Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport nr. 15/ Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 15/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport /2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarenevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se,

3 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KF sin kommunes eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen». Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 1. juli 2004 nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» I dette prosjektet har vi gått nærmere inn på Boligbygg Oslo KF sin eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. Undersøkelsen har belyst hvilke mål, målhierarki, samt planleggings- og styringssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter relatert til overordnede mål og føringer. Videre er det belyst nærmere hvilke resultater som er oppnådd i forhold til langsiktig kapitalforvaltning og verdibevarende vedlikehold relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Dette er gjort i lys av foretakets rammebetingelser. Kari Breisnes har vært prosjektleder. Morten Stenstadvold og Oddrun Lyslo Kristiansen har vært prosjektmedarbeider. Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget sak 90/05. Prosjektet sorterer under fokusområdet større omorganiseringer og endringsprosesser i kommunen i overordnet plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av bystyret Johnny Pedersen avdelingsdirektør Kari Breisnes prosjektleder Kommunerevisjonen 1

4 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Innhold Hovedbudskap Sammendrag Innledning Formål og problemstillinger Metode Avgrensning Revisjonskriterier Viktige begrep relatert til eiendomsforvaltning Boligbygg Oslo KF Overordnet styringssystem og styringslinjer Mål og føringer som gjelder for Boligbygg Oslo KF BBYs mål, planleggings- og styringssystem BBYs virksomhetsinterne mål, forankring i overordnede mål i planverket og operasjonalisering Planleggings- og styringssystem Anbefalinger Hvilke resultater oppnås i forhold til langsiktig kapitalforvaltning relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer Regnskapsføring etter god kommunal regnskapsskikk kontra føring etter regnskapsloven BBYs kostnadsstruktur og verdifastsettelse i åpningsbalansen Driftsutvikling og verdibevarende vedlikehold Utvikling i investeringsregnskapet og overføringer til bykassen Resultatkrav Konsekvenser av motsetningsforholdet mellom overordnede mål med eiendomsreformen og kortsiktige budsjettmål Anbefalinger Oppsummering Referanser Vedlegg 1: Metode Vedlegg 2: Overordnede styringslinjer Vedlegg 3: Revisjonskriterier Vedlegg 4: Føringer i ny eierstrategi som vedrører Boligbygg Oslo KF, jf byrådsak 1237/ Vedlegg 5: Andre aktiviteter i forhold til god eiendomsforvaltning Vedlegg 6: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for byutvikling Vedlegg 7: Høringsuttalelse fra Boligbygg Oslo KF Kommunerevisjonen 3

5 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Hovedbudskap Boligbygg Oslo KF har gjennomført omfattende rehabilitering i seinere år. Alle våre informanter i foretaket, i Byrådsavdeling for byutvikling og i Byrådsavdeling for finans og utvikling mener at kommunens realverdier blir ivaretatt, selv om det fortsatt eksisterer et vedlikeholdsetterslep. Det foreligger imidlertid ikke konkrete målinger som kan dokumentere at kommunens realverdier blir ivaretatt. Vi har registrert at midler budsjettert og benyttet til rehabilitering er betydelig redusert etter Etter vår oppfatning kan reduserte rehabiliteringsaktiviteter stå i et motsetningsforhold til intensjonen i eiendomsreformen om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Vi har også merket oss at vedlikeholdsaktivitetene er betydelig redusert i forhold til tidligere år, og at vedlikeholdsbudsjettet for 2006 synes å være svært lavt, ca. 4 millioner kroner. Reduserte vedlikeholdsaktiviteter er ifølge Boligbygg Oslo KF en konsekvens av foretakets økonomiske rammebetingelser. Manglende vedlikehold over tid vil med stor sannsynlighet kunne medføre reell formuesreduksjon, og kan utløse større rehabiliteringsbehov på lang sikt. Undersøkelsen viser videre at foretaket har et potensial til forbedringer på enkelte områder innen generell eiendomsforvaltning, blant annet bør foretaket: i større grad operasjonalisere mål som vil gjøre det lettere å følge opp virksomheten videreføre arbeidet med å utbedre styringssystemet og sikre en tilstrekkelig tilstandsvurdering som grunnlag for overordnet vedlikeholds- og rehabiliteringsplan og prioritering av aktiviteter videreføre arbeidet med å etablere mål og tiltak knyttet til den sosialpolitiske delen av formålet videreføre arbeidet med å bedre kostnadseffektiviteten Sammendrag Undersøkelsen viser at foretakets mål er forankret i overordnede mål og føringer fastsatt av kommunen, men at enkelte av de overordnede målene ikke er tilstrekkelig operasjonalisert i foretakets planverk. Disse er derfor heller ikke lett å rapporter etter, jf overordnede mål i eiendomsreformen om å ivareta realkapitalen. Denne målsettingen er heller ikke operasjonalisert fra eiers side. Vi mener foretaket fremdeles har forbedringspotensial i forhold til å konkretisere nærmere enkelte av målene, og rapportere i forhold til disse. I tillegg har foretaket et forbedringspotensial i forhold til å sikre et målhierarki som i større grad avspeiler målenes viktighet. Foretaket opplever budsjettrammer forankret i årlige budsjettvedtak som stramme. Dette har etter vår oppfatning ført til en konflikt mellom de langsiktige målene i eiendomsreformen om langsiktig og verdibevarende eiendomsforvaltning, og de kortsiktige målene eller resultatkravene i årlige budsjettvedtak. Eier har ikke gitt uttrykk for hva foretaket skal prioritere når slike mål står i et motsetningsforhold. Det fremkommer imidlertid av kommunens økonomireglement at foretaket må overholde vedtatt budsjett. På den måte er prioriteringen gitt. Boligbygg Oslo KF er ikke ferdig med å utvikle et tilstrekkelig styringssystem, selv om det allerede styrer etter flere måltall. Foretaket er i ferd med utbedre dette blant annet gjennom å etablere en økonomisk styringsmodell og å videreutvikle ett mer operativt balansert målstyringssystem. Dette vil også være av betydning for eiers mulighet til å følge opp foretaket. Foretaket har hittil basert seg på tilstandsvurderinger av eiendomsmassen som ikke har vært tilstrekkelige i forhold til å utarbeide gode nok vedlikeholdsplaner og rehabiliteringsplaner. Med utgangspunkt i det store vedlikeholdsetterslepet har foretaket satt i gang en omfattende rehabilitering av boligmassen. Foretaket har iverksatt tiltak for å utarbeide en grundig tilstandsvurdering som skal danne grunnlaget for en overordnet vedlikeholdsplan og rehabiliteringsplan våren Vedlikeholdet av eiendommene er lagt ut på anbud, og det skal i den forbindelse også utarbeides vedlikeholdsplaner for hvert bygg. Alle våre informanter viser til at det er iverksatt omfattende rehabilitering. Informantene mener dette har ført til at kommunens realverdier blir ivaretatt, selv om det fortsatt eksisterer et vedlikeholdsetterslep. Det foreligger ikke målinger som kan dokumentere dette. Vi merker oss utfordringer knyttet til verdifastsettingen, og understreker behovet for å ha en reell verdi som utgangspunkt for å måle utviklingen over tid. Foretaket opplever gjeldsbelastningen som en stor utfordring i forhold til de økonomiske rammene foretaket er underlagt. I bystyrevedtak 25/2006 ble det vedtatt nye føringer som påvirker rammebetingelsen i den forstand at foretaket ikke kan nedbetale gjeld på lån knyttet til åpningsbalansen. Det innebærer at gjeldsbelastningen opprettholdes. Avdrag på gjeld ble omdefinert fra å være avdrag til å være kapitaloverføring (utbytte). I samme bystyrevedtak ble alle foretakene pålagt å endre regnskapsprinsipp, fra å følge regnskapsloven til å følge kommunale prinsipper. Vedtaket gjaldt også regnskapsavleggelsen for Kommunerevisjonen 5

