Evaluering av styrets arbeid

Transkript

1 Saksdokument Oppdatert: Til styremøte /21 S-2009/07 Evaluering av styrets arbeid Styret vedtok (sak S-2008/47 a)) at styrets arbeid skulle evalueres på styremøtet /21. På styremøtet ble det på møtet delt ut en stikkordliste over elementer som skal inngå i vurderingen. Listen er vedlagt saksdokumentet. Vedlagt følger også: Styring med styrer. Vurdering av styrene for virksomheter under Utdannings- og forskningsdepartementet (Statskonsult rapport 2003:18). Rapporten er tilgjengelig her: og er vedlagt til styret. Forslag til vedtak: 1

2 2

3

4

5 Rapport 2003:18 Styring med styrer Vurdering av styrene for virksomheter under Utdannings- og forskningsdepartementet

6 Forord Retningslinjene for bruk av styrer i staten fra 1993 anbefaler at organer som er en del av staten, normalt ikke bør ha styre. Retningslinjene åpner imidlertid for å ha styre for virksomheter med oppgaver innenfor tjenesteyting, kultur eller forskning. Statlige selskaper skal ha styre. Utdannings- og forskningsdepartementet har en rekke ulike typer underliggende forvaltningsorganer og selskaper med styre. De har ønsket å få en prinsipiell vurdering av hvilke betingelser som bør ligge til grunn for at en virksomhet skal ha styre, hvordan virksomheter med styre bør styres, og hva som kan gjøres for å få et godt fungerende styre. Dette er spørsmål som vil være av generell interesse for departementene og for statlige virksomheter, men som retningslinjene ikke gir tilstrekkelig svar på. Ved etablering av nye forvaltningsorganer reises spørsmålet om det kan være gode grunner for å ha et styre mellom departement og forvaltningsorgan. Det kan være uklart hvilke forutsetninger som bør være til stede for at et styre skal kunne bidra til bedre måloppnåelse, oppgaveløsning og utvikling av virksomheten. Styrets handlingsrom, mulighet for å ta ansvar for de strategiske oppgavene og dets funksjonsmåte, er viktige tema i rapporten. Like viktig er departementets vektlegging av oppnevning og sammensetning, kommunisering av forventninger og involvering av styret. Vi anser at denne rapporten bør være et bidrag til å revitalisere diskusjonen om bruk av styrer i staten, styrke innsatsen på å forbedre styrenes funksjonsmåte og ikke minst utvikle departementenes styring der det er hensiktmessig å bruke styre. Prosjektet er gjennomført som et oppdrag for Utdannings- og forskningsdepartementet. Statskonsult står ansvarlig for innholdet i rapporten. Rapporten er utarbeidet av Inger Johanne Sundby, Tone Ibenholt og Vivi Lassen. Anne-Grete Lund har bistått i sluttføringen av rapporten. Oslo, september 2003 Jon Blaalid direktør

7 Innhold Sammendrag Bakgrunn Mål, mandat og metode Mål Mandat Metode Forvaltningspolitikken og bruk av styrer i staten Tilknytningsformer for virksomhetene Ordinære forvaltningsorganer Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter Statlige selskaper Retningslinjer for bruk av styrer i staten Virkningene på statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar Vil et styre medvirke til mindre ansvar for statsråden? Hvilke virkemidler kan medvirke til å begrense statsrådens ansvar? Begrensning av statsrådens ansvar avhengig av styrets sammensetning og oppgaver? Krav i økonomiregelverket relatert til virksomheter med styre Krav om sammensetning av styrer Dagens forvaltningspolitiske prinsipper og bruk av styre for forvaltningsorganer? Styrets ansvar Beskrivelse av virksomhetene Tilknytningsform og formelt grunnlag for styre Forvaltningsorgan ordinære Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter Statlige selskaper Oppnevning og sammensetning Forvaltningsorganene Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter Statsselskapene Styrenes ansvar og oppgaver Forvaltningsorganene Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter Statlige selskaper Hvilket ansvar og oppgaver anses som viktige? Hvilke forventninger har departementet til styret? Handlingsrom Relasjonene mellom departement, styre og direktør Styringsdialogen Kontakten mellom departement og direktør/virksomhet og styreleder utenom etatsstyringsdialogen

8 4.5 Styrets aktivitet og funksjonsmåte Styremøtene - hyppighet og deltagelse Dagsorden Styret som kollegium Honorering ulike prinsipper Forholdet mellom styreleder og direktør (administrasjonen) Analyse Betingelser for å ha styre Virksomhetenes faglige frihet (autonomi) og økonomiskadministrative selvstendighet Konsekvenser for departementets styringsbehov og hensiktsmessigheten med et styre Råd som alternativ til styre? Utfordringer i styringen av virksomheter med styre Styrets forhold til vedtektene Oppnevning av styret Styrets rolle på etatsstyringsmøtene/generalforsamling Styrets rolle i forhold til tildelingsbrevet og... tilleggsbestillinger Involvering av styrene generelt Betingelser for å få reelle og godt fungerende styrer Styrets oppgaver og fullmakter Styret må ha, ta og få en aktiv rolle Arbeidsbetingelser, arbeidsform og godtgjørelse Sammensetning og kompetanse Forholdet mellom styreleder og direktør Styret tilsetter direktør men hva med oppfølging og... eventuelt oppsigelse? Anbefalinger Styre eller ikke styre? Forbedre styringsdialogen Forbedre oppnevningsprosedyrene Forbedre styrets funksjonsmåte Rydde og samordne vedtekter og instrukser m.m Litteraturliste Vedlegg 1: Intervjuguide 2

