Velferdspolitisk konsensus og elitesamarbeid?

Transkript

1 Elin H. Allern, Ann-Helén Bay og Jo Saglie Velferdspolitisk konsensus og elitesamarbeid? Partiprogrammer og politikkutforming på 2000-tallet Elin H. Allern, Institutt for samfunnsforskning. Ann-Helén Bay, Avdeling for samfunnsfag, Høgskolen i Oslo. ann-helen.bay@sam.hio.no Jo Saglie, Institutt for samfunnsforskning. jo.saglie@samfunnsforskning.no Paper til Nasjonal fagkonferanse i statsvitenskap, Trondheim, januar Til leserne: Paperet er tenkt som et førsteutkast til et kapittel i et bokprosjekt, tilknyttet prosjektet «The Politics of Welfare Policy».

2 Innledning Hvilken rolle spiller partipolitikken for utformingen av velferdspolitiske reformer? Vi tar her utgangspunkt i det paradoksale faktum at partier som sådan har fått begrenset oppmerksomhet i litteraturen om velferdsstatens utvikling selv om politikk i representative demokratier utvilsomt blir utformet av politikere som hører hjemme i hver sine partier, og som slåss om velgere for å komme i posisjon og for å få gjennomslag for sin politikk.velferdsforskningen var i sin tidlige fase sterkt makroorientert, med vekt på å forklare variasjoner i velferdsutgifter ut fra økonomiske, sosiale og politiske variabler. De politiske variablene var ofte svært stiliserte og basert på en bipolær klassestruktur hvor venstresiden ble sett på som forsvarere av velferdsstatsekspansjon, mens høyresiden var motstandere. Forholdet mellom velgere, partier og politikk står sterkere innenfor en nokså ny tradisjon innenfor velferdsforskningen, som studerer nedskjæringer og omlegginger av velferdsstaten såkalt «retrenchment». Her blir opinionen tillagt en vesentlig rolle i utformingen av velferdspolitikken, og da som bremsekloss mot nedskjæringer. På elitenivå skisseres en depolitisering av velferdspolitikken (Green-Pedersen og Haverland 2002; Ross 2000), der det dannes brede allianser mellom posisjon og opposisjon som sammen fremmer upopulære innstramningsforslag (Pierson 1998; Schludi 2001). Nyere empiriske studier antyder imidlertid at politiske partier fortsatt konkurrerer i positiv forstand om velgernes stemmer i velferdsspørsmål (Ross 2000), og at partisystemets oppbygging påvirker omfanget av kostnadsbesparende velferdsreformer. For eksempel blir eksistensen av konsensus mellom styringsdyktige partier (Green-Pedersen 2001), eller tilstedeværelsen av et sterkt, markedsliberalt parti (Kitschelt 2001), fremhevet som en forutsetning for gjennomføringen av visse sosiale reformer i flerpartisystemer. I dette kapitlet skal vi supplere denne systemorienterte forskningen med et partiorganisatorisk perspektiv, ved å se på og sammenligne de ulike partienes velferdspolitiske programmer og politikkutforming. Vårt utgangspunkt er at politiske partier er autonome organisasjoner, og gjennom sitt lederskap selvstendige aktører som kan forfølge forskjellige mål (jf Strøm og Müller 1999). Graden av konsensus om endringer i velferdsstaten avhenger av det enkelte partis politikk og andre relevante parti-spesifikke vurderingskriterier. De partipolitiske elitene er, for eksempel, i noen grad begrenset av sitt program når det fattes beslutninger og inngås kompromisser i parlament og regjering. Hvorvidt partienes individuelle reformpolitiske plattformer konvergerer, er et spørsmål som må besvares empirisk. Generelle samfunnsmessige 2

3 utviklingstrekk som endringer i befolkningens aldersprofil kan skape felles utfordringer og problemforståelse, men ikke nødvendigvis samme reformpolitikk i alle større partier i et land. Partiprogrammet kan i sin tur være gjenstand for påvirkning og kontroll fra ulikt hold, som for eksempel medlemsorganisasjonen, velgeropinionen, eksterne interesseorganisasjoner, tenketanker og fageksperter på velferdspolitikk. Vår ambisjon er å kaste lys over norsk offentlig velferdspolitikk gjennom en studie av begge disse sidene ved partipolitikken: programmer og politikkutforming. Etter annen verdenskrig vokste det som skissert i kapittel 1 fram en bred politisk konsensus om etableringen av et relativt omfattende offentlig tjenestetilbud i Norge. I noen grad ble velferdsspørsmål såkalte «valenssaker» der partiene for eksempel konkurrerte om hvem som mest effektivt kunne skape et godt helsevesen. Partiene skilte seg likevel fra hverandre med hensyn til det nøyaktige omfanget av velferdstjenestene og hvordan tjenestene eller ytelsene i praksis skulle utformes. Gjenfinnes slike substantielle partipolitiske forskjeller fortsatt i de norske partienes reformpolitikk? Eller er de politiske alternativene i dag tilnærmelsesvis like og skaper slik grunnlag for brede koalisjoner med sikte på å reformere velferdsstaten i en bestemt retning? Og hvordan utformes politikken: Er den primært et resultat av elitesamarbeid slik konsensuslitteraturen implisitt antyder, eller forankret i partiorganisasjonene? I tråd med opplegget ellers i boka ser vi empirisk på partienes standpunkter og politikkutforming knyttet til saksfeltene fattigdom og pensjoner. Kapitlet er organisert som følger: Først utdypes problemstillingene på basis av den generelle litteraturen om partienes utvikling som organisasjoner i etablerte demokratier. Som det vil fremgå, finnes det her paralleller til debatten om depolitisering av velferdspolitikken, men også alternative perspektiv. Deretter beskriver vi undersøkelsesopplegget, i form av datatilfang og analysemetoder, nærmere. Den påfølgende empiriske analysen er delt inn i to hoveddeler: først diskuteres partienes politiske standpunkter og velferdspolitiske grunnverdier, og deretter går vi inn på hvordan politikken utformes. Til slutt kommer en oppsummerende del der funnene drøftes i lys av de hypoteser som utvikles nedenfor. Teoretiske perspektiver på politiske partiers politikkutforming Massepartiet et ideologi-profilert medlemsparti Politiske partier vokste for alvor frem i det 19. århundre, og innen de første tiårene av det 20. århundre hadde et relativt stabilt system av partier, basert på varige strukturelle og sosio- 3