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 På grunn av stramme rammebetingelser har foretaket fokusert på kortsiktige mål og krav som fremkommer av årlige budsjettvedtak. Dette har gått på bekostning av langsiktige mål knyttet til verdibevarende vedlikehold, langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Foretaket viser til at hovedfokus derfor har vært innrettet mot den forretningsmessige delen av foretakets formål. Foretaket mener det har skjedd på bekostning av den sosialpolitiske delen av formålet. Problemstillingen er blant annet aktualisert gjennom vedlikeholdsbudsjettet på vel 4 millioner kroner for 2006, som synes å være lav med tanke på boligporteføljens størrelse. Manglende vedlikehold over tid vil med stor sannsynlighet kunne medføre reell formuesreduksjon, og utløse store rehabiliteringsbehov på lang sikt. Tilsvarende er midler budsjettert og benyttet til rehabilitering betydelig redusert fra Etter vår oppfatning kan dette stå i et motsetningsforhold i forhold til intensjonen med eiendomsreformen om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Foretaket har iverksatt tiltak for å bedre kostnadseffektiviteten for å hente ut forbedringspotensial. Anbefalinger På bakgrunn av våre vurderinger har vi fremmet flere anbefalinger. De viktigste er at foretaket: viderefører arbeidet med å sikre at foretakets mål er forankret i langsiktige målsettinger i eiendomsreformen foretakets formål om å sikre forretningsmessig drift og å være et sosialpolitisk virkemiddel mål og føringer fastsatt årlige budsjettvedtak viderefører arbeidet med å konkretisere nærmere de overordnede målene, og sikre et målhierarki som i større grad avspeiler målenes viktighet vurderer tiltak for å avklare nærmere med eier prioritering av mål dersom det skulle oppstå målforskyvning, eventuelt målkonflikt mellom langsiktige overordnede mål og kortsiktige mål viderefører arbeidet med å videreutvikle det interne styringssystemet viderefører intensjonen om å få på plass en grundig tilstandsvurdering sikrer nærmere dialog med eier for vedrørende ulike økonomiske konsekvenser av nye føringer og rammebetingelser, utfordringer knyttet til verdifastsettelse og ambisjonsnivå på vedlikeholdsaktiviteter og standard på eiendomsmassen viderefører arbeidet med å bedre kostnadseffektiviteten Mottatte kommentarer på foreløpig rapport og revisjonens vurdering av kommentarene Kommunerevisjonen har mottatt høringsuttalelser fra Byrådsavdeling for buytvikling og Boligbygg Oslo KF. Byrådsavdeling for finans og utvikling kunne komme med en høringsuttalelse dersom byrådsavdelingen ønsket det, men Kommunerevisjonen har ikke mottatt slik uttalelse innen fristens utløp. Høringsuttalelsene er gjengitt i sin helhet i vedlegg 6 og i vedlegg 7. I følge høringsuttalelsen tar Byrådsavdeling for byutvikling rapporten til orientering. Byrådsavdelingen viser til at foretakets økonomiske rammer besluttes av bystyret gjennom behandling av kommunens budsjett og økonomiplan, og at tiltak av økonomisk karakter må vurderes i forbindelse med bystyrets årlige budsjettbehandling. Byrådsavdelingen viser videre til eierstrategien for kommunens eiendomsforetak, som ble vedtatt som sak 1237/05, hvor byrådet gir føringer for hvorledes de kommunale eiendomsforetakene skal styres og utvikles. Byrådsavdelingen viser i den sammenheng til at eierstrategien presiserer at foretakene, som eier og forvalter av egen eiendomsmasse, er ansvarlig for eiendomsmassens tilstand og skal sikre at realverdiene ivaretas. I følge eierstrategien innebærer dette at foretakene må utarbeide plan for å redusere vedlikeholdsetterslepet, analysere og vurdere om en eiendom skal rehabiliteres, saneres eller selges, samt gjennomføre en eventuell rehabilitering, sanering eller salg. Kommunerevisjonen har merket seg at byrådet har vedtatt en egen eierstrategi for eiendomsforetakene, som gir klarere føringer for hvordan eiendomsmassen skal styres og utvikles. Dette er også diskutert i rapporten. Den delen av eierstrategien som vedrører Boligbygg Oslo KF er gjengitt i rapportens vedlegg 4. De tre spesifikke punktene byrådsavdelingen viser til, er rettet mot det å ta igjen vedlikeholdsetterslepet. Dette etterslepet er historisk betinget. Kommunerevisjonen vil understreke at det i tillegg er viktig å iverksette tiltak for å unngå å komme i en situasjon med tilsvarende vedlikeholdsetterslep i fremtiden. Som nevnt i rapporten vil Kommunerevisjonen understreke viktigheten av at det opprettes en nærmere dialog mellom eier og Boligbygg Oslo KF. En slik dialog kan være et nødvendig virkemiddel for å avklare mål, målkonflikt, ambisjonsnivå, og for å lettere kunne kommunisere mulige konsekvenser av ulike beslutninger og vedtak. Byrådsavdelingen har ikke diskutert bruk av dialog som et virkemiddel i sin høringsuttalelse. Etter det Kommunerevisjonen 6 Kommunerevisjonen

7 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen kjenner til har Byrådsavdeling for finans- og utvikling nylig fremmet forslag om å opprette foretaksmøter som en møteplass mellom eier og foretakene. Slike møter kan være et viktig fora for slik dialog. Boligbygg Oslo KF tar rapporten til orientering, og oppfatter den som nyttig. Foretaket vil følge alle anbefalingene som fremkommer av rapporten, og vil iverksette de tiltak rapporten anbefaler innen utgangen av Foretaket viser til at noen av anbefalingene allerede er gjennomført. Høringsuttalelsene fra Byrådsavdeling for byutvikling og Boligbygg Oslo KF gir ikke grunnlag for å endre de vurderinger og anbefalinger som fremkommer av foreløpig rapport. Kommunerevisjonen 7

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/ Innledning Boligbygg Oslo KF er et eiendomsforetak som forvalter en stor og krevende boligmasse. Ifølge foretakets formål skal det være et sosialt politisk virkemiddel og drive forretningsmessig eiendomsforvaltning. Foretaket befinner seg i skjæringspunktet mellom offentlig forvaltning med sosiale- og boligpolitiske oppgaver på den ene siden, og kravet til å fremstå som en profesjonell og forretningsmessig aktør i et konkurranseutsatt marked på den andre siden. Disse rammebetingelsene medfører spesielle utfordringer for foretaket og for det politiske nivå som skal forestå de politiske avveiningene mellom den sosiale profilen og økonomi. 1 I dette prosjektet har vi gått nærmere inn på Boligbygg Oslo KF sin eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. Undersøkelsen har belyst hvilke mål, målhierarki, samt planleggingsog styringssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter relatert til overordnede mål og føringer. Videre er det belyst nærmere hvilke resultater som er oppnådd i forhold til langsiktig kapitalforvaltning og verdibevarende vedlikehold relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Dette er gjort i lys av foretakets rammebetingelser. Bystyret vedtok i sak 840/98 «Oslo Kommunes eiendomsforvaltning - Prinsippsak, mål og strategier» hovedmål, hovedstrategier og prinsipper for kommunens eiendomsforvaltning. Hovedmålsetningene med kommunens eiendomsforvaltning er at eiendommene skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen, forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv og at realverdien av kommunens eiendommer skal ivaretas. Hovedmålsetningene skulle oppnås gjennom en forvaltningsstrategi og en organisasjonsstrategi. Langsiktig kapitalforvaltning ble trukket frem som en del av forvaltningsstrategien. Oslo kommune ved Eiendoms- og byfornyelsesetaten og Byrådsavdeling for byutvikling har gjennomført en evaluering av kommunens eiendomsreform gjennom advokatfirmaet Selmer DA. Evalueringen omhandler alle de fire eiendomsforetakene. Rapporten ble overlevert oppdragsgiver januar 2006, og konkluderer med at gjennomføring av eiendomsreformen har vært riktig og danner et godt grunnlag for det videre arbeidet. Rapporten peker på noen hovedutfordringer for å forsterke måloppnåelsen, som rolle- og 1. Boligbygg Oslo KFs årsberetning ansvarsdelingen, rammebetingelsene, utviking av bruker/bestiller kompetanse og effektiviseringsgevinster gjennom økt bruk av konkurranseutsetting. Prosjektets problemstillinger, metode, avgrensning, revisjonskriterier og bransjespesifikke begrep er presentert nedenfor. I kapittel 2 viser vi hvilke styringslinjer foretaket er underlagt. I tillegg viser vi hvilke mål og føringer som ligger til grunn for foretakets virksomhet. I kapittel 3 gir vi en beskrivelse av foretakets virksomhetsinterne mål og deres forankring i overordnede mål, samt en beskrivelse av foretakets overordnede planleggings- og styringssystem. Vi vurderer dette opp kriteriene som er presentert i vedlegg 3. I kapittel 4 presenterer vi fakta om foretakets økonomiske situasjon og rammebetingelser sett i lys av langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av realkapitalen. Revisjonen foretar også en nærmere analyse av fakta basert på kriterier presentert i vedlegg Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet er å kartlegge og vurdere måloppnåelse i forhold til langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendommer. Hovedproblemstillingen i prosjektet er: I hvilken grad har Boligbygg Oslo KF en forretningsstrategi og praksis som bidrar til å ivareta realverdien av kommunens eiendommer? For å tilnærme oss hovedproblemstillingen har vi stilt følgende spørsmål: 1. Hvilke styringslinjer er Boligbygg Oslo AS underlagt, og hvilke mål og prinsipper gjelder for å ivareta den langsiktige kapitalforvaltningen i Boligbygg Oslo KF? 2. Hvordan nedfeller de overordnede målene seg i foretakets egne mål, og hvilket planleggingsog styringssystem ligger til grunn for foretakets aktiviteter? 3. Hvilke resultater oppnås i forhold til langsiktig kapitalforvatning relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer? 1.2 Metode Undersøkelsen er basert på intervju med sentrale aktører i Boligbygg Oslo KF, Byrådsavdeling for byutvikling og Byrådsavdeling for finans- og utvikling. I tillegg har vi gått igjennom en rekke dokumenter, 8 Kommunerevisjonen

