MØTEBOK REVISJON AV FORSKRIFT OM FREDNING AV VISSE OMRÅDER I FINNMARK MOT REINBEITE - ALTA KOMMUNE

Transkript

1 1 Sak 76/2005/PEB REVISJON AV FORSKRIFT OM FREDNING AV VISSE OMRÅDER I FINNMARK MOT REINBEITE - ALTA KOMMUNE Saksdokumenter: Dato: 1. R-sak 69/2003. Fredning av visse områder i Finnmark mot reinbeite Sammendrag av høringsuttalelser Dom Høyesterett. Stonglandshalvøya Uttalelse til Reindriftsstyret fra landbruksorganisasjonene i Alta Brev til Stortingets kontroll og konstitusjonskomitee fra Alta kommune Saksframstilling: Gjennom forskrift av har Landbruksdepartementet fredet visse områder i Finnmark mot reinbeite. Grunnlaget for fredningen finnes i Reindriftslovens 11 andre ledd. På Reindriftsstyrets møte i desember 2003 (sak 69) gikk Reindriftsstyret gjennom alle de fredede områdene, for å se om noen av dem kunne tilbakeføres til reindrifta. Reindriftsstyret fant at grunnlaget for fredning i svært mange av de fredede områdene var falt bort, og styret valgte da å sende saken på høring til berørte parter for å få innspill til hvilke andre interesser som finns innenfor de fredede områdene. Høringen ble avsluttet Etter høringsrunden tok Alta kommune initiativ til en dialog med Reindriftsstyret. Reindriftsforvaltningen har gjennomført flere møter med Alta kommune, bønder og fylkeslandbruksstyret. I og med at saken for fredede områder i Alta kommune har blitt behandlet noe annerledes enn de øvrige fredningssakene fremmes det to saksframlegg. En Reindriftsstyre sak for fredede områder i Alta, og en sak for fredede områder i Finnmark utenom Alta. Høringsuttalelsene er blitt innarbeidet i nye saksframlegg, og en egen oppsummering av høringsuttalelsene vedlegges sakene. I den videre saksgangen fremmes nå sakene for Reindriftsstyret sikte på at Reindriftsstyret skal kunne komme med en tilrådning til Landbruks- og Matdepertementet (LMD) som er ansvarlig for forskriften om fredede områder. I møtene som Reindriftsforvaltningen har avholdt med Alta kommune har det ikke lykkes å oppnå enighet om en omforent løsning. Forhandlingene er avsluttet og de viktigste momentene fra møter, korrespondanse med mer er innarbeidet i saksframlegget.

2 2 Da Reindriftsstyret behandlet saken (69/03) om fredning av bestemte områder i Finnmark var det Lagmannsrettens dom av (om fredning av Stonglandshalvøya) som var retningsgivende for reindriftsjefens lovfortolkning i saksframlegget. Dommen ble anket til Høyesterett og dom falt den Høyesterett kom ikke til samme konklusjon som Lagmannsretten. Høyesterett kom til at Reindriftslovens 11 gav tilstrekkelig hjemmel for fredningsvedtaket, og at bestemmelsen i 11 ikke var til hinder for varig vern. Høyesterett kom til denne konklusjonen gjennom å vurdere Reindriftslovens 11 om beiterett og fredning i forhold til 1 (formålsparagrafen). Bestemmelsen i 11 leses i lys av at Reindriftsloven også tar sikte på å regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser. Fra dommen heter det: Fredningsbestemmelsen må dessuten forstås på bakgrunn av lovens formålsbestemmelse i 1, som blant annet nevner at det er en samfunnsgagnlig utnyttelse av reinbeiteressursene som tilstrebes, og at dette bl.a. kan oppnås ved å regulere forholdet til andre næringer og interesseområder, se da gjeldende 1 første ledd nr. 2, jf. også forarbeidenes uttrykkelige henvisning til konfliktsituasjoner som særlig hensyn. Jeg kan etter dette