Astrid Skretting, forskningsleder ved Statens institutt for rusmiddelforskning (2013) Konseptualisering av narkotika i sentrale offentlige dokumenter

Transkript

1 Astrid Skretting, forskningsleder ved Statens institutt for rusmiddelforskning (2013) Konseptualisering av narkotika i sentrale offentlige dokumenter Sammendrag Det er snart 50 år siden det «nye» narkotikaproblemet kom til Norge. Hvordan har sentrale myndigheter omtalt narkotikaproblemet gjennom disse 50 årene? Hvilken forståelse ligger til grunn for politikkutformingen og etablering av tiltak for å møte problemet? Hvordan har denne forståelsen kommet til uttrykk i stortingsmeldinger, handlingsplaner, lovproposisjoner og lignende? Et gjennomgående trekk er at en allerede fra starten tok i bruk strenge strafferettslige virkemidler, samtidig som det ble understreket at bruk/misbruk av narkotika er et problem som påkaller tverrfaglig innsats og at ulike former for hjelpetiltak må gå parallelt med det strafferettslige. I de senere år kan en se en stadig økende vektlegging av narkotikabruk/-misbruk som et problemområde som krever helsemessige mer enn kontrollmessige innsatser. Misbruk ses i økende grad i et sykdomsperspektiv, skadereduksjon har fått en stadig større plass, og personer med narkotikaproblemer omtales som avhengige. Slik sett vil en kunne si at Norge er i en situasjon der en har et utviklet et "schizofrent" syn på narkotikaproblemet ved at en på den ene siden tillegger de helsemessige sidene ved misbruket stadig økende vekt, mens en på den andre siden synes å være fanget i en lovgivning med høye strafferammer for narkotikalovbrudd, noe som er til hinder for en strafferettslig oppmykning hvis dette skulle vurderes å være hensiktsmessig. Innledning Det vi gjerne kaller det «nye» narkotikaproblemet har helt fra det oppsto i Norge på midten av tallet, påkalt stor bekymring. For å demme opp for problemutviklingen ble det raskt tatt i bruk vide strafferammer, noe som gjør at Norge kan sies å ha en svært restriktiv narkotikapolitikk sammenlignet med de fleste andre vestlige land. Norsk narkotikapolitikk kan imidlertid ikke ses i lys av de strafferettslige bestemmelsene alene og hvordan disse utøves. Målet med lovverket har først og fremst vært å få bukt med ulovlig omsetning og innførsel av narkotika selv om det også har blitt sett på som nødvendig med forbud mot selve bruken. Her har det i første rekke vært allmennpreventive hensyn som har spilt inn. En har imidlertid samtidig vært opptatt av hva som ligger til grunn for bruk/misbruk og hvordan en skal møte de som bruker/misbruker narkotiske stoffer og får problemer i den forbindelse. Skal misbruk av narkotika forstås som symptom på ulike samfunnsmessige eller personlige problemer? Er misbruk av narkotika (eller andre rusmidler) å anse som en sykdom? Det har gjennom årene vært ulike oppfatninger. Dette gjelder så vel blant lekfolk, i ulike grupper av fagfolk og hos sentrale myndigheter. Mens det som gjerne ble kalt symptomteorier i mange år sto som den dominerende årsaksforklaringen, har vi i de senere år sett en klar dreining mot et sykdomsperspektiv. Mens personer med narkotikaproblemer tidligere ble betegnet som misbrukere har det mer og mer gått i retning av å betegne «alle» som bruker narkotika på en måte som gir problemer, som rus(middel)avhengige. 1

2 Mange vil nok si at det strafferettslige aspektet har overskygget en forståelse av hvorfor noen velger å bruke narkotiske stoffer. At narkotikaproblemet først og fremst er blitt sett på som et kriminalitetsproblem og at det strafferettslige derfor har skygget for eller stått i veien for satsing på hjelpe- og behandlingstiltak. Like fullt kan det være grunn til å se litt nærmere på hvordan sentrale myndigheter har sett på narkotika og narkotikaproblemet opp gjennom årene og hvilken forståelse som har vært lagt til grunn. Hvordan er endringer i forståelse av problemfeltet kommet til uttrykk og i hvilken grad har det ført til endring i bruk av virkemidler på berørte områder? Hva kan sies om at en på det strafferettslige området hadde «brukt opp» de tilgjengelige virkemidlene allerede i 1984, ved å ta i bruk lovens strengeste straff, mens en på helse- og sosialområdet har stått mer eller mindre fritt til å vurdere hvordan problemene skal handteres og hvilke virkemidler som skal settes inn? Lovgivning De første norske lovene om narkotika, opiumsloven av 1913 og opiumsloven av 1928, hadde sin bakgrunn i oppfølging av henholdsvis Haag-konvensjonen (1912) og Genève-konvensjonen (1925), og var i liten eller ingen