9 Sammendrag Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) har bedt Statskonsult om å kartlegge og vurdere bruk av styre for virksomheter under departementet. Kartleggingen omfatter i utgangspunktet alle forvaltningsorgan med styre og aksjeselskap, men det er gjort et utvalg blant universitetene og høyskolene. Formålet med utredningen er å gi UFD et grunnlag for å avgjøre når det er hensiktsmessig å bruke styre. Utredningen skal være et grunnlag for at UFD skal kunne utarbeide prinsipper for departementets styring av virksomheter med styre og retningslinjer for de ulike styrenes ansvar, rolle, sammensetning og funksjonsmåte. Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer for bruk av styrer i staten (1993) anbefaler at forvaltningsorgan normalt ikke bør ha styre. Dette gjelder særlig for virksomheter med klare innslag av myndighetsutøvelse eller politikkutforming. For virksomheter med oppgaver innenfor tjenesteyting, kultur eller forskning, åpner retningslinjene i større grad for å benytte styre. UFD har ansvar for et stort antall virksomheter med styre. Det er seks ordinære forvaltningsorgan og 39 forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (herav 36 universitet og høyskoler) som har styre. I tillegg er det tre aksjeselskap med styre. I rapporten drøftes i hovedsak følgende temaer: Hvilke betingelser som bør ligge til grunn for at en virksomhet skal ha styre Hvilke spesielle utfordringer departementet står overfor i styringen av virksomheter med styre Hva kan gjøres for å få et godt fungerende styre Forholdet mellom styret/styreleder og administrerende direktør. Når bør en virksomhet ha styre? Det er brukt ulike begrunnelser for hvorfor en virksomhet skal ha styre, og grunner som blir oppgitt er historikk, medbestemmelse, brukerinnflytelse, kompetanse, støtte for daglig leder og uavhengighet. For flere av virksomhetene er det lovfestet med styre (Lånekassa, universitetene og høyskolene og aksjeselskapene). Om en virksomhet skal ha styre eller ikke, vil avhenge av virksomhetens tilknytningsform. Tilknytningsform er ikke et tilstrekkelig kriterium. Grad av faglig frihet og økonomisk/administrativ selvstendighet tillagt organet, vil være bestemmende for behovet for og hensiktsmessigheten med et styre. Departementets styringsbehov og virksomhetens behov for styrket ledelseskapasitet er viktige hensyn i en slik vurdering. Et styre er imidlertid ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre virksomheten tilstrekkelig faglig uavhengighet. Som et utgangspunkt kan følgende retningslinjer legges til grunn: 3

10 Aksjeloven krever at aksjeselskap skal ha styre (UNINETT, NSD og UNIS). Virksomheter som skal ha stor faglig frihet eller har stor økonomisk/ administrativ selvstendighet bør ha styre (NOKUT, Forskningsrådet, universitetene og høyskolene, NUPI og NOVA). Virksomheter der det er stort behov for å trekke inn kompetanse som verken departementet eller virksomheten sitter inne med (eller skal sitte inne med), kan ha styre (Meteorologisk institutt og VOX ). Virksomheter som er sentrale premissgivere for politikkutforming og - gjennomføring på et område bør ikke ha styre. Dette gjelder spesielt områder der behovet for faglig uavhengighet ikke er avgjørende eller der behovet for politisk styring anses som særlig stort (Læringssenteret, Statped og Lånekassa). Det er behov for å forbedre styringsdialogen Generelt er det en tendens til mer bevissthet rundt styrets rolle og at styret skal trekkes inn i etatsstyringsdialogen. Svært tett kontakt mellom embetsverk og administrasjon og stort styringsbehov bidrar til å svekke styrets rolle på enkelte områder. For virksomheter som har styre, er det spesielt viktig at departementet har fokus på formålet med virksomheten og virksomhetens mål og ikke på hvordan oppgavene skal utføres. Det er en oppgave for virksomheten og virksomhetens styre å bestemme hvordan målene best nås. Som utgangspunkt for å fastsette resultatkrav, er det viktig at departementet definerer sitt styringsbehov og formulerer krav i samsvar med det. Departementet bør tilstrebe å holde styringen på et strategisk og overordnet nivå. Styreleder har en viktig posisjon og bør være en sentral aktør i styringsdialogen, for eksempel gjennom å delta på etatsstyringsmøtene og ha et overordnet ansvar for resultatoppnåelse og rapportering. Det vil noe avhengig av virksomhetens karakter være behov for løpende kontakt mellom departementet og virksomhetens administrasjon. Det bør avklares når og på hvilken måte styret/styreleder skal trekkes inn i denne dialogen. Forbedre oppnevningsprosedyrene Styrenes størrelse varierer fra fem til elleve medlemmer. Det stilles gjennomgående få formelle krav til styresammensetning, og det finnes i liten grad faste rutiner for oppnevning av styrene. Det er krevende å sette sammen styrer for offentlige virksomheter. Mange hensyn må vektlegges. Statskonsult vil særlig trekke fram følgende hensyn som viktige i forbindelse med oppnevning av styre: Styrene bør ikke være for store (fem til ni medlemmer). 4

11 Styreleder må kunne lede et styre, være samlende og inkluderende og kunne samspille godt med direktøren. Styret må kunne fungere som et team/kollegium. Styremedlemmene bør kunne utfylle hverandre, men det bør unngås grunnleggende motsetninger som virker hemmende på styrets arbeid. Departementet må i langt større grad enn i dag uttrykke sine forventninger til styret og være tydeligere på hvilken rolle styret skal ha. Dette kan blant annet gjøres ved at hele styret bør samles til et felles oppnevningsmøte i departementet. På et slikt møte bør det orienteres generelt om virksomheten og om hvilken rolle styret vil ha, og det bør gis uttrykk for spesielle forventninger som kan være knyttet til dagens situasjon (omstillinger, spesielle satsinger osv.). Forbedre styrets funksjonsmåte Departementet bør legge til rette for at styrene skal fungere på best mulig måte. Virksomhetene bør oppfordres til å arrangere egne styreseminarer eller lignende ved oppnevning av nytt styre. Departementet bør sette styrets funksjons- og arbeidsmåter på dagsorden gjennom å legge til rette for og initiere tilbud om opplæring i og/eller erfaringsdeling om styrets ansvar og funksjonsmåte. Styret og styremedlemmenes lojalitet til henholdsvis departementet og virksomheten og eventuelle grenser for lobbying, bør være ett tema. Spørsmål som bør stilles, er hvor langt en institusjons styre og/eller administrative ledelse kan gå når det gjelder å drive lobbyvirksomhet eller annen interessehevding rettet mot tredjeparter uten at det kommer i konflikt med lojalitetshensyn til eierdepartementet når og i hvilke former lobbyvirksomhet er problematisk. Styrene selv bør for eksempel en gang i året diskutere hvordan styrearbeidet fungerer, om styremedlemmene er fornøyde med kvaliteten på saksforberedelsene, om rutinene er gode, om det er de rette sakene som tas opp, tidsbruk m.m. Rydde og samordne vedtekter og instrukser m.m. Departementet bør gjennomgå vedtekter og instrukser for de ulike virksomhetene. Det bør vurderes om det kan legges opp til en noe mer enhetlig form på disse dokumentene. Etter Statskonsults oppfatning bør styret både kunne tilsette og avsette eller omplassere direktør. Det bør også vurderes om styret kan få delegert myndighet til å fastsette individuelle tillegg. Prinsipper og retningslinjer for godtgjøring av styrearbeid bør gjennomgås med sikte på å få bedre samsvar mellom ansvar og arbeidsbelastning og belønning. Det bør tilstrebes ordninger med fast årlig styrehonorar framfor timegodtgjørelse. 5

