Enhetlig tverrsektoriell tilnærming Metoder for utvikling og styring av tverrsektorielle sluttbrukertjenester. Versjon 1.

Transkript

1 Enhetlig tverrsektoriell tilnærming Metoder for utvikling og styring av tverrsektorielle sluttbrukertjenester. Versjon 1.3 Januar

2 INNHOLD: 1 INNLEDNING 3 Om dokumentet 3 Bakgrunnen for arbeidet med tilnærmingen 4 2 UTVIKLING AV TVERRSEKTORIELLE SLUTTBRUKERTJENESTER 6 Designprinsipper for offentlige tjenester 6 Konsept 8 Planlegge 14 Gjennomføre 16 Avslutte 17 Realisere 17 3 STYRING VED UTVIKLING AV TVERRSEKTORIELLE SLUTTBRUKERTJENESTER 18 Konsept 18 Planlegge 19 Gjennomføre 20 Avslutte 21 Realisere 22 2

3 1 INNLEDNING Om dokumentet Dette dokumentet er et forslag enhetlig tilnærming for tverrsektoriell tjenesteutvikling med sluttbrukeren i sentrum. Dokumentet beskriver metoder for tjenesteutvikling og styring av tverrsektorielle tiltak. Målgruppen for dokumentet er program- og prosjekteiere, programledere og prosjektledere i offentlig forvaltning med ansvar for å utvikle tjenester som med stor sannsynlighet vil berøre flere enn én virksomhet. Ved å benytte tilnærmingen, kan grensesnitt mellom de offentlige virksomhetene bli styrket, og utviklingsprosessen kan bli effektivisert. Dette kan føre til bedre tjenester for sluttbrukeren, og en mer effektiv forvaltning. Dokumentet må anses som et foreløpig utkast til tilnærming. Tilnærmingen som beskrives strekker seg i likhet med Prosjektveiviseren over fem faser (konsept, planlegge, gjennomføre, avslutte og realisere). Tilnærmingen er utarbeidet med utgangspunkt i arbeid i konseptfasen med de to brukerreisene «Ny bedrift» og «Ny i Norge». Forslag til tilnærming i de resterende faser er basert på innsamlede erfaringer i statlige og kommunale virksomheter, samt eksisterende metoder for tjenesteutvikling (se eget avsnitt om metode). Alle faser i tilnærmingen bør testes ut før den kan utdypes og konkretiseres enda mer. Tilnærmingen i dette dokumentet bør ses i sammenheng med Prosjektveiviseren, Difis arkitekturrammeverk 1 og andre metoder for tjenesteutvikling, dokumentasjon fra konseptfasen for brukerreisene «Ny bedrift» og «Ny i Norge» og Erfaringsrapport fra arbeidet med å brukerreisene. Figur 1: Enhetlig tverrsektoriell tilnærming i sammenheng med andre leveranser 1 3

4 Prosjektveiviseren er Difis anbefalte prosjektmodell for styring av digitaliseringsprosjekter i offentlige virksomheter. Prosjektveiviseren skal bidra til vellykket gjennomføring av prosjekter, beskriver prosjektfaser, beslutningspunkter, styringsdokumentasjon og roller i prosjekter. Prosjektveiviseren er i utgangspunktet rettet mot prosjekter som er eid og gjennomført innen én virksomhet. Det finnes mange metoder for tjenesteutvikling, og tilnærmingen i dette dokumentet bør ses i sammenheng med følgende metoder: - Arkitekturrammeverkene som ligger til grunn for Difis arbeid med å utvikle, implementere og forvalte den nasjonale arkitekturen er TOGAF 2 og EIF 3. Den nasjonale arkitekturen er basert på TOGAF som overordnet struktur. EIF supplerer TOGAF med styrket fokus på samhandlingsevne og interoperabilitet. - Veikart for tjenesteinnovasjon 4 er kommunal sektor sin praktiske metodikk for endring av offentlige tjenester med utgangspunkt i brukerens behov. Metodikken består av anbefalte steg i arbeid med tjenesteinnovasjon, og inneholder verktøy for tjenestedesign, endringsledelse og gevinstrealisering. Design og Arkitektur Norge (DOGA) viser til flere metoder og verktøy for tjenestedesign 5. - Flere offentlige virksomheter benytter i dag smidig tilnærming til utvikling av digitale tjenester 6. Essensen i smidig utvikling er at tjenester utvikles med utgangspunkt i brukerbehov gjennom selvorganiserte, tverrfaglige team. Smidig utvikling fokuserer på adaptiv planlegging, utvikling i iterasjoner, tidlige leveranser og kontinuerlig forbedring av løsningene. Smidig utvikling oppfordrer til en rask og fleksibel respons på endring. Smidig utvikling kan også skaleres på tvers av virksomheter, og ivareta komplekse sammenhenger 7. Brukerreisene «Ny bedrift» og «Ny i Norge» ble utviklet som konsepter i Dokumentasjonen om brukerreisene inneholder en beskrivelse av fremtidige målbilder med brukeren i fokus. Erfaringsrapporten fra arbeidet med brukerreisene og tilnærmingen i dette dokumentet gir blant annet innblikk i fremgangsmåten som ble brukt, og utfordringer som oppsto under arbeidet med brukerreisene. Bakgrunnen for arbeidet med tilnærmingen Digital Agenda for Norge (Meld.St. 27) 8 fremhever at brukerens behov skal settes i sentrum, og at virksomhetene bør jobbe for å skape sammenhengende tjenestekjeder. «Når det gjelder tjenester med nær sammenheng til tjenester fra andre virksomheter, sektorer eller forvaltningsnivå, må berørte parter samarbeide.» I Digitaliseringsrundskrivet nr. H-7/17, som innebærer en sammenstilling av pålegg og anbefalinger i offentlig sektor, og som blant annet omfatter departementene og statlige forvaltningsoppgaver, fremgår det av pkt. 1.1 at "brukeren skal settes i sentrum». Brukere kan være innbyggere, egne ansatte, andre offentlige og private virksomheter etc. 2 TOGAF The Open Group Architecture Framework 3 EIF European Interoperability Framework