ikke anse det tvilsomt at fredning av hensyn til landbruksnæringen omfattes av loven. I motsetning til lagmannsretten, kan jeg ikke se at loven krever at fredningsvedtak skal være midlertidige. Det ligger i sakens natur, og følger av alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling, at et fredningsvedtak ikke skal opprettholdes etter at lovgrunnen ikke lenger er til stede. Dette har staten erklært seg enig i. Det er imidlertid intet, verken i lovteksten eller i forarbeidene, som tilsier at vedtaket må inneholde en tidsbegrensning. Lovteksten i 11 annet ledd annet punktum inneholder - i motsetning til første punktum som bruker uttrykket «i en viss tid» - ingen slik begrensning. I første punktum er begrensningen naturlig fordi formålet er å verne skogen i en tidlig vekstperiode. Etter Reindriftssjefens vurdering vil Reindriftsstyrets oppgave, sett i lys av Høyesteretts dom og innkommende høringsuttalelser, være å vurdere om det fortsatt foreligger særlige hensyn for å opprettholde fredningen i det enkelte område. Argumentet om at fredningene har vart så lange at de må oppheves for å ikke få form av varig karakter kan ikke brukes. Når det gjelder tolkningen av særlige hensyn i Reindriftslovens 11 annet ledd 2. setning så er Høyesterett opptatt av at vurderingen om hvorvidt det foreligger særlige hensyn må bygge på en avveining av reindriftsfaglige og landbruksfaglige hensyn, basert på lokalkunnskap og konkrete observasjoner. Et sentralt spørsmål vil her være hvilke virkemidler som konkret er mest egnet til å oppnå målet - å redusere konflikten - vurdert opp mot ulempene som påføres de berørte.

3 3 I flere av høringsuttalelsene anmodes det om å se hen til internasjonale konvensjoner, overordnet lovverk og formålsbestemmelser. Reindriftssjefens vurdering baseres på høyesterettsdommen fra Stonglandshalvøya hvor disse faktorer er implementert i dommen. I forskriften Om fredning av visse områder i Finnmark mot reinbeite, angis de fredede områdene i Alta kommune som punkt 9. Beskrivelsen er som følger: 9. I følgende dalfører i Alta så høyt opp i liene som furuskogen går. A: I. I Mathisdalen nedenfor samløpet av Krokelva (Gavvajohka) og elva fra Iskløfta (Joallosgorssa). II. III. IV. Kvenvikdalen Guorbmojokdalen nedenfor et punkt 3,5 km sør for Storvannet Eibydalen nedenfor Kløfta (dvs. samløpet av Eibyelva og Vesterelva) V. Storelvdalen nedenfor Kista VI. VII. Gargiadalen nedenfor et punkt 1,5 km ovenfor Gargia fjellstue Dalsenkingen mellom Storelvdal og Romsdal i Tverrelvdelen VIII. Tverrelvdalen nedenfor fossen ca. 1 km ovenfor samløpet med Østerelva IX. Østerelvdalen nedenfor et punkt ca. 1,5 km ovenfor samløpet med Tverrelva X. Transfardalen nedenfor munningen av bekken som kommer ned i dalsøkket mellom Rafsnesfjellet og Kvannfjellet (Boskavarre) B: På følgende av dalførene nevnt i A: helt omgitt eller mellom disse og Altafjorden liggende åser og fjellpartier: Sakkovarre, Skoaddovarre, Stuorra Raipas, Uzza Raipas, Lille Borras og Kongshavnfjellet. Kommune: Alta Reinbeitedistrikt: 30 B, 30 C, 26 og 41 Beitetid: og for distrikt 30 B og 30 C for distrikt 26 og 41 Areal: 286 km 2 Formål ved fredning: Hovedgrunnen til at områdene er fredet er hensynet til barskogens foryngelse. Områdene skal også sikres som beite for lassog kjørerein, samt at fredningen skal virke konfliktdempende på forholdet mellom jordbruk og reindrift.

