må skje innenfor de generelle kravene som følger av økonomiregelverket. 2.1 Etatsstyringen skal bidra til å realisere politikken Det er viktig å få til gode koblinger mellom aktivitetene som departementet gjør som faglig sekretariat for politisk ledelse, og aktivitetene departementet gjør som styrer av underlagt virksomhet og iverksetter av politiske vedtak. For å lykkes med dette er det avgjørende at departementet følger opp Stortingets vedtak i etatsstyringen. Når politikken utformes er det også viktig at departementet tenker gjennom konsekvensene for etatsstyringen; Hvordan kan politikken best operasjonaliseres? Hva er egnede styringsparametere? Med hvilken tidshorisont skal målet realiseres? Er det aktuelt å formulere delmål med en kortere tidshorisont? Politisk ledelse har naturlig nok stor oppmerksomhet rettet mot budsjettene. For å sikre en god kobling til etatsstyringsprosessen bør departementet, allerede når satsingsforslag utformes, tenke gjennom hvordan dette skal bringes videre i etatsstyringen. Dette kan også bidra til at politisk ledelse får et bedre grunnlag for å vurdere politiske konsekvenser og samlet styringsopplegg på en helhetlig måte. Det er i tillegg viktig å utvikle gode mekanismer for å bringe de faglige perspektivene fra underliggende virksomhet inn i politikkprosessen. Dette kan for eksempel skje gjennom satsingsforslag i budsjettprosessen og gjennom utarbeidelsen av langtidsplaner og meldinger. For de fleste av disse dokumentene er det utarbeidet krav til hvordan prosessene med utarbeidelse av dokumentene skal foregå. Kravene er blant annet formulert i utredningsinstruksen. 2.2 Etatsstyring skjer i samspill med andre aktører En underliggende virksomhet er alltid forankret hos en statsråd som står ansvarlig overfor Stortinget. Ansvarslinjen er ubrutt, med mindre annet er bestemt i lovs form. Dette betyr at det må være etablert en fullmaktsstruktur som sikrer at avgjørelser truffet på et lavere nivå er innenfor de rammer som statsråden kan forsvare overfor Stortinget. Ansvarslinjen utfordres dersom virksomheter tildeles formell uavhengighet, dersom praktisert uavhengighet ikke er formalisert og/eller departementet av andre årsaker ønsker å være 8

12 tilbakeholden med å bruke formelle styringsvirkemidler overfor underliggende virksomhet. Ansvarslinjen utfordres også av større mangfold når det gjelder underliggende virksomheters tilknytning til staten, ulike partnerskapsmodeller og ulike nettverksrelasjoner. Departementets styringsbehov vil som regel være forskjellig for ulike organisasjons- og tilknytningsformer, og dette får konsekvenser for hvordan etatsstyringen utformes overfor den enkelte virksomheten. Underliggende virksomheter har ofte oppgaver med grensesnitt til andre statlige virksomheter eller til kommunesektoren, frivillige organisasjoner og private aktører. Selv om alle har oppgaver knyttet til gjennomføring av politikken, har de ulik tilknytning til offentlig sektor. De ansvarlige departementene har bare instruksjonsrett overfor virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Andre aktører som kommuner, private og veldedige organisasjoner, hel- og deleide statlige og private selskaper har en annen tilknytning. For å kunne nå målene på området er departementet imidlertid avhengig av at andre aktører også bidrar ut fra sine forutsetninger og innenfor sine rammebetingelser. Det er avgjørende viktig at etatsstyringen utformes og tilpasses dette. 2.3 Etatsstyringen bruker mange virkemidler Departementer råder over normative, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske virkemidler og bruker sjelden bare ett virkemiddel. Departementet må sikre at egen og underliggende virksomheters planlegging tar hensyn til dette og sørge for at ulike virkemidler utfyller hverandre. Dette gjelder både overfor den enkelte virksomhet og når departementet legger et sektorperspektiv til grunn. Mål- og resultatstyring må forholde seg til og samvirke med ulike typer virkemidler. Overfor en regelstyrt virksomhet kan det eksempelvis være aktuelt å formulere mål og resultatkrav med utgangspunkt i dette regelverket eller knyttet til etterlevelse av regelverket. Det kan være hensiktsmessig å bruke styringsparametere for brukertilfredshet, saksbehandlingstider og omgjøring av vedtak, med tilhørende resultatkrav. Departementet kan også styre gjennom økonomiske virkemidler. Også her må det skje en tilpasning. Eksempelvis bør departementene se til at mål for tilskuddsordninger og mål i etatsstyringen ikke er i konflikt med hverandre. Det må også formuleres mål for tilskuddsforvaltningen i de tilfellene hvor dette er delegert til underliggende virksomhet. Hensynet til den aktuelle virksomhets formål og oppgaver må ligge til grunn når departementet velger organisasjonsform, når finansieringsform vurderes, når strategier utvikles og når operativ styring gjennom etatsstyringen utformes. Denne avstemmingen av 9

13 mål, oppgaver og virkemiddelbruk må skje både i den konstituerende, strategiske og operative styringen. Pedagogiske virkemidler brukes ofte for å bevisstgjøre underliggende virksomhet eller sektor om hvilke muligheter som finnes innenfor et regelverk eller for å gi veiledning om hvordan andre styringsteknikker er tenkt å virke. Det følger av økonomiregelverket at departementene skal utarbeide instrukser for sine underliggende virksomheter. Instruksen bør beskrive virksomhetens myndighet og ansvar på en tydelig måte, eventuelt også forutsetninger og krav til virksomhetens systemer, rutiner og styringsprosesser. Når disse rammebetingelsene er fastsatt i instruksen fra departementet til virksomheten, kan det avlaste det årlige tildelingsbrevet slik at dette på en tydelig måte blir det årlige styringsdokumentet. 2.4 Budsjettproposisjonen og koblingen til etatsstyringen Departementets ulike oppgaver kan ikke sees isolert fra hverandre. Rollen som sekretariat for politisk ledelse er koblet til rollen som styrer av underlagt virksomhet. Å få de ulike rollene til å henge godt sammen er viktig for en vellykket iverksetting av politikk. Politiske mål slik de er presentert til Stortinget som forutsetninger for budsjettvedtakene, blir operasjonalisert og gjort gjeldende overfor underliggende virksomheter, primært via de årlige tildelingsbrevene og i den øvrige etatsstyringsdialogen. Utgangspunktet for tildelingsbrevet er først og fremst Prop 1 S. Her formuleres målene, her foreslås det hvor mye ressurser som skal settes av til de enkelte formål, og her rapporterer statsråden til Stortinget om måloppnåelse. Prop 1 S og Stortingets behandling av denne, sammen andre mer strategiske planer og dokumenter, legger grunnlaget for den løpende etatsstyringen gjennom året. Etatsstyringen er sentral for departementets virksomhet, og det er viktig at den virker godt sammen med andre arbeidsprosesser i departementet. Koblingen til budsjettarbeidet i departementet er særlig viktig, fordi mange forutsetninger for den årlige etatsstyringen legges i forbindelse med budsjettet. Dette gjør at prosessene må tilpasses hverandre slik at de virker best mulig sammen, og slik at informasjon fra budsjettarbeidet og etatsstyringen brukes gjensidig på en best mulig måte. Forslagene som den enkelte statsråd presenterer i Prop. 1 S, og Stortingets budsjettvedtak, definerer i stor grad innholdet i styringsdialogen mellom departement og virksomhet. I tillegg kommer forhold som følger av gjeldende lovverk og regelverk, meldinger, handlingsplaner m.v. Budsjettproposisjonen er arenaen for utforming av forslag til politikk og forslag til bruk av ressurser for å gjennomføre politikken. Stortinget gjør den foreslåtte politikken gjeldende 10

14 gjennom sine budsjettvedtak. Etatsstyringen skal bidra til å realisere resultater, både i et kort og i et noe lengre perspektiv. Etatsstyringen skal også skape tillit mellom departement og virksomhet. Det er derfor viktig å tenke helt ut til operativ styring når politikk og satsingsforslag utformes. Tilsvarende er det viktig å bruke rapporteringen fra underliggende virksomhet i pågående budsjettarbeid. Det gjelder ikke bare for rapporteringen til Stortinget, men også når det gjelder prioriteringer fremover. I tillegg bør det vurderes om etatsstyringsmøtene kan holdes på et tidspunkt og gis et innhold som gjør at møtene ikke bare er relevant for den konkrete styringsrelasjonen, men at de også kan gi innspill til budsjettarbeidet. Det er imidlertid en utfordring å samordne prosessene. Virksomhetenes første budsjettforslag ferdigstilles måneder før budsjettåret starter og rapporteringen til departementet viser til resultater og hendelser som ligger to år før budsjettåret. Dette viser hvilket tidsvindu det planlegges og styres innenfor. Det er viktig å få en god sammenheng mellom målbeskrivelse i Prop 1 S og tildelingsbrev. Budsjettforslag og -vedtak skal operasjonaliseres og konkretiseres på en hensiktsmessig måte i tildelingsbrevet. For å få til dette må departementet tenke igjennom hvordan dette kan gjennomføres, og hvordan forholdet mellom mål i henholdsvis Prop 1 S og tildelingsbrevet bør være. Gode koblinger mellom Prop 1 S og tildelingsbrevet er avhengig av gode resultatanalyser. Det er derfor avgjørende at departementet innhenter og etterspør vurderinger av resultater som grunnlag for å revidere politikken. 2.5 Fastsetting av mål og styringsparametere Økonomiregelverket pålegger departementene å fastsette overordnede mål og styringsparametere i tildelingsbrevet til underliggende virksomheter. I tillegg til overordnede mål, med angivelse av strategiske utfordringer og satsningsområder, skal tildelingsbrevet inneholde styringsparametere..for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater. Mange departementer synes det kan være utfordrende å lage eller utforme gode mål og å finne fram til gode styringsparametere. Hva er et godt mål? Hva er gode styringsparametere? Hvordan synliggjøre at det er en sammenheng mellom til dels svært overordnede mål og mer konkrete, i større eller mindre grad også målbare, styringsparametere? Når det gjelder selve utformingen av mål, er kanskje det viktigste at både departement og underliggende virksomhet har en klar og omforent oppfatning både av hva som ønskes oppnådd og hva som er realistisk å oppnå. Mål bør vise ønsket resultat på områder som 11