grad resultat av problemer med narkotika i Norge. Det samme kan langt på vei sies om legemiddelloven av Denne kom som en følge av FNs narkotikakonvensjon (Singel Convention on narcotic drugs) av Dette kan synes noe merkelig all den tid Norge som et av de første land i Europa, allerede i 1961 hadde etablert en egen narkotikaklinikk, Statens klinikk for narkomane. Målgruppen her var imidlertid de såkalt klassiske narkomane, pasienter og helsepersonell med tilgang til morfin. Inntoget av cannabis på midten av 1960-tallet skapte imidlertid en mer eller mindre begrunnet panikk, og snøballen begynte å rulle. Som nevnt kom legemiddelloven av 1964 som oppfølging av FNs narkotikakonvensjon og ble vedtatt før det «nye» narkotikaproblemet kom til Norge. I tråd med narkotikakonvensjonen var loven myntet på ulovlig besittelse og omsetning av narkotika og inneholdt ingen eksplisitt bestemmelse om bruk. Forbud mot bruk ble imidlertid tatt inn i forskrift av 1965 og ble brukt som hjemmel for å idømme straff for bruk i de første narkotikasakene som dette år kom opp for retten. I 1966 ble så Straffelovrådet anmodet om å overveie hvorvidt en burde heve strafferammene for ulovlig befatning med narkotika. I tillegg til Straffelovrådets faste medlemmer ble psykiaterne Nils Retterstøl og Arnfinn Teigen (overlege ved Statens klinikk for narkomane) oppnevnt som sakkyndige i sakens anledning. Straffelovrådet ga sin innstilling i Frykten for at det nye narkotikaproblemet skulle få fotfeste, framgår med all mulig tydelighet. En måtte derfor ta i bruk harde virkemidler (Justis- og politidepartementet 1967). Om behovet for strafferettslige bestemmelser heter det: «I samfunnets kamp mot misbruk av narkotiske stoffer er det uomgjengelig behov for effektive straffesanksjoner. Det er utvilsomt nødvendig å ha strenge bestemmelser mot ulovlig innførsel og omsetning av narkotika. Men etter Straffelovrådets oppfatning er det også nødvendig at man som et ledd i kampen mot misbruket har adgang til å reagere med straff mot ulovlig besittelse og mot ulovlig bruk av narkotiske midler. Dette gjelder selv om forbud og straff i seg selv er utilstrekkelig til å løse 2

3 vedkommendes personlige og sosial problemer, og selv om det overfor mange misbrukere først og fremst vil være behov for hjelpe- og støttetiltak, og i flere tilfelle for et kurativt påvirkningsarbeid.» Vi ser her at en straffebestemmelse mot ulovlig bruk av narkotika blir vurdert som nødvendig. Legemiddelloven av 1964 ga en øvre strafferamme på inntil to år for det som ble sett på som alvorlige narkotikaforbrytelser, dvs ulovlig besittelse og omsetning av større kvanta. Straffelovrådet pekte på at det vil kunne være personer som ikke vil sky noen midler for å utnytte det at noen etterspør narkotika og var klare i sin oppfatning av at en maksimumsstraff på to års fengsel var for lavt. «Ulovlig innførsel og omsetning av narkotiske stoffer bør kunne møtes med strenge straffereaksjoner. I mange land har en erfart at storsmuglingen og hovedomsetningen av narkotika foretas av personer som uten skånsel utnytter andres trang til å skaffe seg disse stoffer. Man må regne med at det også her i landet vil bli søkt opparbeidet et marked for narkotiske stoffer, hvor smuglere og selgere vil søke å utnytte etterspørselen etter disse stoffer til egen vinning uten hensyn til de skader som på denne måten tilføyes andre mennesker. Mange av forholdene med smugling og omsetning kan være så vidt graverende og grove at maksimumsstraff på 2 år (legemiddelloven) må anses å være vesentlig for lav. Sterke grunner kan således anføres for en heving av lovens någjeldende maksimumsstraff.» Straffelovrådet var imidlertid ikke bare opptatt av at straffebestemmelsene skulle ramme brukere av narkotika og de som spekulerte i økonomisk gevinst gjennom smugling og salg av narkotika. En var også opptatt av at lovbestemmelser mot narkotika skulle ha en allmennpreventiv effekt ved å forhindre potensielle brukere til å prøve narkotika. «Straffebud mot uhjemlet besittelse og uberettiget bruk av narkotika kan virke med til å forme allmenhetens innstilling til slike giftstoffer og til å prege allmenhetens atferd på dette området. Denne moral- og vanedannende virkning må anses å ha særlig betydning i en tid da bruk av slike midler blir mer alminnelig kjent enn før og appellerer til nyfikenhet og interesse, ikke minst blant ungdom. Den omstendighet at uberettiget bruk er straffbart, må også antas å virke avskrekkende overfor en del av dem som ellers kan tenkes å ville innlate seg på misbruk av