4 4 Reindriftssjefens vurdering i sak 69/03: Områdene i Alta har vært fredet siden Fredningsformålet som var barskogens foryngelse, kan ikke lenger være gyldig da furuskogen i Alta nå er så storvokst at den ikke vil skades av reinbeiting. Når det gjelder hensynet til aktive jordbruksområder, så gir ikke Reindriftsloven hjemmel for å frede områder for å skape en buffersone mellom reindrift og jordbruk. Av hensyn til dyrevelferd, og for å unngå for mange konfliktsituasjoner med storby Alta vil ikke Reindriftssjefen oppheve samtlige fredninger. Reindriftssjefen foreslår å fjerne alle fredninger under punkt B: samt fredning A: II,III, VI, VII og IX. I tillegg tilrår Reindriftssjefen at grensene for fredning A: I, IV og V endres slik det blir mulig å beite lenger ned i dalene (Se vedlagte kart for detaljert forslag). Høringen Det kom inn 19 høringsuttalelser vedrørende fredningene i Alta. Motstanden mot å redusere omfanget av de fredede områder er stort. Alle høringsuttalelsene er oppsummert i et eget vedlegg, men de viktigste anførslene mot en endring av dagens fredningsbestemmelser er: Reinen vil føre til skade og ulempe for beboerne i Alta på linje med det som skjer i Hammerfest. En slik utvikling vil ikke være i henhold til Reindriftslovens formålsparagraf. Det vil oppstå vanskeligheter med reinbeiting nær Stor Alta fordi utviklingen av infrastruktur og befolkning ikke er tilpasset reinbeite etter 100 år med fredning. Planbestemmelser og reguleringsformål gir ikke rom for omfattende reinbeiting nær sentrum. Det vil bli konflikter med et økende antall rein som trekker inn på innmark Forslaget vil påføre bøndene ekstra kostnader og det er uakseptabelt i og med at inntjeningen i landbruket er svært lav. Det vil bli vanskeligere å få leid tilleggsjord fordi jordutleierne ikke vil ha høye gjerder rundt hus og eiendom. Furuskogen er i kontinuerlig foryngelse og vil hele tiden ha trær som er sårbare for reinbeiting. Almen ferdsel og friluftsliv vil bli hindret av gjerder og anlegg. I høringsuttalelsene skiller ikke høringspartene mellom de ulike delene av det fredede området. Høringspartene er generelt mot endringer av fredningsgrensene. Reindriftssjefens vurdering etter høring. Høringsrunden viser at det er stor motstand mot å redusere omfanget av fredede områder i Alta kommune. De fleste høringspartene uttrykker frykt for at Reindriftsstyrets høringsforslag vil føre til flere konflikter - uten å begrunne hvorfor de frykter flere konflikter eller hvem det vil bli konflikt mellom. Det er også en god del høringsuttalelser som trekker fram argumenter som taler mot endringer i fredningsforskriftene.

5 5 Hovedgrunnlaget for fredningene i Alta er hensynet til furuskogens foryngelse. Dette fredningsformålet kan ikke være gyldig til evig tid selv om skogen utvikles i et evig livsløp der flater forynges, vokser og avvirkes. Vi har barskog i svært mange deler av reinbeiteområdene i Norge uten at barskogsstrekningene er fredet. En praksis med å frede all barskog i alle reinbeiteområder vil føre til at det blir umulig å drive reindrift i en rekke av dagens reinbeiteområder. Reindriftssjefen tolker ut fra dette resonnementet Reindriftslovens 11 annet ledd slik at det skal være spesielle forhold, særskilt mye skog på foryngelsesstadiet, for at områder skal kunne fredes av hensyn til barskogens foryngelse. Slike forhold har vi ikke i barskogen i Alta i dag. Denne lovforståelsen er i henhold til Høyesteretts avgjørelse i Stonglandssaken der barskogvern bare kan gjelde en viss tid, altså inntil skogen har kommet over foryngelses stadiet og over i en eldre fase. Reindriftssjefen vurderer det altså slik at fredning av hensyn til barskogens foryngelse ikke kan opprettholdes lengre. Så må Reindriftssjefen vurdere om de andre argumentene som trekkes fram for å beholde fredningen rundt Alta vil danne grunnlag for fredning. De andre hensynene som oppregnes som formål for dagens fredning er hensynet til beite for lassog kjørerein, samt at hensynet til jordbruket vektlegges. I og med at lassog kjørerein ikke brukes lengre vil vi stå tilbake med hensynet til jordbruket. Høringsrunden og møter med Alta kommune har vist at høringspartene i framtiden også ser behov for fredning av hensyn til infrastruktur (vei, trafikk, drikkevann, osv.). Mange høringsparter har pekt på at opphevelse av fredningen vil føre til behov for en omfattende og skadelig gjerdebygging i og rundt byen. Reindriftslovens 11 annet ledd gir anledning til å frede områder for reinbeiting når særlige hensyn tilsier det. I og med at verken hensynet til barskogen eller hensynet til beite for lassog kjørerein hjemler fredning må det foretas en vurdering av; 1. Om jordbruk faller inn under begrepet særlige hensyn 2. Om hensynet til jordbruket hjemler fredning innenfor hele det fredede området. 