12 Bakgrunn Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) har en rekke underliggende virksomheter med styre. Det er blant annet ordinære forvaltningsorganer (direktorater), Forskningsrådet, forskningsinstitutter, det nye akkrediteringsorganet NOKUT, Meteorologisk institutt, universiteter og høyskoler og statlige videregående skoler. UFD har behov for å få en prinsipiell vurdering av bruk av styrer og forholdet til styrer i etatsstyringssammenheng, likeledes hvordan styrene fungerer i praksis. Retningslinjene for bruk av styrer i staten ble utgitt i 1993 med grunnlag i NOU: 1991: 26 Om bruk av styrer i statlige virksomheter. Oppdraget for UFD gir muligheter for å utnytte eksisterende kunnskap, få oppdatering og ny kunnskap rundt spørsmål om bruk av styrer og hvordan styrene fungerer og bør fungere. Dette kan gi grunnlag for å vurdere om prinsipper og retningslinjer for bruk av styrer og tiltak for å bedre funksjonsmåten, kan utarbeides som generelle retningslinjer for forvaltningen. Mål, mandat og metode Mål Statskonsults kartlegging og vurdering av styrene for virksomheter under UFD (forvaltningsorganer, heleide aksjeselskaper og et utvalg av universiteter og høyskoler) skal gi UFD et grunnlag for å avgjøre for hvilke typer av forvaltningsorganer det er hensiktsmessig å ha styrer utarbeide prinsipper for utøvelsen av departementets styring av virksomheter med styre utvikle retningslinjer for ulike styrers ansvar, rolle, sammensetning og funksjonsmåte. Vurderingen kan gi grunnlag for og/eller viktige innspill til eventuell modernisering av retningslinjer for bruk av styrer i staten inkludert utviklingen av etatsstyringen overfor forvaltningsorganer med styre. Mandat Følgende mandat er gitt fra UFD: Statskonsult skal vurdere styrenes roller for underliggende virksomheter under UFD uavhengig av tilknytningsform. Utredningen tar utgangspunkt i alle etater under UFD med særskilt styre, alle heleide aksjeselskaper samt et utvalg av representative universiteter/høyskoler. Utredningen skal ta utgangspunkt i 6

13 lovgrunnlaget, vedtektene og ev. delegasjonsvedtak som angir mandatet for vedkommende styre. Statskonsult skal vurdere styrenes rolle i etatsstyringssammenheng med spesielt fokus på departementets overordnede styring av virksomheten og relasjonene mellom departement, styre og virksomhetens administrative ledelse. Statskonsult bør i forbindelse med kartleggingen av forvaltningsorganene undersøke om man kan få frem styrenes syn på etatsstyringsmøtene. Utredningen foretar videre en prinsipiell og generell vurdering av hvilken rolle styrer bør ha avhengig av virksomhetens eierform og tilknytningsform til departementet. I denne sammenheng skal man særskilt vurdere styresammensetningen, styrets forhold til den administrative ledelse og styrets oppgaver og ansvar i forbindelse med virksomhetens budsjettering og annen planlegging samt regnskapsavleggelsen. Bruk av faglige råd som alternativ til styre vurderes. På denne bakgrunn bør utredningen komme med en tilråding når det gjelder styrenes funksjon for underliggende virksomheter under UFD. Statskonsults arbeid gjennomføres under hensyn til andre pågående prosjekter i departementet, som lånekasseprosjektet, lovgjennomgang på universitets- og høyskoleområdet og andre relevante utredninger. Metode Utredningen omfatter i prinsippet alle virksomheter med styre direkte underlagt UFD, men råd, statlige videregående skoler med styrer, datterselskaper og sektorstyrer er utelatt 1. Et utvalg på to universiteter og tre høyskoler representerer universitetene og høyskolene. Kategorisert etter tilknytningsform omfatter kartleggingen følgende virksomheter: Forvaltningsorganer: Læringssenteret Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) Voksenopplæringsinstituttet (VOX), Statens Lånekasse for utdanning (Lånekassa) Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) Meteorologisk institutt (Met.inst.) Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter Universitet og høyskoler (Universitetet i Oslo (UiO), Norges tekniske naturvitenskapelige universitet (NTNU), Høgskolen i Oslo (HiO), Høgskolen i Østfold (HiØ), Høgskolen i Sogn og fjordane (HiSF) Norges forskningsråd (NFR) 1 Også enkelte mindre selskaper, for eksempel Sem gjestegård er utelatt. 7

14 Norsk utenrikspolitiske institutt (NUPI) Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) Statsaksjeselskap UNINETT (Forskningsnettet i Norge) Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) Datterselskaper under universitetene og selskapene er ikke inkludert i kartleggingen. Som grunnlag for utredningen og problemstillinger som kartleggingen omfatter, er det lagt vekt på å utnytte eksisterende materiale og litteratur (se litteraturlisten) som gir relevant teoretisk innsikt og momenter til gjennomgang, analyse og prinsipielle vurderinger faktaopplysninger og relevant informasjon om de statlige virksomhetene og styrene vurderinger av de aktuelle virksomhetene gjennom nylig avsluttede eller pågående prosjekter. For kartleggingen av den enkelte virksomhet er følgende typer dokumenter gjennomgått og informasjon fra disse systematisert: Grunnlagsdokumenter som Stortingsmeldinger og proposisjoner, vedtekter, instrukser og annet skriftlig materiale som angir hvorfor virksomheten har et styre og eventuelt om styrets rolle og ansvar. Relevante prosjekter, evalueringer og rapporter som omhandler virksomheten. Styreprotokoller og protokoller fra etatsstyringsmøter/generalforsamlinger for det siste året. Det er gjennomført intervjuer med styrelederne og direktørene for hver virksomhet. Til grunn for intervjuene ble det brukt en intervjuguide som intervjupersonen fikk tilsendt på forhånd (vedlegg 1). Intervjuene varte fra om lag en time til nærmere tre timer. Det vanlige var en og en halv time. Flere av direktørene og styrelederne satt i eller hadde erfaring fra flere av de andre styrene som omfattes av kartleggingen, slik at vi også fikk synspunkter på andre styrers funksjonsmåte. I tillegg har det vært intervjuer med departementets ledere/rådgivere med ansvar for styring av / kontakt med virksomhetene (ledelse og styret) og møter med prosjektansvarlige for relevante prosjekter i regi av UFD. En referansegruppe bestående av representanter for avdelingene i UFD med etats- og/eller eierstyringsansvar for virksomhetene har fulgt og gitt råd til prosjektet. Referansegruppen har vært ledet av Administrasjonsavdelingen. 8