narkotika. Man antar derfor at en straffetrussel i noen grad vil kunne bidra til å begrense uhjemlet besittelse og misbruk av narkotika..» (ibid.) Ved Stortingets behandling av Straffelovrådets innstilling ble det ut fra dette tilføyd en 162 i straffeloven om det som betegnes som alvorlige narkotikaforbrytelser, med en øvre strafferamme på seks år. Samtidig ble forbud mot bruk av narkotika tatt inn i legemiddelloven (Ot. prp. nr. 46 ( )). Den øvre strafferammen for alvorlige narkotikaforbrytelse (straffeloven 162) ble allerede i 1972 hevet til 10 år (Ot. prp. nr 5 ( )). Det understrekes i lovproposisjonen at narkotikaforbrytelser av profesjonell karakter må betraktes som noen av de alvorligste forbrytelser i vårt samfunn. At målet med å forhøye strafferammen er å ramme profesjonelle narkotikaforbrytere ved å gjøre det mindre attraktivt å søke et marked i Norge. Det understrekes at forhøyelsen tar sikte på å ramme profesjonelle narkotikaforbrytere. En forhøyelse skal ikke ha betydning for straffene overfor de rene brukere, som mer må betraktes som ofre enn gjerningsmenn. Det framholdes at disse ikke rammes av straffeloven 162, men av de mildere bestemmelser i legemiddelloven. Selv om også bruk av 3

4 narkotika gir grunnlag for straff, ser vi her at det først og fremst er de som innfører og omsetter narkotika en ønsker å ramme. Strafferammen ble ytterligere hevet til 15 år fra 1981 (Ot. prp. nr 62 ( )) og til 21 år fra 1984, noe som er lovens strengeste straff (Ot.prp. nr 23 ( )) Opiumsloven (Haag-konvensjonen) 1928 Ny opiumslov (Genève-konvensjonen) 1964 Legemiddelloven (Single Convention): Befatning med narkotika bøter evt 3 mnd fengsel. Mer alvorlige brudd: 2 års fengsel Forbud mot bruk inn i legemiddelloven Straffeloven 162: maksimumsstraff 6 års fengsel Straffeloven 162: maksimumsstraff 10 års fengsel 1981 Straffeloven 162: maksimumsstraff 15 års fengsel Straffeloven 162: maksimumsstraff 21 år. Legemiddelloven: bruk bøter evt 6 mnd fengsel. Bestemmelsen om mer alvorlige (2 års fengsel) flyttes til straffeloven. Symptom sykdom? Panikken førte som sagt til at det tidlig ble tatt i bruk sterke virkemidler i forsøket på å bekjempe narkotikaproblemene. Selv om det strafferettslige sto i fokus, kan vi imidlertid se at det også gjøres forsøk på gi en forståelse av hvorfor noen får problemer med narkotikabruk. Dette framgår eksempelvis også av Straffelovrådet innstilling fra Det framholdes her at narkotikabruk som regel har bakgrunn i personlige og sosiale problemer, og at mange misbrukere først og fremst vil ha behov for hjelpe- og støttetiltak. Vi lar derfor det strafferettslige vike en stund og ser litt nærmere på forståelsen som ligger til grunn for narkotikamisbruk, i noen viktige offentlige dokumenter i årene som følger. Sentralt i denne sammenheng er drøftingen av hvorvidt misbruk av narkotika skal forstås som et symptom på ulike bakenforliggende problemer eller mer i retning av en sykdom. I 1976 ble den første stortingsmeldingen om narkotika lagt fram (St. meld nr. 66. ( )). Her slås det fast at: «Misbruk av avhengighetsskapende stoff er et symptom og ikke noen klar avgrenset sykdomsenhet». Det heter videre at: «Det er (Sosial)departementets oppfatning at misbruk av avhengighetsskapende stoffer, i så vel yngre som eldre aldersgrupper, hovedsakelig må sees som symptom på personlige, familiemessige og sosiale problemer og derav følgende mistrivsel og mistilpasning. Departementet tar derfor ikke sikte på at det bygges ut noen særomsorg for 4

5 legemiddel- og stoffmisbrukere. Klientenes psykiske og sosialmedisinske problemer kan best ivaretas innenfor det eksisterende helse- og sosialvesen, mens allmenpolitiske tiltak vil være nødvendig når det gjelder generelt forebyggende arbeid og en del av de alminnelige problemer av sosial, økonomisk og arbeidsmessig art disse klienter rammes av. Skal arbeidet lykkes, slik at man får gradvis reduksjon av problemenes omfang og konsekvenser, er det imidlertid nødvendig med en systematisk gjennomarbeiding av disse klienters behov og problemer, slik at forslag om integrering av hjelpetiltak fører til faktisk samordning i praksis.» Den såkalte symptomteorien ble med andre ord løftet fram som den «offisielle» forklaringen på årsak til narkotikamisbruk. I de påfølgende år fant det sted en klar opptrapping av den offentlige innsatsen på narkotikafeltet. I 1979 ble det eksempelvis lagt fram en plan for økt innsats mot narkotikaproblemene (St.prp. 138 ( )), en plan som la grunnlag for økte ressurser til det en så som de tre viktige aktørene i kampen