DISKRIMINERINGSNEMNDA

Transkript

1 DISKRIMINERINGSNEMNDA Sak 148/2018 A mot Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) Uttalelse av 20. juni 2018 fra Diskrimineringsnemndas medlemmer: Jon Østensvig (møteleder) Kirsti Coward Tine Eidsvaag Postadresse Telefon: E-post Hjemmeside: Postboks 208 Sentrum (+47) post@diskrimineringsnemnda.no Bergen

2 Saken gjelder spørsmål om diskriminering på grunn av etnisitet som følge av NOKUTS krav om fremleggelse av engelskspråklig test for å dokumentere studiekompetanse i Norge. Sakens faktum og saksgang As søknadsprosess A er lingvist fra X [land]. Han har i tillegg en mastergrad i ingeniørfag fra et universitet i X [land]. I 2013 søkte han om studieplass på sommerkurs i henholdsvis norsk og norsk litteratur. Kursene skulle avholdes sommeren 2014 ved B [studieprogram] på Universitetet i Y. B tilbyr sommerkurs tilknyttet bachelor- og mastergrad og norskkurs. På hjemmesidene til Universitetet i Y var det informasjon om hvilke krav til engelskferdigheter som gjaldt for de utenlandske studentene som ikke hadde engelsk som morsmål. For opptak til norskkurs ved B ble det i utgangspunktet krevd gjennomført en av flere nærmere spesifiserte engelskspråklige tester. Søkere med en mastergrad med engelsk som undervisningsspråk kunne være unntatt kravet om språktest. Under søknadsprosessen opplyste A i e-post til Universitetet i Y at han hadde gjennomført hele sitt utdanningsløp fra grunnskole til universitet, inkludert mastergrad, med engelsk som undervisningsspråk. Han opplyste videre at han etter utdanningen hadde arbeidet med engelsk og fransk og som frilansredaktør for engelske, akademiske bøker. Han antok derfor at han ikke trengte å fremlegge en bestått språktest i engelsk. A ble bedt om å fremlegge bestått språktest i engelsk, noe han gjorde. Testen var avlagt flere år tidligere, og det forelå først tvil om testresultatene var for gamle. Det viste seg imidlertid at testen oppfylte kravene, og A ble orientert om dette. Han ble så innvilget studieplass ved B, men takket nei og viste til at opptakskravet om språktest var diskriminerende. NOKUTs språk- og dokumentasjonskrav for utenlandske studenter For å få opptak til høyere utdanning i Norge må søkeren, uavhengig av nasjonalitet og morsmål, dokumentere at han oppfyller språkkravet i engelsk. Studieopptak forutsetter at søkeren har dokumentert generell studiekompetanse (GSK). For personer med norsk utdanning er GSK med tanke på engelsk språk dokumentert ved opplysning i vitnemålet om bestått 140 timer med engelskundervisning i videregående skole. Personer med utdanning fra andre land må dokumentere at engelskferdighetene er på tilsvarende nivå. 2