5 Virksomhetene anbefales å bruke tjenestedesign og andre metoder for brukerinvolvering og brukertesting for å sikre at tjenestene oppfyller brukernes behov. For å sikre sammenhengende tjenester, fremhever rapporten fra DIFI «Saman om felles mål?» 9 at utviklingen må foregå tverrsektorielt. Mange offentlige etater opplever i dag at det er krevende med tverrsektoriell utvikling fordi: - Prosjektene krever bred forankring og felles forståelse av behov. - Det er krevende å få etablert en velfungerende styringsmodell. - Roller og ansvar oppleves ofte som uklare. - Det finnes ingen klar modell for gevinstrealisering på tvers av etater. - Det forsinker ofte at lov og forskrift må oppdateres for å sikre lovlig informasjonsflyt. - Det mangler felles semantikk på tvers av sektorer. Felles semantikk betyr blant annet en felles forståelse av sentrale begreper i informasjonsutvekslingen mellom innbyggere, næringsliv og det offentlige. Eksempel: Begrepet inntekt kan ha ulik betydning i to ulike offentlige virksomheter. Dette vil gjøre det krevende å utveksle informasjon mellom de to virksomhetene, som igjen kan føre til dårlige sluttbrukertjenester. Innbyggere og næringsliv ønsker offentlige tjenester som er enkle å forholde seg til. Innbyggere og næringsliv opplever i dag ofte offentlige tjenester som tungvinte, og usammenhengende tjenester er også et hinder for en effektiv forvaltning. Brukerne av tjenestene får ikke dekket behovene sine uten at det tar unødvendig lang tid. Offentlig sektor overlater til innbyggeren å forstå offentlig sektors organisatoriske kompleksitet, og innbyggeren må selv være budbringer mellom de ulike tverrsektorielle grensesnittene mellom offentlige virksomheter. Innbyggere kan både gå glipp av rettigheter og unngå at de ivaretar plikter. Statlige aktører er organisert vertikalt, og kommunen forsøker å ta imot vertikalt. Innbyggeren og næringslivet møter offentlig sektor horisontalt. Det er i dette møtet mellom organisasjon med styring og innbyggernes og næringslivets forventninger til digitale tjenester utfordringen oppstår. Vi lykkes når ledere i sektoren ser dette, og ønsker å gjøre noe med det. Prosjektgruppen som har utarbeidet dette dokumentet, har ved hjelp av de to brukerreisene «Ny bedrift» og «Ny i Norge» problematisert utfordringene gjennom praktiske øvelser. Tilnærmingen for tverrsektoriell tjenesteutvikling er med basis i denne erfaringen delt inn i to hovedbolker: 1. Tjenesteutvikling av tverrsektorielle tiltak: Denne bolken beskriver designprinsipper for utvikling av offentlige tjenester, og anbefalt tilnærming til hvordan tverrsektorielle tiltak og tjenester kan utvikles. Dokumentet beskriver anbefaling til prosess og henvisning til metoder og verktøy. 2. Styring av tverrsektorielle tiltak: Denne bolken beskriver hvordan tverrsektoriell tjenesteutvikling kan organiseres og styres. Tilnærmingen inneholder beskrivelse av viktige roller, ansvar og kritiske faktorer for god styring. Rapporten forenkler en kompleks problemstilling i et forsøk på å gjøre den kommuniserbar for å øke eierskapet til tilnærmingen hos alle. 9 Difi (2010): Samen om felles mål? Erfaringer med organisering, styring og finansiering av tverrgående oppgåver? Rapport ISNN

6 2 UTVIKLING AV TVERRSEKTORIELLE SLUTTBRUKERTJENESTER Kapitlet beskriver anbefalt tilnærming til utvikling av tverrsektorielle sluttbrukertjenester fra konseptfasen til realisering av mål og gevinster. Tverrsektoriell tjenesteutvikling krever at statlige og kommunale aktører jobber sammen med å få innsikt i brukerbehovene på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og tjenester. Aktørene må etablere et felles målbilde for brukerreisen, sette inn tverrgående tiltak og realisere gevinster på tvers. Tverrsektoriell tjenesteutvikling må ta utgangspunkt i brukernes behov i brukerreisen for innbyggere og næringsliv. Gjennom brukerreisen får offentlige aktører et helhetlig perspektiv på brukernes behov og avdekker sammenhenger på tvers. De offentlige aktørene må så vurdere egen oppgaveløsning i lys av disse brukerbehovene. Tilnærmingen tar utgangspunkt i kjente rammeverk for prosjektledelse og tjenesteutvikling (se Innledningen), og er satt inn i den norske virkeligheten for offentlig sektor. Tilnærmingen må være i kontinuerlig utvikling basert på erfaringene man gjør seg etter å ha arbeidet etter anbefalte metoder over tid, og ta til seg alt fra IT-politiske styringer til nye digitale muligheter. Gjennom arbeidet med de to brukerreisene har en kommet frem til de viktigste metoder og verktøy som nå inngår i første versjon. Designprinsipper for offentlige tjenester Under arbeidet med tilnærmingen i dette dokumentet, er det utviklet et sett med designprinsipper som bør være førende for all offentlig tjenesteutvikling: 1 Menneskers behov skal settes i sentrum. Menneskers behov skal prioriteres på lik linje med organisasjonsbehov og teknologiske krav. Brukeren skal oppleve tjenester som brukervennlige. Tjenester skal gi brukeren oversikt over hva som skal eller bør gjøres, og hvordan. Tjenester skal skjule kompleksitet ved at brukeren får presentert individuelt tilpasset informasjon. Tjenester skal legge til rette for dialog med offentlige etater. Tjenester skal være tilgjengelige og like innholdsrike for mennesker med forskjellige språkkunnskaper og bakgrunn. Oppgaveløsningen i og mellom etatene tilpasses der dette er nødvendig for å realisere vesentlige forenklinger for brukeren. 2 Brukere skal oppleve tjenester som helhetlige. Brukeren skal tidlig få oversikt over helheten i prosessene. Brukeren skal oppleve tjenester som sammenhengende og forholde seg til ett felles kontaktpunkt for tverrsektorielle tjenester. 6