mot narkotika; sosialfaglige tiltak, toll og politi. Det heter her at «narkotikaproblemet er et sammensatt problem. Det er resultat av et komplisert samspill mellom enkeltmenneske, stoff og miljø. En samlet plan må derfor inneholde tiltak som er rettet mot alle tre hovedaktører». Det framheves at det må til et omfattende samvirke mellom restriktive kontrolltiltak og andre former for forebyggende virksomhet, behandlings- og ettervernstiltak. At det må til en kvalitativ bedring av samfunnet gjennom en styrking av familiens og samfunnets bæreevne og barns og unges oppvekstsvilkår hvis spesielle tiltak mot narkotikaproblemer skal ha varig virkning. Vi ser her at samfunnsmessige, strukturelle forhold tilskrives stor betydning som forklaring på narkotikaproblemet og derfor er viktige innsatsområder. Igjen ser vi at misbruk av narkotika ses på som symptom på bakenforliggende forhold og problemer. I 1985 ble det så lagt fram en ny stortingsmelding (St. meld. 13 ( )). Det heter her at en kan legge an forskjellige synsvinkler på rusmidlene og deres virkninger. Det at farmakologer, psykologer, jurister og sosiologer tradisjonelt har betont ulike aspekter, framholdes som en av årsakene til mangelen på terminologisk konsekvens. Det pekes på at stoffenes evne til å påvirke nervesystemet primært forklarer fysiologiske endringer, men at det også er nødvendig med en samfunnsmessig forståelse for å forstå rusopplevelser og atferdsendringer ved beruselse. I tillegg til de fysiologiske endringene sies det at rusopplevelser og atferd ved beruselse også er tillært, og at dette har ført til at misbruksbegrepet er blitt mer uklart. Det framholdes at en ut fra dette kan knytte definisjonen av misbruk til juridiske, medisinske, farmakologiske, moralske og sosiale vurderinger og at definisjonene ut fra dette vil variere. Som grunnlag for narkotikamisbruket som oppsto i Norge på midten av tallet, trekkes det fram to hovedgrupper. Den første var ungdom med forankring i de øvre sosiale sjikt, som med utgangspunkt i hippiekulturen og opposisjon til autoriteter begynte å eksperimentere med narkotika. Den andre var ungdom fra mer ressursfattige miljøer og som relativt snart ble den viktigste rekrutteringsbasen for misbruksutvikling. Det slås fast at selv om mer ressurssterke kan tenkes å bruke narkotika som del av en lystsøking, tar misbruk av narkotika ofte form av selvmedisinering ved at en benytter narkotika som flukt fra vonde følelser og forsvar mot en problemfylt virkelighet. Misbruk av narkotika blir med andre ord også her sett som et symptom på ulike bakenforliggende problemer. 5

6 Med utgangspunkt i dagens situasjon kan det ellers være verd å nevne at substitusjons- /vedlikeholdsbehandling 1 ikke omtales i stortingsmeldingen fra Dette illustrerer at slik behandling så langt ikke ble sett på som aktuelt, selv om HIV-epidemien hadde gjort sitt inntog blant injeksjonsmisbrukere. Norge var som kjent lenge tilbakeholdne med å ta i bruk substitusjonsbehandling. I den nevnte planen fra 1979 sies det eksempelvis et klart nei til metadonbehandling gjennom å vise til erfaringer fra andre nordiske land der motstanden sies å være massiv og at «muligheten for å få forskrevet narkotika svekker erfaringsmessig motivasjonen for behandling». Det slås således her fast at «det er derfor grunn til å opprettholde en restriktiv holdning på dette området» (St.prp. 138 ( )). Skadereduksjon vinner fram I årene som fulgte endret imidlertid situasjonen seg relativt dramatisk. Både som følge av HIV/AIDSepidemien og frykten for at den skulle spre seg blant injeksjonsmisbrukere, men også som følge av en forverret helsetilstand blant de mest forkomne misbrukerne og et økende antall overdosedødsfall. Det ble således tatt i bruk virkemidler som må sies å bryte med den generelle narkotikapolitikken. Eksempelvis begynte Norge allerede i 1988 å dele ut sprøyter, noe som var relativt enkelt å iverksette all den tid sprøyter i utgangspunktet var en fri handelsvare og ikke reseptbelagt som f eks i Sverige. Etter mye om og men, ble det i 1994 også satt i gang et prøveprosjekt med metadonbehandling. Substitusjonsbehandling var med andre ord på vei inn i varmen. Den neste stortingsmeldingen om narkotika kom i 1997 (St meld nr 16 ( )). Det heter her at årsakene til problemene er sammensatte og at det ikke finnes noen enkel løsning på narkotikaproblemene. Mens det på den ene siden er en omfattende ulovlig produksjon og internasjonal handel med narkotiske stoffer, er det på den andre siden individuelle og samfunnsmessige forhold som