15 Forvaltningspolitikken og bruk av styrer i staten Til grunn for vurderingen av om en virksomhet må eller bør ha et styre og hvilket ansvar og oppgaver som skal pålegges dette, er det nødvendig å ha klarhet i hvilken juridisk status eller tilknytningsform virksomheten har til staten og konsekvensene av dette for ansvar og styring formålet med virksomheten og om det er hensyn som virksomheten skal ivareta som forutsetter eller gjør det hensiktsmessig med tilpasset styringsordning hvilke generelle krav som stilles til styring og kontroll med statlige virksomheter. I dette kapitlet redegjøres det for synspunkter på bruk av styrer og ansvaret for styrene slik det framkommer i forvaltningspolitiske dokumenter. Tilknytningsformer for virksomhetene Statlige virksomheter har ulike tilknytningsformer til staten. De kan deles inn i følgende kategorier: Ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte) Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte og/eller andre særordninger/fullmakter) Heleide selskaper organisert etter aksjeloven (med spesielle regler for statsaksjeselskaper) Deleide selskaper (ikke inkludert i vurderingen) Forvaltningsorganene er i motsetning til selskapene en del av staten som juridisk person. Dette har betydning for hvilket ansvar departementet som henholdsvis overordnet myndighet og eier har og for hvordan styringen kan og bør utføres. Ordinære forvaltningsorganer De aller fleste forvaltningsorganer kan betegnes som ordinære og er underlagt det administrative og økonomiske regelverket som gjelder generelt i staten. Dette er underliggende organer, for eksempel direktorater, som i noen tilfeller benevnes som tilsyn, direktorater med tilsynsfunksjoner, verk eller vesen eller større etater, men det kan også være ombud. I visse tilfeller karakteriseres noen forvaltningsorganer som uavhengige eller autonome organer. Dette gjelder ikke full uavhengighet når det gjelder økonomi og administrasjon (jamfør punkt 3.3.2), men til en viss grad faglig uavhengighet. Generelt kan sies at underliggende organer, som direktoratene, har en faglig uavhengighet, men uavhengigheten er begrenset fordi organet kan instrueres av 9

16 departementet ut fra politiske hensyn. Noen forvaltningsorganer har fått en faglig uavhengighet enten i lovs form eller gjennom Stortingets plenarvedtak. Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter Begrepet forvaltningsorgan med særskilte fullmakter ble introdusert av Hermansen-utvalget i NOU 1989:5 En bedre organisert stat. De særskilte fullmaktene kan være av ulikt slag, og unntaket fra bruttoprinsippet er én fullmakt blant flere 2. Andre fullmakter/særordninger er unntak fra tjenestemanns- og tjenestetvistloven og forvaltningsloven. Nettobudsjettering innebærer et utvidet økonomiansvar 3 i og med at virksomheten får disponere et eventuelt positivt årsresultat og må dekke et eventuelt negativt årsresultat. Innføring av nettobudsjettering innebærer i praksis også brudd med de tre andre hovedprinsippene fullstendighetsprinsippet, som innebærer at alle statens utgifter og inntekter skal føres i ett budsjett/regnskap, (bevilgningsreglementet 4, første ledd) kontantprinsippet: De nettobudsjetterte virksomhetene står friere enn andre forvaltningsorganer til å velge regnskapsprinsipp, og de fleste nettobudsjetterte virksomhetene fører sine regnskaper etter prinsippene i regnskapsloven nettobudsjetterte virksomheter er heller ikke omfattet av ettårsprinsippet. Dette betyr at disse forvaltningsorganene fritt kan overføre midler mellom budsjettårene. Statlige selskaper I aksjeselskaper der staten er deleier, gjelder aksjeloven på samme måte som i private selskaper og staten er en vanlig aksjonær på lik linje med de private eierne. For statsaksjeselskapene gjelder særbestemmelser i aksjeloven som angår statens styring av selskapene. Styret velges av generalforsamlingen (statsråden) i motsetning til i andre aksjeselskaper av bedriftsforsamling, og generalforsamlingen kan overprøve styrets/bedriftsforsamlingens forslag til utbytte. Dessuten kan Kongen overprøve bedriftsforsamlingens vedtak om store investeringer, rasjonaliseringer og driftsomlegginger dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Aksjelovens bestemmelser om statsaksjeselskap gir staten større myndighet som generalforsamling, mens styrene og eventuelle bedriftsforsamlinger har tilsvarende mindre. 2 NOU 1989:5 side 49 3 Finansdepartementets rundskriv R-11/98: Økonomiregelverkets rekkevidde overfor statlige virksomheter som har fått unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet 10

17 Retningslinjer for bruk av styrer i staten I Administrasjonsdepartementets retningslinjer for bruk av styrer i staten fra 1993 heter det at Styrer bør normalt ikke brukes i forvaltningsorganer. Dette utgangspunktet innebærer at det går en direkte styringskanal fra departementet til forvaltningsorganets leder, og at det er lederen som står ansvarlig overfor departementet. Det pekes på spesielt to forhold som legges til grunn for at styrer normalt ikke skal brukes i forvaltningsorganer. Det ene er at for forvaltningsorganer med myndighetsutøvende oppgaver bør styringsstrukturen klart understreke det konstitusjonelle og politiske ansvaret som er knyttet til myndighetsutøvelsen. Ansvarslinjen mellom statsråd/departement og forvaltningsorganet kan svekkes dersom det anvendes styre. Vi vil gå noe nærmere inn på dette nedenfor. Det andre forholdet er at mange forvaltningsorganer vil ha en rolle i departementets politikkutforming. Dette krever en mer aktiv styringskommunikasjon enn hva som bør praktiseres overfor virksomheter som ledes av styrer. Det anbefales at virksomheter med klare innslag av myndighetsutøvelse eller politikkutforming, ikke bør ha styre. Men der oppgavene er av en annen karakter tjenesteytende oppgaver, kultur- og forskningsinstitusjoner eller forretningsmessig drift kan det være hensiktsmessig å bruke styre. Styrene kan få ansvar og handlefrihet som innebærer et positivt bidrag til både overordnet styring og styring innad i virksomheten. Det sies videre at Her kan bruk av styre bidra til å skjerpe fokus på strategivalg og resultatoppnåelse i styringskommunikasjonen mellom departement og virksomhet. Et rollebevisst styre vil også bidra til å hindre unødvendig detaljstyring fra departement overfor virksomheten. Virkningene på statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar Vil et styre medvirke til mindre ansvar for statsråden? I NOU 1991:26 Om bruk av styrer i statlige virksomheter drøftes statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for forvaltningsorganer med styre. Det er her understreket at det å opprette et styre for et forvaltningsorgan ikke innebærer at det opprettes selvstendige rettssubjekter. Virksomhetene er fortsatt en del av staten og den statlige forvaltningen. Statsrådens ansvar for virksomheten blir derfor ikke mindre. Etablering av et styre med reell styringsfullmakt innebærer at institusjonen får større frihet. Samtidig fraskriver statsråden seg innflytelse i større eller mindre grad, men statsrådens ansvar blir likevel ikke mindre omfattende. NOUen fra 1991 ble fulgt opp i Administrasjonsdepartementets retningslinjer for bruk av styrer i staten fra Her er drøftingen av ansvarsforholdene ved etablering av et styre for en statlig virksomhet fulgt opp ved å understreke at forholdet mellom departementet og styret i stor grad er et tillitsforhold: 11