4 kulturelle konflikter, materialisert seg i demokratier både i Europa og andre steder (Lipset og Rokkan 1967). Utviklingen ble akkompagnert av fastere partiorganisering i det sivile samfunn. De borgerlige partiene hadde i stor grad blitt dannet som partigrupper i parlamentet. Sosialist- og arbeiderpartienes senere fremvekst representerte derimot arbeiderbevegelsens forsøk på å få innpass i statsmaktens organer (Duverger 1972 [1954]). Landsdekkende, velorganiserte medlemspartier såkalte massepartier med internt representativt demokrati var dens metode og kjennetegn (Katz og Mair 1995). Langsiktige politiske mål og prioriteringer ble presentert for velgermassen i form av skriftlige programmer, som var forankret i interne organisasjonsprosesser, eventuelt også i konsultasjon med assosierte interessegrupper som fagforeningene (Poguntke 2004). Etter innføringen av allmenn stemmerett ble massepartimodellen også gradvis og delvis adoptert av mange andre partier og partifamilier utenfor parlamentet (Scarrow 2000). Siden slutten av 1960-tallet har imidlertid partier med distinkt ideologisk profil, basert på internt demokratiske medlemsorganisasjoner, blitt kraftig utfordret av en rekke sosiale utviklingstrekk i samfunnet for øvrig. Vi kan identifisere to hovedposisjoner i partiforskningen hva angår endringer i partienes ideologiske profil og politikkutforming: catch-all-tesen og kartelltesen. Catch-all-partiet: «markedstilpasning» og konvergens De gamle partienes kjernevelgergrupper er kraftig redusert i omfang. Færre er tradisjonelle industriarbeidere eller sysselsatte i primærnæringen, mens servicesektoren har vokst og lagt grunnen for en ny middelklasse med en mer uklar politisk profil. De tradisjonelle klasseidentitetene som mange partiers oppslutning historisk har vært basert på, er betydelig svekket siden og 1960-tallet. Som konsekvens kan ikke lenger partier som søker å bevare sin velgeroppslutning basere seg på et bestemt sosialt eller kulturelt segment. De må appellere til velgere mer på tvers av sosiale og kulturelle skiller og markører. Ifølge Kirchheimer (1966:190f) begynte vesteuropeiske partier allerede på 1960-tallet å utvikle mer catch-all-orienterte mindre interesse- og verdispesifikke politisk profiler. Med svekkelsen av de tradisjonelle skillelinjene på velgerplan, måtte partienes stemmer sankes fra mange og ulike segmenter dersom oppslutningen i velgermassen skulle bevares. Til en viss grad var politikken i vesteuropeiske demokratier, i Kirchheimers øyne, redusert til elitenes «management» av staten (Krouwel 2003: 23 4). Med andre ord argumenterte Kirchheimer for at partiene ble likere politisk sett i siste halvdel av det 20. århundre. Et catch-all-parti innebærer utvilsomt en viss «amerikanisering» i 4

5 den forstand at slike partier vektlegger brobygging mellom ulike interesser mer enn representasjon av en bestemt samfunnsklasse (jfr. Katz og Mair 1995). Men Kirchheimer forutsatte samtidig sterk konkurranse om en stadig større del av velgermassen. Vi vil derfor hevde at catch-all-tesen inneholder en sperre mot konvergens: Partier må være årvåkne for selv marginale svingninger i velgeropinionen og forsøke å beholde et visst særpreg for å fremstå som et reelt og velbegrunnet alternativ ovenfor velgerne særlig i et flerpartisystem. Senere har teorien om at partiene først og fremst konkurrerer om «eierskap» til ulike sentrale stridsspørsmål understreket at en catch-all-strategi kan ha sine begrensinger også tematisk sett (Budge og Farlie 1983). Men hovedpoenget til Kirchheimer står likevel fast og er fortsatt hyppig sitert: at partienes posisjoner i sentrale politiske spørsmål er mindre polariserte enn før, og at partiene søker støtte på tvers av gamle skiller i jakten på velgernes stemmer. Jakten på mindre trofaste velgere gir dessuten grunn til å tro at partiene tar nye midler i bruk for å bedre sin evne til å fange opp politiske signaler blant folk flest. En utvikling i retning av catch-all-partier innebærer at medlemsorganisasjonen blir mindre viktig, mens lederskapets kommunikasjon med ulike eksterne interessegrupper blir mer betydningsfull. Partiene er i henhold til catch-all-tesen antatt å løsne på bånd til sin tradisjonelle alliansepartner som fagforeningene i sosialdemokratiske partiers tilfelle og i stedet søke å etablere kontakter med et bredt spekter av interessegrupper (Kirchheimer 1966: 192 3). Et «kartellpreget» elitesamarbeid? Et beslektet, men alternativt scenario ble lansert 30 år senere i form av Katz og Mairs (1995) tese om kartellpartiet. Her er den sentrale antakelsen at partikonkurransen er blitt grunnleggende svekket og partiene mindre sårbare i forhold til velgeropinionen siden og 1970-tallet. To hovedårsaker skisseres: For det første at partiene gjennom statsstøtten har fått tilgang til ressurser som gjør dem relativt sett lite avhengig av individuelle støttespillere og interessegruppers velvilje utenfor statsmaktens organer. For det andre at redusert ideologisk avstand, koalisjoner mellom partiene og hyppig alternering i regjeringskontorene har redusert forskjellen mellom det å vinne og tape et valg betraktelig (Katz og Mair 1995: 15 6). En bakenforliggende forklaring er tendensen til konvergens i partienes økonomiske politikk som fulgte i kjølvannet av globaliseringsprosessen (Blyth og Katz 2005). Resultatet er, ifølge Katz og Mair (1995), at betingelsene har blitt ideelle for dannelsen av partikarteller i etablerte demokratier: at de eldre partiene begrenser konkurransen seg i mellom ved å sette grenser for hvilke typer spørsmål og løsninger som når den offentlige 5

6 politiske agendaen (Blyth og Katz 2005). Partikonkurransen handler om evne til effektiv administrasjon i stedet for interesserepresentasjon og preferanseaggregering. Partiene utfordres av nye partier både til høyre og venstre, men uten at disse nødvendigvis lykkes i å bryte opp «kartellet» (Katz og Mair 1995: 24). Utviklingen i partisystemet antas også å ha konsekvenser på organisasjonsnivå: transformasjon fra et catch-all-parti til et kartellparti innebærer maktforskyvning internt fra partiorganisasjon til parlamentsgruppe (Katz og Mair 2002) og at det nasjonale og lokale nivå i partiorganisasjonen dekoples gjennom en overgang fra hierarki til stratarki. Med andre ord opplever partiledelsen i et kartellparti større handlefrihet i nasjonale politiske spørsmål enn eliten i et masseparti eller catch-all-parti gjorde eller gjør. Katz og Mair (1995: 23) skisserer også svekket fokus på forbindelser med interesseorganisasjoner. Statsstøtte og regelmessig tilgang til regjeringskontorene gjør de partipolitiske elitene mer uavhengige av sivilsamfunnet. Partienes utforming av velferdspolitikk hva sier partimodellene? Det er ingen tvil om at premissene for kartelltesen som catch-all-tesen er omdiskuterte (se for eksempel Koole 1996; Kitschelt 2000). Men uansett er de begge sammen med tesen om massepartiet godt egnet som utgangspunkt for noen klare og alternative hypoteser om graden av særpreg i velferdspolitiske reformprogrammer og av partiintern kontrovers, på hvilken måte partienes organisasjonsstruktur spiller inn, i tilegg til spørsmålet om tilpasning til velgeropinion og eksterne interessegrupper på begynnelsen av 2000-tallet. Selv om norske partiers medlemstall har falt og aktivitetsnivået er lavt, har de i stor grad beholdt massepartiets formelle organisasjonsstruktur (Heidar og Saglie 2002). Den tradisjonelle organisasjonsformen har også høy legitimitet blant norske partimedlemmer og aktivister. Det er derfor for tidlig å avskrive den tradisjonelle massepartimodellens politiske profil og organisasjonsstruktur. Med massepartiets særtrekk som utgangspunkt, vil vi vente å finne klare partiforskjeller, forankret i partienes ideologi og deres feste i sosial struktur. Ut fra massepartiets organisasjonsstruktur vil vi også vente å finne en politikkutforming som er forankret i partiets grasrot. Medlemmenes velferdspolitiske prioriteringer kommer fram i debatter i lokallag, og blir brakt videre til det nasjonale nivået gjennom et representativt internt demokrati. Beslutninger treffes av valgte forsamlinger på alle nivåer: årsmøter, fylkesårsmøter, og endelig landsmøtet som partiets høyeste myndighet. På den annen side er det et åpent spørsmål hvordan dette representative demokratiet fungerer i praksis. Massepartiets organisasjonsstrukturer kan både gi rom for demokratisk innflytelse nedenfra, 6