fører til at noen har behov for å ruse seg med både lovlige og ulovlige stoffer. Det framholdes at Norge helt siden narkotikamisbruk oppsto som et sosialt problem i midten av 1960-årene, har ført en restriktiv narkotikapolitikk ved at både besittelse, bruk og omsetning av de aktuelle stoffene er forbudt. At ulovlig innførsel og omsetning i de groveste tilfellene kan medføre lovens strengeste straff. Det slås fast at regjeringen vil videreføre den restriktive narkotikapolitikken ved et fortsatt forbud mot besittelse, bruk og omsetning av narkotika og høye strafferammer for de grove narkotikaforbrytelsene. Det understrekes imidlertid at det likevel har vært lagt stor vekt på å balansere de restriktive kontrolltiltakene med andre forebyggende tiltak og hjelpe- og behandlingstiltak(ibid.). Narkotikaproblemet skal med andre ord møtes med strenge kontrolltiltak for å demme opp for innførsel og omsetning, men de som får problemer med bruk/misbruk skal gis den nødvendige hjelp og behandling. Selv om regjeringen her sier at den restriktive narkotikapolitikken ligger fast, ser vi like fullt at den er i endring. Man vil kunne hevde at endringene er dramatiske i den forstand at en fortsetter å ta i bruk virkemidler som står i motsetning til det som ellers sies om at en fortsatt skal føre en restriktiv narkotikapolitikk. I stortingsmeldingen fra 1997 foreslås det eksempelvis at metadon for framtiden skal inngå som et supplement til annen behandling av tungt belastede 1 Behandlingsmetode der rusmidlet pasienten er avhengig av erstattes med et lignende middel som i større grad muliggjør stabilisering av pasienten. Ved opioidavhengighet erstattes f eks heroin av metadon eller buprenorfin. 6

7 misbrukere. Som en kuriositet kan det her nevnes at en da så for seg at slik behandling kunne være aktuelt for pasienter på landsbasis, mens det ved utgangen av 2012 var omkring i slik behandling. Skadereduksjon var etter hvert kommet inn som et begrep som falt mange tungt for brystet, selv om tiltak rettet mot reduksjon av skader av rusmiddelmisbruk langt fra var noe nytt. Gjennom en drøfting av hva skadereduksjon på rusmiddelfeltet innebærer, bidro imidlertid stortingsmeldingen fra 1997 til å gi begrepet legitimitet. Det pekes på at skepsisen som kommer til uttrykk, har sammenheng med at det langt på vei har vært de samme kreftene som er talsmenn for skadereduksjon, som har tatt til orde for liberalisering av narkotikapolitikken. Det framholdes at sammenblandingen er uheldig, og at den i liten grad tjener utviklingen av et mangfold av strategier og tiltak i kampen mot narkotikamisbruk. Det vises eksempelvis til god tilgjengelighet av rene sprøyter som et virkemiddel for å begrense HIV-smitte. I de påfølgende år tas det ytterligere skritt mot økt vekt på skadereduksjon og ulike helsefaglige tiltak får stadig større plass. Eksempelvis inviterte daværende sosialminister Meltveit Kleppa i 1999 aktuelle kommuner til å søke statlige midler til det som er blitt kalt «lavterskel helsetilbud» for rusmiddelmisbrukere. Dette som ledd i arbeidet med å redusere det økende antall overdoser. Vi ser også i regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer , at «en betydelig reduksjon i de sosiale og helsemessige skadene av rusmiddelbruk» framholdes som hovedmål for rusmiddelpolitikken og at «bedre tilgang til effektiv rådgivning, hjelpe- og behandlingstiltak samt en vesentlig reduksjon i forekomsten av rusmiddelrelaterte skader og antallet rusmiddelrelaterte dødsfall» framholdes som viktige strategiske mål (Sosialdepartementet 2002). Selv om det også her understrekes at regjeringen tar klar avstand fra liberalisering og legalisering av narkotika, er det den helse- og sosialfaglige innsatsen som framheves. I årene etter tusenårsskiftet ser vi også at en i stadig mindre grad skiller mellom narkotika- og alkoholproblemer, ved at en går over til å snakke om rusmiddelmisbruk/-problemer. Selv om de to gruppene rusmidler har ulik legal status og dermed handteres forskjellig når det gjelder lovgivning, blir de sett i sammenheng så langt det er mulig når det kommer til ulike former for hjelpe- og behandlingsinnsatser. I 2004 ble det tatt nok et skritt mot økt satsing på skadereduksjon ved at Stortinget etter en del fram og tilbake, vedtok en midlertidig lov som ga kommunene anledning til å etablere sprøyterom (Ot.prp. nr 8 ( )). At det dermed ble gjort straffritt å bruke narkotika innen rammene for en sprøyteromsordning, kan ses som en illustrasjon på at hensynet til misbrukerne helse i økende grad blir sett på som