18 Departementet har tillit til at styret vil være egnet til å virkeliggjøre fastsatte mål innenfor gitte rammer og avstår fra detaljstyring selv om ansvarsforholdene overfor Stortinget ikke er endret. Hvilke virkemidler kan medvirke til å begrense statsrådens ansvar? Eivind Smith drøfter i en artikkel fra mulige begrensninger i statsrådens parlamentariske ansvar for statlige virksomheter med styre. Smith understreker at statsråden i utgangspunktet er parlamentarisk ansvarlig for forvaltningsorganer både med og uten styre, og at det er begrensninger i ansvaret som må begrunnes. Opprettelsen av et styre er i seg selv ikke tilstrekkelig til å si at ansvaret er begrenset det avgjørende er hvorvidt statsrådens (og departementets) instruksjonsmyndighet er begrenset. Men også her er det viktig å være klar over at begrensninger i instruksjonsmyndigheten ikke vil kunne føre til at statsråden helt kan fri seg fra ansvaret for den uavhengige virksomheten. Statsråden har fortsatt plikt til å følge med i virksomheten og om nødvendig foreslå institusjonelle endringer eller andre reformer. Det er flere eksempler på at Stortinget krever svar fra statsråden selv om virksomheten det gjelder er organisert som et selskap. Dersom konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar blir vurdert, bør det også legges vekt på hvorvidt delegasjonen av ansvar har vært ansvarlig i det konkrete tilfellet, og hvorvidt mottakeren har hatt forutsetninger for å ivareta delegasjonen. Statsråden kan i denne sammenheng for eksempel bli stilt til ansvar for å ha valgt et ukvalifisert styre. 5 Begrenset eller avskåret instruksjonsmyndighet kan altså få betydning for omfanget av statsrådens ansvar overfor Stortinget. Som utgangspunkt må det være klart at en statsråd ikke kan trekkes til ansvar for forhold vedkommende rettslig sett ikke har hatt adgang til å gjøre noe med. Statsråden (departementet) eller Kongen kan ikke selv avskjære sin instruksjonsmyndighet. Kilden til uavhengighet for instanser som ellers ville vært underlagt Kongens eller departementets fulle instruksjonsmyndighet, ligger i Stortinget. Spørsmålet om hvem som har opprettet styret og tildelt det myndighet, blir derfor sentralt for ansvarsforholdene. Hvis styret er opprettet av Stortinget ved lov eller annet vedtak, kan det tenktes at uttrykkelige bestemmelser eller andre forhold gir grunnlag for å hevde at deler av Kongens eller departementets normale instruksjonsmyndighet er avskåret. Det kan også tenkes at Stortinget på annen måte er gjort kjent med eller har vært involvert i organiseringen av sektoren på en slik måte at det kan få betydning. Slike indirekte former for medvirkning fra Stortingets side vil ikke uten videre kunne virke ansvarsbefriende på samme måte som direkte 4 Eivind Smith: Statsrådens politiske og konstitusjonelle ansvar for statlige virksomheter med styre, Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/ NOU 1991:26 side 25 12

19 vedtak om styrets opprettelse og tildeling av myndighet, men kan være relevant ved en vurdering av ansvarets omfang. 6 Hvis styret er opprettet ved kongelig resolusjon, kan ikke Kongens myndighet overfor vedkommende instans i kraft av grunnlov, lov eller annet stortingsvedtak bli tilsvarende begrenset. Begrensning av statsrådens ansvar avhengig av styrets sammensetning og oppgaver? I Norge er det ikke så vanlig at begrensninger i instruksjonsretten kommer klart til uttrykk i et formelt regelverk. Smith hevder derfor at styrets sammensetning og oppgaver vil være viktige momenter i en vurdering av hvorvidt statsrådens myndighet og ansvar kan sies å være begrenset. Når det gjelder betydningen av styrets sammensetning, peker Smith spesielt på interesserepresentasjon og fagkompetanse. Formålet med å opprette et styre med en bestemt sammensetning må være at virksomheten skal ha nytte av den kompetansen medlemmene sitter inne med. En forutsetning for å nå dette målet er at styret skal nyte godt av en uavhengighet i sitt arbeid. Krav i økonomiregelverket relatert til virksomheter med styre Reglene i økonomiregelverket 7 som spesifikt tar opp regelverkets anvendelse i virksomheter med styre, er 8 om intern instruksjon og delegering, og 20 om departementenes kontrollansvar. I kommentarene til 8 heter det: Noen virksomheter har et styre. Det varierer i hvilken grad styret er den øverste ledelsen med overordnet ansvar for alle sider av virksomhetens løpende drift. Som det framgår av kommentarene til Økonomireglementet 8, må forholdet mellom et styre og den administrative leder fastlegges i instruksene for hver enkelt virksomhet. Finansdepartementet har i Funksjonelle krav av praktiske grunner brukt betegnelsen "virksomhetslederen" som øverste instans, da vi ikke har funnet formuleringer som kan dekke alle alternativer med styre. Funksjonelle krav må leses slik at det som er presisert som virksomhetslederens ansvar kan være styrets ansvar i de tilfeller hvor dette framgår av den konkrete instruks. I kommentarene til 8, om intern instruksjon og delegering, heter det videre: Departementets tildelingsbrev vil være rettet til virksomheten som helhet. I virksomheter med et styre vil det framgå av den fastsatte organisasjonsstruktur og instruksene for styret og den administrative ledelse, i hvilken grad styret skal delta i beslutninger om intern delegering. Dette må blant annet ses i sammenheng med de kontrolloppgaver departementet kan delegere til styret i medhold av Reglene om intern delegering av myndighet til å disponere 6 Smith 1994 side Høringsutkast til revidert regelverk for økonomistyring i staten er sendt på høring med frist for uttalelse