15 underliggende virksomhet har en reell mulighet til å påvirke gjennom sine aktiviteter og virkemidler. Om mulig bør målet si noe om virkninger, og det kan ofte være hensiktsmessig å angi retning (økt, bedre, lavere, mindre osv). Et overordnet mål kan ligge fast over flere år. Da er det viktig å formulere delmål, definere styringsparametere og fastsette resultatkrav. Det er også viktig å etterspørre analyser som kan si noe om utvikling mot det overordnede målet gjennom den løpende etatsstyringen over året. Også delmål og styringsparametere kan ligge fast over flere år, men ambisjonsnivået som er konkretisert gjennom resultatkravene, kan endres og eventuelt styrkes fra år til år. I noen tilfeller kan det være behov for å knytte ambisjonsnivået for budsjettåret til et mål for leveranse (en aktivitet, et produkt eller en tjeneste), mens det langsiktige delmålet kan angi en virkning. Det er krevende å finne fram til gode styringsparametere som på en relativt enkel måte sannsynliggjør og/eller dokumenterer måloppnåelse. En utfordring kan være at Styringsparameter som ikke treffer målet Et departement som mener at brukere må vente uakseptabelt lenge før de når fram på telefon, vil kunne vurdere å etablere ventetid på telefon før svar som en styringsparameter. Hensikten er å få underliggende virksomhet til å prioritere svar på telefonhenvendelser. Virksomhetens reaksjon på dette kan være å omallokere ressurser for å følge opp et krav om redusert ventetid på svar. Dette kan gjøre at resultatkravet innfris. På grunn av omallokeringen av ressurser kan det imidlertid også medføre at gjennomsnittlig saksbehandlingstid øker. Resultatet kan da bli at mange brukere blir mer misfornøyde enn de var opprinnelig selv om de får raskere svar på telefon. sammenhengen mellom mål og styringsparameter ikke alltid er like klar. En annen utfordring er at sammensatte og kompliserte årsakssammenhenger ofte ikke lar seg måle eller vurdere ved hjelp av et, relativt sett, lite antall styringsparametere. Departementet må vurdere hva en ønsker å oppnå gjennom styringen. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å styre på alt. Valg av styringsparametere indikerer hva departementet ønsker å ha særlig oppmerksomhet på i det kommende året. Det er imidlertid viktig å være klar over at en styringsparameter i form av ett eller to måltall sjelden sier alt om hvorvidt et prioritert mål er realisert på en god måte. Departementet bør i tillegg be virksomheten vurdere egen måloppnåelse samlet, slik at resultatene på styringsparametrene vurderes i sammenheng. Det er viktig for et departement først å klargjøre både for seg selv og overfor underliggende virksomhet hva det faktisk ønsker å styre på, deretter vurdere hvordan dette målet best kan oppnås. Når det gjelder eksempelet om ventetid på telefon, ønsker sannsynligvis departementet å oppnå god, eventuelt bedre, brukertilfredshet. Det beste ville da sannsynligvis være å bruke brukertilfredshet som en styringsparameter. Her styrer departementet på hva (økt brukertilfredshet), heller enn hvordan. Departementet viser også tillit til at underliggende virksomhet er i stand til å identifisere både kritiske punkter og mulige tiltak for å øke brukertilfredsheten på prioriterte områder. 12

16 Sannsynligvis er det urealistisk å finne fram til gode og meningsfulle styringsparametere på alle områder som er gjenstand for statlig styring. Målene som ønskes nådd gjennom offentlig virksomhet er ofte så komplekse og sammensatte at måloppnåelse ikke lar seg måle gjennom et lite antall styringsparametere. Styringsparametrene blir i mange tilfeller indikatorer på det som ønskes oppnådd. Styringen bør derfor i tillegg også inkludere kvalitative vurderinger, analyse av sammenhenger og evalueringer. 2.6 Risikostyring integrert i mål og resultatstyringen Det er flere ulike teknikker for å integrere risiko- og vesentlighetsvurderinger i mål- og resultatstyringen, og det er ikke slik at én måte Styring av universitets og høgskolesektoren Risikovurdinger tas opp på etatsstyringsmøtene og brukes til å avstemme oppfatning av risiko mellom virksomhet og departement og til å identifisere risikoreduserende tiltak. Praksisen bidrar til å harmonisere hvordan virksomhet og departement ser på situasjonen. Teknikken gir også et godt grunnlag for å diskutere strategisk viktige tema på etatsstyringsmøtene. utpeker seg som den riktige. Det er imidlertid viktig at departementet vurderer risiko ved egne mål og prosesser samt den underliggende virksomhetens risikoprofil før arbeidet med tildelingsbrevet avsluttes. Risikovurderinger er et verktøy for prioritering og vil være til hjelp for departementet når det skal bestemme hvor styringsoppmerksomheten skal rettes. Dimensjonering av resultatkrav og -oppfølging må gjøres ut fra vurderinger av sannsynlighet for at risikoer inntreffer og konsekvens for måloppnåelse hvis den inntreffer. Risikovurderinger kan i tillegg også knyttes til aktivitetsmål. Departementet kan ikke vektlegge alle oppgaver og ansvarsområder like sterkt i den operative styringen. I praksis innebærer styring at noen mål, oppgaver eller områder løftes fram og prioriteres framfor andre, og at grunnleggende oppgaver og funksjoner forutsettes å fungere. Departementets styringsbehov vil som regel baseres på mer eller mindre eksplisitte vurderinger av risiko og vesentlighet. Systematiske og gjennomarbeidede risikovurderinger (risikostyring) kan imidlertid bidra til en bedre og mer helhetlig etatsstyring. Integrering av risikostyring i mål- og resultatstyringen vil da medføre at resultatmål og -krav, styringsparametere og eventuelle konkrete oppdrag er et uttrykk for departementets vurderinger av risiko og vesentlighet. Underliggende virksomhets risikovurderinger vil være sentrale. Den årlige risikovurderingen sendes ofte til departementet, for eksempel sammen med halvårsrapporten, i forkant av prosessen med å utarbeide tildelingsbrev. Det er viktig at departementet blir informert om status for og virkning av risikoreduserende tiltak. Etatsstyringen må reflektere holdningen til 13

17 risiko. Dette kan gjøres på ulike måter, for eksempel ved at prioriteringene i tildelingsbrevet tar hensyn til de risikoer som er observert. I forlengelsen av dette er det viktig at rapporteringen tilbake til departementet sier noe om hvordan risiko er håndtert. Gitt departementets koordinerende rolle både innenfor sektoren og på tvers av sektorer, er det imidlertid viktig at departementet vurderer risiko og vesentlighet og sitt styringsbehov på et selvstendig grunnlag og bruker dette som grunnlag for utforming av styringsparametere og krav i tildelingsbrevet. Departementet må avklare sin egen risikotoleranse. Det kan for eksempel være at departementet er mer tilbakeholdne med å akseptere risiko enn underliggende virksomhet og at dette medfører en annen prioritering eller andre styringsbehov. Hvis departementet vurderer en risiko som akseptabel, er det også viktig at virksomheten blir gjort oppmerksom på dette. Det må også tas høyde for at enkelte virksomheter, bevisst eller ubevisst, har en tendens til å trekke fram mål og prosesser hvor de mener det er behov for mer ressurser for å håndtere risikoen. Utfordringen for departementet blir da å vurdere om virksomhetens risikovurdering er reell, og om målene er urealistiske eller for ambisiøse. Departementet bør også vurdere om virksomhetens interne ressursprioriteringer er realistiske. I forlengelsen av dette bør en også vurdere om departementets styring gir virksomheten tilstrekkelig handlingsrom til å prioritere ressurser ut fra hvor den mener at risikoen er størst. IKT-prosjekter og -investeringer medfører erfaringsmessig spesielt stor risiko både for kostnadsoverskridelser og for ikke å få til velfungerende systemer. Det er en av årsakene til at mange departementer velger å følge opp større IT-prosjekter tettere enn andre typer prosjekter i underliggende virksomheter. 2.7 Tillit og åpenhet er viktig for styringsdialogen Etatsstyringsdialogen har noen formelle elementer, slik som tildelingsbrev, årsrapportering og etatsstyringsmøte. For at disse skal fungere optimalt, er det viktig at øvrig kontakt mellom departement og underliggende virksomhet fungerer hensiktsmessig. Her betyr hensiktsmessig at kontakten understøtter de formelle arenaenes posisjon og betydning. Et fagmøte, eller en avtalt kontakt i oppfølgingen av et faglig resultatkrav, vil være et eksempel på en slik kontakt, som vil være viktig og nødvendig for å få til gode prosesser og de resultatene som styringsdokumentene ber om. Samtidig er det viktig å være klar over at dette ikke er en arena for ny, eller endret, styring. Tillit mellom overordnet departement og underliggende virksomhet er viktig blant annet for å kunne håndtere assymmetrien i tilgang på informasjon mellom departemement og virksomhet. Departementet må ha tillit til at virksomheten informerer om relevante forhold både i tide og 14

18 på en hensiktsmessig måte. Samtidig er tillit en typisk ferskvare. Tillit og tillitsrelasjoner går begge veier og vil kunne svekkes uten jevnlig vedlikehold. Det er derfor viktig at både departementer og underliggende virksomheter er bevisste på dette. Det er også viktig med bevissthet omkring betydningen av personlige relasjoner og personkjemi. Både svært tette og nære personlige relasjoner, og det motsatte, kan medføre utfordringer i dialogen mellom departement og underliggende virksomhet. Ett mulig tiltak for å vedlikeholde, eventuelt videreutvikle en samarbeidsrelasjon, kan blant annet være å sette av tid til en vurdering eller egenevaluering hvor ledergruppene fra henholdsvis overordnet departement og underliggende virksomhet er til stede. Dette kan gjøres årlig. Tillit henger også tett sammen med kontroll. Dersom kontrolltiltakene øker i styrke og omfang, kan det oppfattes som et uttrykk for manglende tillit. Dette er ikke alltid en riktig slutning. Behovet for kontroll kan henge sammen med ivaretakelse av statsrådsansvaret og en saks politiske interesse. Tilliten mellom departement og virksomhet kan likevel være god. Det er uansett viktig at ekstraordinære kontrolltiltak avvikles når det ikke lenger er behov for dem. Tillit er i grunnleggende forstand avhengig av at aktørene handler slik rollen legger opp til at de skal handle. Det er for eksempel viktig at virksomheten informerer departementet om tiltak eller hendelser som kan få politisk oppmerksomhet, eller hvis man ser at et mål ikke er realistisk satt. Det er også viktig at begge parter holder hverandre informert om planer og status på nye tiltak, men både virksomheten og departementet må samtidig vurdere om informasjonen som blir gitt, er på et nivå som er tjenlig for statsrådens ansvar overfor Stortinget. 15

19 2.8 Spørsmål til refleksjon Hvordan kan etatsstyringen, og milepæler i tilknytning til denne, organiseres og tilpasses bedre i forhold til budsjettprosessen? I hvilken grad framstår tildelingsbrevet som en operasjonalisering og konkretisering av Prop 1 S og eventuelle andre strategiske styringsdokumenter? Hvilke tiltak kan settes i verk for at målene for virksomheten skal være klare og omforente for alle aktørene i prosessen? Hvilket handlingsrom ønsker departementet å definere for seg og sine underliggende virksomheter? Hvordan er styringen tilpasset virksomhetens egenart og departementets vurderinger av risiko og vesentlighet? Hvordan gjør departementet en vurdering av kontrolltiltakene, slik at de er tilpasset den aktuelle situasjonen? Hva kan departementet gjøre for å videreutvikle, eventuelt bygge tillit på områder hvor denne ikke er tilfredsstillende? Hvordan sikrer departementet at man har tilstrekkelig styrings- og fagkompetanse til å vurdere innspill fra virksomheten i forbindelse med budsjettspørsmål og politikkutforming? 16