viktigere enn å overholde forbudet mot bruk/besittelse. Sprøyteromsloven ble gjort permanent i Misbruker = avhengig? Rusreformen som trådte i kraft 1. januar 2004, medførte at behandling for rusmiddelmisbruk ble en spesialisthelsetjeneste. Selv om rusreformen langt på vei må ses som en naturlig konsekvens av sykehusreformen, og spesialisthelsetjenestens nye ansvar er gitt betegnelsen tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelproblemer, er den like fullt et tydelig signal om at personer som får problemer knyttet til bruk/misbruk av narkotika (og andre rusmidler), først og fremst er helsevesenets ansvar. Dette forsterkes ved at betegnelsen «narkotika-/rusmiddelmisbrukere» etter hvert er erstattet med betegnelsen «rusmiddelavhengige». I Stoltenbergutvalgets rapport går en her 7

8 et skritt videre ved å snakke om sykdommen narkotikaavhengighet (Helse- og omsorgsdepartementet 2010). Stortingsmeldinga fra 2012 bruker også stort sett betegnelsen rusmiddelavhengige om personer som bruker narkotika, eller andre rusmidler, på en slik måte at det fører til problemer (Meld. St.30 ( )). Det påpekes her at forståelse av narkotika-/rusmiddelmisbruk som sykdom langt på vei har vunnet fram. Samtidig sies det at et rent sykdomsperspektiv blir for snevert, og at også sosial- og samfunnsfaglige perspektiver er nødvendige for å forebygge, redusere og behandle rusmiddelproblemene. En prøver med andre ord å unngå å kaste barnet ut med badevannet i den forstand at narkotikamisbruk ikke defineres som en sykdom i seg, men må ses på bakgrunn av en rekke sosioøkonomiske og personmessige forhold. Det kan likevel ikke være noen tvil om at vi kan se store endringer i sentrale myndigheters forståelse av problemer knyttet til bruk/misbruk av narkotika. Mens den såkalte symptomteorien tidligere dominerte og strukturelle tiltak således var å se som viktige virkemidler, har sykdomsforståelsen etter hvert mer eller mindre overtatt. En viktig konsekvens er at helsevesenet i økende grad blir sett på som den viktigste leverandøren av hjelpetiltak. Et narkotikafritt samfunn? Sentrale myndigheters forståelse av narkotikaproblemet kan også leses ut av hva som framkommer som overordnete politiske målsettinger for narkotikapolitikken. Selv om det ikke kan reises tvil om at målet allerede fra det «nye» narkotikaproblemet oppsto på midten av 1960-tallet, var å bekjempe «narkotikaondet», er det først i stortingsmeldingen om narkotikaproblemene fra 1985 at det formuleres en overordnet målsetting om Norge som et narkotikafritt samfunn (St. meld. 13 ( )). Målformuleringen har sin bakgrunn i et vedtak på et Nordisk ministermøte i Stockholm i 1982, men det var bare Norge og Sverige som tok det inn som nasjonale mål. Det framholdes i stortingsmeldingen at målsettingen om et narkotikafritt samfunn er sterkt forankret i folkeopinionen, i alle politiske partier og i det øvrige organisasjonslivet. At det er enighet om at vi ikke kan akseptere narkotikamisbruk i noen form. Videre sies det at det med utgangspunkt i denne målformuleringen ikke er grunnlag for å skjelne mellom såkalt «lettere» og «tyngre» narkotisk stoffer. At selv om det er forskjell mellom stoffene med hensyn til medisinske og andre typer skadevirkninger, gir ikke dette grunnlag for å ha en mer liberal holdning til noen av stoffene enn til andre (ibid.). Målet om et narkotikafritt samfunn, har blitt sett på som naivt og lite formålstjenlig så lenge alt peker i retning av at narkotikaproblemet er kommet for å bli. Hvorvidt en faktisk så det som realistisk å bli kvitt narkotikaproblemene eller om det først og fremst var ment som et strategisk og ideelt mål, er vanskelig å si. Ikke desto mindre er målet om et narkotikafritt samfunn noe sentrale myndigheter har måttet forholde seg til i de etterfølgende år, selv om målet etter hvert blir noe moderert. I den neste stortingsmeldingen om narkotikapolitikken sies det eksempelvis at det ikke er realistisk å tro at narkotikaproblemene skal kunne løses innen overskuelig framtid (St meld nr 16 ( )). At noen derfor hevder at politikken ikke har hatt noen effekt, og at det av den grunn må stilles spørsmål ved selve det restriktive grunnlaget for narkotikapolitikken. Det framholdes imidlertid at en liberalisering vil ha den negative signaleffekten at samfunnet ikke lenger vurderer narkotika som et alvorlig problem og etter alt å dømme vil øke tilgjengeligheten av narkotika og dermed føre til økt 8