9 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen blant annet aktuelle bystyre- og byrådssaker og virksomhetsinterne dokumenter. For mer utdypende beskrivelse av metode og fremgangsmåte i undersøkelsen, viser vi til vedlegg Avgrensning Undersøkelsen har fokusert på Boligbygg Oslo KFs mål, målstruktur og hvilke overordnede styrings- og planleggingssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter. Undersøkelsen har ikke gått nærmere inn på foretakets praksis for økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter. Dette er belyst gjennom Kommunerevisjonens rapport 10/2005. I tillegg har undersøkelsen belyst foretakets rammebetingelser i relasjon til overordnede mål om langsiktig kapitalforvaltning og bevaring av eiendomsmassen. Vurderingen er i hovedsak basert på regnskaps- og budsjettall i I enkelte tilfeller er budsjettet for 2006 lagt til grunn. Det inngår ikke i prosjektet å vurdere hva som er riktig nivå på vedlikeholds- og rehabiliteringsarbeidet. Det inngår heller ikke i prosjektet å se på nærmere på problemstillingen knyttet til det å kategorisere aktiviteter som drifts- eller investeringsaktiviteter. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er basert på overordnede føringer fremmet gjennom bystyre- og byrådssaker, og særlig vedtak knyttet til eiendomsreformen og årlige budsjettvedtak. Kommunens veileder i strategisk planlegging er også lagt til grunn. I tillegg er anbefalinger som fremkommer av NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle, lagt til grunn ved utledning av kriterier for god og langsiktig eiendomsforvaltning i kommunen. Videre er enkelte elementer hentet fra Telemarksforskning; Arbeidsrapport 7/2001 Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor, erfaringer, utfordringer og muligheter, skrevet av Even Bergseng og Lars Håkonsen. Revisjonskriteriene er i sin helhet presentert i vedlegg 3. De mest sentrale kriteriene er gjengitt under hvert av de aktuelle kapitlene. husleieadministrasjon, utarbeiding av forsikringsavtaler, økonomisk planlegging og styring, personaladministrasjon med mer. Drift 2 er oppgaver og rutiner som er nødvendige for at bygninger og tekniske installasjoner skal fungere som planlagt som betjening av installasjoner, forsyning av energi, vann etc., renhold og renovasjon. Vedlikehold 3 er arbeid som er nødvendig for å opprettholde kvaliteten på bygningen på et fastsatt kvalitetsnivå, og derved gjør det mulig å bruke bygget til sitt tiltenkte formål innen en gitt brukstid. Med utvikling 3 av byggverk mener vi aktiviteter for å opprettholde dets verdi over tid i forhold til nye krav fra brukere, marked og myndigheter, eksempelvis løpende ombygging, tiltak for å etterkomme offentlige krav og pålegg, og oppgradering. Service 4 for kjernevirksomheten er oppgaver som utføres av drifts- og vedlikeholdspersonell. Dette har ikke nødvendigvis direkte med forvaltning-, drifts, vedlikehold eller utviklingsoppgaver å gjøre, som IT-tjenester, kantine, post eller transport. Gjengs leie 5 skal svar til en typisk (gjennomsnittlig) leie for tilsvarende husrom, så vel i nye som i etablerte leierforhold. Markedsleien er den husleien som markedet, i gjennomsnitt, er villig til å betale for leiligheten på det tidspunktet den leies ut. Dersom gjengs leie er høyere enn markedsleie skal Boligbygg alltid ta den husleien som er lavest av gjengs leie og markedsleie 6. Subsidiert leie gjelder boenheter hvor leiekostnaden er fastsatt etter egne vedtak. I 2005 var den subsidierte leiekostnaden kr 700 per kvm per år. 1.5 Viktige begrep relatert til eiendomsforvaltning Som i andre bransjer er det knyttet spesiell terminologi til virksomhetsområdet eiendomsforvaltning. Nedenfor definerer vi de viktigste begrepene: Forvaltning 2 er oppgaver som kjøp og salg av eiendommer, utleie av bygninger og lokaler, 2. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 2. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 3. NS 3454: Livssykluskostnader for byggverk. 3. NS 3454: Livssykluskostnader for byggverk. 4. Berseng og Håkonsen (2001) Forvaltning, drift og vedlikehold av eiendom i offentlig og privat sektor. 5. NOU 2002:2 s.138 Boligmarkedene og boligpolitikken. 6. Boligbygg Oslo KFs s internettside per januar Kommunerevisjonen 9

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/ Boligbygg Oslo KF I dette kapittelet redegjør vi for hvilke styringslinjer Boligbygg Oslo KF (BBY) er underlagt. I tillegg vil vi presentere hvilke mål og føringer som gjelder for BBYs eiendomsforvaltning med spesiell vekt på langsiktig kapitalforvaltning. 2.1 Overordnet styringssystem og styringslinjer Lov om kommuner og fylkeskommuner av , nr. 107 (kommuneloven) stiller i kapittel 11 krav til kommunale foretak og styringslinjer mellom bystyret, byrådet og foretaket. Blant annet framgår minimumskrav til vedtektene for kommunale foretak. Vedtektene for BBY ble vedtatt i bystyresak 424/01 av med justering i bystyresak 253/02 av om Ny organisering av Oslo kommunes eiendomsvirksomhet. I denne saken er det også redegjort for de prinsipielle forholdene ved eierstyring av kommunale foretak i Oslo kommune. Det framgår blant annet at strategisk eierstyring tilfaller bystyret og byrådet. Byrådet som kollegium har instruksjonsmyndighet overfor styret. Byrådet har ansvaret for foretakets operative virksomhet gjennom det oppnevnte styret. Samtidig er oppfølgingen av eieransvaret lagt til BYU ved ansvarlig byråd. Byråden forholder seg til styret for BBY. Løpende oppfølging av virksomheten skal ivaretas av styret. I tillegg til ovennevnte krav og føringer reguleres BBY gjennom budsjett- og økonomiplan vedtak vedtatt av bystyret, instrukser (eksempelvis instruks om salg av fast eiendom) og/eller gjennom enkeltsaker vedtatt av bystyret eller byrådet (eksempelvis byrådsak 1237/05 Eierstrategi - De kommunale eiendomsforetakene). Det fastsettes dessuten årlige økonomireglement for kommunale foretak som blant annet angir tak på hvilke investeringsprosjekter som kan settes i gang på egen hånd og hva som kan settes i gang etter behandling av bystyret. Både BBY og BYU gir uttrykk for at de formelle styringslinjene er klare og uproblematiske å forholde seg til. Begge har gitt uttrykk for at det innledningsvis også kunne forekomme politisk detaljstyring i enkeltsaker. BBY viser til at dette ikke lenger er et vesentlig problem. Se diagram i vedlegg 2 som gir et visuelt bilde av de styringslinjene foretaket er underlagt. 2.2 Mål og føringer som gjelder for Boligbygg Oslo KF Mål fastsatt i eiendomsreformen Ifølge bystyresak 840 av er hovedmålsetningen med kommunens eiendomsforvaltning at Oslo kommunes eiendom skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen Forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv Realverdien av kommunens eiendommer ivaretas I byrådets saksfremstilling til bystyrevedtak 253 av Ny organisering av Oslo kommunes eiendomsvirksomhet framgår noe av intensjonene med eiendomsreformen. Blant annet er det trukket frem følgende om forhold som vedrører langsiktig kapitalforvaltning: Langsiktig kapitalforvaltning: Kommunen skal ha hovedfokus på langsiktig kapitalforvaltning, hvilket på sikt vil bedre kommunens totaløkonomi. Etter byrådets oppfatning må eiendomsvirksomheten fristilles i tilstrekkelig grad slik at den kan arbeide langsiktig og ikke bli en salderingspost for kortsiktige løsninger. Langsiktig og verdibevarende vedlikehold: Fristille eiendomsvirksomheten i egne enheter med rammevilkår som legger til rette forlangsiktig og verdibevarende vedlikehold. Dette skal blant annet føre til at verdien av kommunens eiendomsmasse kunne holdes i hevd. Styringsinformasjon og ivaretagelse av realkapitalen: Utskilling av eiendomsmassen i egne enheter og føring etter regnskapsloven skal dessuten bidra til bedre styringsinformasjon og legge til rette for bedre ivaretagelse av realkapitalen. Hovedmålene vedtatt i bystyresak 840 av er overordnet kommunens eiendomsforvaltning, og danner utgangspunkt for Boligbygg Oslo KFs (BBY) formål og virksomhet. Langsiktig kapitalforvaltning er trukket frem i reformen som en viktig forvaltningsstrategi i forhold til reformens målsettinger. Foretakets formål Foretaket formål er et uttrykk for hvorfor virksomheten er opprettet, og legger klare overordnede føringer for virksomheten. Foretakets formål ble vedtatt i bystyresak 424/01 med justering i bystyresak 253/02: 10 Kommunerevisjonen