3. Om det finns hensyn som hjemler fredning som ikke er med i fredningsformålet. 1. Om jordbruk faller inn under begrepet særlige hensyn Siden saken sist ble behandlet av Reindriftsstyret har Høyesterett avsagt dom i saken vedrørende fredningen på Stonglandet på Senja. Høyesteretts behandling endret lovfortolkningen av Reindriftslovens 11 annet ledd, noe som også Reindriftsjefen vil legge til grunn for sin vurdering. Høyesterett har i tolkningen av hvorvidt jordbruk skal betraktes som særlige hensyn etter Reindriftslovens 11 annet ledd (om fredning), sagt at bestemmelsen skal leses sammen med Reindriftslovens formålsparagraf. I formålsbestemmelsen ønsker lovgiver at Reindriftsloven skal være til gavn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig, og innenfor disse formål skal loven regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser. Landbruk nevnes av høyesterett som en av næringene som helt klart

6 6 kan falle inn under særlige hensyn i 11. Foruten hensynet til landbruket nevnes hensynet til smitterisiko og særlige konfliktsituasjoner i Reindriftslovens forarbeider. 2. Om hensynet til jordbruket hjemler fredning innenfor hele det fredede området. I fredningsforskriften og forarbeidene finns det ingen oversikt over hvilke hensyn som har hjemlet fredning av de enkelte områder i Alta. Det vi vet er at hensynet til furuskogen var hovedgrunnen til at fredningen ble innført, og at det da vil være rimelig å anta at mesteparten av de fredede arealene også er fredet av hensyn til furuskogen. Ovenfor har Reindriftssjefen konkludert med at det bare er hensynet til jordbruket som fortsatt kan anses som gyldig fredningsformål. Selv om dalførene og høydedragene mellom dalførene skaper naturlige skiller for reinen vil det ikke være mulig å identifisere hvilke deler av det fredede området som ble fredet av hensyn til jordbruket og hvilke områder som ble fredet av andre hensyn. Utbygging, utvikling og nydyrking de siste 20 årene har gjort bildet mer uoversiktlig. Reindriftssjefen vil derfor ikke gå inn i en prosess med å prøve å fastslå grunnen til at de enkelte områder ble fredet for 20 år siden. Reindriftssjefen anser det som mer konstruktivt å peke ut hvilke områder som fortsatt bør være fredet i framtiden dersom Reindriftsstyret og LMD kommer til at vi fortsatt skal ha fredning mot reinbeite i Alta. Før Reindriftssjefen eventuelt foretar en slik gjennomgang vil hun vise til at høyesterettsdommen på Stonglandet ikke bare omfatter områdene rundt og nær de særlige hensyn som skal fredes. Det fredes etter en forvaltningsmessig god grense. Noe som kan bety at betydelige områder rundt de særlige hensynene også kan fredes. 3. Om det finns hensyn som hjemler fredning som ikke er med i fredningsformålet. Under høringsrunden framsatte høringspartene krav om fredning av hensyn til infrastruktur (vei, trafikk, drikkevann, osv.) og krav om fredning for å unngå en omfattende og skadelig gjerdebygging i og rundt byen. Kommunen er redd for at reinen skal forurense (smitte) drikkevannskilder, forårsake problemer med trafikk avvikling og skape vansker for næringsvirksomhet (industri) som har blitt etablert i perioden på 70 år mens fredningen har vart. Disse argumentene kan ut fra Høyesteretts dom på Senja gi grunnlag for å opprettholde fredningen av de områdene som virkelig er berørt. Etter Reindriftssjefens vurdering kan det dermed finns særlige grunner for å fornye fredningen, men av andre årsaker enn de som ligger til grunn for nåværende fredning. Reindriftssjefen vil understreke at både landbruksorganisasjonene og Alta kommune, i møter og under høringen, har sagt at reinbeiting innenfor fredningsgrensene er et økende og tiltagende problem. Da fredningsgrensene ble revidert i 1985 anførte de samme partene at reinbeiting innenfor fredningsgrensene var et økende og tiltagende problem. Akkurat samme argumentasjon som ble ført vel 20 år senere. Når fredningsordningen har eksistert i såpass mange år uten å fungere tilfredsstillende skyldes det etter Reindriftsjefens mening at områdene ikke er omsluttet av gode forvaltningsmessige grenser som er lette å overholde for reineierne. Når det nå foretas en revisjon av fredningsforskriften må det legges stor vekt på å få etablert gode forvaltningsmessige grenser slik at ikke reineierne kriminaliseres på grunn av grensevedtak som er umulige å overholde.