7 Etatene skal være koordinerte, og skal i fellesskap sikre god og effektiv tverrsektoriell samhandling. Tjenester skal samordnes i juridiske krav, organisering, begrepsbruk og teknisk utforming på tvers av etater. Tjenester skal gi rom for at innbyggere, næringsliv og interesseorganisasjoner kan bidra i tjenesteutviklingen. Tjenester skal oppleves pålitelige og offisielle slik at brukeren har tillit til innholdet og prosessen i tjenestene. 3 Brukeren skal oppleve en sikker og åpen tjeneste med god informasjonsflyt. Offentlig sektor gjenbruker informasjon slik at opplysninger innhentes kun én gang på tvers av tjenester. Tjenester skal kun etterspørre og registrere informasjon som tilfører verdi i prosessen. Brukeren skal ha kontroll over informasjon det offentlige har lagret om seg, vite hvem som har tilgang til informasjonen, og hva den brukes til. Informasjon som har gjenbruks- og dokumentasjonsverdi skal lagres, sikres og forvaltes, slik at autentisitet og integritet opprettholdes. Personvern skal tas hensyn til i alle utviklingsfaser av tjenester. 4 Brukeren skal kunne forstå sine rettigheter og plikter. Tjenester skal tilgjengeliggjøre regelverk slik at det er lett for brukeren å finne og forstå sine rettigheter og plikter. Tjenester skal forklare hensikten med de forskjellige stegene i prosessen. Begreper i tjenester skal samordnes på tvers av offentlige virksomheter, slik at brukeren kan forholde seg til én begrepsbruk. Informasjon og dialog i tjenester skal følge klarspråkprinsippene. 5 Brukeren skal raskt få løst og avklart sine behov. Tjenester skal utformes slik at de gir mennesker rask tilgang til offentlige og private tjenester de har rett til. Tjenester skal sikre fremdrift for brukeren og kontinuerlig informere om status og forventet behandlingstid. Tjenester skal i størst mulig grad automatisere kontroll- og rutineoppgaver og gi raskt svar der det ikke er behov for skjønn. Tjenester skal legge til rette for at beslutningsprosesser kan gjennomgås og etterprøves. Tjenester skal tilrettelegge for digital kommunikasjon og informasjonsutveksling mellom offentlige virksomheter og til sluttbruker. Tjenester skal hjelpe brukeren i det behov oppstår, uten at brukeren må etterspørre eller søke om det. 7

8 Konsept Formålet med konseptfasen er å utrede alternative konsepter og velge det beste. Det vil si det konseptet som er best egnet til å tilfredsstille et definert behov 10. I arbeid med tverrsektorielle prosjekter som andre prosjekter, vil følgende være sentralt i konseptfasen: - Felles enighet om problemer/behov, og hva man vil oppnå - Vurderinger av relevante konsepter - Vurdering av prinsipielle spørsmål - Vurdering av positive og negative virkninger - Anbefaling og begrunnelse for valgt konsept - Definisjon av forutsetninger for en vellykket gjennomføring Konseptfasen i tverrsektoriell tjenesteutvikling kan oppstå ved at en aktør har fått i oppdrag å løse en felles problemstilling, eller at flere aktører har en felles forståelse om utfordringer knyttet til tjenester som går på tvers av flere virksomheter. I arbeidet med konseptfasen i tverrsektorielle prosjekter, er det sentralt at alle involverte aktører oppnår en felles forståelse av problemer og behov ut fra brukerperspektiv. På denne måten evner aktørene å heve blikket over interne prosesser og systemer, og vil fokusere på konsepter som er sektorovergripende med fokus på å løse brukernes behov. Start med å kartlegge aktørbildet Tjenester som går på tvers av sektorer og virksomheter berører ofte et komplekst aktørlandskap. I oppstarten av konseptfasen i tverrsektorielle prosjekter, må aktørbildet kartlegges, inkludert de mål og behov som skal ivaretas i relevante deler av aktørenes oppgaveløsning, og dette må holdes oppdatert underveis i arbeidet. Planlegg konseptfasen Lag en plan for gjennomføring av konseptfasen. Et tverrsektorielt prosjekt vil inneholde mange parter som skal involveres på ulike tidspunkter, og kommunikasjon rundt planen for involvering er sentralt. Alle må forstå hva som forventes når. Sett sammen et tverrfaglig team Aktørbildet viser hvem som bør inngå i et tverrfaglig team. Teamet må bestå av ressurser fra involverte aktører, på tvers av forvaltningsnivåer, nivåer i organisasjonene og faglig bakgrunn. Teamet må inneha ressurser med kompetanse innen områder som jus, arkitektur, tjenestedesign, saksbehandlingsprosesser som berøres med mer. Kartlegge overordnet innsikt i brukerbehov Brukerens opplevelse av de offentlige tjenestene er veldig viktig for å heve blikket, forstå utfordringsbildet og de virkelige årsakene til problemene, og skissere mulige løsningsforslag. Aktørene som berøres av den felles problemstillingen må starte med å oppnå en felles forståelse for utfordringsbildet og brukerbehov. Brukerne er både brukere av offentlige tjenester, og ansatte som jobber med å levere dem. Brukerbehov kartlegges ved å snakke med, og observere brukere