3 Dokumentasjonskrav som stilles til utenlandske søkere uten engelsk som morsmål, varierer mellom ulike land. Kravene er angitt i listen om generell studiekompetanse for søkere med utenlandsk utdanning (GSU-listen) og språkvedlegget. GSU-listen spesifiserer de generelle kravene til studiekompetanse som gjelder for studenter med utenlandsk utdanning. Det er bestemt i forskrift at GSU-listen er bindende ved opptak til høyrere utdanning. Det er Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som fører og vedlikeholder GSU-listen med tilhørende språkvedlegg, jf. forskrift om kvalitet i høyere utdanning (FOR ) 1-5 (4). NOKUT vurderer utenlandske utdanningssystemer opp mot kravene til generell studiekompetanse, og fastsetter kravene for opptak for søkere med utdanning fra ulike land. NOKUT vurderer ikke individuelle søkere for opptak det gjøres av Samordna opptak og lærestedene. NOKUT skal på denne måten bidra til å sikre et høyt internasjonalt nivå i det norske utdanningstilbudet. I GSU-listen stilles det krav om at personer med utdanning fra en rekke land, blant annet X, må dokumentere at språkkravet er oppfylt ved å fremlegge en bestått språktest i engelsk. Det fremgår av språkvedlegget til GSU-listen (før 2017) at personer med utdanning fra land i EØS-området eller medlemsland i Europarådet/UNESCO- Cepes og som har hatt engelsk som første fremmedspråk i minst sju år i grunnskole og videregående skole er unntatt fra engelsk språktest, og at vitnemål fra utdanningen er tilstrekkelig. Unntaket er en følge av UNESCO- /Europarådskonvensjonen om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen (Lisboakonvensjonen), som Norge har ratifisert. Konvensjonen tilrettelegger for større akademisk mobilitet mellom konvensjonslandene og gir felles løsninger for praktiske problemer i forbindelse med godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning. Konvensjonen omfatter Europarådets medlemsland og UNESCOs europeiske region. Det er åpnet for at konvensjonen kan tiltres av andre land. X har ikke tiltrådt konvensjonen. NOKUT har etter 2014 endret språk- og dokumentasjonskravene for personer med utdanningskvalifikasjoner fra utlandet. Saksgang A klaget inn NOKUT for Likestillings- og diskrimineringsombudet den 28. januar Ombudet mente opprinnelig at forholdet åpenbart ikke var i strid med bestemmelsene ombudet håndhevet og henla saken. Etter klage fra A omgjorde Likestillings- og diskrimineringsnemnda henleggelsen. Ombudet realitetsbehandlet saken og konkluderte slik i sin uttalelse av 26. juni 2017: «1. NOKUTs krav om å avlegge engelskspråklig test for opptak ved B [studieprogram] ved Universitetet i Y er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet 6, jf. 7. 3

4 2. A ble ikke diskriminert i strid med diskrimineringsloven om etnisitet 6.» A påklaget uttalelsen. Ombudet fastholdt uttalelsen og oversendte saken til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Saken ble deretter sendt til Diskrimineringsnemnda, jf. diskrimineringsombudsloven 24. Saken ble behandlet skriftlig i nemndas møte 5. juni I behandlingen deltok nemndas medlemmer Jon Østensvig (møteleder), Kirsti Coward og Tine Eidsvaag. Nemndas sekretariat var representert ved Laila Kaland og Ruth Øijordsbakken. Ingelin Gammersvik og Birthe Christiansen fra sekretariatet deltok som observatører. Partenes syn på saken A har i hovedsak anført: NOKUTs retningslinjer og GSU-listen er diskriminerende på grunn av etnisitet overfor ham og andre ikke-europeiske utenlandske studenter. At studenter fra europeiske land knyttet til Lisboakonvensjonen ikke behøver å gjennomføre språktester, er diskriminerende overfor studenter som ikke har engelsk som morsmål og som kommer fra land som ikke er knyttet til Lisboakonvensjonen. Det er ikke grunnlag for å anta at søkere fra land tilknyttet konvensjonen har bedre engelskkunnskaper enn søkere fra land utenfor denne, og at førstnevnte dermed ikke trenger å dokumentere språkferdighetene ytterligere. Dersom det skal stilles et krav om bestått engelsk språktest, må det gjelde for alle utenlandske studenter som ikke har engelsk som morsmål. NOKUTs påstand om at det vil være diskriminerende å kreve språktest av europeiske studenter, i stedet for å kreve dokumentasjon på at de har hatt engelsk i syv år på skolen, er uholdbar. A har undersøkt opptakskravene ved flere universiteter, både europeiske og amerikanske. Det foreligger ingen enhetlig praksis eller tolkning av Lisboakonvensjonen blant konvensjonsstatene. Kravet om språktest bare for de som er fra land utenfor EØS-området kan ikke utledes av konvensjonen. Lisboakonvensjonen åpner for at det kan kreves språktest av søkere fra medlemslandene, og hindrer ikke NOKUT i å sette et likt dokumentasjonskrav for alle søkerne. Flere europeiske universiteter krever i utgangspunktet at alle utenlandske studenter som ikke har engelsk som morsmål - uavhengig av tilknytning til Lisboakonvensjonen - skal gjennomføre en språktest. Kravet om en språktest er uforholdsmessig inngripende overfor studenter som kommer fra X og andre fattige land utenfor EØS-området. Språktestene er 4