7 7 I vurderingen av hvilke områder som fortsatt bør være fredet i Alta vil Reindriftssjefen tillegge hensynet til jordbruket stor vekt. Her er problemet at reinen kommer inn på innmark om våren og forårsaker skade. I og med at det fredede området ligger på vår og høstbeitet, med beitetidsbegrensninger, vil det ikke være rein i områdene om sommeren. Om høsten er det så vidt Reindriftssjefen registrerer ingen konflikter mellom reindrift og landbruk. For å finne en løsning som ivaretar hensynet til jordbruket, og sikrer at det ikke kommer rein inn på innmark om våren og fram til (siste frist for utflytting om våren), vil det være behov for fortsatt fredning av en del områder. Fredningsformålet vil da være jordbruk, og en nærmere angivelse av fredningsgrenser og fredede områder bør utformes i samråd med landbruksorganisasjonene i Alta. Reindriftssjefen har foreløpig ikke lykkes i å få framforhandlet en tilfredsstillende løsning siden jordbruket i Alta ikke har vært villige til å forhandle om nye grenser, til tross for at de i minst 25 år har hevdet at dagens grenser ikke fungerer. Deres standpunkt er at de vil beholde dagens grenser. I denne saken er det 2 parter; Reindrifta som har lange og uhensiktsmessige grenser å forholde seg til med hensyn til gjeting, og jordbrukerne som får rein på innmark om våren fordi reindrifta ikke greier å gjete etter lange og uhensiktsmessige grenser. Reindriftssjefen er forpliktet til å vurdere nye løsninger som kan bli til gavn for begge parter selv om jordbruket vil beholde eksisterende løsning. Reindriftssjefens oppfating er at jordbrukets ønsker å beholde eksisterende fredning fordi denne løsningen er trygg og velkjent, selv om den ikke fungerer tilfredsstillende, framfor å gå inn i en dialog om en ny fredningsordning fordi nye ordninger føles ukjente og utrygge. For å motivere til nytenkning hos alle parter ønsker Reindriftssjefen at dagens fredningsgrenser oppheves. Deretter bør det umiddelbart igangsettes et arbeid med å få fastsatt nye fredningsgrenser i samråd med berørte aktører. Reindriftssjefen tror at landbruksorganisasjonene og evt andre berørte vil være villige til å diskutere opprettelse av nytt freningsområde og fastsettelse av gode forvaltningsmessige grenser hvis det skapes en vinn-vinn situasjon for alle parter. Landbruksorganisasjonene og andre berørte vil i en slik situasjon være nødt til å redegjøre for hvor de har interesser, og hvor de ikke vil ha rein i motsetning til i dag da problemet skyves over på reindrifta og deres gjeteplikt. For reindrifta er arealene viktige av to grunner; 1. Reindrifta taper kontinuerlig beiteland til andre aktiviteter, og en gjenåpning av de fredede områdene vil kompensere for noe av bortfallet. 2. I distrikt 30 C (øst for Altaelva) trengs deler av det fredede området for å få avviklet reinflyttekøen til og fra vinterbeite/ sommerbeite. Interessene til landbruk og reindrift vil uten tvil krysse hverandre, men Reindriftssjefen er helt klar på at det må taes grep for å skape en tilfredsstillende situasjon for begge parter. Det beste grepet vil som nevnt ovenfor være å oppheve dagens forskrift og samtidig slå fast at det skal etableres et nytt fredningsområde med nye fredningsgrenser. Fredningsgrensene