11 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen «Foretaket skal være et sosialt virkemiddel for å fremskaffe boliger til de målgrupper kommunen til enhver tid ønsker å tilgodese med boliger. Foretaket skal eie og forvalte boliger på vegne av Oslo kommune etter forretningsmessige prinsipper.» Mål og føringer fastsatt i budsjettet (sak 1) I budsjettet for BBY framgår kortsiktige (årlige) og spesifikke mål eller krav knyttet til årsresultat, salg, samt utbytte og andre overføring til bykassen. I budsjett for 2005 er eksempelvis kravet til årsresultat satt til 61 millioner kroner, og overføringene til bykassen er budsjettert med 51 millioner kroner. Disse målene er primært rettet inn mot forretningsmessige forhold. I tillegg fremkommer det føringer som er mindre spesifikke. Blant annet stilles det i samme budsjett krav til at foretakets investeringer er rentable. Videre forutsettes det at foretakets samlede kostnader til forvaltning og drift reduseres med minst like stor andel som boligporteføljen reduseres. Det presiseres også i budsjettet at foretaket skal utarbeide en strategi hvor foretaket i løpet av planperioden tilpasser løpende drift til et aktivitetsnivå som sikrer opprettholdelse av foretakets egenkapital. Økonomireglementet i sak pkt. 5.4 Budsjettjusteringer fremgår det at foretakets budsjett til enhver tid skal holdes innenfor de rammer og overordnede mål som er vedtatt av bystyret. Ny eierstrategi I byrådssak 1237 av Oslo kommunes eierstrategi for eiendomsforetakene ble det vedtatt en ny eierstrategi. Eierstrategiens intensjon er å presisere mål og krav som ligger til grunn i eiendomsreformen. Flere av våre informanter viser til at den nye eierstrategien er klargjørende i den forstand at det nå er mer tydelig hvilke forventninger eier har overfor foretaket. Siden eierstrategien først kom i slutten av 2005, har ikke denne vært retningsgivende for foretaket i den perioden undersøkelsen gjelder. Se den aktuelle eierstrategien for BBY i eget vedlegg Eierstrategien omfatter mer, men vi viser bare til den delen som vedrører BBY. Kommunerevisjonen 11

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/ BBYs mål, planleggings- og styringssystem I dette kapittelet redegjør vi for om BBY nedfeller overordnede mål i egne virksomhetsmål, spesielt med tanke på mål knyttet til langsiktig kapitalforvaltning. I tillegg vil vi redegjøre for hvilke planog styringssystemer som ligger til grunn for foretakets aktiviteter. Deretter vurderer vi innhentet fakta mot revisjonskriteriene presentert innledningsvis i hvert delkapittel. 3.1 BBYs virksomhetsinterne mål, forankring i overordnede mål i planverket og operasjonalisering Revisjonskriterier Vi vektlegger følgende kriterier for foretakets virksomhetsinterne mål. Kriteriene er hentet fra Oslo kommunes veileder i strategisk planlegging. Foretaket skal utarbeide en strategisk plan med et fireårs-perspektiv som rulleres årlig Planen skal inneholde visjon, virksomhetsidé, mål, strategier og strategiske tiltak. Målene skal være utledet av og ha sin forankring blant annet i lovpålagte oppgaver, førende styringsdokumenter, virksomhetsideen og visjonen. Målene må kunne omformes til noe praktisk og være gjennomførbare. Det innebærer at målene bør operasjonaliseres. Mål som er operasjonalisert gjør det lettere å styre virksomheten. På samme måte gjør operasjonaliserte mål det lettere å vurdere måloppnåelse, gjerne gjennom bruk av resultatindikatorer Fakta I budsjettet for 2005 (sak1) framgår styrets overordnede mål for perioden: 1. Være en serviceorganisasjon med utvidet kundefokus 2. Sikre forretningsmessig drift og forvaltning av eiendomsmassen 3. Ivareta eiendomsmassens realverdi 4. Gjøre BBY til en kompetansebedrift innen boligforvaltning 5. Justere husleiene til gjengs leie, innenfor rammene av husleielovens bestemmelser for den del av eiendomsmassen som benyttes til vanskeligstilte Foretaket utarbeider strategisk plan, som rulleres årlig. Planen for 2005 viser til foretakets visjoner og verdigrunnlag. Ifølge planen har foretaket fire hovedmål innen fire ulike satsingsområder. De tre førstnevnte er relevante i forhold til langsiktig kapitalforvaltning: 1. Rammebetingelser; Boligbygg skal ha konkurransedyktige rammebetingelser i forhold til våre konkurrenter 2. Marked; Forvalte, drifte, vedlikeholde og utvikle eiendommene for å kunne tilby attraktive boliger til våre kunder 3. Økonomi; Boligbygg skal ha en sunn økonomi og skal drives etter bedriftsøkonomiske prinsipper 4. Organisasjon; Boligbygg skal være en profesjonell, attraktiv og inkluderende arbeidsplass Hovedmålene er videre konkretisert i delmål, og i de fleste tilfeller er det redegjort for tiltak. Under satsingsområdet Marked er det definert som delmål at eiendommenes realverdi skal opprettholdes. Dette på lik linje med delmålet om at svartid på telefonen ikke skal overskride 30 sekunder. Under satsingsområdet økonomi, er det blant annet presisert som egne delmål at foretaket skal overholde gjeldende budsjetter og ha en forutsigbar leieinnkreving. Som et tiltak for delmålet om å overholde budsjettet skal foretaket innføre rapporteringsmaler og gode oppfølgingsverktøyer. Ifølge BBY har foretaket hittil i hovedsak fokusert på den delen av formålet som vedrører forretningsmessig drift. Foretaket viser til at formålet om forretningsmessig forvaltning ikke er direkte konkretisert i foretakets planverk, men at det i stor grad er ivaretatt på en mer indirekte måte gjennom operasjonalisering av tilsvarende mål og delmål. Selv om foretaket viser til at det har vært mindre fokus på formålet om å være et sosialpolitisk virkemiddel, og at dette i liten grad er operasjonalisert, har foretaket konkretisert enkelte tiltak. Dette gjelder blant annet opprettelse av kundesenter, boligvakthold og differensiering av boliger 8. Gjennom strategiprosessen for vil foretaket i større grad operasjonalisere formålet, både i forhold til forretningsmessig forvaltning, og det å være et sosialt politisk virkemiddel. BBY utarbeider foretakets budsjett med utgangspunkt i de økonomiske kravene fremsatt i sak 1 9. Det innebærer at foretaket i 2005 budsjetterte med et aktivitetsnivå som ga et ordinært resultat på 61 millioner kroner. Foretakets investeringsbudsjett er også fastsatt basert på krav i sak Med differensierte boliger menes det å tilpasse boenheten i forhold til beboernes behov eller boevne, jf «Panserboligen». 9. Sak 1 er budsjettgrunnlaget for bystyrets budsjettvedtak. 12 Kommunerevisjonen