9 I oppstarten av konseptfasen, er det lurt å kartlegge eksisterende brukerinnsikt de involverte aktørene allerede har kartlagt og dokumentert. Eksisterende innsikt kan suppleres med innledende intervjuer og observasjoner av brukerne med formål om å skaffe en overordnet innsikt i problemstillingene. Eksisterende innsikt i brukerbehov må visualiseres, deles på tvers av involverte aktører, og det må planlegges og gjennomføres supplerende innsiktsarbeid der det er behov og vurdere muligheter for å forenkle og forbedre egen oppgaveløsning relatert til disse behovene. Veikart for tjenesteinnovasjon 11 gir veiledning og tips til innhenting av overordnet innsikt om dagens situasjon fra brukere, ansatte og tall. Veikartet angir også metoder og maler for kartlegging og dokumentasjon av brukerreiser. Definere problem og sette felles mål Belysning av problemområder og mål om forbedringer må sammenstilles basert på brukernes behov. Målene bør ikke fokusere på konkrete tjenester, men på overgripende innsatsområder i første omgang. Innhente og bearbeide dybdeinnsikt Arbeidet med dybdeinnsikt må avdekke faktiske behov hos brukerne, ansatte og berørte virksomheter før ulike konsepter vurderes. Innsiktsarbeidet baseres på etablerte metoder og verktøy for tjenestedesign. Arbeidet med dybdeinnsikt detaljerer innsikten fra behovskartleggingen ytterligere, og knyttes til steg for brukeren og dens kontaktpunkter med det offentlige (ikke til konkrete tjenester og løsninger). Arbeid med dybdeinnsikt er ressurskrevende. Aktørene som inngår i arbeidet, bør enes om hvilke behov som bør kartlegges mer grundig i detalj, ut fra hvor det er identifisert størst potensial for forenkling og forbedring av tjenester i den innledende behovskartleggingen. De involverte aktørene må derfor bli enige om scope for brukerreisen som skal kartlegges før arbeidet iverksettes. Brukernes opplevelse må danne ryggraden i brukerreisen. Deltagerne i tjenesteutviklingen må forstå i hvilke situasjoner brukeren opplever problemet, hvor de er når de møter problemet, og hva de egentlig ønsker seg i denne situasjonen. Det er viktig at arbeidet med brukerreisen skaper empati blant deltagerne i arbeidet. Brukerreiser i arbeid med tverrsektoriell tjenesteutvikling bør kartlegges i flere «lag» for å synliggjøre hva som skjer internt i virksomhetenes arbeidsprosesser og systemer når brukeren benytter seg av tjenester fra det offentlige. Brukeropplevelsen må derfor kartlegges i detalj gjennom steg og kontaktpunkter, involverte aktørers prosesser og systemer, samt underliggende lovverk, registre og fellesløsninger. Brukerreisen må visualisere og beskrive overgangene mellom steg for brukeren og mellom etater og systemer. Det må først utarbeides en brukerreise som beskriver AS-IS. Figuren under viser eksempel på brukerreisen «Ny bedrift». Brukerreisen visualiserer brukeropplevelsen før, under og etter tjenestene er tatt i bruk. Under dybdeinnsiktsarbeidet med brukerreisen «Ny bedrift», ble det avdekket at etablerere av nye restauranter gjentatte ganger blir bedt om å oppgi informasjon de allerede har oppgitt tidligere i etableringsprosessen. I løpet av etableringsprosessen kan nyetablerere risikere å 11 Se for metoder og verktøy for tjenestedesign. På samme nettsted finnes også lenker til ytterligere kilder for tjenestedesignmetoder. 9

10 fylle inn opptil 20 ulike skjemaer, hvorav fem er fysiske (to statlige og tre kommunale), og 15 skjemaer er elektroniske (11 statlige, to kommunale og to private). Til tross for at etablereren kan fylle ut alle skjemaer elektronisk, er det veldig få opplysninger som hentes inn automatisk. Mange av stegene i etableringsprosessen innebærer at etablererne blir bedt om å oppgi informasjon de allerede har registrert tidligere i prosessen. Dette gjelder i stor grad enkel og standardisert informasjon som person- og virksomhetsnavn, fødsels- og organisasjonsnummer og adresse, og eksempelvis informasjon som konseptbeskrivelse. Gjentatte registreringer av enkel og standardisert informasjon skyldes i stor grad at etatene ikke henter informasjon fra offentlige registre. Mer komplisert informasjon som f.eks. konseptbeskrivelse av restauranter, er ofte ikke tilstrekkelig oppdatert og presis nok. I løpet av etableringsprosessen, registrerer etablereren personnavn 11 ganger, virksomhetsnavn ni ganger og personadresse åtte ganger. Figur 3: Eksempel på brukerreise i flere lag, utarbeidet for brukerreisen «Ny bedrift». Se zoom av brukerreisen lenger ned i dokumentet. Brukerreiser som vist i figurene over og under, skaper en forståelse for brukerens opplevelse av tjenesten og behov. Brukerreiser er godt egnet til forankring på tvers av involverte aktører fordi det gir et helhetlig bilde av kompleksiteten brukeren står ovenfor, og hvordan det offentliges prosesser og systemer skaper problemer fra et brukerperspektiv. Ved å benytte brukerreiser, heves diskusjonen over hver enkelt etats problemstillinger, og deltakerne fokuserer heller på brukeropplevelsen, flyten i tjenesten, og hvordan etatene sammen leverer tjenesteproduksjon inn i den helhetlige tjenesten. Samtidig gir dette et godt grunnlag for å vurdere hvordan etatene kan oppnå forbedringer i sin oppgaveløsning gjennom enklere brukerreiser. 10