8 8 fastsettes i samarbeid mellom berørte aktører. Landbruk og reindrift er allerede nevnt som de viktigste aktørene. Gjennom høringen har også andre interesser framført gode argumenter for at også de skal hensyntas ved en fredning mot reinbeite. Spesielt ble hensynet til by, infrastruktur, trafikkavvikling og hensynet til drikkevannsmagasinene trukket fram under høringen. Når det gjelder drikkevannsmagasinene så er det ingen andre steder i landet at fredningsbestemmelsene har blitt brukt for å holde rein borte fra vann og nedslagsfelt. I de få områdene reinen ikke får beite og oppholde seg i nedslagsfeltet til drikkevann har vannverkene vært nødt til å ekspropriere reindriftsretten. Tilsvarende løsning vil også være naturlig i Alta der det hovedsakelig er snakk om reserve drikkevannskilder. Når det gjelder hensynet til by, infrastruktur og trafikkavvikling er Reindriftssjefen sterkt i tvil om disse forholdene hjemler fredning. På den ene siden kan Reindriftssjefen se at med det betydelige antallet rein som formelt sett har anledning til å bruke reinbeitedistrikt 30 B og 30 C vil reinen kunne skape situasjoner som faller inn under begrepet særlige hensyn. På den andre siden vil det neppe være aktuelt for reindrifta å bruke de sentrumsnære områdene. I tiden omkring 15 september, da reinen i henhold til beitetidsbestemmelsene atter kan bruke de fredede områdene, nærmer reinen seg brunstperioden. Den varer ca en måned, og reinen søker da til uforstyrrede områder ovenfor skoggrensen. Etter brunst, mot slutten av oktober og utover i november, kan dalførene i Alta brukes til høstvinterbeite for en del reinbeitedistrikter som kommer sent i flyttekøen på vei sørover mot vinterbeitene i Kautokeino. Reindriftssjefen mener at det for reindrifta vil være av underordnet betydning om områdene er fredet eller ikke fredet. Reindriftas bruk av de sentrumsnære områdene vil uansett være svært begrenset. På den andre siden vil det trolig vekke meget sterke reaksjoner fra Alta samfunnet dersom fredningen oppheves. På bakgrunn av dette ønsker Reindriftssjefen å fremme et forslag som er i tråd med Reindriftslovens formålsparagraf, og som tar inn over seg merknadene fra høringsrunden. Foreslaget blir da tilsvarende som for jordbruket. Fredningen rundt Alta sentrum oppheves, og det slås samtidig fast at det skal opprettes et nytt fredningsområde med nytt fredningsformål. Grensene fastsettes i samråd med berørte parter etter gode forvaltningsmessige grenser slik at grensene blir lette å overholde for reindrifta. En slik vurdering vil være i henhold til Høyesteretts dom der fastsetting av forvaltningsmessig gode grenser anses som viktig å få til en enkel og effektiv fredning. I arbeidet med å opprette nye fredningsområder og fastsette nye fredningsgrenser bør det legges vekt på: Å sikre landbruket mot beiting av rein på innmark om våren Å sikre Alta by og reindrifta mot særlige konfliktsituasjoner Å finne gode forvaltningsmessige grenser

9 9 Å sikre beite for reindrifta slik at flyttingen til og fra vinterbeitene kan avvikles på en hensiktsmessig måte. Nytt formål for fredning vil være hensynet til landbruk og hensynet til infrastrukturutvikling i Alta by. I og med at LMD er ansvarlig for forskriften er det naturlig at departementet selv leder forskriftsarbeidet med tilhørende forhandlinger. Reindriftsforvaltningen som fagmyndighet ivaretar sekretæriatsfunksjonen. Arbeidet bør sluttføres innen slik at berørte reineiere kan informeres om ny forskrift før innflytting til vårbeite våren Forslag til vedtak: Reindriftsstyret tilrår at: 1. LMD opphever forskrift Om fredning av visse områder i Finnmark mot reinbeite av for områdene i Alta kommune fra og med , da eksisterende fredningsformål anses bortfalt. 2. LMD i samarbeid med berørte interesser utarbeider ny fredningsforskrift med nytt fredningsformål og nye fredningsgrenser for Alta kommune innen under hensyntagen til de merknader som framkommer i sak 76/2005. Vedtak: Innstillingen ble enstemmig vedtatt.