13 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen BBY etterlyser i enkelte tilfeller klarere definisjoner av mål med hensyn til meningsinnhold for å få et bedre grunnlag for styring av egen virksomhet. Eksempelvis gjelder dette det overordnede målet om å «opprettholde realverdiene», og kravene i den nye eierstrategien om lønnsomme investeringer og salg av ulønnsomme eiendommer. BBY viser til at foretaket ikke har operasjonalisert målet om å opprettholde realverdiene i tilstrekkelig grad i planen for Foretaket har imidlertid intensjon å gjøre dette gjennom strategiprosessen for Revisjonen har mottatt arbeidsdokumenter fra denne prosessen som bekrefter dette. BBY viser til at de fleste rehabiliteringsprosjektene kan fremstå som ulønnsomme dersom en forventer lønnsomhet basert på økte leieinntekter. Dersom alle eiendommene i porteføljen har et vedlikeholdsetterslep, kan i teorien alle investeringene fremstår som ulønnsomme. Dette så lenge nødvendig oppgradering ikke medfører økte leieinntekter. BBY reiser spørsmål om en da skal selge alle de eiendommene som fremstår som ulønnsomme å rehabilitere. Foretaket har som formål å være et sosialt virkemiddel ved å fremskaffe boliger til de målgrupper kommunen til enhver tid ønsker å tilgodese med boliger. BBY mener det derfor er uaktuelt å selge alle eiendommene. Når målene ikke er klarere formulert, opplever BBY at foretaket hele tiden stilles overfor denne type dilemmaer. Ifølge BBY er det derfor ikke lett å rapportere i forhold til målsettingene med eiendomsreformen, eller i forhold til andre krav og føringer. Foretaket mener en nærmere konkretisering vil bidra til å øke forståelsen av og forventninger til hvordan målsettingen skal oppnås. BYU viser til at den nye eiendomsstrategien vil klargjøre målene i eiendomsreformen. Byrådsavdelingen viser til at det er opp til foretaket å operasjonalisere disse målene. BYU bekrefter at det utover de ordinære økonomiske nøkkeltallene, ikke er operasjonalisert målsettinger eller styringsindikatorer som gjør det mulig å vurdere måloppnåelse i forhold til eiendomsreformen totalt sett. BYU understreker at byrådsavdelingen selv ikke kan definere innholdet i de overordnede målene. En eventuell operasjonalisering ville kreve forankring i bystyret, og byrådsavdelingen gir uttrykk for at en politisk behandling av dette ikke er aktuelt. Derfor etterspør ikke BYU informasjon om måloppnåelse i henhold til overordnede mål, men retter søkelyset mot BBYs muligheter til å nå de årlige resultatkravene. I tillegg følger BYU opp at BBY etterlever bystyrets vedtak og retningslinjer. Det er lite dialog om spørsmål av mer langsiktig karakter. Gjennom den nye strategiprosessen for skal BBY innarbeide den nye eierstrategien. BBY vil ta utgangspunkt i de tre overordnede målene i eiendomsreformen, og skal ifølge foretaket operasjonalisere disse i større grad enn tidligere. BBY gir uttrykk for at det er et motsetningsforhold mellom de overordnede og strategiske målsettingene i eiendomsreformen, og de økonomiske rammebetingelsene. Sistnevnte er fastlagt gjennom de årlige resultat- og utbytte kravene. BBY viser til at de økonomiske rammebetingelser reduserer foretakets mulighet til å foreta mer langsiktige og nødvendige disposisjoner i forhold til langsiktig og verdibevarende kapitalforvaltning. Denne problemstillingen kommer vi inn på i kapittel Vurdering BBY har utarbeidet strategisk plan for 2005 i tråd med veileder for strategisk planlegging. Foretaket er i ferd med å rullere denne for Planens innhold er etter vår oppfatning også i tråd med veilederen. Vi vil imidlertid bemerke at de definerte delmålene har store nivåforskjeller. Dette spesielt med tanke på at det overordnede målet i eiendomsreformen om å sikre opprettholdelse av eiendommenes realverdi fremstår som et delmål på lik linje med delmålet om responstid på telefonen. I tillegg er det overordnede kommunale kravet om å overholde gjeldende budsjetter 10 definert på lik linje med delmålet om forutsigbar leieinnkreving. Etter vår oppfatning bør foretakets plan- og styringssystem i større grad ha et målhierarki som synliggjør viktigheten og nivåforskjellene på de ulike delmålene. Ifølge veileder for strategisk planlegging skal målene være forankret i overordnede føringer. Etter vår vurdering er styrets overordnede mål for 2005 i stor grad utledet av målsettingene i eiendomsreformen. Styrets første mål vedrører det å være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen. Styrets andre hovedmål referer både til den første og den andre målsettingen med eiendomsreformen. Den tredje målsettingen er direkte avledet av tredje hovedmålsetting for kommunens eiendomsforvaltning. Målsettingene om å gjøre BBY til en kompetansebedrift og å justere husleien til gjengs leie, har etter revisjonens oppfatning elementer fra alle de tre hovedmålsettingene for kommunens eiendomsforvaltning. Vi mener også at intensjonene med de overordnede målene i eiendoms reformen fremkommer i BBYs strategiske plan for Jf blant annet økonomireglementet for 2005 pkt 5.4 Budsjettjusteringer. Kommunerevisjonen 13

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 Slik vi vurderer det tar foretakets planverk også utgangspunkt i de økonomiske resultatkravene i budsjettet. Dette ved at foretaket har utarbeidet og vedtatt et driftsbudsjett som gir et årsresultat i tråd med bystyrets krav gjennom sak Det samme gjelder foretakets investeringsbudsjett. Under hovedmålet om økonomi i den strategiske planen for 2005, er det videre presisert som eget delmål at foretaket skal overholde gjeldende budsjetter, jf. diskusjonen over. Vedrørende de føringene i budsjettet som var mindre spesifikke, kan ikke disse leses direkte ut av foretaket virksomhetsinterne mål eller planverk. Etter vår oppfatning bør foretaket i større grad arbeide med å operasjonalisere slike føringer som følger av sak 1. Formålet er i seg selv tosidig ettersom foretaket både skal drive forretningsmessig og være et sosialpolitisk virkemiddel. Dersom foretakets rammebetingelser er svært stramme, vil disse delene av formålet kunne stå i et motsetningsforhold. Mer om dette i kapittel 4. BBY bekrefter at foretaket har hatt vesentlig større fokus på forretnings messige forhold enn på det sosialpolitiske formålet til BBY. Etter vår oppfatning gjenspeiles dette i foretakets plandokumenter. Det er en klar sammenheng mellom formålet om forretningsmessig forvaltning og målene i eiendomsreformen. Som vist til ovenfor er foretakets planverk forankret i de overordnede målene i eiendomsreformen, og følgelig vil dette også være forankret i formålet om forretningsmessig forvaltning. Vi vektlegger betydningen av at fokus på at mål og tiltak i BBYs planverk også må være sterkt forankret i formålet om både å være et sosialt virkemiddel og forretningsmessig forvaltning. Utarbeidelse av målsetninger knyttet til dette vil gjøre det lettere å følge opp om BBYs virksomhet er i tråd med formålet. 11. Revisjonen tar ikke stilling til her hvorvidt endelig regnskap i 2005 er i overensstemmelse med styrets vedtatte budsjett. Vi oppfatter at det kan være et motsetningsforhold mellom de overordnede strategiske målene for eiendomsreformen, og de kortsiktige målene fastsatt i budsjettet. Dette så lenge våre informanter oppfatter de kortsiktige økonomiske rammebetingelsen som stramme. Et slikt motsetningsforhold kan føre til en utilsiktet målforskyvning fra målet om langsiktig og verdibevarende kapitalforvaltning til mer kortsiktige mål. Denne problemstillingen vil bli ytterligere diskutert i kapittel 4. Etter vår vurdering kan motstridende mål, uavklarte målhierarki eller udefinerte meningsinnhold skape utfordringer for foretaket. Spesielt når foretaket skal operasjonalisere overordnede mål og lage en målstruktur basert på samtlige overordnede føringer slik veileder for strategisk planlegging forutsetter. 3.2 Planleggings- og styringssystem Revisjonskriterier Vi vektlegger følgende kriterier i dette avsnittet. De to første er hentet fra kommunens veileder i strategisk planlegging. Det siste er hentet fra NOU 2004:22. Foretaket må ha et planleggings- og styringssystem som gjør at aktiviteter og ressursbruk planlegges og rapporteres i forhold til vedtatte mål Rapporteringen bør skje regelmessig Foretaket bør ha kunnskap om tilstandsinformasjon og planlegging av tiltak som ledd i system for planlegging og styring av foretaket Fakta BBY har sett det som viktig å få planleggings- og styringssystemer på plass. I strategisk plan 2005 framgår det blant annet at BBY skal etablere en økonomisk styringsmodell, og ha gode systemer og verktøy for framskaffelse av økonomistyrings informasjon på ulike nivåer i organisasjonen. Foretaket styrer per i dag etter flere ulike måltall, og for flere aktivitetsområder er det utarbeidet resultatindikatorer. Foretaket er imidlertid ikke ferdig med å utvikle måltall på alle områder, og gir uttrykk for et ønske om å videreutvikle systemet ned på individnivå gjennom budsjetter og målstyring. Blant annet ønsker foretaket å utvikle et mer operativt og balansert målstyringssystem (BMS) basert på styrings parametere Samtidig formidler BBY et ønske om å videreutvikle planleggings- og styringssystemet, også i forhold til å kunne rapportere til styret på et mer overordnet nivå. Foretaket ønsker også å sammenligne foretakets FDV-aktiviteter med andre aktører innen boligforvaltning. Dette blant annet for å kunne synliggjøre om foretaket er kostnadseffektiv i forhold til andre tilsvarende aktører og for å identifisere forbedringsområder. Dette gjennom et samarbeid med HolteProsjekt for å utvikle tilpassede nøkkeltall («Holtenøkkelen»). Mer om dette i kapitell 4. Foretaket rapporterer månedlig til styret og tertialvis til byrådsavdelingen og derigjennom bystyret. BBY viser til prosjekt avdelingen som utarbeider månedlige statusrapporter vedrørende investerings prosjektene, eiendomsutvikling samt salg og kjøp. Rapportene synliggjør blant annet avvik mellom 14 Kommunerevisjonen