20 budsjettet må ses i sammenheng med reglene om anvisning og attestasjon i 16. I kommentarene til 20, om departementenes kontrollansvar, heter det: For store virksomheter der slik kontroll vil være uforholdsmessig omfattende å foreta for departementet selv, kan det delegere kontrolloppgaven til virksomhetens styre når dette er forenlig med styrets ansvarsområde for øvrig, og det ellers er ubetenkelig ( 20.3). Delegering som angitt i 20.3, vil særlig være aktuell i forvaltningsbedrifter av slik størrelse at det ikke er praktisk gjennomførbart for departementet å forestå kontrollen selv. I slike tilfelle må departementet i henhold til 20.1 fastsette en instruks med hovedregler, mens fastsettelse av mer detaljerte regler overlates til styret. I forslaget til revidering av økonomiregelverket er det to bestemmelser som gjelder virksomheter med styre. I punkt 1.2 heter det: Departementet skal sørge for at det foreligger instrukser som beskriver de innbyrdes forhold mellom departement, eventuelt styre og virksomhetsleder. Regelverket 10,d sier at staten skal ha særlig vekt på at styret fungerer tilfredsstillende. Krav om sammensetning av styrer Når det gjelder bestemmelser om sammensetning av styrer, gjelder kravene i følgende lover: Likestillingsloven har følgende ordlyd: Når et offentlig organ oppnevner eller velger utvalg, styrer, råd, nemnder m.v. med 4 medlemmer eller flere, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent av medlemmene. I utvalg med 2 eller 3 medlemmer skal begge kjønn være representert. Stortinget vedtok i 1981 lov om tilsattes representasjon i offentlige virksomheters styrende organer m.v., men loven er aldri trått i kraft. Loven gir tilsatte rett til å være representert i virksomheter som eies eller drives av staten, fylkeskommunene eller kommunene. I henhold til loven har de tilsatte rett til to representanter og tre vararepresentanter i styret for virksomheter som har minst 20 tilsatte, og som i det vesentlige behandler administrative saker eller i styrer som behandler dels administrative og politiske saker. I administrative saker har de tilsattes representanter tale-, forslags- og stemmerett, mens i politiske saker har de tilsatte ikke stemmerett. Dagens forvaltningspolitiske prinsipper og bruk av styre for forvaltningsorganer? I tiden fra retningslinjene om bruk av styrer i staten kom i 1993, har det vært lite endringer i synet på bruk av styre for forvaltningsorganer. Antall forvalt- 14

21 ningsorganer som har styre, er også kraftig redusert. Sentrale forvaltningsorganer med styre er redusert fra 21 i 1990 til 10 i Av disse 10 er fem under UFD. I den grad styrer har vært satt på dagsordenen, har det vært i forbindelse med styrer for statlig eide selskaper eller statlig forretningsdrift i forvaltningsbedrifter. Tema som har vært oppe i denne forbindelse, har vært hvilket ansvar som er tillagt styrer for selskaper, viktigheten av å ha profesjonelle styrer, hvordan eierstyringen blir og bør bli ivaretatt og hvor aktivt eierdepartementet bør være. I tillegg har spørsmålet om hvilket departement som skal ivareta eierskap og eierstyring, vært vurdert. 9 Det er blitt viktigere å skille mellom rollen som eier og ansvaret for sektorpolitikken inkludert reguleringer. Utviklingen har også gått i retning av å få et klarere skille mellom myndighetsutøvelse som legges til forvaltningsorganer, og tjenesteyting, der virksomheten skilles ut og organiseres i offentlig eide selskaper. Slike selskaper har styre, der ansvaret i hovedsak følger reglene for styrers ansvar i aksjeloven. I regjeringens arbeid med modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor 10 er dette skillet vektlagt sterkere. Det er et ønske om et enklere og ryddigere samfunn. Dette skal oppnås ved å få et klarere skille mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, og et klarere skille mellom ansvaret for finansiering av offentlige tilbud og selve produksjonen av tjenestene. Disse skillene er viktige blant annet for å kunne åpne for konkurranseutsetting av tjenesteproduksjonen, og for at den som finansierer tjenestene, kan stille krav til tjenesteyteren. Samtidig sies det at Lokal frihet stiller økte krav til tilsyn og kontroll for å ivareta rettssikkerheten til den enkelte og sikre at tjenestene holder høy kvalitet. Derfor må myndighetsutøvelsen inkludert tilsyn være en oppgave som må ivaretas av staten, mens tjenesteyting kan legges til både private og offentlige tilbydere/ produsenter. Prinsippene i regjeringens arbeid med modernisering gir ikke noen direkte føringer med hensyn til bruk av styre for forvaltningsorganer. Men indirekte kan de modellene som lanseres for organisering av forvaltningsorganer, innebære at bruk av styre kan få en ny aktualitet. Viktige prinsipper for regjeringens politikk for forvaltningen er økt delegering og desentralisering av ansvar og myndighet større grad av uavhengighet for spesielt organer med tilsynsoppgaver og med ansvar for kvalitetskontroll større selvstendighet for statlige tjenesteytere mer bruk av økonomiske insitamenter. Med større avstand mellom departement og virksomhet, større grad av uavhengighet, flere fullmakter og mer ansvar for resultater og økonomisk drift, vil bruk av styre kunne bli mer aktuelt. Det samme gjelder dersom det etableres uavhengige forvaltningsorganer der statsrådens instruksjonsmyndighet av- 8 Virksomhet innen forskning, kultur, universitet, høyskoler, statlige grunn- og videregående skoler, forvaltningsbedrifter, fond, pensjonskasser, statlige selskaper og stiftelser er ikke med. Totalt er det om lag 130 virksomheter med styrer i 2001 mot om lag 230 i Staten som eier. Rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe Redegjørelsen for Stortinget