11 Figur 4: Zoom av brukerreisens lag fra arbeidet med «Ny bedrift». 11

12 På bakgrunn av arbeidet med dybdeinnsikt, oppsummeres brukerbehov, og virksomhetene som deltar i arbeidet kan enes om hva som er de faktiske problemene. I arbeid med mål for videre arbeid og relevante konsepter, er det viktig å legge til grunn designprinsippene for tverrsektorielle tjenester (Se kapittel 2.1). Det kan i tillegg utarbeides supplerende, spissede designprinsipper for hver enkelt brukerreise. Designprinsippene vil fungere som omforente føringer for det videre arbeidet med målbilde og konsepter. Forankre innsikt Innsikt i funn og behov må forankres i flere runder med involverte aktører. Brukerinnsikten må være godt visualisert, med fokus på brukerens opplevelse av tjenesten. Det bør gjerne avholdes møter for forankring, og innsikten bør sendes ulike høringsinstanser for å sikre omforent forståelse av problemer og behov. Utarbeide målbilde og konsepter Dybdeinnsikt i brukerens behov og designprinsippene må danne grunnlaget for et felles målbilde for brukerreisen og aktuelle konsepter. Målbildet må dokumenteres i form av fremtidens brukerreise (TO-BE). Brukerreisen kan suppleres med historier og illustrasjoner som beskriver fremtidige konsepter i mer detalj. Her kan en med fordel lage enkle konsepter og skisser som kan demonstreres, testes ut og forankres blant berørte aktører tidlig i arbeidet med målbildet. I denne fasen er prototyper en god ting. Det tverrsektorielle målbildet bør legge vekt på muligheter for å skape bedre brukeropplevelser gjennom økt samhandling og gjenbruk på tvers av involverte aktører. Konsepter og skisser til løsninger må testes ut på både sluttbrukerne og ansatte som skal levere tjenestene. På et tidlig stadium kan konseptene bestå av enkle skisser og prototyper på løsninger. Slik testing er både enkel og rimelig å gjennomføre, kan gi nye ideer til tjenesten, og avdekke nye brukerbehov. Gjennom iterasjoner med testing, kan konsepter og prototyper gradvis videreutvikles på bakgrunn av brukernes tilbakemeldinger. Tverrsektoriell utvikling bør ikke begrenses av dagens regelverk, fordi lover og forskrifter ofte er utviklet på bakgrunn av sektorvise behov. Offentlige aktører bør definere hvilke regelendringer som kreves for å realisere en god brukeropplevelse, og ta initiativ til å få gjennomført regelverksendringer der dette samlet sett gir gevinster for samfunnet. Det vises til Digitaliseringsrundskrivets pkt. 1.2 hvor det fremgår at «regelverk skal være teknologinøytralt. Det skal ikke lages nye regelverkshindringer og eksisterende, utilsiktede hindringer skal fjernes. Det enkelte departement er ansvarlig for å gjennomføre de regelverksendringene som er nødvendige for å kunne oppnå gevinster ved digitalisering på eget område». Når målbildet er definert og konsepter er testet ut, kan det utarbeides forslag til tverrgående tiltak for å nå målbildet. Tiltakene bør kategoriseres etter tiltak på kort sikt (innen 1 år) tiltak på mellomlang sikt (innen 2 år) langsiktige tiltak (mer enn 2 år). Tiltakene bør inneholde en beskrivelse av ønsket målbilde, mulige gevinster, involverte aktører og forutsetninger for vellykket gjennomføring av tiltakene. Det bør utføres en forenklet gevinstanalyse som underlag for prioritering av videre tiltak etter behovsfasen. Ifølge Digitaliseringsrundskrivet pkt 2.2, skal virksomheten arbeide målrettet og 12

13 systematisk fra prosjektets oppstart for å sikre at man tar ut de ønskede gevinstene av et IKT-prosjekt. Gevinstene, og forutsetninger for realisering av gevinstene, skal synligggjøres i beslutningsgrunnlaget for prosjektet. Dette skal benyttes i den løpende styringen og oppfølgingen av prosjektet. Det bør lages en plan for realisering og måling av gevinstene. Figurene under illustrerer målbildet for brukerreisen «Ny i Norge»: Figur 5: Eksempel fra arbeid med målbilde for brukerreisen «Ny i Norge». Figur 6: Eksempel fra målbildet for brukerreisen «Ny i Norge». 13

14 Planlegge Formålet med planleggingsfasen er å sikre at virksomhetene som deltar i den tverrsektorielle utviklingen har en god forståelse for arbeidet som kreves for å gjennomføre identifiserte tiltak, før de forplikter seg til en betydelig investering. I planleggingsfasen involveres ressurspersoner med dybdekompetanse og beslutningsmyndighet fra involverte aktører. Det utarbeides en overordnet gjennomføringsplan for å nå målbildet, og det skapes enighet som styring, prosjektorganisering og hvilke produkter det tverrsektorielle prosjektet skal levere. Planlegge prosjektorganisering Tverrsektorielle utviklingsprosjekter kan kreve en kompleks struktur: Det kan være behov for en sentral prosjektorganisasjon som styrer anskaffelse og utvikling av sentrale komponenter i løsningen, samtidig som lokale delprosjekter bidrar til å utvikle deler av løsningen. I noen tilfeller utvikles kanskje tjenesten kun ved hjelp lokale delprosjekter uten noen form for sentral utvikling. Det vil uansett være behov for en helhetlig og overgripende koordinering og styring av utviklingen for å sette rammene for prosjektet, og sikre at leveransen treffer målbildet for brukerreisen. I mange tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å etablere et program for den tverrsektorielle tjenesteutviklingen. Figuren under illustrerer en sentral programorganisasjon med ansvar for å koordinere, styre og overvåke utviklingen av de ulike produktene som til sammen utgjør målbildet for den nye tjenesten. Underliggende prosjekter har ansvaret for å levere produktene. 14

15 Figur 7- Programorganisering i tverrsektoriell utvikling Utarbeide overordnet plan for gjennomføringen Hvordan utviklingsaktivitetene tenkes organisert i delfaser, og hvilke behov som leveransene fra hver delfase skal løse, beskrives i en overordnet gjennomføringsplan. Utarbeidelsen av denne overordnede gjennomføringsplanen for å nå målbildet, bør skje med utgangspunkt i gevinstanalysen utarbeidet i behovsfasen for hvert enkelt tiltak, og med henblikk på avhengigheter. Viktige avhengigheter er: Avhengigheter internt i brukerreisen mellom ulike tiltak. Avhengigheter til utviklingsplaner for nasjonale fellesløsninger. Avhengigheter til det nasjonale veikartet for arkitektur 12. Avhengigheter til interne tiltak blant de berørte aktørene. Andre eksterne avhengigheter som eksempelvis behov for endringer i regelverk. Arbeidet med gjennomføringsplanen er altså en kombinasjon av prioriteringer og avhengigheter for de enkelte tiltakene. Planen må være tydelig på mål og innhold per fase, og hva som utvikles hvor. I henhold til Prosjektveiviseren skal det, basert på denne overordnede gjennomføringsplanen, mot slutten av hver delfase utarbeides en detaljert faseplan for arbeidet som skal utføres i den neste delfasen. Identifisere avhengigheter Under utarbeidelse av gjennomføringsplanen og i videre planleggingsarbeid, er det kritisk at målbildet for brukerreisen kommuniseres grundig til alle involverte aktører, slik at hver aktør har en god forståelse for viktigheten av sitt bidrag, hvilke endringer som eventuelt må gjøres i egen oppgaveløsning, og hvordan dette vil påvirke egne planer og prioriteringer. Identifisering av avhengigheter må skje i hver virksomhet, og i møter med alle berørte aktører tilstede. Det må her hensyntas avhengigheter til arkitektur i hver enkelt virksomhet. Forankring av overordnet plan Den gjennomføringsplanen må forankres på tvers av alle berørte aktører. Aktørenes interne planer bør oppdateres i henhold til plan for den tverrsektorielle tjenesteutviklingen. Ved konflikt om innhold i og prioritering av arbeidet, tar brukerreiseeier ansvar for å løse prioriteringskonflikten, og ved behov løftes dette til prosjektstyret hvor alle berørte aktører deltar. Utarbeide gevinstplan Før gjennomføring iverksettes, bør det etableres en tverrsektoriell gevinstplan, jfr. DFØs veiledningsmateriell om gevinstrealisering. En slik gevinstplan bør synliggjøre og detaljere kostnader, tilpasninger i oppgaveløsning og gevinster for hver enkelt aktør. Det vil være en fordel å vurdere mekanismer for omfordeling av kostnader og gevinster der tiltakene i en sektor medfører gevinster i en annen sektor. Gevinstplanen bør definere gevinsteiere i linjen hos alle involverte aktører det gevinster skal tas ut. 12 ST