15 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen budsjett og faktiske tall. Problemområder og meldinger diskuteres også i statusrapportene. BBY har fram til 2006 ikke hatt oppdatert oversikt om tilstanden for boligene i eiendomsporteføljen. Den første kartleggingen av eiendomsporteføljen 12 var for grov, og ga ifølge BBY ikke et godt nok grunnlag for å lage vedlikeholds- og rehabiliterings planer. I kartleggingen framgikk bl.a. ikke gjenværende levetid. En tilstandsvurdering av den boligmassen som ble overført fra bydelene viste at disse boligene var i mye dårligere stand enn det en hadde regnet med. Det var behov for å gjennomføre tiltak for millioner kroner for å sikre at boligene overholdt de nødvendige kravene til brann og HMS. Foretakets mål er å ha vedlikeholdsplaner for hvert bygg. Foretaket planlegger en konkurranseutsetting av det daglige vedlikeholdet knyttet til eiendomsporteføljen. 13 Når dette legges ut på anbud, vil tilbyderne bes om å komme med planverktøy som en del av tilbudet. BBY mener foretaket foreløpig ikke har fått på plass et godt system for hva som skal prioriteres å rehabilitere (høst 2005). Foreløpig bruker prosjektavdelingen de overordnede eksisterende tilstandsvurderinger som grunnlag for foretakets prioriteringsliste for investeringer 14. Foretaket planlegger innsatsen med utgangspunkt i tilstand og prioriterer å følge opp visse kriterier knyttet til lovkrav, brannforskrifter og lignende. Foretaket tar gård for gård, og gjør eiendommene ferdig. Det gjelder våtrom, tak, fasade, og deretter oppganger. Deretter kommer det innvendige behovet. Dersom nye salderingskrav kommer fra BYU, kuttes det i prosjekter som ikke er igangsatt. Ifølge BBY har de hatt en overordnet rehabiliteringsplan som gjelder for 4 år om gangen. Hittil er det imidlertid mer dokumentasjon på det som er rehabilitert, enn der hvor det ikke er gjort mye. Det finnes FDV-dokumentasjon for de gårdene som er rehabilitert. 12. Gjennomført av Multiconsult før BBY fikk overført portefølje fra bydelene. 13. Hittil har mange enkle driftsoppgaver lagt hos en driftsavdeling under Kontor og Kulturbygg Oslo KF (KBY). Disse oppgavene er nå tilbakeført til BBY. 14. Når foretaket overtok boligmassen, var tilstanden jevnt over så dårlig at det bare var å starte rehabiliteringen et sted. For å få en oppdatert oversikt, og et bedre redskap for å planlegge og å prioritere ressursene, er BBY i ferd med å starte opp en ny kartlegging av eiendomsporteføljen. Etter en anbuds runde ble OPAK valgt som leverandør til å gjennomføre en tilstandsvurdering. 15 Denne skal gjennomføres våren 2006, og skal være ferdig innen sommeren Tilstands vurderingen vil blant annet danne et utgangspunkt for å angi vedlikeholdsetterslep per m2. og vil danne grunnlaget for en overordnet vedlikeholdsplan og en rehabiliteringsplan Vurdering Vi vurderer det som en svakhet at BBY foreløpig ikke hatt en tilstrekkelig økonomisk styringsmodell. Vi finner det positivt at foretaket er aktivt i forhold til dette gjennom arbeidet med å utvikle en slik modell. Videre vurderer vi det som positivt at foretaket arbeider med å videreutvikle måleindikatorer og arbeider med å få på plass en FDV-nøkkel. En slik nøkkel gjør det mulig å sammenligne seg med tilsvarende aktører, og å vurdere egen utvikling over tid. Mer om dette i kapittel 4. Vi oppfatter det som en svakhet at foretaket ikke har hatt tilstrekkelig oversikt over vedlikeholdsetterslepet fram til nå. Vi vurderer det ikke som tilfredsstillende at BBY ikke har hatt en overordnet vedlikeholdsplan for boligmassen fram til Foretaket har likevel utarbeidet fortløpende vedlikeholdsplaner for byggene etter hvert som disse har vært rehabilitert og vurdert. Vi vurderer det som positivt at BBY har som mål å ha en vedlikeholdsplan for hvert bygg. Ifølge BBY har foretaket imidlertid hatt en overordnet rehabiliteringsplan. Vi merker oss at den tidlige kartleggingen av opprinnelig boligmasse 16 hadde mangler, og ikke var egnet til å gi de data som var nødvendige for å få full oversikt over vedlikeholdsetterslepet og dermed for å lage en vedlikeholdsplan. Vi ser imidlertid positivt på at foretaket er i ferd med å gjennomføre en ny tilstandsvurdering som i større grad kan redegjøre for vedlikeholds etterslepet, og som kan danne grunnlaget for utarbeidelse av en overordnet vedlikeholds- og rehabiliteringsplan. Slike planer vil etter vår oppfatning være nyttige og viktige virkemiddel i foretakets arbeid for å sikre at en når målet om langsiktig kapitalforvaltning. Vi understreker betydningen av at foretaket realiserer intensjonene om å få god oversikt over vedlikeholdsetterslepet, og at foretaket utvikler vedlikeholds- og rehabiliteringsplaner. Dette er etter vår vurdering vesentlig for å sikre god styring og prioritering av innsatsen. 15. Tilstandsvurdering gjennomføres på 100 (av ca 400) bygg, og det skal blant annet tas stilling til tilstandsgrad og gjenværende levetid. 16. Før tilført boligmasse fra bydelene. Kommunerevisjonen 15

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/ Anbefalinger I tilknytning til diskusjonen om mål ovenfor, anbefaler vi at BBY: viderefører arbeidet med å sikre at foretakets mål er forankret i langsiktige målsettinger i eiendomsreformen foretakets formål om å styre etter forretningsmessige prinsipper og å være et sosialt virkemiddel mål og føringer fastsatt i budsjettet viderefører arbeidet med å konkretisere nærmere de overordnede målene, og sikre et målhierarki som i større grad avspeiler målenes viktighet vurderer tiltak for å avklare nærmere med eier prioritering av mål dersom det skulle oppstå målforskyvning, eventuelt målkonflikt mellom langsiktige overordnede mål og kortsiktige taktiske mål For å sikre god styring og prioritering av innsatsen, anbefaler revisjonen at BBY: viderefører arbeidet med å utvikle et intern styringssystem. viderefører intensjonen om å få på plass en grundig tilstandsvurdering, og at en vedlikeholdsplan utarbeides på grunnlag av denne. 16 Kommunerevisjonen