7 og for toppstyrt oligarki. Videre vil vi vente at hvert partis tradisjonelle samarbeidspartnere i organisasjonssamfunnet har sterk innflytelse over «sitt partis» politikkutforming, f.eks. at LO vil spille en viktig rolle i Arbeiderpartiet. Her er det ikke nødvendigvis noen motsetning mellom partimedlemmenes og interesseorganisasjonens påvirkning i massepartiet kan dette betraktes som to sider av samme sak. I et catch-all-inspirert perspektiv er det grunn til å anta at etablerte partiers velferdspolitikk ikke er svært forskjellig, men at det likevel er mulig å identifisere substansielle partipolitiske skiller. Ettersom partikonkurransen er antatt å fortsatt være sterk, er partier tross bred velgerprofil avhengig av å skille seg fra hverandre. Eliten kan i et catch-all-parti gjerne definere noen nøkkelgrupper («targets») som den henvender seg spesielt til, selv om det trolig forsøker å presentere («frame») sine reformforslag på en slik måte at de støter bort færrest mulige velgergrupper (jf. Kitschelt 2001). Men graden av moderasjon i et partis tradisjonelle velferdspolitikk avhenger av hvor sterkt det vektlegger målet om regjeringsmakt og derigjennom behovet for stemmer. Kirchheimer bygger implisitt på en forutsetning om stemmemaksimering (eller regjeringsmakt) som partienes primære mål (Wolinetz 2002), men i virkelighetens verden er partiene i ulik grad villige til å endre politiske ambisjoner for å oppnå posisjoner (Strøm og Müller 1999). En klar partipolitisk profil er i det minste å forvente blant mindre, «nisjepregede» partier som ikke tar mål av seg til å komme i regjering. Et eksempel på et slikt parti i velferdspolitisk sammenheng kan være et parti for eldres rettigheter, slik som det norske Pensjonistpartiet. Nye partier på høyre og venstre fløy i Norge SV og FrP kan også antas å stå i klar opposisjon til de etablerte. Catch-all-tesen impliserer at medlemsorganisasjonen har relativt liten innflytelse over velferdspolitikken. Catch-all-modellens elitedominans tilsier snarere vektlegging av opinionsundersøkelser og kontakt med et mangfold av interessegrupper på velferdsfeltet, og særlig de som representerer store velgergrupper, så som lønnstakerorganisasjonene. En mulig uintendert effekt er imidlertid betydelig motstand mot radikale reformforslag fra medlems- og aktivistnivået i partiet. Jo mer et parti beveger seg mot sentrum for eksempel av høyre venstre-aksen i synet på forholdet mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon, dess større er rommet for kontrovers innad i medlemsorganisasjonen. Dette gjelder særlig i partier der velferdsspørsmål har vært en del av partiets ideologiske kjerne (jf. Panebianco 1988; Strøm og Müller 1999). Hvor langt partier med en opprinnelig klar velferdspolitisk profil går i å bli likere andre partier, vil trolig variere med graden av intern opposisjon og medlemsorganisasjonens makt vis-à-vis partieliten. 7

8 Kartellparti-tesen peker på mange måter mot en tilstand i tråd med velferdsstatslitteraturens (hypo)tese om en depolitisert velferdspolitikk basert på bredt samarbeid mellom politiske eliter. Først og fremst legger kartelltesen grunnen for en antakelse om at de etablerte partienes velferdspolitikk konverger og dermed i dag er tilnærmelsesvis lik. Videre kan det argumenteres for at viktigheten av presentasjon («framing») av reformforslag er desto større i et slikt scenario, og gjerne i samarbeid med mulige koalisjonspartnere. Sannsynlige unntak er nye partier som utfordrer det politiske establishment. Nye partier kan sågar etableres i opposisjon til en eventuell velferdspolitisk partikonsensus. På basis av kartelltesen er det også mulig å anta at eventuell intern splittelse vil få liten betydning, simpelthen fordi den nasjonale eliten er forutsatt å være bortimot dekoplet fra aktivistnivået i kartellpartiet. Men igjen bør det føyes til at også enkelte etablerte partier selvsagt kan vektlegge sine kjernestandpunkter i velferdspolitikken så sterkt at det velger bort å bli en del av en «reformkoalisjon» for eksempel etter press fra medlemsorganisasjonen. Partienes organisasjonsstruktur er således relevant i den forstand at den muliggjør eller umuliggjør velferdspolitisk konsensus på elitenivå i etablerte partier (jf. Kitschelt 2001). Kartellpartiet som organisasjonsform innebærer at partienes politikkutforming primært har sitt utspring i parlamentsgruppa og det profesjonelle rådgiverapparatet, ikke i partiorganisasjonen. Medlemmer i kartellpartier kan konsulteres gjennom uravstemninger (Katz og Mair 1995), men aktivistnivået er lite viktig for partiets nasjonale politikkutvikling generelt. Interesseorganisasjonskontakt er, som nevnt, heller ikke en prioritert politisk metode. Kartellpartier har jevnlig tilgang til sentraladministrasjonens faglige kompetanse, råd til å benytte profesjonelle tenketanker og partiorganisasjonen kan selv ansette og hyre individuelle politikkeksperter. En rimelig hypotese er derfor at selv om etablerte partier lytter til interessegrupper, tar de ikke selv systematisk initiativ til slik kontakt når velferdspolitikken skal utformes. Til oppsummering kan det sies at både catch-all- og kartelltesen beskriver en endring bort fra massepartiet. Catch-all-tesen bygger imidlertid på et premiss om økt sårbarhet overfor velgeropinionen, og peker dermed på at det fortsatt er grunnlag for en viss velferdspolitisk konflikt, der partiorganisasjonene fortsatt kan spille en viss rolle. Kartelltesen går lengre, og hviler på en antakelse om svak konkurranse mellom etablerte partier som bereder grunnen for brede politiske koalisjoner i velferdsreformpolitikken. Her blir også medlemorganisasjonen i større grad frikoblet fra partienes beslutningsprosesser, gjennom en stratarkisk organisasjonsstruktur. 8