9 misbruk. Det konkluderes derfor med at det er viktig å holde fast ved det langsiktige, overordnete politiske målet; å arbeide fram mot et samfunn fritt for misbruk av narkotika. Vi ser her at formuleringen er noe mindre bastant ved at det er det langsiktige perspektivet som vektlegges. Norge har etter hvert gått i retning av en mest mulig enhetlig rusmiddelpolitikk. Det vil si at en så langt det er mulig ikke skiller mellom problemer knyttet til alkohol og problemer knyttet til narkotika. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at handlingsplaner og lignende som er lagt fram etter midten av 1990-tallet, tar for seg rusmiddelproblemer uavhengig av om de kan tilskrives alkohol eller narkotika. Dette kommer tydelig fram i stortingsmeldingen som ble lagt fram i juni Det sies her at «målet er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltpersoner, for tredjepart og for samfunnet og bidra til flere friske leveår for befolkningen», at den forbyggende rusmiddelpolitikken har virket og at den skal det bygges videre på (Meld. St. 30 ( ). Det ser med andre ord ut til at en i stedet for å gå videre med målet om det narkotikafrie samfunn, legger opp til en mer pragmatisk målformulering. Det snakkes ikke lenger om et samfunn fritt for misbruk av narkotika, men om å redusere problemer knyttet til misbruk av alle typer rusmidler. Avkriminalisering? En vil kunne si at forståelsen av narkotikaproblemet slik den kommer til uttrykk i ulike sentrale dokumenter, det være seg enten en symptom- eller en sykdomsforståelse, på mange måter ikke harmonerer med de strafferettslige bestemmelsene. Dette gjelder spesielt legemiddelloven som inneholder forbud mot bruk og besittelse. Det kan synes urimelig at en atferd som sies å ha sin rot i bakenforliggende psykososiale forhold eller sykdom, skal medføre til straffeansvar. Det hevdes også at kriminaliseringen i seg selv medfører skadevirkninger for den det gjelder, blant annet ved at en får straffeanmerkninger, noe som kan gi begrensninger i utdannings- og yrkesvalg. Opp gjennom årene er det derfor mange som har tatt til orde for at det bør foretas en eller annen form for av- /nedkriminalisering av narkotikabruk/besittelse. Eksempelvis foreslo et flertall i Straffelovkommisjonen i sin sluttinnstilling i 2002 å avkriminalisere bruk og besittelse til eget bruk av narkotika (NOU 2002:4), men forslaget fikk ikke tilslutning i regjeringen. Stoltenbergutvalget foreslo etablering av tverrfaglige nemnder der de som blir tatt for bruk av narkotika, som alternativ til straffereaksjon kan få informasjon og oppfølging fra helse- og sosialfaglig personell. Da regjeringen i 2012 la fram sin stortingsmelding om rusmiddelpolitikken, kunne en derfor ikke komme utenom problemstillingen. Det vises til ulike argumenter som er framkommet for avkriminalisering, men konkluderes med at «Regjeringen ser det ikke tilstrekkelig godtgjort at avkriminalisering og/eller legalisering vil redusere narkotikaproblemet» (Meld. St.30 ( )). Det allmennpreventive framholdes som et viktig argument for å opprettholde forbudet mot bruk og at det er sannsynlig at en avkriminalisering/legalisering vil gjøre narkotika mer tilgjengelig og sosialt akseptabelt, noe som i sin tur vil føre til økt bruk og at flere vil få problemer. Et annet motargument som trekkes fram, er forpliktelsene til FN-konvensjonene. Oppsummering og konklusjon Det er ingen tvil om at de «nye» narkotiske stoffene ble sett på som et stort problem helt fra de gjorde sitt inntog på midten av 1960-tallet. Det var imidlertid allerede fra starten ulike oppfatninger hvordan problemet skulle forstås og angripes. Karl Evang som var helsedirektør fram til 1972 og den kanskje viktigste premissleverandøren for norsk narkotikapolitikk i disse første årene, omtaler det han kaller narkomanien som et tverrvitenskapelig problemkompleks (Evang 1969). Evang betegner det nye narkotikaproblemet som en epidemi som en må gjøre alt for å hindre at sprer seg. Han 9

10 anklager sosiologene for at de ved å spørre om de aktuelle stoffene er farligere enn alkohol, først og fremst er opptatt av stoffenes farmakologiske virkninger og biokjemiske egenskaper, mens det etter Evangs oppfatning er åpenbart at det er sosiologiske faktorer som er de viktigste både når det gjelder årsaksforhold og virkninger. «Det kan undertiden virke forbausende at en del sosiologer ikke synes å være oppmerksom på at den sosiologiske faktor som er den sterkest medvirkende til om et narkotisk stoff får utbredelse eller ikke, er graden av sosial akseptering av stoffet.» Han hadde som utgangspunkt at en sosial akseptering av narkotika på linje med alkohol, ville kunne føre til