17 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen 4. Hvilke resultater oppnås i forhold til langsiktig kapitalforvaltning relatert til det å ivareta realverdien av kommunens eiendommer I dette kapittelet presenterer vi fakta om BBYs økonomiske situasjon og rammebetingelser. Videre gjennomfører vi en analyse av hva rammebetingelse medfører av konsekvenser for BBYs langsiktige kapitalforvaltning. Analysen gjennomføres både i lys av intensjonen med eiendomsreformen og i forhold til anerkjente kriterier for god eiendomsforvaltning. Analysen gjennomført med spesiell fokus på langsiktig kapitalforvaltning. De føringene som ligger til grunn for kommunens eiendomsforvaltning er presentert i kapittel 2. I tillegg til disse, legger vi følgende kriterier til grunn for analysen. De to første er interne føringer, mens syv siste er hentet fra NOU 2004:22 Vedlikeholdte bygninger til alle. Foretaket skal avlegge regnskap etter kommunale prinsipper i 2005 (Bystyresak 25/2005) Foretakets budsjett skal til enhver tid holdes innenfor de rammer og overordnede mål som er vedtatt og justeringer må ikke medføre vesentlig avvik fra de premisser som ligger til grunn for bystyrets budsjettvedtak (Økonomireglementets pkt ) Eiendomsforvalter må ha tilstrekkelig handlefrihet og riktige økonomiske rammebetingelser som legger til rette for rasjonelle beslutninger i et langsiktig perspektiv. Foretakets eiendommer må ha fastsatt en økonomisk verdi som inngår i et balanseregnskap for eiendommen. Foretaket bør kunne sette av tilstrekkelig med penger til å ta større vedlikeholdsoppgaver som har lange tidsintervaller. Foretakets økonomiske rammebetingelser bør være tilpasset dens langsiktige karakter. Foretaket bør ha planmessig og forebyggende vedlikehold for å redusere risikoen for uforutsette skader og større oppgraderingskostnader Foretaket bør vurdere å justere foretakets kvalitetsnorm i samarbeid med eier Foretaket bør bruke nøkkeltall som en del av styringssystemet og for å synliggjøre kostnadsmessig potensial 4.1 Regnskapsføring etter god kommunal regnskapsskikk kontra føring etter regnskapsloven Fakta Da de kommunale foretakene ble opprettet, ble det besluttet at foretakene skulle føre regnskap etter regnskapslovens bestemmelser. Det innebærer at foretakene fremstår med et annet regnskapsmessig resultat enn om regnskapet var ført etter kommunelovens bestemmelser. For å kunne gjennomføre det budsjetterte utbytte til bykassen i 2005, fremmet imidlertid byrådet i sak 301/05 Regnskapsprinsipper for kommunale foretak 2005, et forlag om å endre regnskapsprinsipp for 2005 for alle foretakene som fører regnskap etter regnskapsloven. Forslaget ble vedtatt i bystyresak 25/06. I tillegg foreslo byrådet å gjøre lånet som ble fastsatt i åpningsbalansen avdragsfrie med tilsvarende økning i utbyttekravet. For de øvrige kommunale eiendomsforetakene i Oslo kommune førte dette til bedret resultat. BBY fikk derimot et underskudd på 105 millioner kroner etter kommunale regnskapsprinsipper, mot et underskudd på 2,5 millioner kroner etter regnskapslovens prinsipper. Årsaken til denne differansen er at salgssummen etter kommuneloven skal inntektsføres i investeringsregnskapet. Etter regnskapsloven inntektsføres gevinsten (salgssum -bokført verdi) i driftsregnskapet. Regnskapsprinsippet ble endret midt i budsjettåret. BBYs budsjett for 2005 ble utarbeidet etter regnskapslovens bestemmelser. Foretakets budsjettforutsetninger om å bruke overskuddet fra eiendomssalg til drifts- og vedlikeholdsaktiviteter ble dermed endret midt i året Vurdering Foretaket har avlagt regnskap etter kommunale prinsipper i 2005 i tråd med bystyresak 25/06. Vi ser imidlertid at det kan være noe uheldig at regnskapsprinsippet endres midt i en budsjettperiode. Det innebærer at periodens vedtatte budsjett er satt opp etter et annet regnskapsprinsipp enn periodens avlagte regnskap. Vi mener en slik endring reduserer foretakets mulighet til å vurdere årets økonomiske resultat mot vedtatt budsjett. I tillegg blir det vanskelig å sammenligne utviklingen over tid. Dersom vedtaket om at foretakene skal føre regnskapet etter 17. Sak 1 Byrådets forslag til budsjett BBYs årsberetning Kommunerevisjonen 17

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 kommunale prinsipper opprettholdes over tid, vurderer vi disse utfordringer som forbigående. Vi ser det som viktig at eier er tilstrekkelig kjent med hvilke konsekvenser ulike vedtak kan få for utøvende virksomhet. Det vurderes derfor som positivt at de økonomske konsekvensene av vedtaket er diskutert i foretakets årsberetning for I henhold til bystyresak 253/02 vil en utskilling av eiendomsmassen i egne enheter som drives etter forretningsmessige prinsipper, og som fører regnskapet etter regnskapsloven, gi bystyret bedre styringsinformasjon og legge til rette for bedre ivaretakelse av realkapitalen. Etter kommunale prinsipper får ikke avskrivinger resultateffekt i driftsregnskapet. Avdragene i et kommunalt driftsregnskap skal til dels erstatte avskrivningene. Så lenge det også er vedtatt avdragsfrihet for foretakets åpningsbalanse, vil ikke eiendomsmassens kapitalslit eller verdiutvikling avspeiles i foretakets regnskap. Etter vår oppfatning, kan det derfor bli vanskelig for foretaket å generere nødvendig styringsinformasjon. Vedrørende øvrige konsekvenser av vedtaket om avdragsfrihet, se diskusjonen i avsnitt under. 4.2 BBYs kostnadsstruktur og verdifastsettelse i åpningsbalansen Fakta Kostnadsstruktur For å gi et bilde av foretakets kostnadsstruktur, har revisjonen utarbeidet en oppstilling som viser BBYs kostnadsstruktur sett i forhold til tre andre eiendomsforetak. Dette er foretak som BBY selv har vurdert egen virksomhet opp mot 19. Oppstillingen er basert på foretakenes offisielle regnskaper for 2004, se figur 4.1 under Bergen Bolig og byfornyelse er et kommunalt foretak med formål etablering av utleieboliger og andre botilbud, forvaltning, drift og vedlikehold av disse, samt iverksetting av bolig og miljøforberedende tiltak. Foretaket har ansvaret for vel hustander. Svenska bostader er Sveriges største boligselskap, og eier og forvalter vel boenheter og lokaler i Stockholm. Selskapet eies av Stockholm by. AB Familjebostader er boligselskap som eier, forvalter og leier ut boliger i Stockholm. Selskapet forvalter vel boliger og lokaler. Selskapet er verktøy for Stockholm bys utvikling. Stockholms Stadshus AB eier 91 % og Stockholm by 9 %. 20. Bergen Bolig og Byfornyelse følger kommunale regnskapsprinsipper. For å kunne sammenligne har vi gitt avskrivinger effekt på driftsresultatet, mens avdragene ikke er tatt med under finansutgifter. Figur 4.1 Kostnadsstruktur i AB familiebostader, Svenska bostader og Bergen Bolig og Byfornyelse KF Lønn etc. Drift/vedlikehold Avskrivninger Finanskostnader 2004 Boligbygg Oslo KF 2004 Bergen Bolig og byfornyelse 2004 AB Familebostader 2004 Svenska bostader 18 Kommunerevisjonen