9 Tematisk avgrensing: dypdykk i to saksfelt Partilitteraturen skisserer generelle utviklingstrekk, og tar ikke hensyn til forskjeller mellom ulike saksfelter. Som vi beskrev i kapittel 1, skal vi konsentrere oss om to saksfelter: fattigdomsbekjempelse og pensjonsreform. Det er dermed grunn til å spørre om hypotesene som er skissert ovenfor vil være like gyldige på alle områder, eller om vi kan vente å finne likheter og forskjeller mellom de to saksfeltene. Her er partilitteraturen til liten hjelp, og vi vender oss i stedet til velferdslitteraturen. Pensjoner og fattigdom utgjør på hver sin måte store utfordringer for velferdsstaten, og opptar også mye av de til enhver tid sittende regjeringers oppmerksomhet i moderne velferdsstater. Når det gjelder norsk politikk har skiftende regjeringer i over tyve år diskutert hvordan de skal møte de demografiske og økonomiske utfordringene som folketrygdens pensjonssystem representerer. Fattigdom sto svært sentralt etter stortingsvalget i 2001, og førte blant annet til at regjeringen utformet en handlingsplan mot fattigdom (Stortingsmelding nr. 6 ( )). Samtidig er det interessante forskjeller mellom de to politikkområdene. Pensjoner er universelle og gjelder alle, mens fattigdomsbekjempelse angår en svært liten del av befolkningen. I motsetning til pensjonssystemet er ikke tiltak til bekjempelse av fattigdom lovfestede individuelle rettigheter, og er derfor ikke underlagt samme krav om langsiktighet og forutsigbarhet. En enda viktigere forskjell i vår sammenheng kan knyttes til «retrenchment»- litteraturen, som ble nevnt innledningsvis. En av de sentrale bidragsyterne innenfor denne tradisjonen er Paul Pierson (1994, 1998). Hans hovedtese er at politikerne står i en kryssild mellom økte forventninger til velferd blant velgerne og et uomgjengelig behov for å begrense utgiftsveksten på grunn av den økonomiske og demografiske utviklingen. Mens politikerne tidligere ifølge Pierson har konkurrert med hverandre om å ta æren for velferdsstatens tiltak og tjenester og ekspansjonen av disse («credit seeking»), går dagens velferdspolitikk for partiene i stor grad ut på å unngå å få skyld («blame avoidance») for nødvendige men upopulære nedskjæringer. Retrenchment-litteraturen setter søkelys på den politisk komplekse situasjonen velferdsreformer finner sted innenfor, og at velferdspolitikk ikke bare handler om kamp mellom partier som står for ulike ideologier og interesser, men at det også er ulike grader av strategisk posisjonering for gjenvalg og regjeringsposisjon involvert. Blant våre to saksfelter er det bare pensjonssystemet som faller innunder retrenchment-litteraturens forutsetning om behov for utgiftsbegrensende tiltak. Fattigdom påkaller derimot behov for økt innsats og innsats som i nasjonaløkonomisk sammenheng 9

10 koster relativt lite. Ut fra skillet mellom «credit seeking» og «blame avoidance» er det grunn til å forvente at partiene vil konvergere og samarbeide i pensjonspolitikken, mens de innenfor fattigdomspolitikken kan spille ut sine særtrekk og tydeliggjøre forskjeller. Data og analysemetode Studiet av partienes virksomhet utenfor parlament og regjering tilsier at man konsentrerer seg om partienes langsiktige velferdspolitikk. De større velferdspolitiske veivalg blant norske partier står i sentrum, og da er utformingen av partiprogrammene et godt utgangspunkt. Med veksten i statens oppgaver etter annen verdenskrig, fikk partiene behov for å utvikle politikk på stadig flere områder. En innholdsanalyse av partiers valgprogrammer i 13 vestlige land indikerer at partiprogrammene har vokst betydelig i lengde siden 1950-årene. Norge er blant de landene hvor veksten har vært sterkest (Green-Pedersen 2005). Vi konsentrerer oss om stortingsperioden , der utarbeidelsen av programmet for perioden var en sentral prosess. Det er imidlertid klart at mye av politikkutviklingen på våre saksfelter ikke var knyttet til partiprogrammet. Det gjelder spesielt arbeidet som ble gjort av partienes representanter i Pensjonskommisjonen. Vi vil derfor se programprosessen i sammenheng med partienes øvrige politiske arbeid. Dermed vil vi også bli i stand til å si noe om hvor viktig partiorganisasjonen er når større velferdspolitiske beslutninger tas, sammenlignet med det som skjer i og rundt partigruppene på Stortinget, i regjering og i offentlige utvalg. Vi gjennomførte semi-strukturerte kvalitative intervjuer med sekretærene for programkomitéene (for 2005-programmet) i de sju største norske partiene. I de to partiene som tok dissens i Pensjonskommisjonen, SV og Fremskrittspartiet, intervjuet vi også partiets medlem av kommisjonen. 1 For å få innblikk i interesseorganisasjonenes rolle i politikkutformingen, intervjuet vi også personer fra seks sentrale organisasjoner som har engasjert seg i pensjons- og/eller fattigdomspolitikken: LO, NHO, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), For Velferdsstaten, Velferdsalliansen og Kirkens Bymisjon. 2 I tillegg er informasjon innhentet ved observasjon på de samme partienes landsmøter våren 2005, 3 fra landsmøtenes sakspapirer og andre partidokumenter, fra partienes nettsider og fra pressens dekning av prosessene. 10