20 3 Roller og ansvar i etatsstyringen For å etablere en god styringsrelasjon er det viktig å ha en tydelig rolle- og ansvarsdeling mellom etatsstyrende departement og underlagt virksomhet. Dette gjelder også delegering av fullmakter og myndighet. Det må være tydelig hvilke roller den enkelte aktør har, og hvilket ansvar som følger med. Dette er med på å bygge opp den tilliten som er nødvendig for at styringssystemet skal virke. Et godt tillitsforhold forutsetter blant annet at departementet kombinerer styrings- og kontrollrollen med andre roller på en balansert og god måte. En vesentlig del av etatsstyringsrollen er å støtte og legge til rette for den underliggende virksomheten. De ulike rollene må ofte balanseres på ulike måter i ulike situasjoner og i forskjellige styringsrelasjoner. De formelle avklaringene av rolle- og ansvarsdeling mellom et departement og en underliggende virksomhet følger av den konstituerende delen av styringen. Avklaringene og grensedragningene får et praktisk uttrykk gjennom den strategiske og operative styringen. 3.1 Rolleforståelse Et viktig aspekt ved rolle- og ansvarsdeling er at den ikke er statisk over tid. Selv om statsrådsansvaret ligger fast, vil det på overordnet nivå for eksempel være løpende behov for en grenseoppgang mellom hva som er forvaltningens rolle og myndighetsområde og hva som er statsrådens rolle. Hvor denne grensen går, avhenger av hvor stor politisk oppmerksomhet det er på et saksfelt eller en sektor. Etatsstyringen kan ikke ses uavhengig av den politiske styringen, men inngår i en politiskadministrativ helhet. Det er viktig at underliggende virksomhet forstår og aksepterer dette. Politiske prioriteringer kan noen ganger overstyre prioriteringer gjort på basis av rene økonomiske og administrative forhold. Uklar rolle- og ansvarsdeling mellom departement og underliggende virksomhet vil kunne medføre uklare mål, styringssignaler og prioriteringer, og mangelfull kommunikasjon. Rolleforståelse avhenger av hva den enkelte aktør tenker om styring, og av styringskulturen i virksomheten og i departementet. Ulike styringskulturer kan være utfordrende, kanskje særlig for departementer med mange, og ulike, underliggende virksomheter. Det kan gjøre det vanskelig å styre underliggende virksomheter og sektoren på en helhetlig måte. En bevisst holdning til kulturelle særtrekk og kulturforskjeller, vil gjøre det enklere for departementet å styre underliggende virksomheter. 17

21 I en etatsstyringsrelasjon vil det alltid være viktig at det er etablert gode prosesser for å sikre seg at departementet uttaler seg konsistent, og for å sikre at saker fanges opp og forankres der de skal. Gitt at rolle- og ansvarsdelingen er dynamisk over tid, og at det derfor kan variere om det er departementet eller virksomheten som skal være forvaltningens ansikt utad, er det ekstra viktig at dette vurderes med jevne mellomrom. Departementet bør involvere virksomheten for å avklare og skape en felles forståelse av rolle- og ansvarsdelingen. Rollefordelingen kan fremgå av instruksen. 3.2 Etatsstyringen må samordnes i departementet Departementet må innrette seg slik at etatsstyringen blir et samordnet og koordinert uttrykk for de faglige og administrative interesser og mål som er relevante for den enkelte virksomheten. Departementene kan ha forskjellige vurderinger av hva som er riktig organisering og kompetanse. Det er tre hovedmodeller for intern organisering av etatsstyringen i departementene: organisering til en fagavdeling, organisering til en administrasjonsavdeling og etatsstyring som en matriseorganisert aktivitet. Vi ser også varierende grad av arbeidsdeling mellom avdelinger, for eksempel slik at etatsstyringen formelt er lagt til en administrasjonsavdeling, men der en fagavdeling vil ha reell faglig styringsinnflytelse. De organisatoriske valgene kan ha forskjellige prosessuelle konsekvenser. Det er derfor viktig at departementene gjør et grundig grunnlagsarbeid for organiseringen av etatsstyringsfunksjonen. Departementet må også gjøre en vurdering av hvilken kompetanse som er nødvendig for å kunne ivareta styringen av den enkelte underliggende virksomhet på en tilfredsstillende måte og i henhold til kravene i økonomiregelverket.kompetanse innenfor økonomistyring, administrasjon og innenfor strategisk bruk av virkemidler som blant annet IKT er viktig for å gjøre styringen best mulig. Organisering av etatsstyringsfunksjonen Ofte har departementet en fagavdeling som ivaretar det samme fagområdet som den eller de underliggende virksomhetene. Da kan det være mest naturlig å legge ansvaret for etatsstyringen til denne avdelingen. For små virksomheter med stor faglig frihet og relativt begrenset økonomisk administrativ kompetanse og kapasitet, kan det likevel være mest hensiktsmessig å legge ansvaret for styringen til en økonomi og administrasjonsavdeling. Tilsvarende kan ansvaret for koordinering av etatsstyringen legges til en økonomi og administrasjonsavdeling i tilfeller hvor flere enn én fagavdeling har tunge faglige styringsinteresser overfor samme underliggende etat. I tillegg til god samordning på tvers av avdelinger er det viktig med god samordning mellom de ulike styringsnivåene både i departementet og mellom departement og underliggende virksomhet. I den løpende dialogen møter representanter for politisk ledelse, embetsverket og 18

22 virksomhetsledelsen hverandre i ulike sammenhenger, og det hender at denne kontakten har et innhold med styringsmessige implikasjoner. I slike situasjoner er det viktig at alle sentrale aktører har et bevisst forhold til rolle- og ansvarsdelingen på området, og at det er etablert klare regler for hvordan eventuelle styringssignaler skal tas ned og inngå i den formaliserte styringsdialogen. 3.3 Når etatsstyringen delegeres I noen tilfeller delegeres etatsstyringen av underliggende virksomheter til en annen virksomhet. Dette er en situasjon som økonomiregelverket ikke beskriver. Delegeringen kan skape uklarheter om hvilken kompetanse som ligger til henholdsvis departement og etatsstyrende underlagt KD har delegert etatsstyringen av enkelte virksomheter til Utdanningsdirektoratet. Dette er beskrevet slik i tildelingsbrevet for 2011: Direktoratet har etatsstyringsansvar for det statlige spesialpedagogiske støtteapparatet (Statped) og statlige skoler som gir opplæring etter opplæringsloven, det vil si Sameskolen i Midt Norge i Hattfjelldal og Samisk videregående skole i Karasjok, Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino, og for skolene i Statped. Etatsstyringsansvaret innebærer å: legge opp etatsstyringen i henhold til økonomiregelverket. angi mål og resultatkrav for den enkelte virksomhet, stille midler til disposisjon, angi rapporteringskrav og følge opp virksomhetene. bidra til å utvikle underliggende virksomheter i tråd med politiske føringer, administrative vedtak og brukernes behov. angi prioritering av underliggende virksomheters oppgaver. vidererapportere og gi vurdering av virksomhetene i årsrapporten til departementet. virksomhet. Det kan også være dårlig samordning mellom ulike styrende dokumenter. Dersom etatsstyringen delegeres, må ansvarlig departement være oppmerksom på at dette ikke avgrenser statsrådsansvaret. Hvis hensikten er å lette departementets arbeidspress, må departementet likevel sikre at statsrådsansvaret og kravene til departementets kontroll og kvalitetssikring ivaretas. Eksemplet viser hvordan en slik delegering kan foregå. Det er også et spørsmål om rollefordelingen og ansvarsplasseringen blir tydeligere eller mer fragmentert ved en slik delegering. Hvis roller og ansvar blir mer utydelig, kan en konsekvens være at departementets kontrolltiltak blir flere og mer omfattende for å sikre den tryggheten økonomiregelverket pålegger departementet å ha. Hvorvidt delegasjon samlet sett vil være et hensiktsmessig organisatorisk og ressursmessig tiltak, må derfor det enkelte departement vurdere i hvert enkelt tilfelle. 19

23 Det må klargjøres hvilke roller aktørene har, og hva den enkelte aktør forutsettes å gjøre. Det bør utarbeides retningslinjer for hvordan styringsdialogen skal fungere. Dette kan klargjøres gjennom instruksen fra departement til underliggende virksomhet. 3.4 Når mange departementer er involvert Det er varierende praksis når det gjelder samordning av styringssignaler når underlagt virksomhet mottar styringssignaler fra flere departementer. Økonomiregelverket setter krav om at det departementet som har det overordnede administrative ansvaret i slike situasjoner skal samordne styringssignalene. Kvaliteten på koordineringen vil avhenge av hvordan den innrettes. Når involverte departementer samordner sine resultatkrav i et tildelingsbrev er det rimelig å forvente at prioriteringsdiskusjonen skjer i arbeidet med tildelingsbrevet. Brevet blir da et uttrykk for en omforent prioritering mellom de involverte departementene. I etatsstyringsrelasjoner der koordineringen ikke skjer i en samordnet Eksempel fra samordning av styring på utlendingsfeltet Utlendingsfeltet er et tverrsektorielt og komplekst område som berører en flere departementers ansvarsområder. Justisdepartementet (JD) har ansvar for etatsstyringen av Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemda (UNE), men Arbeidsdepartementet (AD) og Barne, likestillings og inkluderingsdepartementet (BLD) har overordnet regelverksansvar på henholdsvis arbeidsinnvandrings og statsborgerskapsområdet. BLD har i tillegg ansvar for etatsstyringen av Integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDi) mens JD har etatsstyringsansvar for POD. Politiet og utenriksstasjonene har behandling av søknader om opphold og asyl som én av flere oppgaver, mens dette er hovedoppgaven til UDI og UNE. For sikre helhetlig styring og budsjettering er samarbeidet på utlendingsfeltet organisert med følgende elementer: Felles retningslinjer for samordning og kommunikasjon er utarbeidet Tverrdepartemental gruppe for helhetlig styring på utlendingsfeltet etablert Statsrådsmøter Assisterende departementsrådmøter Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen En har tatt inn over seg at ett felts satsningsområde, eksempelvis saksbehandlingskapasitet på asyl i UDI, påvirker andre felts arbeidsområder. Om høsten, i budsjettarbeidet, legges det derfor opp til en tett dialog med virksomhetene. Alle utkast til tildelingsbrev på utlendingsfeltet forelegges for de andre aktørene med sikte på å samordne innsats og satsninger. prosess, kan tildelingsbrevene bli svært detaljerte slik at de ulike departementene som har en styringsrelasjon til virksomheten sikrer sitt behov. Gjennom detaljeringsgrad og tett oppfølging vil de enkelte departementene forsøke å nå målene innenfor sine respektive områder. Det er ikke gitt at dette er en hensiktsmessig styringspraksis. Det departementet som 20

