KS styrets og administrasjonens foreløpige analyse av den varslede kommunereformen. Frode M. Lindtvedt, fagleder lokaldemokrati og styring

Transkript

1 KS styrets og administrasjonens foreløpige analyse av den varslede kommunereformen Frode M. Lindtvedt, fagleder lokaldemokrati og styring

2 Disposisjon Den politiske debatten Hva mener KS? Hovedtemaer i debatten Hva foreslår ekspertutvalget? Størrelsens betydning for lokaldemokratiet i dag Hvor godt er det norske lokaldemokratiet i dag? Hva betyr størrelse for lokaldemokratiet? Hva betyr størrelse for kommunalt selvstyre? Muligheter og utfordringer framover Nye oppgaver og ansvar? Samarbeid eller sammenslåing? Hvordan sikre politisk styring og innbyggerinnflytelse?

3 DEN POLITISKE DEBATTEN

4 «Kommunegrensene kan endrast med gode lokale prosessar» Argumenter for: Mer robuste fagmiljøer Bedre samordnet arealog transportplanlegging Mindre behov for interkommunalt samarbeid på sentrale velferdsområder Advare mot: Overdrive potensielle gevinster Bagatellisere problemer ved bruk av tvang KS landstingsuttalelse 2012

5 Hovedtemaer i debatten

6 To ulike utfordringsbilder? Små kommuner: Stort areal og liten befolkning Byregioner: Stor befolkning og lite areal

7 Landsstyret i KS, 16. oktober 2013 om kommunereform Et eventuelt reformvedtak i Stortinget må bygge på et bredt og stabilt flertall Må starte med en klar definisjon av hvilke oppgaver det lokale og regionale nivå skal løse i framtiden Må utformes i nært samarbeid med kommunesektoren, bygge på lokale prosesser og gi økt kommunal frihet Mer overordnet og mindre detaljert statlig styring som en del av en slik reform kan bidra til økt oppslutning om den lokalt Må vurdere desentralisering av oppgaver fra sentral eller regional stat til større folkevalgte regioner

8 Hovedstyret i KS, 17. februar 2014 KS legger til grunn at generalistkommuneprinsippet fremdeles skal legges til grunn for organiseringen av kommunesektoren. Store forskjeller i areal, folketall, bosettingsmønster og pendlingsmønster tilsier at det innen dette prinsippet må finnes fleksible løsninger og samarbeidsmodeller som sikrer et likeverdig kommunalt tjenestetilbud i hele landet. KS legger til grunn at hovedprinsippet for den statlige styringen av kommunesektoren fortsatt skal være basert på økonomisk og juridisk rammestyring, veiledning og dialog.

9 Forutsetter tydelig initiativ fra Stortinget KS vil understreke at en mulig endring i kommunestrukturen forutsetter: et tydelig initiativ fra Stortinget med en klar begrunnelse et klart formål tydelige rammer for prosessen en overordnet tidsplan Hovedstyret i KS

10 Føringer og frihet KS mener at Stortinget alt nå må gi føringer for en kommunereform, bl a: Peke på konkrete oppgaver som kan overføres Forutsette en mer enhetlig organisering på statlig side Ta hensyn til økonomiske forskjeller mellom kommunene Vurdere oppgaver fra stat til regionalt folkevalgt nivå

11 Kriterier for god kommunestruktur Ekspertutvalgets delutredning, Fellesmøte KS hovedstyre, fylkesordførerkollegiet, storbynettverket 31. mars 2014

12 Mandat På fritt grunnlag gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling Generelt prinsipp: alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv Delrapport 31 mars: Utgangspunkt i dagens oppgaver Sluttrapport 1.desember 2014: Kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. KMD vil konkretisere dette nærmere etter at første delrapport er levert Ekspertgruppe og referansegruppe med kommunal representasjon begge steder

13 Samfunnsmessige hensyn kommunens oppgaver Tjenesteyter Myndighets utøver Samfunnsutvikler Demokratisk arena

14 Tjenesteyter Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse PPT/barnevern: Min Legevakt/Kommunal akutt døgnenhet: Min Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring Konklusjon: Minimum innbyggere

15 Myndighetsutøver Kapasitet og kompetanse Tilstrekkelig distanse Konklusjon: Anbefalinger om kommunestørrelse mht tjenesteutvikling også dekkende for myndighetsutøverrollen

16 Samfunnsutvikler Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Hensiktsmessig med kommunesammenslåing i Flerkommunale byområder Mindre tettsteder som splittes av kommunegrenser Må balanseres mot tjenesteutvikling og lokaldemokrati Kapasitet og kompetanse (arealplanlegging og robust samfunnsavdeling) Minimum innbyggere Konklusjon: kommunesammenslåinger, også over innbyggere i flerkommunale byområder

17 Demokratisk arena Høy politisk deltakelse Omfattende kommunereform vil føre til mindre forståelse/deltakelse, og opplevelse av forskyving av makt fra politikk til administrasjon Lokal politisk styring Lokal identitet Krevende der bygd/by i stor grad samsvarer med kommune Bred oppgaveportefølje Juridisk og økonomisk rammestyring Konklusjon: Økt kommunestørrelse vil kunne styrke lokaldemokrati, men måten lokaldemokratiet fungerer må vil måtte endres

18 Samlede anbefalinger fra Ekspertutvalget Minst for å sikre en god oppgaveløsning I større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder Nye ordninger for politisk deltakelse redusert statlig detaljstyring

19 HVA BETYR KOMMUNESTØRRELSE FOR DEMOKRATI OG SELVSTYRE I DAG?

20 TNS Gallup, mars 2014

21 Innbyggerne mest opptatt av demokratispørsmål tns gallup for KS, , 2011

22 Godt lokaldemokrati med høy tillit har vi når 1. innbyggerne kjenner seg godt representerte. 2. de folkevalgte setter dagsorden, styrer ressursbruken og er ombud for innbyggerne, og.. 3. kommunen leverer det som er lovet.