5 kostbare og utelukker i realiteten søkere fra land med lav gjennomsnittsinntekt fra å kunne tas opp til studier i Norge. NOKUT har i hovedsak anført: Kravene til dokumenterbare språkferdigheter er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet. At det i tilknytning til As søknad om studieopptak ble satt krav til hans språkferdigheter er ikke begrunnet med at han er fra X [land]. A ble heller ikke nektet studieopptak av den grunn. A hadde rett til opptak så lenge han oppfylte opptakskriteriene. Differensiering av dokumentasjonskravet når det gjelder språkferdigheter, er ikke knyttet til etnisitet eller statsborgerskap, men til utdanningssystemet søkeren har sine kvalifikasjoner fra. Opptak til høyere utdanning i Norge er regulert i lov og forskrift som gjelder for alle søkere uavhengig av kvalifikasjoner og nasjonalitet. Alle må dokumentere at de har bestått språkkrav i engelsk. Norske studenter godtgjør tilfredsstillende språkkunnskaper gjennom vitnemålet som dokumenterer generell studiekompetanse. Utenlandske søkere må dokumentere tilsvarende språkferdigheter. Det er ikke alltid like innlysende om søkere med utenlandsk utdanning har dokumenterte engelskkunnskaper, fordi dokumentasjonen ofte er uklar. Gjennom GSU-listen stiller NOKUT derfor for Norges del krav om bestått språktest for søkere med utdanning fra land utenfor EØS eller utenfor konvensjonsområdet hvor engelsk ikke er morsmål, slik det blant annet også gjøres i Sverige og Danmark. Det ville vært diskriminerende overfor europeiske studenter å ikke godta dokumentasjon i form av fremleggelse av europeiske eksamener som tilfredsstiller norske krav. Lisboakonvensjonens bestemmelser kommer ikke til anvendelse i dette tilfellet fordi X [land] ikke er en konvensjonspart. NOKUT følger likevel konvensjonens prinsipper også i saker overfor tredjeland. At det stilles krav for opptak er ikke diskriminering. Konvensjonen åpner i artikkel IV.7 for å stille krav til språkferdigheter i undervisningsspråket. Kravet om språktest er «fair» (saklig) og derfor ikke diskriminerende. Nemndas vurdering Nemnda skal ta stilling til om NOKUTs krav om språktest overfor visse utenlandske studenter i henhold til GSU-listen er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet, og om A derfor ble diskriminert da det ble krevd at han fremla bestått engelskspråklig test. 5

6 Universitetet i Y må som nevnt anvende kravene i GSU-listen som NOKUT har fastsatt. Også nemnda ser det derfor slik at det er NOKUT som vil være ansvarlig for eventuell diskriminering i denne forbindelse. Fordi NOKUT er et statlig forvaltningsorgan, treffer ikke nemnda vedtak, men avgir uttalelse om det aktuelle forholdet er i strid med diskrimineringslovgivningen, jf. diskrimineringsombudsloven (lov ) 14. Ny lov om likestilling og forbud mot diskriminering (lov nr. 51/2017) trådte i kraft 1. januar Denne saken gjelder forhold før ikrafttredelsen slik at diskrimineringsloven om etnisitet (lov nr. 60/2013) legges til grunn for nemndas behandling. Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn, jf. 6 første ledd. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet. Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir «grunn til å tro» at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. diskrimineringsloven om etnisitet 24. Det følger av Likestillings- og diskrimineringsnemndas praksis at krav om språktester for søkere som har et annet morsmål enn norsk, innebærer at disse stilles dårligere på grunn av etnisitet, jf. blant annet Likestillings- og diskrimineringsnemndas sak 42/2014. Nemnda legger i dette tilfellet derfor til grunn at kravet om fremleggelse av språktest i engelsk for studenter med utdanning fra visse land innebærer at disse studentene stilles dårligere i lovens forstand, og at dette skyldes nasjonal opprinnelse og språk og dermed etnisitet. At det formelt sett er hvilket land man har som sin utdanning fra som er avgjørende etter GSU-listen, endrer ikke dette. Spørsmålet er så om unntaksbestemmelsen i diskrimineringsloven om etnisitet 7 kommer til anvendelse. Forskjellsbehandlingen er likevel ikke i strid med forbudet i 6 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den som stilles dårligere. Det er NOKUT som har bevisbyrden for at lovens unntaksbestemmelse er oppfylt. Av forarbeidene til den tidligere diskrimineringsloven (lov nr. 33/2005), fremgår følgende om anvendelse av unntaksbestemmelsen når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget språk: «[k]rav til språkkunnskaper vil i mange tilfeller være både saklig og nødvendig å stille. [ ] Departementet legger til grunn at det må vurderes konkret i hvert 6