22 skjæres i loven, slik det er foreslått i St. meld. nr. 17 ( ) Om statlige tilsyn. I slike tilfeller kan ansvaret som pålegges virksomheten bli så stort at det kan være hensiktsmessig å etablere et styre som kan avlaste og støtte opp under virksomheten. Styrets ansvar At statsråden i siste instans er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for virksomheten i en underordnet institusjon, innebærer ikke at virksomhetens ledende organer styre og direktør er uten ansvar. Departementet har ansvar for å klargjøre mål, overordnet strategi, rammer og ressursgrunnlag samt kontroll, mens styret innenfor rammen av disse beslutningene er ansvarlig for å gjennomføre de oppgavene som det er pålagt ved instruksjoner, fullmakter og andre bestemmelser. Virksomhetens direktør står overfor styret ansvarlig for at virksomheten drives på en god måte. Skal et styre kunne fylle sin funksjon som styringsledd mellom departementet og virksomheten, er det nødvendig å gi styret vide og reelle fullmakter. Styret må ha et eget handlingsrom mellom departementet og direktøren. I Administrasjonsdepartementets retningslinjer for bruk av styrer i staten heter det at styrets handlefrihet bør bestå av retten til å foreslå virksomhetens budsjett overfor departementet rett til å beslutte eller godkjenne virksomhetsplan retten til å tilsette og avskjedige daglig leder styring av virksomhetens organisasjon Nettobudsjetteringsfullmakten innebærer at virksomheten og dermed styret får et mer selvstendig ansvar for virksomhetens økonomi. Skal styret kunne ivareta dette ansvaret, må det ha stor frihet til å fatte beslutninger om organiseringen av virksomheten. Hensiktsmessigheten av å nettobudsjettere og opprette et styre for et forvaltningsorgan er avhengig av at det er politisk mulig å gi styret denne handlefriheten. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er i hvilken grad det er mulig å gi styret frihet til å nedbemanne virksomheten, endre organisasjonsstruktur osv. i en situasjon der for eksempel de budsjetterte inntektene ikke lar seg realisere. 16

23 Beskrivelse av virksomhetene Tilknytningsform og formelt grunnlag for styre Virksomhetene under UFD med styre har ulike tilknytningsformer til staten. Virksomhetene er kort beskrevet i forhold til de formelle kjennetegnene for tilknytningsformen. Likeledes vil vi redegjøre for den formelle begrunnelsen for styre for virksomhetene. Tabell 1: Virksomhetene etter tilknytningsform og kjennetegn ved tilknytningsformen Tilknytningsform Forvaltningsorgan Forvaltningsorgan Statsaksjeselskap (ordinære) m/særs. fullmakter VOX, Lånekassa, Læringssenteret, Univ og høyskoler NFR NUPI UNINETT NSD Kjennetegn Statped, NOKUT, NOVA UNIS Met.inst. Øverste Regjeringen/ Regjeringen/ Generalforsamling styringsorgan departement departement Styringsprinsipp Instruksjon 11 Instruksjon Eierstyring Parlamentarisk/ I prinsippet for alle I prinsippet for alle Vedtak på generalfors. konstitusjonelt disposisjoner 12 disposisjoner og generelle retn.linjer i vedtekter m.m. ansvar Statsrådens/dep. styringsmulighet / spilleregler for styring I prinsippet alle sider ved virksomheten unntatt der det er avskjæring i lov Ikke områdene som fullmaktene dekker, men ellers alle sider ved virksomheten Hovedformål, virkefelt, avkastning utbytte.(på definerte sektorpolitiske saker) Eget styre Som regel ikke 13 Ja, men ikke noe krav Ja Juridisk status Del av staten Del av staten Eget rettssubjekt Finansiering Statsbudsjettet (kan ha merinntektsfullmakter) Statsbudsjettet, program- og prosjektinntekter Salg av tjenester, prod., (+ ev. tilskudd ikkelønnsomme tjenester) Budsjett Bruttobudsjettert Nettobudsjetterte Utenfor statsbudsjettet tilknytning. driftsutgifter på 50-post Finansielt ansvar Staten Staten Selskapet Kan gå konkurs? Nei Nei Ja Tilsattes rettigheter Tjenestemanns- og tjenestetvistloven Tjenestemanns- og tjenestetvistloven 14 Arbeidsmiljø- og arbeidstvistloven Forvaltn.-/off.lov Gjelder Gjelder 15 Gjelder ikke, bare for ev. myndighetsutøvelse 11 NOKUT uavhengig organ ( 12 i UH-loven) 12 NOKUT (Avskjæring i loven) 13 Virksomhetene i vår undersøkelse har alle styrer 14 Unntak er NFR, der arbeidsmiljø- og arbeidstvistloven gjelder 15 Deler av forvaltningsloven gjelder ikke for Norges forskningsråd. 17

24 Forvaltningsorgan ordinære Kjennetegn Voksenopplæringsinstituttet (VOX), Statens Lånekasse for utdanning (Lånekassa), Læringssenteret, Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped), Meteorologisk institutt (Met.inst.) og Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er alle ordinære forvaltningsorganer med styre. Øverste styringsorgan er departementet og i visse saker tas beslutningene av Kongen i statsråd. Virksomhetene kan instrueres og statsrådens ansvar gjelder i prinsippet for alle disposisjoner. Unntaket er der instruksjoner er avskåret i loven. Dette gjelder NOKUT, der det heter i 12 i universitets- og høyskoleloven (UH-loven) og 9 i lov om private høyskoler at NOKUT skal være et uavhengig statlig organ. Av dette følger også en begrensning i statsrådens ansvar for NOKUTs vedtak som ikke kan overprøves. Departementet har oppnevnt en klagenemnd, men nemnda kan bare behandle saksbehandlingen, ikke det faglige innholdet. Når det gjelder Læringssenteret, uttalte stortingskomiteen behovet for at Læringssenteret skulle være mer uavhengig enn andre ordinære forvaltningsorganer, men uten at dette ble nedfelt i lov om grunnskolen (Opplæringslova). Under stortingsbehandlingen av henholdsvis VOX og Statped har det vært klart at virksomhetene er foreslått med eller skal ha styre, men uten at spørsmålet om departementets styring, ansvar eller virksomhetens grad av uavhengighet er knyttet til dette. Når det gjelder finansiering, budsjettering og finansielt ansvar, er virksomhetene underlagt det ordinære regelverket for bevilgninger og økonomistyring. De tilsattes rettigheter er hjemlet i Tjenestemannsloven og Tjenestetvistloven. Forvaltningsloven og Offentlighetsloven gjelder for virksomhetene. Hvorfor har de ordinære forvaltningsorganene styre? Lånekassa har hatt styre siden opprettelsen i Met.inst. fikk styre på midten av 80-tallet. Læringssenteret, VOX, Statped og NOKUT er alle nyopprettet gjennom fusjoner og reorganisering i løpet av de seneste tre årene og har fått styre. Det er ulike årsaker og hensyn som ligger til grunn for dette. Synet på hva slags statlig organ Lånekassa er, har vekslet opp igjennom tidene, likeledes synspunkter og bevisstheten rundt styring og styrets funksjon og ansvar. Lånekassa har hatt betegnelsen statsbank og var én blant mange 16. Lånekassas virksomhet og bestemmelsen om styret er hjemlet i lov om utdanningsstøtte til elever og studenter av Lånekassa har også hatt et råd som er nedlagt. Det ble avgjort at Met.inst. skulle ha eget styre i 1984 etter en relativt lang vurdering av både organiseringen av instituttet og behovet for et styre. Spesielt sammensetningen av styret var gjenstand for diskusjon. Departementet ønsket styre og det ble vedtatt ved kgl. resolusjon. 16 Det er nå bare Lånekassa og Statens husbank igjen, samt deler av SND, (jf. kontogruppe 6600 i statens kapitalregnskap) 18