11 Partienes velferdspolitikk: konflikt og konsensus Partienes syn på pensjonspolitikken Pensjonsdebatten kan i hovedsak ordnes i to hoveddimensjoner. Den ene gjelder behovet for å omlegge systemet i en retning som begrenser de framtidige utgiftene sammenliknet med det nåværende. Den andre gjelder hvilke tildelingsprinsipper og rettferdighetsidealer som bør gjelde innenfor det offentlige pensjonssystemet; hvor sterk bør graden av omfordeling være, hvilken uttelling bør ubetalt omsorgsarbeid gi og hvor sterkt skal insentivet være til å stå lenge i inntektsgivende arbeid (Pedersen 2005)? Partienes standpunkter til pensjonspolitikken kom først og fremst til syne i Pensjonskommisjonens innstilling. Regjeringen Stoltenberg nedsatte denne kommisjonen for ifølge mandatet «å avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem» (NOU 2004:1, s. 38). Alle partiene på Stortinget aksepterte å være med på prosessen, og lot seg representere med politikere i sentrale posisjoner innenfor de respektive partiene. Det er grunn til å anta at Stoltenberg hadde latt seg inspirere av det svenske pensjonsforliket, som kom i stand etter en tilsvarende prosess (Palme 2001). Våren 2005 inngikk så alle partiene på Stortinget utenom SV og Fremskrittspartiet et pensjonsforlik, som i realiteten innebar at pensjonsspørsmål ble et ikke-tema i valgkampen. Pensjonskommisjonens innstilling forelå i januar Innstillingen har hatt stor innvirkning på partienes omtale av og standpunkter til pensjonssystemet i partiprogrammene. Pensjonskommisjonen delte seg i et flertall og to mindretall. Alle partiene utenom Fremskrittspartiet sluttet seg til premisset om at det er behov for å dempe de fremtidige utgiftene. Av disse igjen gikk alle utenom SV inn for en såkalt modernisert folketrygd, som innebar en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. SV lanserte sin egen modell, som altså fortsatt ville begrense utgiftsøkningen men i større grad tilgodese de lavtlønte. Fremskrittspartiet foreslo på sin side en modell som gikk ut på lik pensjon til alle. Fløypartiene inntok avvikende standpunkter. Det er interessant å notere at det eneste partiet som tok avstand fra forutsetningen om å dempe framtidige utgifter var Fremskrittspartiet partiet som i sin tid ble opprettet for å bekjempe skatter og offentlige utgifter. Det er også interessant å notere seg at SV i en tidlig fase av pensjonsdebatten (på 1980-tallet) vurderte samme modell som FrP går inn for i dag; lik pensjon til alle. Dette viser kompleksiteten i de avveiningene som er involvert i utformingen av et pensjonssystem. Lik pensjon til alle kan på den ene siden harmonere med likhetstankegangen på venstresiden. Samtidig innebærer det en 11

12 privatisering av tilleggspensjonen og derigjennom en begrensning av det offentlige ansvaret, noe som er i tråd med høyresidens ideologi. Debatten internt i partiene under Pensjonskommisjonens arbeid og den som fulgte mellom partiene etter at innstillingen forelå, gjenspeiler i stor grad partienes tradisjonelle grunnsyn og viser dermed at partiene har behov for å framstå som gjenkjennelige. Høyre forsvarte mest konsistent behovet for å endre systemet i en økonomisk bærekraftig retning, og er også det partiet som klarest forsvarte prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Partiet støttet Pensjonskommisjonens forslag om å gi uttelling for arbeidsinnsats. Venstre fulgte langt på vei Høyre, og med liten intern opposisjon. Partiet hadde en stund vært motstander av forslaget om obligatorisk tjenestepensjon av hensyn til små bedrifter, men forlot underveis dette standpunktet. Kristelig Folkeparti støttet også behovet for å dempe utgiftene og var i tråd med sin familieprofil opptatt av konsekvensene for kvinner og da særlig de hjemmearbeidende. I Arbeiderpartiet har det vært bred enighet om behovet for en kostnadsdempende reform. Partiet erfarte samtidig sterk intern debatt etter Pensjonskommisjonens innstilling forelå. Mange var kritiske til at partiets representanter i Pensjonskommisjonen hadde gått inn for en modell som slo dårlig ut for de lavtlønnede. Debatten førte til at partiet etter hvert tok avstand fra fordelingsprofilen i Pensjonskommisjonens flertallsforslag. Sterkest intern kritikk opplevde SVs medlem i Pensjonskommisjonen. Dette til tross for at partiets representant lanserte en egen og mer omfordelende pensjonsmodell, en modell som også Arbeiderpartiet etter hvert mer eller mindre ga sin tilslutning til (i forkant av pensjonsforliket mellom partiene våren 2005). Den interne kritikken førte til at SV forlot sitt opprinnelige standpunkt om at det av økonomiske hensyn var behov for en reform. SV sluttet seg til FrPs syn om at en utgiftsdempende reform var unødvendig, med følgende begrunnelse: SV er uenig i at det nå er behov for å vedta kutt i folketrygden, fordi ingen kan vite hva som er situasjonen om ti eller tjue år. SV går inn for at stortinget gjennomgår folketrygdens finanser for eksempel hvert tiende år. Alternativet til framtidig kutt kan være økning av trygdeavgiften. 4 Materialet etterlater et hovedinntrykk av på den ene siden bred partipolitisk, pragmatisk preget konsensus om behovet for å bygge et økonomisk bærekraftig pensjonssystem, og på den andre siden uenighet både mellom partier og innenfor partier om den konkrete utformingen av systemet. I denne uenigheten ser vi klare spor av tradisjonelle verdibaserte motsetninger mellom partiene. Partier på venstresiden var i større grad opptatt av 12

13 fordelingspolitiske hensyn, Høyre av at det å prestere skal gi uttelling, mens mellompartiene i større grad enn de øvrige ønsket å gi uttelling for ulønnet omsorgsinnsats. For øvrig opptrådte både SV og FrP i sin avvisning av behovet for å dempe framtidige utgifter til pensjon som «nisjepartier» som står i opposisjon til de etablerte. Denne opposisjonen lar seg imidlertid ikke underordne den klassiske venstre høyre-dimensjonen, i og med at begge partiene var mot å redusere utgiftene. Samtidig etterlot intervjuene med representanter for partiene et klart inntrykk av at de fleste partier fortolket folketrygdens historie og tilblivelse som sin egen. I noen partier kom dette til uttrykk ved å vise til sentrale skikkelser i partiet som var aktive ved innføringen av folketrygden. I KrF trakk man fram Egil Aarviks rolle som den som i egenskap av sosialminister innførte folketrygden, i Senterpartiet ble statsminister Bortens rolle framhevet. Denne samlingen om folketrygden som politisk symbol førte imidlertid ikke nødvendigvis til enighet om hvordan folketrygden best kunne bevares, når det kom til detaljene. Partienes syn på fattigdomsbekjempelse Politikk for å bekjempe fattigdom er på sett og vis mindre avgrensbart enn pensjonspolitikken. Noen partier opererer med et fattigdomsbegrep og avleder virkemidlene ut fra det, mens andre diskuterer de samme virkemidlene i forhold til mer allmenne begreper som utjevning, levekår og lignende. For eksempel ble fattigdom eksplisitt nevnt som et hovedpunkt i SVs program, mens Senterpartiet heller snakket om «utjamning» og Arbeiderpartiet om «sosial rettferdighet». Uansett språkbruk peker to temaer seg ut i debatten om politikken rettet mot fattige: Det ene går på forholdet mellom arbeid og offentlige overføringer, det andre på avveiningen mellom selektive og universelle ytelser. Både internasjonalt og i Norge har det i økende grad blitt vanlig å stille krav om arbeid og aktivitet for å motta offentlige overføringer rettet mot fattigdomsbekjempelse, såkalt workfare i engelsk terminologi eller arbeidslinjen på norsk (Lødemel og Trickey 2001). Arbeidslinjen innebærer en ansvarliggjøring av mottakeren, den bygger på en forutsetning om at individet selv har ansvar og forutsetninger for å komme seg ut av sin situasjon. Motsatsen til et slikt resonnement finner vi i et syn som forklarer fattigdom og dårlige levekår som resultat av samfunnsmessige og strukturelle forhold (Villadsen 2006). Selv om den politiske venstre- og høyresiden aldri har vært klart polarisert langs dette skillet, er det grunn til å hevde at gjennomslaget for den strukturelle modellen har vært sterkere på venstresiden enn høyresiden. Det er derfor grunn til å forvente at arbeidslinjen blir mer uforbeholdent omfavnet av partier på høyresiden. 13