24 har det overordnede administrative ansvaret, bør tenke nøye gjennom hvordan styringssignaler fra flere departementer best kan samordnes, og hvordan konsekvensene av de ulike styringssignalene virker inn på hverandre. 3.5 Tverrgående styringsutfordringer eksemplet IKT Noen politikkområder er tverrsektorielle av karakter. Disse områdene er utfordrende å fange opp i etatsstyringen, blant annet fordi det ofte gjelder forhold som ikke er en del av departementets eller IKT strategi og etatsstyring i miljøforvaltningen Miljøverndepartementet (MD) har laget en IKT strategi blant annet fordi forankring, felles forpliktelser og oppslutning i sektoren rundt miljødata og ikt området ses som viktig. Samhandling, standardisering, eierskap og gjenbruk av informasjon og informasjonssikkerhet vektlegges også. MD er i tillegg tydelige på at oppfølging av ikt strategien skal skje gjennom den etablerte styringsdialogen og i de etablerte prosessene og fora som eksisterer mellom departementet og etatene. Strategien legger opp til IKT faglige spørsmål jevnlig skal være tema i: departementets sjefsmøter departementets samtaler med den enkelte etatsleder de halvårlige etatslederkonferansene styringsdialogen gjennom rapportering og oppfølging dedikerte fora som nettverksmøtet med etatenes IKT ledere, sektorens miljødataforum og geodataforum m.fl. særskilte temamøter arrangert av departementet overfor systemeiere og systemforvaltere kompetente, bevisste og resultathungrige etatsledere Det er enighet i sektoren om at det skal etableres årlige handlingsplaner knyttet til ikt strategien hvor tiltakene hentes fra strategien og gis nødvendige vurderinger knyttet til ansvar, ressursbehov og gjennomføring på kort og lang sikt. De omforente handlingsplanene skal forankres og dokumenteres i tildelingsbrevene til etatene og departementets og etatenes virksomhetsplaner og normalt evalueres og følges opp i tråd med forvaltningens rapporterings og styringsdialog. virksomhetenes kjerneoppgaver. Det kan også skyldes at politikken gjerne er utformet på et svært overordnet nivå, noe som skaper en utfordrende situasjon for etatsstyrende departement. Det må da ofte legge betydelig arbeid i å lage delmål og styringsparametere som er operasjonalisert på en måte som er hensiktsmessig for den enkelte sektor. Noen ganger vil heller ikke den tverrgående politikken oppleves å være helt i samsvar med de utfordringene som er spesifikke for sektoren. Typiske eksempler er IKTpolitikken og deler av miljøpolitikken. Koblingen mellom etatsstyring og teknologiutvikling og -bruk er utfordrende på flere måter. Det er vanskelig å ta ut effektiviseringsgevinster. Resultater på tvers av ulike statlige virksomheter er også utfordrende å få til. Mens informasjon i økende grad forventes å bli utvekslet på tvers mellom IKT-systemer, 21

25 virksomheter og sektorer, er det i liten grad utviklet strukturer for å ivareta ansvar for informasjonsutvekslingen på tvers. Underliggende virksomhet har få eller ingen insentiver til å prioritere denne typen løsninger. Det gjelder særlig i tilfeller der det ikke er de samme aktørene som belastes med kostnadene som oppnår resultatene. Etatsstyrende departement bør derfor operasjonalisere og følge opp tverrgående initiativ i etatsstyringsdialogen, blant annet gjennom å analysere konsekvenser av, identifisere styringsparametere og fastsette resultatkrav knyttet til samhandling. Departementene kan vurdere å innarbeide krav om dette i sine lederkontrakter. Eksempelvis vil et tverrsektorielt mål om digitalt førstevalg i forvaltningen ikke kunne la seg gjennomføre hvis ikke det enkelte departement følger opp dette i styringen av underliggende virksomheter. Det kan også være en utfordring at styringsdialogen gjerne begrenser seg til ITinvesteringene, eventuelt også selve utrullingen og gjennomføringen av IT-satsninger. Ulike kartlegginger og analyser viser at potensielle gevinster henger nært sammen med arbeidsformer og strukturelle, ofte også kulturelle forhold. I tillegg tar det tid å realisere gevinster. Dette kan følges opp i etatsstyringen gjennom å etterspørre rapportering på gevinster og anslåtte effekter. Det kan også settes i gang bredere kartlegginger eller evalueringer som grunnlag for å vurdere strukturelle, eventuelt også organisatoriske, endringer. Dette er nærmere omtalt i kapittel Spørsmål til refleksjon Hvilke roller har departementet overfor virksomheten, og vil disse påvirke hvordan etatsstyringen av denne virksomheten vil utøves? Hvordan er roller og ansvar avklart gjennom departementets instruks til virksomheten? Hvilken type kompetanse trenger departementet for å styre virksomheten på en formålseffektiv måte, og hvordan skal man samordne ulike typer kompetanse på best mulig måte?? Hvordan blir styringen samordnet internt i departementet? Dersom flere departementer er involvert i styringen av en underliggende virksomhet: Hvordan kan samordningen av styringssignalene forbedres? På hvilken måte er eventuell delegering av etatsstyring til en underliggende virksomhet formalisert? 22

26 4 Kontekst, strategi og langsiktighet i styringen Departementet skal ivareta samordning og prioritering mellom ulike virksomheter og aktører innenfor en sektor, og enkelte ganger også på tvers av sektorer. Det er ofte utfordrende. Det er ikke uvanlig at andre styringsvirkemidler gjør det vanskeligere, i noen tilfeller motvirker de til og med muligheten til, å nå mål som er formulert i etatsstyringen. Utfordringene vil sannsynligvis være særlig synlige på sektorovergripende områder som IKT, integrering, miljø og likestilling. Stor politisk oppmerksomhet omkring enkeltresultater og aktiviteter kan også i noen tilfeller bidra til mindre strategisk og langsiktig styring. Den operative, løpende styringen kan da ta så mye plass at den fortrenger den mer langsiktige og overordnede styringen. Stor politisk oppmerksomhet kan imidlertid også resultere i mer og hyppigere konstituerende styring enn det som er hensiktsmessig overfor mindre politiserte virksomheter. 4.1 Etatsstyringen tilpasses en helhetlig sektorstyring Eksempel på styring i tilfeller med avgrenset resultatansvar Integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har et resultatkrav knyttet til å bosette flyktninger innen seks måneder etter at oppholdstillatelse er gitt. Det er imidlertid frivillig for norske kommuner om og hvor mange flyktninger de vil bosette. IMDis ansvar er derfor begrenset til å anmode, forhandle, veilede samt følge opp kommunene på bosettingsområdet. Dette burde ideelt sett ha vært gjenspeilet i de styringsparametere departementet bruker overfor IMDI. Styringsparameteren er derfor ikke spesielt godt egnet for å vurdere hvorvidt IMDi når sine resultatmål, fordi graden av måloppnåelse også vil være avhengig av kommunenes arbeid med bosetting. Denne parameteren er imidlertid også en viktig parameter både som grunnlag for sektorstyringen og som utgangspunkt for styringen av IMDI. IMDis resultatoppnåelse må derfor vurderes opp mot utviklingen på denne parameteren. Det kan være nyttig for etatsstyringen av IMDI både å ha oppmerksomhet mot resultatmålet for hele sektoren (å bosette flyktninger innen 6 måneder) og å finne et mer avgrenset resultatmål med tilhørende styringsparameter for IMDis arbeid for å nå målet. Sektorstyring betegner styring som gjerne er videre definert enn etatsstyring. Typisk vil det bety styring av et område som er større enn de statlige virksomhetene innenfor området. Mange departementer delegerer store deler av gjennomføringen av sektorpolitikken, herunder forvaltning av regelverk, tilskuddsordninger m.v., til underliggende virksomheter. Mange underliggende virksomheter vil derfor ofte ha oppgaver og fungere som myndighetsorgan, regelverksforvalter, tilskuddsforvalter m.v. I andre tilfeller kan den enkelte virksomhet ses som et eget virkemiddel. Tilsyn, som Jernbanetilsynet og Post- og teletilsynet, er eksempler på dette. Det er imidlertid vanlig at selv spesialiserte tilsynsvirksomheter i 23

27 tillegg også fungerer som faglige kompetanseorgan og rådgivere overfor overordnet departement. Erfaringsmessig kan koblingen mellom sektor- og etatsstyring være utfordrende. Tidligere gjennomganger av tildelingsbrev for en del departementer viser blant annet at det er relativt tydelige målstrukturer internt i de enkelte styringsdokumentene. Sammenhengen mellom målstrukturene i de ulike dokumentene, for eksempel mellom målstrukturen i budsjettproposisjon, tildelingsbrev og i virksomhetenes strategiske planer, er imidlertid ikke alltid like tydelig. En senere kartlegging av IT-styring bekrefter dette inntrykket. En gjennomgang av budsjettproposisjoner og tildelingsbrev viser at mer langsiktige ITstrategiske perspektiv ofte blir borte og at finansiering og gjennomføring av prosjekter som forutsetter samordning på tvers av sektorer, er vanskelig å få til. 4.2 Særlige utfordringer knyttet til kommunal sektor Det kan særlig være utfordrende å fastsette statlige virksomheters resultatansvar for mål og samfunnseffekter som ønskes oppnådd på et sektorområde hvor statlige virksomheter ikke har et direkte tjenesteansvar. Etatsstyring av virksomheter som har saksportefølje overfor kommunesektoren er en særlig problemstilling. Kommunal sektor har selvstyre, og statlig styring skjer primært gjennom regulering (lov- og regelverk) og gjennom økonomiske virkemidler som tilskudd. Relasjonen mellom stat og kommune varierer avhengig av hvilket politikkområde en ser på. På noen områder, som for eksempel utdanning og barnevern, er kommunene primært iverksettingsorganer for statlig politikk, og det kommunale handlingsrommet er forholdsvis lite. På andre områder er den statlige styringen begrenset til relativt generell regulering samt finansiering over rammetilskuddet til kommunene. Her er den kommunale handlingsfriheten større. Statlige virksomheter må da finne samhandlingsmekanismer med kommunal sektor som tar hensyn til denne handlingsfriheten. Det er for eksempel lite koordinering av pålegg til kommunene fra statlige virksomheter på IKT-området. 4.3 Forankring av årlige mål i et langsiktig perspektiv Alle virksomheter skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv for å sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. Det gjelder også departementene. Mange departementer gir uttrykk for at usikkerhet om finansiering og økonomiske prioriteringer ut over det enkelte budsjettår ofte bidrar til kortsiktighet og mangelfullt strategisk perspektiv i underliggende virksomheter. Som hovedregel følger man 24