16 Gjennomføre Gjennomføringen av tjenesteutviklingen skjer gjennom mange faser, og hensikten er å gjennomføre det tverrsektorielle prosjektet i henhold til vedtatte planer og strategier. I gjennomføringsfasene jobber brukerreiseeier og involverte aktører med å levere prosjektets produkter. Gjennomføringen bør utføres etter iterativ modell (ref. omtale av faseplaner i kapittel 2.2 Planlegge), slik at den bygger oppunder prinsipper om brukerfokus, tidlig testing, tilbakemeldinger og hyppige releaser av tjenester som inngår i brukerreisen og tidlig realisering av gevinster. En iterativ modell kan opp- og nedskaleres etter tilgang til finansering, avhengigheter ivaretas løpende, og det helhetlige målbildet utvikles over tid. Tjenester utvikles, det gjennomføres demonstrasjoner og testing av den tverrgående brukerreisen, og underveis leveres faktiske leveranser i brukerreisen. Leveransene består av digitale tjenester for sluttbrukeren, nye arbeidsprosesser, roller og ansvar hos berørte aktører, oppdaterte regelverk og nye løsninger som muliggjør sluttbrukertjenestene (arkitekturkomponenter og infrastruktur). Sikre felles forståelse Under gjennomføringsfasene er det viktig at alle involverte aktører, og alle som deltar i arbeidet, har en god og felles forståelse av målbildet, tiltakene det til enhver tid jobbes med, og verdien den enkelte aktør tilfører til sluttbrukertjenestene. Koordinere gjennomføring på tvers Koordinering utføres i hovedsak gjennom regelmessige, tverrsektorielle planleggingssesjoner med kort tidshorisont. Tverrsektoriell prioritering legges til grunn for planlegging av sprinter. Avhengigheter må identifiseres, og planer må hensynta disse. Brukere involveres i testing av tverrgående tjenester. Demonstrasjoner og testing gjøres som en del av arbeidet i sprintene, også på tvers av sektorene i størst mulig grad. Gjennomføre regelverksendringer Regelverksendringer kan være avgjørende for realisering av forbedringer av brukerreisen og for oppfyllelse av målbildet for den tverrsektorielle tjenesten. Der slike endringer er vesentlige for gjennomføringen, må en på et tidlig stadium av arbeidet utarbeide analyser og underlag som begrunner regelendringen, og så langt som mulig ha avklart muligheten for å få gjennomført slike endringer før utviklingsarbeidet iverksettes. Sikre en koordinert modell for drift og forvaltning Iterativ tilnærming krever at viktige prinsipper om modell for drift og forvaltning avklares tidlig, ettersom tjenester driftsettes fortløpende. En omforent modell for drift og forvaltning omfatter hvem som skal betale for hva, hvem som skal forvalte, enighet om tjenestenivåer, hvordan brukerforum skal organiseres osv. Det bør etableres en samarbeidsmodell for drift og forvaltning som inkluderer et tverrsektorielt forvaltningsforum som ivaretar den totale driften og forvaltningen på tvers. Dokumentasjon 16

17 av løsninger bør tilgjengeliggjøres på tvers av de involverte aktørene, og det bør etableres prinsipper for forvaltning og rutiner for oppdatering av dokumentasjonen. 13 Avslutte Formålet med fasen er å sikre en strukturert og formell avslutning av prosjektet med en god overlevering til linjeorganisasjonene som sammen skal forvalte den tverrsektorielle tjenesten. Dersom tjenesteutviklingen legger opp til en iterativ modell, gjøres leveranser og overlevering til drift og forvaltning fortløpende. I avslutningsfasen oppsummeres og bekreftes at alt er levert og godkjent, og at ansvaret for produktene et overtatt. Når målbildet er utviklet, og tiltakene er levert, er det viktig å påse at rest overføres til linjeorganisasjoner som skal ivareta drift av løsningen. Det tverrsektorielle forvaltningsforumet bør påse at rest ivaretas, og brukerreiseeier og forvaltningsforumet bør sørge for at designprinsippene ivaretas ved videreutvikling og forvaltning av tjenestene i brukerreisen. Det bør sikres at erfaringer og evaluering av arbeid med tiltak dokumenteres på tvers av brukerreisen og involverte aktører. Realisere Formålet med fasen er å realisere gevinster på tvers av den tverrsektorielle tjenesten, og vurdere oppnåelse av effektmål. Ved en iterativ tilnærming, starter realisering av gevinster så snart tjenester er satt i drift Gevinstrealiseringen følges opp i linjeorganisasjonene som er involvert. Det bør sikres kontinuerlig innsiktsarbeid i brukerbehov og deling av innsikt på tvers av det etablerte forvaltningsforumet. Brukerreiseeier bør samordne gevinstoppfølging på tvers, og sikre at det gjennomføres samordnede tiltak for økt gevinstrealisering. Det bør vurderes om en nærmere bestemt andel av en virksomhets gevinst skal øremerkes utvikling av nye tverrsektorielle tiltak. Dette vil på sikt kunne redusere behovet for finansiering fra politisk nivå, og skape incentiver for økt satsing på tverrsektoriell utvikling. 13 Finansieringsmodeller for forvaltning er et annet Skatearbeid 17