25 VOX styre kan begrunnes historisk. De tre virksomhetene 17 hadde alle styre. I St.prp. nr. 63 ( ) om opprettelsen av VOX, foreslås at virksomheten skal ha styre uten at det framkommer argumenter for eller mot. Stortinget sluttet seg til dette. Statped 18 i sin nåværende form ble etablert fra etter reorganisering av de spesialpedagogiske kompetansesentrene og sammenslåing av en del tidligere enheter. Styret for Statped har ansvaret for den totale virksomheten, men det er et eget underliggende styre for de seks kompetansesentrene for hørselshemmede 19 og brukerråd ved de enkelt kompetansesentrene. Begrunnelsen for styre for Statped er nært knyttet til fagområdet og ulike brukergrupper og interessegruppers behov for innflytelse. I forbindelse med St. meld. nr. 28 for ble det klarlagt at Læringssenteret skulle ha et eget styre. Det ble nedfelt i vedtektene av at Læringssenteret skulle være et ordinært forvaltningsorgan med styre, men at organet skulle ha større faglig frihet enn vanlige forvaltningsorgan. Et bredt sammensatt styre med medlemmer med bakgrunn fra blant annet forskning og utdanning skulle bidra til dette. Styret ble imidlertid ikke oppnevnt før et halvt år etter at Læringssenteret ble etablert og direktør var tilsatt. Ifølge loven er det NOKUTs styre som har fått alle fullmakter både faglige og økonomisk/administrative, men styret kan delegere og delegerer i stor grad til direktøren. Uten at det er eksplisitt begrunnet hvorfor NOKUT har et styre, må dette ses som en følge av den faglige uavhengigheten gjennom avskjæring i loven som er grunnlaget for NOKUTs formål og virksomhet. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter Kjennetegn ved virksomhetene Norges forskningsråd (NFR), Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) er alle forvaltningsorganer, men har særskilte fullmakter på det økonomiske og administrative området. NFR og forskningsinstituttene kan i prinsippet instrueres og statsråden er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for virksomheten. Det er ingen lov som avskjærer instruksjonsmuligheten, men normer om forskningens frihet tilsier sterke begrensninger på den faglige instruksjonen. Departementets ansvar for forskningsinstituttene blir i hovedsak å kontrollere at bevilgningene er brukt i forhold til hensikten og at virksomheten er organisert på en hensiktsmessig måte. 17 Statens råd for voksenopplæring (SRV), Norsk fjernundervisning og Forskningsinstitutt for voksenopplæring i Trondheim 18 Læringssenteret og Statpeds organisering er til vurdering (jamfør RNB 2003) 19 Sektorstyre hørsel med 9 medlemmer opprettet i 1996, prolongert fra 1999 år for år. I tillegg ble det fra opprettet et eget rådgivende organ for Nord-Norge (RONN) med sju medlemmer. 19

26 NFR er myndighetenes viktigste forskningspolitiske organ. Det har både en rådgivende og en operativ rolle. Styret bidrar til å gi virksomheten legitimitet og troverdighet både i forskningsmiljøene og hos myndighetene (NFR finansieres fra 16 departementer). Selv om virksomheten i prinsippet kan instrueres, hører dette til sjeldenhetene. NFR har også unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om begrunnelsesplikt og klageadgang. Universitet og høyskoler er underlagt en felles lov. Som forvaltningsorganer er de underlagt UFD som har full instruksjonsmyndighet med unntak i faglige spørsmål. Universitetene og høyskolene er imidlertid delegert til dels vide fullmakter både når det gjelder disponering av rammebevilgning, organisering, nedleggelse og opprettelse av fagtilbud (innenfor visse rammer), organisering av institusjonen og etablering av randsonevirksomhet (aksjeselskap). I tillegg har universitetene og høyskolene en viss mulighet til å påvirke inntekter gjennom ordningen med resultatbasert finansiering. Det gjennomføres for tiden en ny vurdering av loven inkludert lov om private høyskoler. Hvorfor har forvaltningsorganene med særskilte fullmakter styre? Det formelle grunnlaget for NFRs nåværende styre er å finne i 4 i vedtektene som trådte i kraft Etter informantenes syn må styringen og ledelsen av en så stor og viktig samfunnsinstitusjon ha en videre basis enn det en administrativ direktør kan gi. Likeledes er det nødvendig med en viss avstand mellom departementet og politisk ledelse på den ene siden og virksomheten på den andre. Når det gjelder NUPI og NOVA, er styrets ansvar beskrevet i vedtektene. I NUPIs vedtekter 1 er det presisert at instituttet har en fri og uavhengig stilling i alle faglige spørsmål. Et styre for en forskningsinstitusjon kan bidra til å bygge nettverk, få økt forståelse for ulike deler av samfunnets oppfatninger og være et korrektiv til virkelighetsforståelsen. Styret kan ivareta funksjoner som det kunne vært aktuelt at departementet som overordnet organ ivaretok, men som bør begrenses for å sikre tillit til at forskningen ikke er politisk styrt. Universitetene og høyskolene er til dels store institusjoner som forvalter betydelige midler innenfor vide fullmakter. En begrunnelse for å ha styre er at dette medvirker til mindre risiko i forvaltning og drift. Andre begrunnelser er å sikre de demokratiske verdier ved at tilsatte og studenter har en plass i styret. Eksterne representanter skal ivareta behovet for å ha tettere tilknytning til og innflytelse fra samfunnet. Igjen er det behov for en bredere og mer representativ basis for styring, ledelse og ansvar enn det en direktør kan ha. Statlige selskaper UNINETT ble opprettet i 1993 som aksjeselskap etter å vært et samarbeidsprosjekt mellom institutter og universiteter. På 80-tallet ble det etablert som et eget prosjekt knyttet til SINTEF, men med finansiering direkte fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. UNINETT har opprettet tre datterselskaper og vil fortsette å gjøre dette når et forretnings-/aktivitetsområde er så stort og egenartet at det er naturlig å skille det ut. 20