28 ettårsprinsippet i den norske budsjettprosessen. Mange underliggende virksomheter opplever imidlertid dette som utfordrende når de skal planlegge i et tre til fem års perspektiv. Utfordringen for de fleste departementer er å legge til rette for langsiktighet samtidig som hensynet til ettårsprinsippet i budsjetteringen står fast. Det er derfor viktig å etablere overordnede mål som angir retning og som kan være rimelig stabile over tid. I praksis vil den operative styringen ofte ha en mer konkret innretning. Da er det ekstra viktig for departementet å tenke gjennom koblingen til de overordnede målene og prioriteringene, og forankre den operative styringen i tildelingsbrevet i disse. Også styring på enkeltoppdrag og spesielle aktiviteter bør kunne henføres til et overordnet mål eller prioritering. Oppfølging av langsiktige mål Langsiktige mål kan konkretiseres i den årlige styringsidalogen gjennom å bryte opp det langsiktige målet i årlige delmål. 4.4 Departementets involvering i virksomhetens strategiske styring Mens operativ styring er en løpende prosess hvor innfallsvinkelen er her og nå, foregår strategisk styring gjerne i et lengre tidsperspektiv, og er ofte tett koblet til politikk. Det er derfor naturlig at regjeringens strategi for utvikling og tjenesteyting på viktige samfunnsområder først og fremst nedfelles i politiske dokumenter. Ulike tilnærminger til strategisk plan Noen departementer, for eksempel Utenriksdepartementet, lager likevel strategier for et avgrenset ansvarsområde, en spesiell målgruppe, en utvalgt problemstilling eller lignende. Andre, som for eksempel Finansdepartementet, har valgt en annen tilnærming, og har en strategi for å ivareta administrative forhold som må være på plass i departementet for at embetsverket skal kunne utføre sin rolle som etatsstyrer og sekretariat for politisk ledelse. Ofte omtales mer langsiktige og overordnede mål og rammebetingelser som er felles for statsforvaltningen, en sektor eller en virksomhet i dokumenter som stortingsmeldinger, stortingsproposisjoner og handlingsplaner. Disse dokumentene og prosessene legger så rammene for departementenes strategiske styring av underliggende virksomheter. Ideelt sett skal virksomhetenes strategiske planer også være forankret i og bygge på departementets egen strategiske plan. Det varierer imidlertid i hvilken grad departementene utarbeider egne strategier. På mange måter kan det virke unaturlig for et departement å ha en strategi for egen virksomhet departementet er jo sekretariat for den til enhver tid sittende statsråd, og forholder seg til gjeldende politikk. Den politiske strategien lar seg lese ut av stortingsdokumenter og handlingsplaner. Departementene har derimot sjelden utarbeidet noen strategi for administrativ utvikling av 25

29 egne underliggende virksomheter. Dette kan være en utfordring når virksomhetene skal utarbeide egne planer. De fleste statlige etater lager en strategisk plan for egen virksomhet. Denne er som hovedregel et resultat av en bred prosess i virksomheten, og er gjerne offentlig tilgjengelig. Planene har i regelen en varighet på tre til fire år, og kan enten rullere eller revideres når planperioden går mot slutten. Virksomhetenes egne strategiske planer er dermed viktige styringsdokumenter, men det er betydelig variasjon i hvordan overordnet departement forholder seg til slike prosesser og dokumenter. Dette henger ikke minst sammen med at rammene for underliggende virksomhets strategiarbeid ikke er klart definert. Bruk av strategisk plan i NAV I Arbeids og velferdsetatens strategiske plan for perioden het det: Strategisk plan inneholder virksomhetsidé, visjoner, verdier, hovedmål for etaten, strategisk analyse og hovedutfordringer som grunnlag for utforming av etatens langsiktige strategier med tilhørende strategiske fokusområder. Strategisk plan vil sammen med årlig tildelingsbrev danne grunnlag for utforming av Årsplan samt Arbeids og velferdsdirektørens årlige Mål og disponeringsbrev til enhetene. For et departement vil det være problematisk å forholde seg til strategiske planer som forutsetter økt ressurstilgang i virksomheten. Fordi en er bundet av det årlige budsjettet, verken vil eller kan departementet gå inn i en bindende ressursdiskusjon for hele planperioden. Det kan likevel argumenteres for at all planlegging er usikker, også innenfor gjeldende budsjettår, og at den budsjettmessige usikkerheten ikke er vesentlig større to-tre år fram i tid. Når den strategiske planen baseres på gjeldende budsjettrammer, bør departementene kunne involvere seg noe mer i virksomhetenes strategiarbeid enn de gjør i dag. Dette kan sikre at virksomheten ikke bruker unødvendige ressurser på lavt prioriterte områder for departementet. En strategi kan ikke inneholde bindende ressursrammer, men den vil kunne si noe om sentrale utviklingstrekk, veivalg og prioriteringer de neste årene. Det er viktig at en slik involvering skjer på en måte som ikke forstyrrer arbeids- og ansvarsdelingen mellom departement og virksomhet. Det kan derfor være aktuelt å sette opp noen rammer for samarbeidet om strategiutvikling mellom departement og virksomhet. Dette må gjøres i den enkelte samarbeidsrelasjon. Det kan imidlertid være naturlig å legge til grunn at strategien skal utarbeides innenfor gjeldende budsjettrammer. Det bør også skilles tydelig mellom det strategiarbeidet som departementet skal være involvert i, og det strategiarbeidet som virksomheten selv tar ansvar for. Departementet bør neppe delta når rent virksomhetsinterne, administrative strategier skal 26

30 legges. Grensene her vil imidlertid kunne variere, blant annet som følge av vurderinger av risiko og vesentlighet. Det er også viktig å være bevisst på hvordan strategiprosessen legges opp rent praktisk; hvem deltar fra henholdsvis departementet og virksomheten, når og hvordan avholdes møtene, hvor formell velger en å være? Hvem eier den endelige strategien? Dersom underliggende virksomhet gjennom sitt strategiarbeid kan sannsynliggjøre behov for større endringer i virkemiddelbruk, ressursbruk, organisering eller lignende, kan departementet eventuelt vurdere behov for endringer i den konstituerende styringen. Dette arbeidet må selvsagt inkludere nødvendig politisk avklaring og behandling. 4.5 Spørsmål til refleksjon Hvordan sikrer departementet at mål, styringsparametere og resultatkrav er realistiske gitt underliggende virksomhets disponible virkemidler og resultatansvar? Hvilke tiltak treffes for å forankre styringen i et langsiktig perspektiv. Hvordan er dette operasjonalisert i den operative styringen? Hvordan involverer departementet seg i underliggende virksomhets strategiarbeid? Hvordan er koblingen mellom etatsstyringen og virksomhetens strategiarbeid? 27

31 5 Rapportering En sentral side av departementenes sekretariatsrolle overfor politisk ledelse er å ivareta statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar samt å unngå at statsråden stilles i forlegenhet. Det krever oppfølging og kontroll med det underliggende apparatet. Innføring av mål- og resultatstyring i kombinasjon med oppbyggingen av Riksrevisjonen forvaltningsrevisjon og økt oppmerksomhet fra presse og media, har også bidratt til at oppfølging og kontroll i statsforvaltningen har fått større oppmerksomhet. Statsrådsansvaret innebærer at den enkelte statsråd i prinsippet kan stilles til ansvar for alle beslutninger som fattes på alle områder hvor statsråden er tillagt et instruksjonsansvar. Samtidig er det klart at jo mer et departement involverer seg aktivt i den løpende driften av og faktiske oppgaveutførelsen i underliggende virksomheter, jo vanskeligere er det å skape forståelse for at statsråden ikke styrer på enkeltsaker. Departementets oppfølgings- og kontrollansvar vil normalt følges opp gjennom ulike kombinasjoner av rapportering, evaluering og ulike interne og eksterne kontrolltiltak, jf. kapittel 6 og Etatsstyringen bør bygge på relevant og helhetlig informasjon I henhold til økonomiregelverket skal alle statlige virksomheter, inklusive departementene, rapportere om måloppnåelse internt og til overordnet myndighet. Hvert departement skal rapportere oppnådde resultater fra sitt ansvarsområde i budsjettproposisjonen. Denne rapporteringen bygger vanligvis dels på den ordinære rapporteringen fra underliggende virksomheter og dels på særskilt rapportering som hentes inn i forbindelse med skrivingen av Prop 1 S. Korrekt, men ikke helhetlig informasjon En tilsynsetat rapporterer om antall gjennomførte tilsyn på et spesielt område, og at dette representerte en økning i antall tilsyn på henholdsvis 5 og 7 prosent i forhold til de to foregående årene. Det sies imidlertid ingenting om resultatet av tilsynsbesøkene, og departementet vet ikke noe mer om tilstanden på sektoren. Virksomhetenes årsrapport oversendes normalt departementet i løpet av første kvartal. Innenfor et mål- og resultatstyringssystem kan det synes opplagt at virksomhetenes rapportering, både internt, til overordnet myndighet og også ut til allmennheten, skal være i samsvar med mål, styringsparametere, resultatkrav og eventuelle rapporteringskrav. Dette er imidlertid ikke alltid tilfellet. Det er en tett kobling mellom styring og rapportering. Det skal rapporteres på styringskravene stilt i tildelingsbrevet i årsrapporten fra virksomheten. God styring bygger på og er avhengig 28

32 av god informasjon. Det er derfor vanlig å innhente og sammenstille informasjon i andre sammenhenger enn gjennom årsrapporten. Slik informasjon, innhentet fra virksomheten, fra Riksrevisjonen eller fra offentlig statistikk, danner et bakteppe for departementets kunnskap om virksomheten og kan brukes til justering av styringen, eller ny styring, i senere tildelingsbrev. Det må imidlertid være en hovedregel at det klart fremgår av tildelingsbrevet hvilke rapporteringskrav som knyttes til det enkelte styringsparameter, og at det trekkes en tydelig linje mellom styringsinformasjon og departementets øvrige informasjonsbehov. I en etatsstyringsrelasjon er det viktig at overordnet departement tenker igjennom sine informasjonsbehov og vurderer hvordan de ulike informasjonsbehovene best kan dekkes. Det er ikke sikkert det er hensiktsmessig at all informasjon hentes inn i form av Manglende relevans? En virksomhet rapporterer at de har gjennomført en brukerundersøkelse, eventuelt også at de har iverksatt tiltak i etterkant av undersøkelsen. Departementet har ikke bedt underliggende virksomhet om å gjennomføre en brukerundersøkelse. Det kan stilles spørsmål om dette er relevant informasjon. Departementet ville sannsynligvis ha mye mer nytte av resultatet av brukerundersøkelsen, eventuelt sammen med en enkel analyse av resultatet fra virksomhetens side. rapporteringskrav til underliggende virksomhet. Styringsparametere og konkrete oppdrag i tildelingsbrevet skal rapporteres i årsrapporten. I henhold til økonomiregelverket skal styringen av underliggende virksomheter gjenspeile risiko og vesentlighet. Den rapporteringen som skjer i henhold til styringsparametere og resultatkrav, vil neppe gi et fullstendig og heldekkende bilde av underliggende virksomhets resultater. Rapporteringen vil nødvendigvis reflektere områdene som departementet har prioritert ut fra risiko- og vesentlighetshensyn. Derfor vil departementet kunne ha behov for mer heldekkende informasjon for å vurdere sin styring ut fra risiko og vesentlighet. Dette kan være viktig som grunnlag for å kunne identifisere nye risikoområder, og for å finne styringsparametere som virker mest hensiktsmessig. Slike behov knyttet til mer helhetlig informasjon kan ivaretas på ulike måter. Det kan ivaretas gjennom krav til å gjøre statistikk tilgjengelig, gjerne i en database eller lignende. Det kan også ivaretas gjennom informasjon fra andre kilder, for eksempel hentet inn for andre formål (offentlig statistikk, forskningsrapporter, revisjonsrapporter fra Riksrevisjonen eller andre revisjonsmiljøer). Det kan også være informasjon som departementet bestiller særskilt, for eksempel i form av eksterne vurderinger og lignende. Bruk av evalueringer i styringsrelasjonen er nærmere diskutert i kapittel 6. For at informasjon skal kunne gi et godt styringsgrunnlag må den ofte analyseres. Erfaringsmessig er rapporteringen av hva resultatene betyr eller hvorfor de er slik de er ofte ikke tilstrekkelig. Når tolkningen av et tall, et avvik eller en kvalitativ vurdering ikke er 29