14 Når det gjelder forholdet mellom universelle og selektive ytelser omtaler den internasjonale velferdsstatslitteraturen universelle ytelser som et kjennetegn ved sosialdemokratisk velferdspolitikk (og sosialdemokratiske regimer, som de skandinaviske) (Esping-Andersen 1990; Leibfried 1993). Her blir det også framholdt at denne velferdsmodellen bidrar til å sikre oppslutning om velferdsstaten i brede lag av befolkningen. Viljen til å betale inn til systemet i form av skatter blir stimulert av at alle får sine interesser ivaretatt gjennom velferdsstatskonstruksjonen (Korpi 1983; Esping-Andersen og Korpi 1987). Samtidig blir den møtt med kritikk for å prioritere ytelser som går til velstående deler av befolkningen, til fordel for ytelser som kunne hevet levestandarden til de fattigste (Le Grand 1987). Avveiningen mellom universelle og selektive ytelser lar seg derfor ikke entydig avlede av den politiske venstre høyre-dimensjonen. Dataene viser at det er bred partipolitisk enighet om at arbeid er det viktigste virkemiddelet for å bekjempe fattigdom. Mest artikulert syntes denne linjen likevel å være i Høyre og Arbeiderpartiet. Det var noen nyanseforskjeller i disse to partienes politikk i den forstand at Høyre ønsket å gjøre det lettere å komme inn på arbeidsmarkedet gjennom å åpne for midlertidige ansettelser, mens Arbeiderpartiet lanserte velferdskontrakter som et virkemiddel for å stimulere sosialhjelpsmottakere til å ta på seg og å stå i arbeid. I begge tilfeller blir de fattige selv ansvarliggjort i forhold til å forbedre sin egen situasjon, det er ikke primært økning i de offentlige overføringene som skal bringe folk ut av fattigdommen. SV derimot påpekte også behovet for å styrke sosialhjelpen, og ønsket blant annet nasjonale standarder. FrP oppfattet på sin side de fattige til å være først og fremst minstepensjonistene. En økning av minstepensjonen er derfor et sentralt virkemiddel i fattigdomsbekjempelsen til dette partiet. Regjeringen Bondevik framhevet i sin regjeringsperiode viktigheten av treffsikre sosialpolitiske ordninger som når fram til dem som trenger det mest. Våre data tyder imidlertid på at det innenfor en del av regjeringspartiene var en viss uenighet om denne linjen. I partiet Høyre var det bred tilslutning til en slik politikk og det ble framholdt at den var i pakt med partiets tradisjoner tilbake til begynnelsen av forrige århundret. I KrF derimot var det en viss uro for at man hadde beveget seg for langt i retning av målretting. Venstre argumenterte sterkt for målretting, med polemisk brodd mot en universell velferdspolitikk. For eksempel sa partileder Lars Sponheim i sin landsmøtetale at: Billig retorikk om skattelette til de rikeste har aldri hjulpet de som faller utenfor. Det har heller ikke generelle velferdstiltak til alle. Venstres målrettede tiltak for de som 14

15 trenger fellesskapets løsninger aller mest, gjør det.... Venstre vil prioritere dem som trenger det mest i stedet for å smøre nye velferdsgoder tynt utover. For Venstre handler det ikke om å løfte en hel arbeiderklasse, men om å ta vare på enkeltmennesker som det har gått galt for på ulike tidspunkt i livet. 5 De politiske virkemidlene Venstre anbefalte gikk imidlertid i ulike retninger. I tråd med målrettingsmålsettingen tok partiet blant annet til orde for behovsprøving av barnetrygden. Samtidig var Venstre som eneste parti tilhenger av en borgerlønn. Borgerlønn er et universelt gode og det ligger i begrepet lønn at overføringen skal være på et visst nivå. På virkemiddelnivå framsto Venstre som i strid med seg selv i synet på hvordan fattigdommen skulle bekjempes. Kan vi så konkludere med at partiene i sterkere grad profilerte seg i fattigdomspolitikken enn i pensjonspolitikken? Svaret må bli både ja og nei. De tradisjonelle hovedantagonistene i norsk politikk, Arbeiderpartiet og Høyre, var påfallende enige om arbeidslinjen. Arbeiderpartiets forslag om velferdskontrakter er et interessant eksempel på partiets ansvarliggjøring av mottakeren. Kontrakten skriver seg fra den liberale tradisjonen og er et virkemiddel for å regulere rettigheter og plikter mellom selvstendige aktører. Sosialhjelpsmottakeres underordnede posisjon i dette forholdet tilsløres gjennom begrepsbruken, og det gir ingen konnotasjoner til et samfunnsmessig ansvar for produksjon av fattigdom. SV støttet også opp om arbeidslinjen, men tar samtidig til orde for mer sjenerøse overføringer til dem som faller utenfor. Mens FrP og SV langt på vei fant hverandre i pensjonspolitikken, opptrådte de i fattigdomspolitikken i tråd med forventningene til to fløypartier på hver sin side av venstre høyre-dimensjonen. Venstre høyre-dimensjonen manifesterte seg klart i synet på selektive versus universelle ytelser. Høyre og Fremskrittspartiet var klart mer sympatisk innstilt til selektive ytelser enn partiene på venstresiden. Samtidig var det blant (de borgerlige) mellompartiene en viss uro eller et uavklart forhold til selektive ytelser. Krefter i KrF ønsket å dempe utviklingen i retning av mer målretting og selektive ytelser, mens Venstre på virkemiddelsiden talte med to tunger. Hvordan blir velferdspolitikken til? Hittil har vi sett på de politiske motsetningene innenfor fattigdoms- og pensjonspolitikk. Tema for den følgende seksjonen er hvordan de politiske partiene arbeidet med å utforme politiske standpunkter og hvilke utslag de ideologiske motsetningene på våre saksfelter fikk 15