7 enkelt tilfelle hvorvidt språkkunnskaper er et saklig kriterium i forhold til formålet som ønskes oppnådd», jf. Ot.prp. nr.33 ( ) side 103. Nemnda mener at det både generelt sett og i dette tilfellet er saklig å stille krav om at studenter som søker opptak til høyere utdanning har tilstrekkelig gode kunnskaper i undervisningsspråket, både av hensyn til studentenes læringsutbytte og basert på samfunnsøkonomiske betraktninger. Spørsmålet blir videre om kravet til at studenter med utdannelse fra visse land må dokumentere engelskferdighetene gjennom en språktest, er nødvendig for å oppnå det saklige formålet. I vurderingen av nødvendighetsvilkåret har nemnda sett hen til om det i dette tilfellet foreligger noen reelle handlingsalternativer til språktest. Det vil etter nemndas vurdering være svært vanskelig for en utdanningsinstitusjon å gjennomføre en saklig og forsvarlig vurdering av søkernes engelskkunnskaper uten at studentene har gjennomført en standardisert test under kontrollerte forhold. En slik test vil være viktig for å unngå vilkårlighet i vurderingen av studentene og sikre at disse vurderes etter en felles standard. Et alternativ til språktest kunne vært en individuell kartlegging og vurdering av søkernes språkkompetanse på bakgrunn av fremlagt skriftlig dokumentasjon knyttet til gjennomført utdanning. Som følge av antall søkere til høyere utdanning i Norge og omfanget av de ulike utdanningsinstitusjonene disse søkerne har sin utdanning fra, ville dette være ressurskrevende og neppe gjennomførbart. At det i Lisboakonvensjonen er åpnet for mindre strenge dokumentasjonskrav, har gode grunner for seg, og innebærer ikke at krav om språktest overfor andre land er usaklig eller unødvendig. Konvensjonsstatene har som følge av det felles rammeverket som samarbeidet innebærer, god oversikt over utdanningssystemene og vitnemålene som utstedes i medlemslandene. Det er derfor mulig å vurdere søkernes språkkunnskaper opp mot en felles standard, på bakgrunn av fremlagt skriftlig dokumentasjon i form av vitnemål. Nemnda kan heller ikke se at kravet om engelskspråklig test er uforholdsmessig inngripende for søkere med utdanning fra land utenfor konvensjonsområdet og uten engelsk som morsmål. Nemnda har forståelse for at testene er kostbare for søkere fra fattige land som X, og at det oppleves urettferdig å måtte gjennomføre en engelskspråklig test når man kommer fra land hvor engelsk er mye brukt og har status som administrasjonsspråk, som i X. Etter nemndas vurdering veier imidlertid de ovennevnte forhold som tilsier at krav om språktest både er saklig og nødvendig, tyngre enn dette. Nemnda tilføyer her at GSU-listen er utarbeidet av NOKUT etter en faglig vurdering av utdanningssystemet i de enkelte landene, og nemnda er generelt tilbakeholden med å overprøve de faglige vurderingene som ligger til grunn for dette. 7

8 Nemnda har etter dette kommet til at unntaksvilkårene i 7 er oppfylt, og at kravet om språktest ikke innebærer ulovlig forskjellsbehandling mot den aktuelle gruppen søkere. Ettersom A har sin utdannelse fra X [land], slik at det i henhold til GSU-listen må fremlegges språktest ved opptak til høyere studier i Norge, ble han ikke diskriminert da det ble krevd at han fremla dokumentasjon for bestått engelskspråklig test. Konklusjon A har ikke fått medhold i sin klage. Nemndas uttalelse er enstemmig. 8

9 Sak 148/2018 Diskrimineringsnemnda har gitt følgende uttalelse: 1. NOKUTs krav om å avlegge engelskspråklig test for opptak til B [studieprogram] ved Universitetet i Y er ikke diskriminerende på grunn av etnisitet. 2. NOKUT har ikke diskriminert A på grunn av etnisitet. Jon Østensvig møteleder Kirsti Coward Tine Eidsvaag 9