19 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen Figuren viser blant annet at BBYs andel knyttet til faste finansielle kostnader ligger høyere enn de øvrige foretakenes andel. De finansielle kostnadene er hovedsakelig gjeldsrenter. Prosentandelen utgjør 41 % mot hhv ca 20 %, 7 % og 10 % i de tre øvrige foretakene i sammenligningen. Videre viser figuren at kostnader relatert til drift og vedlikehold utgjør mer enn halvparten av kostnadene i de øvrige foretakene, mot vel en tredjedel av kostnadene i BBY. Ifølge BBY utgjør andelen utgifter for renter og avdrag/utbytte 55 % av foretakets totale kostnader i Foretaket viser til at åpningsbalansen, og den påfølgende gjeldsbelastningen, er den største utfordringen på kostnadssiden. Verdifastsettelse i åpningsbalansen Foretakets åpningsbalanse ble fastsatt av byrådet, i sak 1592/01 og justert i sak 1189/ Eiendomsprosjektet 23 har i begge tilfeller utarbeidet grunnlaget for åpningsbalansen. Revisjonsselskapet Ernst & Young har i den forbindelse gjennomført verdivurderinger av foretaket med utgangspunkt i en netto kontantstrømanalyse 24. Vurderingene er gjort mot eksisterende eiendomsmasse og ikke mot de tilførte eiendommene fra bydelene. Per januar 2005 er det ikke gjort en tilsvarende vurdering av sistnevnte eiendommer. Våre informanter påpeker at det i ettertid har vist seg at hele boligmassen var i mye dårligere forfatning enn det som var antatt, og spesielt den boligmassen som ble overført fra bydelene. BBY viser til at rehabiliteringsbehovet var undervurdert og kostnader til løpende drift og vedlikehold underestimert. 25 Samtidig var leieinntektene lavere enn forventet. Styret i Boligbygg vedtok i styresak 58/04 å nedskrive balansen med 940 millioner kroner mot den opprinnelige boligmassen. Gjennom budsjettbehandlingen vedtok bystyret at nedskrivingen skulle føres mot egenkapitalen, og ikke mot lånet i bykassen. Dette ble gjort i forbindelse med regnskapsavleggelsen for Porteføljen fikk dermed en annen fordeling mellom gjeld og egenkapital enn forutsatt i åpningsbalansen. Gjeldsbelastningen ble opprettholdt til tross for at verdien ble nedjustert. 21. Jf. Boligbygg Oslo KF årsberetning for I sak 1592 «Etablering av Boligbedriften KF med fastsettelse av åpningsbalanse», og sak 1189/03 «Etablering av Boligbygg Oslo KF med fastsetting av balanse». 23. Eiendomsprosjektet er et prosjekt som var nedsatt for å vurdere kommunens eiendomsforvaltning. Eiendomsreformen er et resultat av eiendomsprosjektets arbeid. 24. Boligbyggs årsberetning. 25. Notat av fra Ernst & Young til Boligbygg Oslo KF. På grunn av utviklingen i eiendomsmarkedet generelt har BBY reversert nedskrivingen på eiendommer som er solgt i I tillegg har foretaket reversert nedskrivingen på de eiendommene foretakets styre har vedtatt å selge i Foretaket har også reversert nedskrivingen på de eiendommene som er planlagt solgt i planperioden Vurdering Ifølge NOU 2004:22 er det viktig at eiendomsforvalter har tilstrekkelig handlefrihet. NOU-rapporten viser også til at det er viktig at forvalter har økonomiske rammebetingelser som legger til rette for rasjonelle beslutninger i et langsiktig perspektiv. Redusert handlefrihet vil kunne gi en negativ resultateffekt både på kort og lang sikt. Figur 4.1 viser at BBY har betydelig høyere finanskostnader og tilsvarende mindre FDV-kostnader 27 enn de øvrige foretakene i sammenligningen. Etter vår oppfatning kan det være en indikasjon på at BBYs finanskostnader er høyere enn hva som er «normalt» i bransjen. I tillegg kan det være en indikasjon på at foretaket kanaliserer færre midler til FDV enn hva som er «normalt» blant andre aktører i bransjen, nettopp på grunn av de høye finanskostnadene. Vi vurderer det slik at høy gjeldsgrad reduserer foretakets handlingsfrihet til å prioritere nødvendige FDV-aktiviteter ut ifra faglige og økonomiske vurderinger. Det vil kunne redusere foretakets mulighet til å utøve tilstrekkelig og langsiktig forvaltning av eiendomsmassen. I bystyresak 25/06 ble det vedtatt avdragsfrihet for foretakene fra og med 2005 og inntil videre. En konsekvens av dette vedtaket er at foretakets gjeld blir stående uendret over tid. Etter revisjonens oppfatning vil det kunne få flere følger som påvirker foretakets handlingsfrihet i negativ forstand. For det første vil finanskostnadene opprettholdes gitt uendrede rentebetingelser. Dersom foretaket i fremtiden må lånefinansiere investeringene, vil gjeldsbelastningen og finanskostnadene øke så lenge lånene er avdragsfrie. Det kan medføre at en relativt større andel av driftsbudsjettet må benyttes til å dekke gjeldskostnadene på bekostning av nødvendige FDVaktiviteter. Dessuten har ikke foretaket anledning til å redusere gjelden tilknyttet åpningsbalanse-lånet, selv om flere eiendommer i porteføljen er solgt i løpet av perioden. Det betyr at foretakets gjeldsbelastning opprettholdes og gjeldsgraden øker, samtidig som inntektsgrunnlaget er redusert gjennom salg av eiendommer. 26. Styresak 4/ Forvaltnings, drifts og vedlikeholdskostnader. Kommunerevisjonen 19

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 15/2006 Målet om ivaretakelse av realverdier, krever at det i balanseregnskapet for eiendommene er fastsatt en økonomisk verdi. Det fremkommer av NOU 2004:22. I dette ligger det også at den bokførte verdien skal avspeile faktisk verdi, og danne et nødvendig grunnlag for eiers styringsinformasjon i forhold til verdiutvikling. Vi registrerer at samtlige informanter viser til at flere forutsetninger som lå til grunn for verdifastsettelsen i åpningsbalansen, ikke riktig har slått til. Vi har også merket oss at BBY har reversert nedskrivingen på eiendommer som er solgt og som er planlagt solgt. Etter revisjonens oppfatning betyr dette at det hersker en usikkerhet om balanseførte verdier avspeiler faktisk verdi. Det indikerer et behov for at BBY foretar en ny gjennomgang av foretakets balanseførte verdier. Videre bør BBY i dialog med eier søke å fastsette en økonomisk verdi som i størst mulig grad avspeiler faktisk verdi. På den måten vil BBY og eier få et bedre utgangspunkt for å følge opp eiendomsmassens realverdiutvikling. 4.3 Driftsutvikling og verdibevarende vedlikehold Fakta Driftsutvikling Tabellen under viser utviklingen i foretakets driftsregnskap fra regnskap 2003 til budsjett For å kunne følge utviklingen over tid, har vi valgt å sette opp tabellen etter regnskapsloven. Tallene fra 2003, 2004 og 2005 er hentet fra foretakets årsregnskap for perioden. For 2003 og 2004 fremkommer ikke vedlikeholdskostnadene av årsregnskapet. For å få frem disse tallene, har vi lagt BBYs egen klassifisering av regnskapskonti til grunn. De aktuelle kontiene er konto , og tallene er hentet fra foretakets regnskapssystem. Budsjettet for 2006 er hentet fra styresak 82/05. Bystyret har vedtatt avdragsfrihet på lånene i tilknytning til åpningsbalansen, og at et tilsvarende beløp skulle overføres til bykassen. For 2006 har vi justert for denne endringen. Gevinst ved salg av anleggsmidler i regnskapet for 2005 er basert på informasjon fra foretaket 29. Husleien til forretningsfører er trukket fra leieinntektene for samtlige år. BBY fikk tilført mange boliger fra bydelene ved inngangen til En direkte sammenligning av regnskapstallene mellom 2003 og 2004 er derfor ikke forsvarlig. Tallene fra 2003 kan analyseres isolert sett, eller inngå som en del av en trendanalyse. Tabell 4.1 Driftsutvikling, tall i 1000 Budsjett Regnskap Justert Regnskap Regnskap budsjett Gevinst salg av anleggsmidler Øvrige driftsinntekter 3) Sum driftsinntekter Vedlikehold Øvrige driftskostnader Sum driftskostnader Driftsresultat Netto finanskostnader Ordinært resultat Ref av fra Boligbygg Oslo KF ved Jon Carlsen. 29. Ref av fra Boligbygg Oslo KF ved Jon Carlsen. 20 Kommunerevisjonen