16 innenfor denne rammen. Først kan et generelt overblikk over de norske partienes programprosesser være nyttig. En programkomité har ansvaret for å utforme et utkast. Vanligvis er en av topplederne i partiet leder for komiteen. I dette arbeidet bygger komiteen på innspill fra partiets egne rekker, men også fra organisasjoner og ressurspersoner utenfor partiet. Partiene ønsker gjerne innspill fra et bredt spekter av interesseorganisasjoner, og inviterer dem inn i prosessen. For eksempel inviterte alle partier, unntatt Venstre, organisasjoner til å bidra til programprosessen foran valget i Sp, KrF, SV og FrP hadde formaliserte høringsrutiner. I Høyre og Ap ble også organisasjoner trukket inn, men på en mindre systematisk måte (Allern 2007). Programutkastet sendes vanligvis på en eller flere høringsrunder i partiorganisasjonen før en endelig, revidert innstilling med en del dissenser legges fram for landsmøtet. Bortsett fra i Fremskrittspartiet, får landsmøtedelegatene også et hefte med en rekke endringsforslag fra diverse organer og personer i partiet. For å holde styr på behandlingen av forslagsbunken, ledes programprosessen under selve landsmøtet av en redaksjonskomité. En slik prosess er tidkrevende. For eksempel strakte den seg over to år i Kristelig Folkeparti. Sentralstyret nedsatte programkomiteen i mai 2003, og den åpne innspillsrunden (internt og eksternt) ble gjennomført i løpet av dette året. Det første programutkastet forelå i mars 2004, og resten av året ble brukt til høringsrunder før det endelige programmet ble vedtatt på landsmøtet i april Mange hensyn ligger bak ordvalget når partiprogrammer utarbeides, som en av våre informanter gjorde rede for: Programmet skal være lett forståelig, men på samme tid skal programmet fungere som et arbeidsdokument for stortingsgruppa. Derfor er det nødvendig å tenke nøye gjennom formuleringene. Programmet må sette skranker for hva stortingsgruppa kan gjøre, men også gi stortingsgruppa handlefrihet på felter der det er nødvendig. Fattigdom: her trenger vi en politikk! Hva skjedde så med behandlingen av pensjoner og fattigdom i partienes programmer fra 2005? Ofte kan et parti gjenta mye av det som sto i forrige program. Slik var det ikke på disse to feltene. På fattigdomsområdet ble det bruk for politikkutvikling på grunn av den nye fattigdomsdebatten etter valget i 2001, der særlig Arbeiderpartiet ble beskyldt for å mangle en politikk. Mye politikkutvikling skjedde også utenfor programkomiteene. Arbeiderpartiet satte for eksempel ned en arbeidsgruppe om sosial rettferdighet etter valgnederlaget i 2001, ledet av Bjarne Håkon Hanssen. Dette utvalget lanserte tanken om velferdskontrakter, og ble et viktig innspill som la grunnlaget for partiprogrambehandlingen. 16

17 For regjeringspartier er selvsagt mye politikkutvikling knyttet til regjeringsarbeid, som stortingsmeldinger. Vi vil likevel framheve at regjeringsarbeidet ikke bare former regjeringens politikk, men også er sentral i de enkelte regjeringspartienes politikkutvikling. I Høyre var sosialminister Ingjerd Schous arbeid med fattigdomsmeldingen sentralt også for partiets politikkutvikling. Det samme gjelder i KrF, der Dagfinn Høybråten tiltrådte både som arbeids- og sosialminister og partileder i 2004, og utpekte fattigdom til en prioritert sak. Senterpartiet var på sin side et av de få partiene som kunne melde at de ikke hadde noe særlig behov for en ny fattigdomspolitikk i perioden , fordi så mye var blitt gjort under partiets sosialminister Magnhild Meltveit Kleppa i forrige periode. Pensjoner i skyggen av kommisjonen Det var også bruk for politikkutvikling på pensjonsfeltet, på grunn av pensjonsreformen. Men her ble timingen i forhold til Pensjonskommisjonens arbeid problematisk. Størsteparten av programprosessen fant sted etter at kommisjonen la fram sin innstilling i januar Og bordet fanget det var ikke så lett for partiene å gå bort fra standpunktene fra kommisjonen, selv om den interne debatten skulle ta nye retninger. Handlingsrommet ble avgrenset. Dermed fikk partiorganisasjonens programarbeid begrenset innflytelse, selv om noen partier fikk samordnet prosessene ved at partiets medlem av Pensjonskommisjonen også satt i programkomiteen. Samtidig ble programmene vedtatt på landsmøter før forhandlingene om et pensjonsforlik i Stortinget var ferdige i mai I forlikspartiene skapte dette behov for vage programformuleringer, som ikke bandt opp forhandlerne. Pensjonsreform var i utgangspunktet ikke en sak som skapte sterkt engasjement internt i partiene det ble omtalt som en «sport for viderekomne». I flere partier så vi en satsing på intern skolering, der det er grunn til å tro at målet var å skape en virkelighetsforståelse om at reform var nødvendig. Et eksempel er Arbeiderpartiets debatthefte, skrevet av tidligere finansminister Per Kleppe som et ledd i partiets programdebatt. Emnet for debatten var først og fremst hvordan reformen burde utformes, ikke om en reform var påkrevet. 7 Og selv om statistiske illustrasjoner slett ikke er vanlige i partiprogrammer, fant vi i Kristelig Folkepartis program (og programutkast) en figur som viste hvor stor statens pensjonsgjeld var, sammenlignet med petroleumsfondet. 8 Noen grupper engasjerte seg i enkelte sider ved reformen. For eksempel engasjerte noen ungdomsorganisasjoner som Unge Høyre og enkeltstående ungdomspolitikere seg for pensjonsreform, ut fra tanken om generasjonsrettferdighet. Et mer omstridt tema var likevel reformens kjønnsperspektiv, og flere partiers kvinneorganisasjoner var opptatt av 17

18 hvordan ulike alternativer slo ut for kvinner. Innenfor Senterpartiet var særlig Senterkvinnene opptatt av uttelling for ulønnet omsorgsarbeid, mens debatten om kvinner og pensjon i flere av partiene særlig handlet om valget mellom beste- og alleårsregel. Kristelig Folkepartis Kvinner vedtok at den såkalte besteårsregelen skulle beholdes, i strid både med Pensjonskommisjonens standpunkt og det som hovedpartiet seinere vedtok. KrFKs leder Rigmor Koefod-Larsen var imidlertid også KrFs representant i Pensjonskommisjonen og reserverte seg mot KrFKs vedtak. Motstanderne av reformen kom seint på banen, men ble sterkere etter hvert i partier som Senterpartiet og SV. Dette ble særlig tydelig i SV, der argumentene mot reformbehovet til dels kan forstås i et bredere ideologisk perspektiv som et ledd i kampen mot tanken om at «there is no alternative». Som nevnt ble utfallet at SVs landsstyre i februar 2005 i praksis gikk bort fra partiets linje i Pensjonskommisjonen og gikk lengre i å avvise kuttforslag. Landsstyrets linje ble så videreført på landsmøtet. Landsmøtebehandlingen Går vi til landsmøtebehandlingen av pensjoner og fattigdom ser vi at flere saker skapte debatt i ulike partier, som borgerlønn og valget mellom besteårs- og alleårsregel. I flere tilfeller fant substansielle endringer sted på selve landsmøtet men stort sett ved kompromisser bak lukkede dører i redaksjonskomiteene, heller enn ved kampvoteringer. For eksempel gikk Venstres landsmøte etter forslag fra redaksjonskomitéen bort fra programkomitéens standpunkt mot obligatorisk tjenestepensjon. På samme måte fikk redaksjonskomiteen i Arbeiderpartiet gjennomslag for å endre utkastets formulering, der valget mellom besteårs- og alleårsregel sto åpent. I stedet kom en noe kryptisk formulering om at «prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide legges til grunn. Det vil gi klarere sammenheng mellom inntekt gjennom livsløpet og pensjon». 9 Denne formuleringen ble tolket som støtte til alleårsregelen. Men selv om partiprogrammer blir til gjennom en omfattende og forholdsvis demokratisk prosess, er et annet spørsmål hvilken betydning programmet får. Dette ble åpenbart i Fremskrittspartiet, der programmet beskrev en egen modell med flat pensjon. Det var åpenbart helt urealistisk å få flertall i Stortinget for dette, og partiets nestformann Siv Jensen erkjente at «vår primære modell er politisk stein dævv og da må vi forholde oss til det kartet alle andre forholder seg til». 10 Partiet måtte ta stilling til en rekke konkrete reformforslag, og siden programmet ikke sa noe om dette ble det i praksis opp til stortingsgruppa å utforme en «plan B». 18