at de fikk en masseutbredelse» (Ibid.). Frykten for at narkotika skulle bli sosialt akseptert og få en masseutbredelse lå med andre ord til grunn for utformingen av narkotikapolitikken i disse første årene. Strenge straffereaksjoner som hadde til hensikt å virke avskrekkende, først og fremst for ulovlig innførsel og omsetning, men også for bruk, ble derfor i utgangspunktet sett på som det kanskje viktigste virkemidlet, selv om en tidlig også erkjente behovet for ulike hjelpe- og behandlingstiltak. Opptrappingen av strafferammene gikk imidlertid svært raskt, ved at en allerede i 1984 hadde tatt i bruk lovens strengeste straff, fengsel i 21 år, for alvorlige narkotikaforbrytelser. De stenge strafferammene og den raske opptrappingen ble etter hvert gjenstand for til dels hard kritikk. Eksempelvis gikk Johs. Andenes, medlem av straffelovrådet som i 1967 la grunnen for forbudet mot bruk og straffeloven 162, på midten av 1990-tallet ut med sterk kritikk av den rådende narkotikapolitikken (Andenes 1996). Han tok til orde for en betydelig reduksjon i straffenivået og at bruk og besittelse av små kvanta til eget bruk, ble avkriminalisert. Han framholdt at det i for seg var logisk at man i sin tid grep til straff for å stoppe «narkotikaondet» i starten, men at den etterfølgende økningen i strafferammer ikke kunne forsvares så lenge resultatet viste at det ikke bidro til å løse problemet. Han framholdt at den offisielle narkotikapolitikken generelt har vist liten vilje til å se virkeligheten i øynene og påpekte det urealistiske ved målet om et narkotikafritt samfunn. Som vi har sett er imidlertid dette et mål som etter hvert er noe moderert og dermed mer «edruelig». Hvordan en med dagens erfaring ville forholdt seg når det gjelder lovgivning, hvis en hadde hatt «blanke ark og fargekritt», er selvsagt ingen gitt å vite. Det er imidlertid mye som peker i retning av at en ikke ville finne det formålstjenlig med forbud mot bruk og besittelse. Det kan vel også tenkes at bestemmelsene i straffeloven 162 ville sett noe annerledes ut. En vil kunne si at Norge har malt seg inn i et hjørne når det gjelder lovgivning og at en av mange grunner ikke tar sjansen på å «slakke på skruen», blant annet i redsel for signaleffekten dette vil kunne ha. Vi har også sett en endring i forståelsen av hva som ligger til grunn for utviklingen av narkotikamisbruk. Mens en lenge så bakenforliggende problemer som den viktigste forklaringen på misbruk, har en i de senere år gått mer og mer i retning av å se på misbruket som en sykdom. Personer som bruker narkotika på en slik måte at det fører til problemer, omtales stadig oftere som rus(middel)avhengige. Selv om det å sette likhetstegn mellom misbruk og avhengighet kan bidra til å gjøre misbruket mindre skyld- og skambelagt, kan det stilles spørsmål ved hvorvidt det alltid er hensiktsmessig. Å betegne en person med misbruksproblemer som avhengig, kan gi signal både til den det gjelder og dennes omgivelser om at det er mer eller mindre umulig komme ut av misbruket. Et overordnet mål for en behandlingsinnsats må jo være å hindre at et misbruk utvikler seg til avhengighet. 10

11 11

12 Referanser Andenes, J.(1996). En mer human narkotikapolitikk? I Peresen, W. & Waal, H. (ed) Rusmidler og veivalg. Cappelen Akademisk Forlag. Evang, K. (1969). Narkotikaproblemer. Tidsskrift for Den norske lægeforening Helse- og omsorgsdepartementet (2010) Rapport om narkotika. Stoltenbergutvalget. Justis- og politidepartementet (1967). Innstilling fra Straffelovrådet. Endringer i bestemmelsene for overtredelser av regler i lovgivningen om narkotika? Meld. St. 30 ( ). Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk alkohol narkotika doping. NOU (2002:4): Ny straffelov. Straffelovkommisjonens delutredning VII. Ot. prp. nr. 46. ( ). Om lov om endrede straffebestemmelser for overtredelse av regler i lovgivningen om narkotika m.m. Ot. prp. nr. 5. ( ) Om lov om endringer i den alminnelige straffelov 22 mai 1902.nr 10 Ot. prp. nr. 62 ( ). Om lov om endring i straffeloven m m. Ot. prp. nr 23 ( ). Om lov om endringer i straffeloven m.v. (narkotikalovbrudd og heleri). Ot. prp. nr. 8 ( ). Om lov om endringer i midlertidig lov 2. juli 2004 nr. 64 om prøveordning med injeksjon av narkotika (sprøyteromsordning) m.m. Sosialdepartementet (2002). Regjeringens handlingsplan mot rusmidler St. meld nr. 66. ( ) Om narkotikaproblemer. St meld nr 16 ( ) Narkotikapolitikken. St. meld. 13 ( ) Om narkotikaproblemene og narkotikapolitikken St.prp. 138 ( ) Om plan for økt innsats mot narkotikaproblemer. 12