33 innlysende, bør det ledsages av en kort forklaring/analyse. Det gjelder også i forbindelse med avviksrapportering. 5.2 Resultat og regnskapsrapportering henger sammen Statlige virksomheter er gjennom økonomiregelverket pålagt å rapportere både regnskapsinformasjon og resultatinformasjon til overordnet departement. Alle virksomheter har plikt til å føre regnskap, og regnskapet skal gi grunnlag for kontroll og analyser av virksomhetens aktiviteter. Virksomhetsledelsen har også ansvar for planlegging, gjennomføring og oppfølging, herunder resultat- og regnskapsrapportering. Budsjettstyring og kontroll overfor underliggende virksomheter er normalt høyt prioritert i etatsstyrende departementer. Det er vanlig med en relativt tett oppfølging, ofte ivaretatt av en felles budsjett- og/eller økonomienhet i departementet. Kobling av ressurser og resultater I den danske veilederen om styring av underliggende virksomheter presenteres og eksemplifiseres en resultatmodell, et opgavehierarki, som ifølge veilederen kan gi danske virksomheter bedre oversikt over sammenhengen mellom ressurser, innsats og resultater. En slik oversikt kan blant annet gi virksomheter et grunnlag for å fordele kostnader på ulike nivåer. Dette vil ifølge veilederen kunne gjøre det enklere å koble faglig og økonomisk styring (Finansministeriet, s. 27, 2010). I etatsstyringen er det en utfordring at resultat- og regnskapsrapportering i så liten grad ses i sammenheng. Det er sannsynligvis flere årsaker til dette, av så vel metodisk og organisatorisk som kulturell art. Manglende kobling gjør det imidlertid vanskeligere for departementet å vurdere om virksomheten har nådd målene på en kostnadseffektiv måte. En bedre kopling mellom resultat- og økonomidata vil kunne gjøre det enklere både for overordnet departement og underliggende virksomhet å vurdere resultater og effektivitet. God halvårs- og årsrapportering utgjør dessuten et svært viktig grunnlag for rapportdelen i Prop 1 S. En særlig utfordring knyttet til å kople resultat- og regnskapsdata, er at kontoplan og kontostrenger ofte ikke samsvarer med mål, resultatkrav og aktuelle politiske prioriteringer. Det er tilsvarende en utfordring at et flertall av statlige virksomheter i liten grad har oversikt over ressursallokeringer fordelt på mål/satsninger/resultatkrav. Dette gjelder særlig dersom mål og resultatkrav ikke er i samsvar med organisatoriske skillelinjer. Samtidig bør det på de fleste områder være mulig å kunne si noe om sammenhenger mellom resultater og ressursbruk. De fleste virksomheter kan blant annet si noe om hvor mange årsverk som brukes på ulike typer hovedoppgaver. Informasjon om endringer i årsverksinnsats over tid og en form for resultat- og/eller oppgavedata vil i mange tilfeller være nyttig for departementet. 30

34 Ny standard kontoplan for statlige virksomheter vil gjøre det enklere å få artsinndelt regnskapsinformasjon på et mer detaljert nivå enn i dag. Virksomhetene må i tillegg tilrettelegge en økonomimodell som kan gjøre det mulig å sammenholde regnskapsdata for ulike typer aktiviteter. Ifølge en kartlegging av statlige virksomheters årsrapportering, gjort av tidligere SSØ (nå DFØ) varierer årsrapporteringen mye i innhold, og omfang og regnskapsrapporteringen er ikke alltid i henhold til gjeldende retningslinjer. Kartleggingen omhandler i svært liten grad kobling mellom resultat- og regnskapsinformasjon, men det vises til at noen virksomheter kommenterer regnskapet mer enn andre, og at noen presenterer et mer omfattende regnskap med noter. De fleste virksomhetene rapporterer månedlig eller kvartalsvis på budsjett/økonomi til overordnet departement. Det er mest vanlig å Sammenhengen mellom oppgave og ressursforbruk Tilsyn er en viktig oppgave for flere statlige virksomheter, bl.a. Klima og forurensningsdirektoratet (Klif). Sammenhenger mellom oppnådde resultater og ressursforbruk kan være relevant informasjon både i den interne styringen i Klif og i styringensdialogen mellom MD og Klif. Eksempelvis kan det være aktuelt å se på utvikling i andelen ressurser som brukes på tilsyn i forhold til andre oppgaveområder i Klif, eventuelt fordelingen mellom ulike typer tilsyn og/eller fordelingen mellom ulike typer tilsynsobjekter. rapportere i henhold til statens kontoplan. For de fleste virksomheter skjer dette på et relativt overordnet nivå. Bruk av nye standard kontoplaner, uavhengig av om virksomheten fører etter kontantprinsippet eller etter et annet regnskapsprinsipp, åpner imidlertid for mer spesifisert og sammenlignbar økonomirapportering, utover kapittel-/postnivå, enn tidligere. Uavhengig av om en virksomhet fører kontantregnskap eller periodisert regnskap, gir regnskapsdata mye informasjon som kan utnyttes i styrings- og rapporteringssammenheng, jf. blant annet DFØs veiledere om resultatmåling og periodiserte regnskap i staten. I disse veilederne gis det både enkle og mer avanserte eksempler på hvordan ulike typer regnskapsdata eller resultat- og regnskapsdata kan brukes for å lage nøkkeltall. Nøkkeltallene kan for eksempel si noe om budsjettandeler eller ressursbruk knyttet til ulike satsningsområder. 31

35 5.3 Rapportering og oppfølging av hendelser og avvik Uansett hvor gode kontroll- og rapporteringssystemer et departement og dets underliggende etat/virksomhet sammen utformer, etablerer og følger opp, vil det kunne inntreffe hendelser og oppstå avvik. Alle internkontrollsystemer bør derfor ha rutiner for rapportering av hendelser og avvik oppover i systemet. Sett fra virksomhetens ståsted vil det imidlertid være vanskelig å vurdere akkurat hva som skal og bør rapporteres videre til overordnet departement. På den ene siden ønsker normalt verken departement eller underliggende virksomhet en strøm av detaljerte avviksmeldinger. På den andre siden ønsker departementet informasjon om hendelser og avvik som er alvorlige, slik at man følge opp med relevante tiltak. Dette er et område hvor det er ekstra viktig at departement og underliggende virksomhet drøfter og har en omforent oppfatning om hva som skal regnes som vesentlige avvik, hvilke typer hendelser det er viktig å informere om, og på hvilken måte avvik skal følges opp i styringsdialogen. For underliggende virksomhet vil det i tillegg være nødvendig med en viss fingerspitzgefühl for når det er viktig å informere overordnet departement. Departementet kan bidra til å gjøre denne oppgaven enklere ved å være tydelig på egen risikotoleranse på ulike områder. 5.4 Spørsmål til refleksjon Hvordan bruker departementet rapporteringen fra underliggende virksomhet? Hvordan bruker departementet de månedlige rapportene fra statsregnskapet i etatsstyringen? I hvilken grad ses resultater og ressursbruk i sammenheng, for eksempel gjennom å etterspørre rapportering på utvalgte nøkkeltall? Hvordan følger departementet opp budsjettavvik? Hvordan følger departementet opp uforutsette hendelser og avvik? 32

36 6 Bruk av evalueringer i etatsstyringen I Finansdepartementets veileder om evaluering defineres evaluering som En systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, en virksomhet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kjennetegnes ved at de beskriver og vurderer verdien av noe. De kjennetegnes også ved at det som regel stilles krav til en viss systematikk og metode og at evalueringen er dokumenterbar. Evalueringer forutsetter i tillegg at det finnes et faktagrunnlag, evt. annen tilstrekkelig konkret informasjon, som definerer hva som skal måles og hva som er godt eller dårlig. I praksis defineres evalueringsbegrepet relativt vidt og omfatter så vel større eksterne forskningsbaserte evalueringer som relativt små interne analyser og kvalitative vurderinger. Evaluering er et viktig verktøy i etatsstyringen, og må gis et konkret innhold i hver enkelt styringsrelasjon. Evalueringer bidrar med viktig informasjon om for eksempel effekter av politikk, virkemiddelbruk og tiltak. Gjennom evalueringer kan departementet få tilgang på mer helhetlig og balansert informasjon, blant annet som grunnlag for læring, endringsbeslutninger og justering av styringskursen. Evalueringer kan, sammen med informasjon fra den løpende mål- og resultatstyringen, bidra til bedre rapportering fra og kontroll med underliggende virksomheter. Evalueringer og andre former for kvalitative vurderinger gjennomføres blant annet for å få bedre oversikt og mer dybdekunnskap. Det bidrar til å heve nivået på departementenes styringsinformasjon, noe som er nyttig både i styringsdialogen mellom et departement og dets underliggende virksomheter og når det gjelder Regjeringens informasjonsplikt overfor Stortinget. Evalueringer som kilde til ny styring Kunnskapsdepartementet (KD) initierte i 2010 en evaluering av Senter for internasjonalisering av høyere utdanning (SIU). NIFU STEP utførte evalueringen (Rapport 30:2010) og ga konkrete råd til departementet om hvordan KD kunne arbeide videre med utviklingen av SIU og hvordan styringen av SIU kunne bli ytterligere forbedret. Evalueringen finnes på Evalueringsportalen ( Både evalueringer og risikovurderinger kan brukes for å øke kvaliteten på styringen av underliggende virksomhet. Innenfor mål- og resultatstyringsregimet kan evalueringer blant annet brukes for å sannsynliggjøre, eventuelt avkrefte, årsaksforhold på områder med uklar sammenheng mellom tilgjengelige virkemidler og antatte effekter. Evalueringer er også en viktig del av etatsstyringen når den underliggende virksomheten forvalter virkemidler som skal virke ute i en betydelig videre definert sektor. I slike situasjoner kan ikke overordnet departement holde virksomheten ansvarlig for effekter utenfor virksomhetens rimelige kontrollspenn. Det kan likevel ha behov for å følge opp at virkemiddelbruk og ressursinnsats er effektive i forhold til målene på området. Dersom en evaluering for eksempel viser at det er en klar sammenheng mellom tilgjengelig informasjon om regelverket og kvaliteten på tjenestene som ytes/tilbys, vil prioritering av informasjon og 33