19 Som nevnt var timingen av pensjonsreformen problematisk i forhold til partienes programarbeid. I SV og Senterpartiet ble dette løst ved å gi pensjonsreform en forholdsvis kort omtale i programmet, mens en mer omfattende resolusjon ble vedtatt på selve landsmøtet. Dermed ble saksbehandlingen kjappere, men også mindre grundig. I Senterpartiet ble nok kvalitetssikringen av forslaget litt for dårlig. Landsmøtet opplevde at både stortingsgruppas finanspolitiske og sosialpolitiske talsmenn gikk på talerstolen og kritiserte forslaget. Resultatet ble en forskyvning i resolusjonens grunntone: et avsnitt om bedre samsvar mellom innbetaling og utbetalt pensjon ble erstattet med en setning om at pensjonssystemet blant annet skulle bidra til reduserte økonomiske forskjeller og økt likestilling. 11 Et landsmøte er ikke bare et sted for politikkutforming, men også et sted for utadrettede markeringer. I de to partiene som ikke deltok i pensjonsforliket SV og Fremskrittspartiet ble kamp mot pensjonsreform kjørt fram som valgkampsak. Siv Jensen sa at hun gledet seg til å drive valgkamp på pensjoner, og beskrev det nylig inngåtte forliket i Stortinget slik: Gjennom pensjonsforliket fratar regjeringspartiene, Sp og Arbeiderpartiet folk pensjon. Nå er det nedfelt i lov at man skal rane pensjonister.... Alt dette for at staten skal spare penger. Det blir ikke mer pensjon til folket av dette! 12 I sin landsmøtetale sa SVs leder Kristin Halvorsen at «hvis regjeringspartiene og Stortingsflertallet presser igjennom en usosial innstramming nå da lover vi omkamp etter valget!» 13 Men Halvorsen så også en avveining mellom omkamp og regjeringsambisjoner: «Det er en daglig utfordring å gå balansegangen mellom en tøff og klar profil som også skiller oss fra Sp og Ap, og krangling i vilden sky.» 14 Og som det går fram av Karlsens kapittel, ble det en valgkamp uten omkamp. Organisasjonskontakt og interessegruppers innflytelse Hvor viktige var så interesseorganisasjonene i partienes politikkutforming? Kontakt med partiorganisasjonene var ikke interessegruppenes mest brukte arbeidsform. Mer utbredt var påvirkning av regjering og storting gjennom høringsuttalelser, seminarer, lobbyvirksomhet i Stortinget osv, og påvirkning av medienes dagsorden for å få oppmerksomhet om utvalgte saker. Noen organisasjoner var litt skeptiske til nytteverdien av innspill til partienes programprosesser. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, for eksempel, påpekte at deres ønsker og krav var på et mer detaljert nivå enn partienes programmer. Partiprogrammer viser 19

20 retning, men har færre konkrete standpunkter med betydning for folks hverdag og veien fra partiprogram til realisering er lang. Det hindrer likevel ikke at mange organisasjoner også bidro med innspill til partienes programprosesser, og noen sa at de merket sine «fingeravtrykk» i flere partiers programmer. Organisasjonenes arbeidsmåte var likevel forskjellig, ifølge partiene. Noen sendte bare inn sine egne handlingsprogrammer, mens andre tok seg bryet med å jobbe fram programformuleringer og kulepunkter som de håpet partiene ville kopiere inn i sine egne programmer. Tidspunktet for påvirkningsforsøkene varierte også. Skal man påvirke partiene, bør en komme tidlig inn i prosessene. Noen partiinformanter mente at de store organisasjonene i arbeids- og næringslivet var profesjonelle slik sett, mens enkelte brukerorganisasjoner først kom inn når en sak skulle opp i Stortinget og partienes standpunkter allerede var fastlåste. Flere organisasjoner la ned et sterkt engasjement i programprosessene på fattigdomsfeltet. Kirkens Bymisjon, for eksempel, sendte ut et omfattende dokument med sosialpolitiske utfordringer til partiene. Som vi kommer tilbake til i Allern og Saglies kapittel, ble organisasjonenes innsats fulgt opp også i valgkampen. Ifølge partiene hadde organisasjonene ikke så sterk direkte innflytelse på fattigdomspolitikken. Deres viktigste bidrag var å komme med ideer og bevisstgjøre partiene på begrepsbruk, for eksempel hvordan ulike grupper burde omtales. Videre kunne organisasjonene bidra med informasjon. For eksempel trakk et parti trakk fram organisasjonen Fattignorge, som har satt fokus på beregning av sosialhjelpssatsene. Fattignorges arbeid med å dokumentere sosialhjelpmottakernes situasjon gjorde organisasjonens innspill nyttig for politikerne. I pensjonssaken var nok andre påvirkningskanaler mer sentrale for organisasjonene. Behandlingen i Pensjonskommisjonen, regjering og stortingsgruppe var viktigere enn partiprogrammet, og de som ville påvirke gikk heller dit. Men selv om organisasjonene i liten grad forsøkte å påvirke partiene «utenfra» i pensjonssaken, hadde LO og folk med LOtilknytning likevel en viktig intern rolle i både Ap og SV. For Arbeiderpartiet var det helt sentralt å unngå at partiet og LO endte på forskjellige konklusjoner når det gjaldt hovedlinjene i pensjonsreformen. LOs leder Gerd-Liv Valla var medlem av Arbeiderpartiets programkomite, og hadde også uformelle samtaler med Arbeiderpartiets leder Jens Stoltenberg om pensjonspolitikken. 15 I SV spilte Transportarbeiderforbundets leder Per Østvold en sentral rolle. Blant annet ledet han redaksjonskomitéen på landsstyremøtet i februar 2005, der SVs pensjonspolitikk ble fastlagt. 16 Dette betyr ikke nødvendigvis at LO hadde sterk innflytelse, siden LO slett ikke var enig med seg selv. Heller var det slik at 20