18 3 STYRING VED UTVIKLING AV TVERRSEKTORIELLE SLUTTBRUKERTJENESTER Styring ved utvikling av tverrsektorielle tjenester er krevende: - Det er mange involverte aktører. - Utviklingen skal styres mot et felles målbilde av tjenesten. - Gjennomføringen av tverrsektorielle tiltak strekker seg ofte over mange faser, og kan omfattende koordinering av avhengigheter mellom mange prosjekter og virksomheter. - Aktørene som er involvert, har virksomhetsspesifikke porteføljer og utviklingsplaner. Kapitlet beskriver den overordnede styringen av tverrsektorielle tiltak, og bør ses i sammenheng med kapittel 2. For hver fase beskrives mål, viktige roller og ansvar i styring av tverrsektorielle tiltak, samt kritiske faktorer for god styring. Konsept Mål for fasen I denne fasen styres kartlegging av brukerbehov, forankring av omforente problemstillinger, etablering målbilder, valg av konsepter, utarbeidelse av forslag til tiltak og gevinstplan. Styringen må avklare hvilke hindre for tverrsektorielt samarbeid som krever ledelsesbeslutning og hvilke som krever tilleggsfinansiering utover vedtatte budsjetter og rammer. Konseptutredningen skal skissere eventuelle alternative ambisjonsnivåer for realisering av en bedre brukerreise, og hva disse nivåene vil kreve av investeringer og tilpasninger i oppgaveløsning hos berørte aktører, samt hvilke gevinster de forventes å gi. En tverrsektoriell tilnærming er kommunikasjons- og koordineringskrevende, og det er viktig å ha en ambisiøs, men til en viss grad realistisk tidsplan for når ett godt målbilde skal presenteres for beslutningstakerne. Det vil ofte være flere kritiske risikofaktorer og suksessfaktorer som må adresseres for å realisere en brukerreise. Utredningen må identifisere disse, og vurdere hvordan de bør håndteres. Viktige roller og ansvar i styringen av konseptfasen Brukerreiseeier: Brukerreiseeieren eier ansvaret for den totale brukeropplevelsen av tjenesten, på tvers av involverte virksomheter. Brukerreiseeieren må utnevnes når konseptfasen iverksettes. Brukerreiseeieren bør komme fra en virksomhet som opplever stor gevinst ved at identifiserte problemstillinger ved brukerreisen løses. Prosjektstyret: Beslutter målbildet, anbefaler konseptvalg og prioriterer tiltak i brukerreisen. 18

19 Kritiske faktorer for god styring i konseptfasen Identifisere berørte aktører: Brukerreiseeier eier ansvaret for å identifisere alle aktører som berøres av brukerreisen. Aktører kan være statlige etater, kommunal sektor, forvaltere av fellesløsninger, interesseorganisasjoner m.fl. Involvering og forankring: Brukerreiseeier eier ansvaret for bred forankring av behov på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer som er berørt av brukerreisen. Samhandling med IT-politiske føringer: Brukerreiseeier eier ansvar for å sikre at IT-politiske føringer er ivaretatt. Etablere arena for samhandling: Brukerreiseeier eier ansvar for etablering av felles arena for samhandling i forkant av behovskartleggingen. Koordinering: Brukerreiseeier eier ansvar for koordinering av arbeid med innsikt, målbilde og tiltak på tvers av berørte aktører. Sørge for at designprinsipper følges: Brukerreiseeier eier ansvar for at designprinsipper følges i arbeid med målbildet og konsepter. Planlegge Mål for fasen Formålet med planleggingsfasen er å sikre at virksomhetene som deltar i den tverrsektorielle utviklingen har en god forståelse for arbeidet som kreves for å gjennomføre identifiserte tiltak, før de forplikter seg til en betydelig investering. Valgt konsept for realisering av ny brukerreise legges inn i et overordnet gjennomføringsplan for tjenesteutviklingen mot målbildet. Avhengigheter identifiseres for tiltakene som skal gjennomføres. Planen inkluderer de tilpasninger i regelverk, oppgaveløsning og grensesnitt som må gjøres hos den enkelte aktør, og når disse må være avklart og realisert. Det etableres en tverrsektoriell prosjekt- eller programorganisasjon med mandat og finansiering. Berørte aktører deltar i denne organisasjonen, og forplikter seg til å gjennomføre egne tilpasninger i samsvar med planen. Det etableres en tverrsektoriell gevinstrealiseringsplan som synliggjør kostnader, gevinster og tilhørende tiltak som må gjennomføres hos den enkelte aktør, og denne legges til grunn for prioritering av hvilke tjenester som skal utvikles. En god planlegging har sterk korrelasjon med en god realisering. Med utgangspunkt i den tverrsektorielle målbeskrivelsen, må tekniske rammer for prosjektets leveranser beskrives. For at de utviklede tjenestene skal kunne tas i bruk etter hensikten, og dermed gevinstene realiseres, blir det helt avgjørende for prosjektet å identifisere ulike behov for endringer og tiltak hos de virksomhetene som skal sørge for å tilrettelegge og tilby tjenestene til sluttbrukerne. Tiltakene for å ivareta disse endringene må planlegges og gjennomføres lokalt i de virksomhetene hvor de nye løsningene skal bli en del av tjenestetilbudet. 19