37 informasjonstiltak sannsynligvis kunne bidra til bedre og mer målrettede tjenester i neste omgang. 6.1 Informasjon fra evalueringer for en balansert og helhetlig rapportering For at et mål- og resultatstyringssystem skal kunne fungere godt, må styrende myndighet ta utgangspunkt i kunnskap om hvordan virksomheten eller sektoren virker. Departemtet må vite noe om hvilke effekter ulike tiltak har og om hvilke indikatorer som kan si noe om virksomheten har nådd målene. Evaluering som verktøy bør derfor være tett knyttet til mål- og resultatstyringen. Evalueringer kan fokusere på ulike forhold, blant annet bruk og sammensetning av innsatsfaktorer, beslutnings- og gjennomføringsprosesser, resultatoppnåelse eller samfunnseffekter. Dersom evalueringene initieres og tenkes brukt i etatsstyringen, er det imidlertid viktig at overordnet departement tenker gjennom i forkant både hva det ønsker å Målrettet evaluering Evalueringen må være knyttet opp mot underliggende virksomhets ansvarsområde. Eksempelvis vil en evaluering av bosetting av flyktninger være lite relevant for styringen av IMDI dersom den ikke omfatter IMDis virkemidler og ansvarsdelingen mellom IMDi og kommunene på dette området. Tilsvarende har det etter hvert blitt vanlig å evaluere alle større reformer, som for eksempel innføringen av kontantstøtte, politireformen, sykehusreformen og NAVreformen. evaluere og også hvordan resultatet av evalueringen kan brukes inn i styringen. Et kunnskapsbasert styringssystem bør inkludere bruk av både forhånds-, underveis-, og etterevalueringer. En forhåndsevaluering kan bidra til å gi et utgangspunkt for å lage et styringsopplegg. I praksis vil samfunnsøkonomiske analyser og konsekvensvurderinger, herunder statens kvalitetssikringsregimer (KS 1 og KS2), være varianter av forhåndevalueringer. Underveisevalueringer kan brukes som et kunnskapsgrunnlag for endring eller justering og kan resultere i at styringsparametere blir byttet ut, tatt vekk eller lagt til. Evalueringsverktøyet tilfører et bredere perspektiv og en dypere forståelse enn styringsinformasjon som kun er basert på utvalgte styringsparametre. Evalueringer kan gi en helt annen bakgrunn for å vurdere virkemiddelbruk, organisering, arbeidsprosesser m.v. og kan derfor være nyttige bidrag med hensyn til å dimensjonere og justere mål- og resultatstyringen. Departementet kan dermed få et bedre og mer kunnskapsbasert, balansert og helhetlig grunnlag for å vurdere måloppnåelse, eventuelt også for å fastsette nye/endrede mål for virksomheten eller sektoren. 34

38 Mange oppfatter etterevaluering og evaluering som synonyme begreper. Etterevaluering er en evaluering som foregår etter at en reform, et tiltak, et prosjekt eller lignende er gjennomført, eventuelt avsluttet. Et eksempel kan være evaluering av oppnådde gevinster etter innføringen av et nytt IT-system. DFØs og andres gjennomgang av tildelingsbrev og årsrapporter indikerer at etatsstyrende departementer i liten grad etterspør denne typen etterevalueringer i styringsdialogen. Overordnede departementer bør ha rutiner for å etterspørre og bruke resultat- og effektinformasjon fra evalueringer. Informasjon fra evalueringer vil blant annet kunne føre til en tydeliggjøring av ansvar der flere virksomheter forvalter virkemidler, og er avhengige av hverandre for å oppnå de ønskede bruker- og samfunnseffektene. 6.2 Gjennomføring og oppfølging av evalueringer Det gjennomføres en rekke større og mindre evalueringer i statsforvaltningen hvert år. Mange av dem inngår ikke i styringsdialogen. Noen av de større inngår, men det er ikke alltid like lett å se hvordan resultatet av disse følges opp. Oppfølgingen vil selvfølgelig måtte avhenge av den enkelte evaluerings innretning og omfang. Dersom det er en større evaluering som peker på viktige forbedringspunkter, kan det være aktuelt for overordnet departement å vurdere egne styringsparametere med tilhørende resultatkrav på ett eller flere områder. Alternativt kan det være aktuelt å definere ett eller flere konkrete oppdrag lag en plan for hvordan... og/eller be underliggende virksomhet rapporter på oppfølgingen av evalueringen. Det kan også være aktuelt å varsle en ny, tilsvarende, evaluering etter noen år når det er rimelig å forvente at endringer og tiltak som iverksettes, har hatt tilsiktet effekt, jf eksempelvis en gevinstrealiseringsplan eller lignende. Evalueringer beskrevet i styrende dokumenter Utenriksdepartementet har fastsatt en egen instruks med detaljerte rutiner for hvordan Norad skal initiere og følge opp evalueringer. Denne instruksen er ett av styringsdokumentene som er brukt overfor Norad. Det settes blant annet krav til at funnene fra evalueringene skal inngå i politikkutformingen. Målene for evalueringsarbeidet er forankret i økonomiregelverket, og evalueringene brukes som en teknikk for å vurdere måloppnåelse og resultater opp mot vedtatte planer og mot ressursbruk. En måte å nærme seg økonomiregelverkets formulering om bruk av evalueringer kan være å la bruk av evalueringer inngå som ledd i departementets styring av virksomheten. Det bør de være tydelig angitt hva som skal evalueres, når det skal evalueres, samt ha en kort begrunnelse for hvorfor det skal evalueres. Det må være tydelig når evalueringene skal være ferdig, og hvordan de skal behandles i departementet for å sikre at relevante funn brukes videre i en konkret styringsrelasjon. Et eksempel kan være at en målstruktur med tilhørende 35

39 styringsparametere blir evaluert med definerte mellomrom, både for å vurdere hvordan mål og styringsparametere henger sammen og for å vurdere om målstrukturen bidrar til den ønskede effekten av politikken. Tilsvarende kunne en tenke seg at et departement med mellomrom kunne ønske å evaluere sammensetningen og effektiviteten til noen eller alle virkemidlene sine, herunder også organiseringen av og innretningen på underliggende virksomheter, foretak m.v. 6.3 Spørsmål til refleksjon Hvordan er evalueringer, kvalitative vurderinger og analyser i etatsstyringen integrert i etatsstyringen? På hvilken måte har departementet formalisert bruk av evalueringer i styringen av underliggende virksomhet(er)? 36

40 7 Departementenes behov for kontroll 7.1 Departementets kontrollansvar Kontrollaspektet er viktig og skal bidra til å gi statsråden trygghet for at underliggende virksomheter driver i henhold til lover og regler, og i tråd med gjeldende politiske signaler. Etatsstyringen bygger på prinsippet om at virksomheten skal ha frihet til å finne de mest hensiktsmessige måtene å realisere målene på. Det er derfor viktig at kontrollaktivitetene ikke blir så store at de skader rollefordelingen og tilliten mellom departement og virksomhet. Kontrolldimensjonen må tilpasses risiko, vesentlighet og egenart, samt en rimelighetsvurdering av kostnader opp mot nytte. Økonomiregelverket legger til grunn at departementet har et overordnet kontrollansvar. Detaljert styring og kontroll kan noen ganger være nødvendig ut fra spesielle risikovurderinger og omstendigheter. Det er imidlertid ikke sikkert dette medfører god kontroll. Detaljstyring vil i noen tilfeller faktisk kunne medføre redusert kontroll. Kontrollperspektivet kan bli mindre helhetlig. Oppmerksomheten på detaljer kan medføre redusert oppmerksomhet på helhet og sammenhenger, og i noen tilfeller også målforskyvning. Dersom departementet er usikker på underliggende virksomhets evne til å gjennomføre sitt oppdrag, kan det for en tid være nærliggende å instruere relativt detaljert, både om hva departementet ønsker og om hvordan det skal gjennomføres. Dette kan sikre at enkeltaktiviteter og enkeltoppdrag utføres slik departementet ønsker det. Spørsmålet er om det sikrer god styring på kort og noe lengre sikt. Det er uansett viktig å legge til rette for at det ikke over lang tid er behov for ekstraordinære kontrolltiltak. 7.2 Departementets overordnede kontroll bygger på virksomhetenes interne kontroll Over tid har det vært en skjerpet oppmerksomhet knyttet til intern kontroll og koblingen mot risikostyring. Mange virksomheter opplever det som utfordrende å sette intern kontroll på ulike nivåer i virksomheten i sammenheng med hverandre, samt å knytte intern kontroll på en hensiktsmessig måte til eksisterende styringssystemer og virksomhetens risikoanalyser. Intern kontroll på et operativt nivå er ofte ikke sammenkoblet med strategiske prosesser, og fremstår ofte som svakt forankret i styringsprosesser på overordnet nivå. Det er en utfordring å avklare begrepet intern kontroll samt i neste steg å integrere dette i den ordinære styringen gjennom hele organisasjonen. 37

41 Kontrollaktiviteter utenfra og inn i virksomheten er nødvendig i en viss utstrekning. Ansvarlig departement driver kontroll gjennom rapporteringsrutiner, avviksmeldinger og tilsynsaktiviteter. Det kan skje gjennom ad hoc kontroll i tilfeller hvor departementet ønsker å se nærmere på et spesielt område, eller for eksempel vurdere opplegget for intern kontroll. Et ansvarlig departement har en legitim rett til å kontrollere som følger av det politiske og konstitusjonelle ansvaret statsråden har. I tillegg gjør Riksrevisjonen sine kontrollaktiviteter for å kontrollere både departementers og virksomheters aktiviteter opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. For mye kontroll vil kunne redusere virksomhetens evne til å nå de mål som ansvarlig departement har formulert. Balansegangen mellom kontroll og tillit er Systematisk arbeid med intern kontroll Ekonomistyringsverket i Sverige har i dokumentet Systematiserat sunt fornuft (ESV 2011:2) vist til hvordan den svenske regjeringen gjennom en forordning (forordning 2007:603) har beskrevet den interne kontrollens ulike komponenter. Disse komponentene er obligatoriske i et svensk system for intern kotroll og er følgende: risikoanalyse kontrolltiltak oppfølgingstiltak dokumentasjon I forbindelse med årsrapporten skal virksomheten gi sin vurdering av hvorvidt den interne kontrollen fungerer betryggende eller ikke. krevende, og det er viktig at departementet finner et nivå som er hensiktsmessig både for departement og virksomhet. Opplegget for intern kontroll skal kunne dokumenteres. Dette gir også lederforankring, og definerer et avklart styringsansvar både for departement og virksomhet. Kontrollaktivitetene bør ikke dimensjoneres og styres ut fra frykten for hva media kan slå opp. Det er viktig å ha aksept for at feil kan oppstå. Det er samtidig viktig å etablere en kultur hvor feil rapporteres oppover i linjen. Systematisk dårlig kvalitet eller regelbrudd er derimot ikke akseptabelt. Kontrollen bør dimensjoneres ut i fra et kost-nytteperspektiv. Departementets kontroll Finansdepartementet får innsikt i virksomhetens opplegg for intern kontroll, orientering om tiltak knyttet til aktiviteter med høy risiko, rapport om systemavvik og funn samt melding ved uforutsette hendelser. Det er viktig at departementet er bevisst på at det å sikre at virksomheten har tilfredsstillende intern kontroll, ikke er det samme som tiltakskontroll. Tiltakskontroll medfører å overta ansvaret for virksomhetens måloppnåelse og innebærer en pulverising av virksomhetleders ansvar. En måte å finne ut hvordan virksomhetens interne kontroll fungerer på, og om departementets kontrollansvar ivaretas på en god måte, er gjennom evalueringer. Det kan også være nyttig for departementet å få årlig rapport fra underliggende virksomheter om opplegget for den interne kontrollen fungerer som planlagt, og om det er avdekket vesentlige feil og avvik i kontrollaktivitetene. 38

42 Etablering av internrevisjon er et redskap for å sikre bekreftelse på god kontroll og styring. Det er i dag relativt få statlige virksomheter som har en internrevisjonsenhet (ca. fem prosent), og det er kun de største virksomhetene som har dette. I tidligere SSØs (nå DFØs) undersøkelse av intern kontroll og internrevisjon i statlige virksomheter ble det vist til utfordringer knyttet til den interne revisjonens uavhengighet, blant annet fordi statlige virksomheter ikke har et ansvarlig styre som revisjonen kan rapportere til. For departementet er det viktig å ansvarliggjøre virksomhetens øverste ledelse. I virksomheter uten styre vil dette være direktøren. Internrevisjonen må da rapportere til virksomhetens leder. Rapporteringsrutinene videre til departementet bør beskrives i mandatet for internrevisjonen. De positive effektene på systematikken og kvaliteten ved organisasjonens interne kontroll ble imidlertid trukket frem i undersøkelsen. Dette henger sammen med bruk av internasjonalt anerkjente standarder (IIA-standardene) og den organisatoriske avklaringen som følger med en egen enhet. Kunnskap om den interne styringens og kontrollens kvalitet kan etableres gjennom internrevisjonens bekreftelsesfunksjon. Etablering av en internrevisjon kan være et hensiktsmessig tiltak. For mindre virksomheter kan det være en løsning å ha felles internrevisjon, eller å kjøpe internrevisjonstjenester enten som fast ordning eller i forbindelse med konkrete undersøkelser. 7.3 Prosjektorganisering og etatsstyring De fleste departementer og virksomheter har organisert noen aktiviteter som prosjekter. Disse kan være forankret i virksomheten, i departementet eller i et annet departement eller en annen organisasjon. Økonomiregelverket omtaler ikke hvordan styringen av prosjekter kan ivaretas i etatsstyringen. Mange opplever imidlertid at store og viktige prosjekter i underliggende virksomhet innebærer utfordringer for etatsstyringen. 39

43 Et prosjekt karakteriseres ved at det skal gjennomføres aktiviteter med et klart definert og avgrenset mål innenfor gitte tids- og budsjettrammer. Prosjektarbeidsformen henter i varierende grad kompetanse og arbeidskraft fra linjeoppgavene. Prosjekter strekker seg over kortere eller lengre tid og de binder opp en større eller mindre andel av ressursene i underliggende etat. I mange sammenhenger vil prosjekter og styringen av disse prosjektene inngå naturlig i styringsrelasjonen Arbeidsdepartementets (AD) oppfølging av PERFORMprosjektet i Statens pensjonskasse (SPK) Det er inngått en treårig avtale med en ekstern kvalitetssikrer som også er departementets representant i SPKs styringsgruppe for prosjektet. AD får jevnlige rapporter fra denne kvalitetssikreren. Den ordinære etatsstyringsdialogen er utvidet under prosjektgjennomføringen. SPK rapporterer til AD om framdrift, likviditet og økonomisk situasjon i prosjektet hver måned. Det holdes egne, prosjektrelaterte styringsmøter umiddelbart etter alle store, planlagte leveranser i prosjektet i tillegg til etatsstyringsmøtene. Det har blitt stilt krav om fallback løsninger ved kritiske leveranser. I løpet av en treårsperiode har det vært holdt elleve slike møter. Stor bevissthet om skriftlighet og dokumentasjon i styringsdialogen. Politisk ledelse holdes løpende orientert. KS 2 prosessen har vært håndtert i egne møter mellom SPK og departementet. AD har lagt vekt på å følge opp alle avklaringspunkter og oppfølgingspunkter som er tatt opp i de to KS 2 rapportene som foreligger. AD avholder koordineringsmøter med deltakelse fra de to virksomhetene om prosjektrelaterte grenseflater mellom SPK og NAV. Det er tett kobling mellom fagstyring og IKT prosjektet, eksempelvis når det utarbeides nytt regelverk på pensjonsområdet. AD har avholdt egne avklaringsmøter med SPK om det pågående regelverksarbeidet i prosjektperioden. Denne tilnærmingen har bidratt til at det har blitt gjennomført viktige tekniske forberedelser før endelige vedtak. Dette har vært nødvendig i et prosjekt med knappe og absolutte tidsfrister. mellom departement og virksomhet, eksempelvis gjennom at departementet har stilt et resultatkrav som har ført til etablering av ett eller flere prosjekt. I andre sammenhenger vil prosjektene primært være orienteringssaker, fordi det ikke antas å ha vesentlige konsekvenser for etatsstyringen eller driften av virksomheten. Alle større prosjekter legger beslag på ressurser i form av kompetanse, kapasitet og lederoppmerksomhet. Etatsstyringen kan derfor ikke foregå helt løsrevet fra prosjektstyringen. Store prosjekter kan kreve en tettere styring og oppfølging enn gjennom tildelingsbrev og etatsstyringsmøte. Koblingen mellom etatsstyring og prosjektstyring blir gjennomgående mer krevende jo større og jo mer komplekst prosjektet og prosjektorganiseringen er. For større departementsinitierte prosjekter kan det være viktig for en helhetlig etatsstyring at forankringen av prosjektet følger det operative etatsstyringsansvaret. Der en slik forankring ikke er mulig, er det viktig å etablere gode informasjonsrutiner slik at informasjon om avvik, framdrift og lignende gis på en god måte fra prosjektledelse til etatsstyrer. 40

44 Har virksomheten mange prosjekter, bør etatsstyrende departement vurdere om det er behov for styring på systemnivå. Med styring på systemnivå tenkes det for eksempel på krav til prosjektstyringsverktøy, interne prioriteringsprosesser, intern kontroll m.v. Denne typen krav bør forankres og følges opp i etatsstyringsprosessen. For å få til en god overgang fra prosjekt til linje er det avgjørende å planlegge dette i god tid før overgangen skal finne sted. Etatsstyringen har en særlig viktig funksjon i å følge opp resultater, effekter og økonomiske gevinster. For å sikre at offentlige midler brukes på en formåls- og kostnadseffektiv måte, må overordnet departement følge opp større satsninger gjennom å etterlyse resultater, gevinster og effekter i etatsstyringen. Dette kan gjøres via den løpende rapporteringen (halvårs- og årsrapporter m.v.). 7.4 Spørsmål til refleksjon Hvis departementets risiko- og vesentlighetsvurdering tilsier særskilte kontrolltiltak, hvordan formidles disse tiltakene til underliggende virksomhet? Hvilke kontrolltiltak vurderer departementet som mest hensiktsmessige systemkontroll, særskilte kontrolltiltak på spesielle områder, omfattende/helhetlige rapporteringskrav, stikkprøvekontroll, evalueringer mv.? Hvordan følger departementet opp virksomhetens interne kontroll? 41

45 8 Avslutning I dette dokumentet har ulike problemstillinger knyttet til etatsstyring blitt drøftet. Dokumentet er ikke uttømmende, mange diskusjoner er ikke tatt opp her. Dokumentet søker heller ikke å gi autorative svar eller normative pålegg om hvordan etatsstyringen i den enkelte styringsrelasjon skal organiseres. Dokumentet peker imidlertid på en del utfordringer og problemstillinger som må vurderes når departementene skal tilpasse sin styring. Finansdepartementet håper at dokumentet kan være til inspirasjon for departementene i dette arbeidet, og at både nytilsatte og mer erfarne medarbeidere kan finne dokumentet relevant og nyttig i sitt arbeid. 42

46 Sentral litteratur Arbeids- og inkluderingsdepartementet NOU 2006:14, Gransking av Utlendingsdirektoratet, Oslo, 2006 Direktoratet for forvaltning og IKT Direktoratenes faglige rolle. En rolle under økende press?, Difi-rapport 2008:14, Oslo Direktoratet for forvaltning og IKT Statlig, men uavhengig? Myndighetsutøvelse gjennom forvaltningsvedtak, Notat 2010:1, Oslo Direktoratet for forvaltning og IKT Statlig styring av kommunene. Om bruk av juridiske virkemidler på tre sektorer Difi-rapport 2010:4, Oslo Ekonomistyringsverket Systematiserat sunt förnuft. En skrift om intern styring och kontroll. ESV 2011:2, Stockholm Finansdepartementet Reglement for og Bestemmelser om økonomistyring i staten, 2003 med endringer, senest 8. Juni 2010, Oslo, 2010 Finansdepartementet Veileder til gjennomføring av evalueringer, Oslo, 2005 Finansdepartementet Veileder i statlig budsjettarbeid, Oslo, 2006 Finansdepartementet Retningslinjer for Finansdepartementets styring av underliggende virksomheter (etatsstyring), fastsatt av finansråden 3.juni 2011, Oslo, 2011 Finansministeriet Ansvar for styring vejledning om styring fra koncern til institution., København, 2010 Fornyings- og administrasjons- og kirkedepartementet St.prp. nr 19 ( ) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, Oslo, 2009 Moderniseringsdepartementet Styring og styringsreformer i offentlig virksomhet, Oslo, 2005 Samferdselsdepartementet Samferdselsdepartementets etatsstyring og eierskapsutøvelse, rapport, Oslo, 2008 Senter for statlig økonomistyring Forprosjekt tildelingsbrev. Rapport 6/2008, Oslo Senter for statlig økonomistyring Styringsdokumenta instruks for økonomi- og verksemdsstyring og tildelingsbrev frå departement til verksemd eksempelsamling med kommentarar, Oslo, 2010 Senter for statlig økonomistyring Mål og resultatstyring i staten. En veileder i resultatmåling, Oslo, 2006 Senter for statlig økonomistyring Periodisert regnskap i staten basert på de foreløpige statlige regnskapsstandardene. 11/2008, Oslo Senter for statlig økonomistyring 4/2009 Internrevisjon og intern kontroll i statlige virksomheter en kartlegging, Oslo Statskonsult Som man roper i skogen får man svar. Departementenes bestilling av resultatinformasjon, Oslo,

47 Utgitt av: Finansdepartementet Publikasjonen finnes på Internett: under statlig økonomistyring Flere eksemplarer kan bestilles fra: Departementenes servicesenter Post og distribusjon E-post: Tlf.: Oppgi publikasjonskode: R-0631 B ISBN Trykk: Departementenes servicesenter - 11/ MILJØMERKET Trykkeri