20 Viktige roller og ansvar i styringen av planleggingsfasen Brukerreiseeier: Eier ansvaret for koordinering, prioritering av hvilke tjenester som skal utvikles, etablering av overordnete planer med mellomlang horisont, løsning av prioriteringskonflikter mellom tverrsektorielle tiltak og involverte aktørers interne tiltak, samt utarbeidelse av gevinstplan. Prosjektstyret: Prioriterer tiltak, godkjenner overordnede planer, og beslutter iverksettelse av gjennomføringsfasen. Prosjektstyret vedtar endelig løsning av eventuelle prioriteringskonflikter. Involverte aktører: Tar ansvar for å utvikle planer for tilpasninger i egen oppgaveløsning og egne systemer. Deltar i identifisering av avhengigheter til allerede iverksatte tiltak, innordner besluttete planer i iverksatte tiltak i egen virksomhet, og oppretter eventuelle nye team/prosjekter for arbeid i gjennomføringsfasen. Bistår i utarbeidelse av gevinstplanen. Det bør også nedsettes et produktråd for å sikre faglige råd fra alle berørte virksomheter. Produktrådet bør være involvert i hele utviklingsprosessen, eksempelvis i demonstrasjoner og tester. Kritiske faktorer for god styring i planleggingsfasen Kartlegging av avhengigheter til eksisterende tiltak: Brukerreiseeier sikrer at kartlegging av avhengigheter til eksisterende tiltak gjøres i samarbeid med involverte aktører. Koordinering og involvering av berørte parter: Brukerreiseeier eier ansvar for å koordinere berørte parter gjennom en arena for samhandling. Jobbe sammen om planer: Brukerreiseeier eier ansvar for at arbeid med planer gjennomføres på arena for samhandling. Gjennomføre Mål for fasen Prosjektet gjennomføres i henhold til vedtatte planer og strategier. Overordnet styring av gjennomføringen Gjennomføring av tjenesteutviklingen styres i henhold til den overordnede gjennomføringsplanen som ble laget i planleggingsfasen og revideres etter behov i løpet av prosjektet. Planen synliggjør og koordinerer leveranser og ansvar i samhandlingen mellom (eventuelle) lokale delprosjekter i ulike virksomheter som bidrar i tjenesteutviklingen. Mot slutten av hver gjennomføringsfase utarbeides en detaljert faseplan for tjenesteutviklingen som skal skje i den neste gjennomføringsfasen, slik som beskrevet i kapittel 2. 20

21 Viktige roller og ansvar i styringen av gjennomføringsfasen Brukerreiseeier: Eier ansvar for detaljplanlegging og re-planlegging, eventuelle oppdateringer av målbildet og planer, testing av tjenesten på tvers av berørte aktører, involvering av brukere for tverrgående testing, arbeid med regelverksendringer, tverrgående gevinstrealisering og forankring på tvers av de berørte aktørene. Videre eier brukerreiseeier ansvar for å avklare og sikre felles forståelse av fremtidig driftsog forvaltningsmodell. Prosjektstyret: Godkjenner endring i målbildet, planer, fremskaffer nødvendige ressurser for å sikre framdrift, samt beslutter fremtidig forvaltningsmodell. Involverte aktører: Tar ansvar for å utvikle leveranser innenfor sine ansvarsområder, og sikrer mottaksapparat for nye løsninger. Kritiske faktorer for god styring i gjennomføringsfasen Involvering av personer med rett kompetanse og beslutningsmyndighet: Involverte aktører er ansvarlige for at personer med rett kompetanse og beslutningsmyndighet på rett nivå involveres i arbeidet. Jobbe sammen om planer: Brukerreiseeier eier ansvar for at arbeid med planer gjennomføres på arena for samhandling i fysiske møter. Felles og enhetlig måling og oppfølging av fremdrift: Brukerreiseeier eier ansvar for at rapportering av fremdrift og måling av gevinster er enhetlig på tvers av de involverte aktørene. Tilgjengeliggjøring av dokumentasjon: Brukerreiseeier eier ansvar for at dokumentasjon som er relevant på tvers av de ulike aktørene, må tilgjengeliggjøres på en strukturert og standardisert måte, slik at alle som har behov har tilgang. Avslutte Mål for fasen Avslutningsfasen sikrer en strukturert og formell avslutning av prosjektet med en god overlevering til linjeorganisasjonene som sammen skal forvalte den tverrsektorielle tjenesten. Arbeidet med brukerreisen evalueres. Roller og ansvar i styringen av avslutningsfasen Brukerreiseeier: Eier ansvar for arkivering av endelig dokumentasjon, og sørger for at denne er komplett og tilgjengelig for fremtiden. Brukerreiseeier har ansvar for å dokumentere evalueringen i en sluttrapport, og koordinerer overlevering av utviklede løsninger til drift og forvaltning. Prosjektstyret: Godkjenner avslutning av arbeidet med målbildet og tilhørende tiltak. Involverte aktører: Bidrar i arbeidet med dokumentasjon, evaluering og mottak av løsninger til drift og forvaltning. 21

22 Kritiske faktorer for god styring i avslutningsfasen Etablere retningslinjer for arbeidet med restanser: Brukerreiseeier eier ansvar for å utvikle prinsipper for koordinering av arbeidet med restanser. Realisere Mål for fasen. Formålet med fasen er å realisere gevinster på tvers av den tverrsektorielle tjenesten, og vurdere oppnåelse av effektmål. Viktige roller og ansvar i styringen av realiseringsfasen Brukerreiseeier: Brukerreiseeieren har ansvar for å holde tak i brukerreisen når tjenestene er i drift, og har ansvar for samordning av gevinstrealiseringsprosess på tvers av involverte aktører. Dette ansvaret inkluderer måling og oppfølging av tiltak på tvers av brukerreisen. Prosjektstyret: Vedtar samordnede tiltak for økt gevinstrealisering ved behov. Involverte aktører: Eier ansvar for gevinstrealisering gjennom kontinuerlig forbedring i sine virksomheter. Kritiske faktorer for god styring i realiseringsfasen Etablere prosess for prioritering: Brukerreiseeier eier ansvar for å etablere en prosess for rapportering av gevinster på tvers av brukerreisen og at resultater fra målingen inngår i prioriteringsprosessen for tiltak og brukerhistorier. Målinger av gevinster bør også benyttes som grunnlag for å etablere nye tiltak i brukerreisen. 22