23 Målestokker for lokalt demokrati: * Pålitelig styre har borgerne tillit til styret? * Ansvarlig styre kan borgerne føre kontroll med styret? * Borgernært styre blir borgerne hørt av de styrende? * Effektivt styre hva får borgerne igjen av styret?

24 Hva forklarer forskjellene mellom innbyggernes og folkevalgtes vurderinger av eget lokaldemokrati? Statistisk analyse: Store kommuner skårer høyere på ansvarlighet Casestudier: Ulike forventninger til hva som er godt lokaldemokrati «Ut fra dette materialet kan vi derfor ikke si at store eller små kommuner i seg selv gir et bedre eller dårligere lokaldemokrati tvert imot er det mulig å oppnå gode resultater både i store og små kommuner. ( ) Spørsmålet om hvor store kommunene bør være, er dermed til dels en avveining mellom ulike demokratiske kvaliteter.» (NIBR, ISF og UiO: Veier til god lokaldemokratisk styring For KS.) KS: Må legge til rette for nærdemokrati, lokal tilhørighet og medvirkning

25 Likeverdig partnerskap - små kommuner opplever seg som mindre likeverdig partner med regionale statlige instanser «Ubalansen i fagkompetanse fører lett til at særlig de mindre kommunene opplever at de har lite å stille opp med, og dette har direkte følger for likeverdigheten både i forhandlingssituasjonen om de regionale avtalene og i det løpende tjenestesamarbeidet.» (Samarbeidsrapport NIBR/Telemarksforsking 2012: Likeverdighet mellom stat og kommune.)

26 Veiledning og retningslinjer mer ukritisk brukt i små kommuner Lover åpner ofte for både et bredt rettslig og et politisk skjønn. Veiledere lukker ofte for dette skjønnsrommet ved å detaljere mer enn lov. Her kan vi se konturene av et skille mellom store og små kommuner i hvor fri de står ift veiledernes ord: Større kommuner har lettere for å finne egne løsninger og opplever oftere veilederne som irrelevante Innen plansektoren (særlig) opplever fagfolk i små kommuner veilederne som nyttige, og spørsmål om veilederne fjerne lokalt handlingsrom var fraværende

27 Problemekspansjon også uten reformer ovenfra som det forventes at kommunen gjør noe med Vold i oppdragelsen ( juling ) Vold i hjemmet ( kv.mishandling ) Barn med alkoholiserte foreldre Seksuelt misbruk av barn Av små barn Kobling voksne menn og unge jenter Samspillsproblemer mor og barn Mobbing Ensomhet Fattigdom Dysleksi ADHD Autismespekterdiagnoser (inkl. asperger syndrom) Tourettes syndrom Selvmord Spiseforstyrrelser Inaktivitet og fedme Feilernæring Lammelser Nyresvikt Pusteproblemer Tagging Utagerende råning Utagerende snøscooterkjøring Spilleavhengighet Kilde: Yngve Carlsson, KS BTV, 2010: Oppgaver uten grenser Mobbing på mobiltelefon og internett Seksuelt misbruk av barn og unge formidlet via internett Narkotika Overdosedødsfall Prostitusjon Spredning av smittsomme sykdommer (hepatitt B, HIV/Aids) Vold mot eldre foreldre Organisert krim. jf. MC-bander Rasisme Nynazizme Etnisk diskriminering Foreldre som ikke snakker norsk Skolebarn som ikke snakker godt nok norsk Analfabetisme og uvitenhet blant foreldre Krigstraumer (posttraumatisk stressyndrom) Tvangsgifte Kjønnslemlestelse Innvandrergjenger Ekstremislamsk mobilisering Unger som uteblir lenge fra skolen (fordi de er langvarig i foreldrenes hjemland) Ulv. (Villsvin????)

28 Statlig tilsyn: Kommunestørrelse kan ha noe betydning «Systemkravene er for ambisiøse til at det er realistisk å ivareta alle.» «Ikke bare kommunestørrelse, men også kommunal organisering og mer generelt kommunenes innstilling kan motvirke læring.» (NIBR-rapport 2013:10. Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret?) «Det ser imidlertid ikke ut til at det er et lineært forhold mellom kommunestørrelse og ressurser benyttet på (intern)kontrollarbeid.» (Deloitte 2013: Bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet. For Utdanningsdirektoratet)

29 Avvik ved 76 tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven i 41 kommuner i Vestfold, Nord- Trøndelag og Troms i 2007 og 2011 Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å anta at tilsyn fører til flere eller færre avvik når man sammenligner små og store kommuner. Men etter NIBRs vurdering er ikke datagrunnlaget av en slik karakter at dette funnet kan generaliseres til kommunesektoren som helhet. Kilde: Notat (upubl.) basert på data fra prosjektet «Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret?» (NIBR-rapport 2013:20)

30 Statlig klagebehandling: Hvordan vurderes kommunenes kompetanse? (areal/miljø, oppvekst, helse/omsorg) Kommunenes kompetanse vurderes som god Kompetansen vurderes å være best i store kommuner Kilde: KS og ISF, Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? 2013):

31 Statlig klagebehandling: Kommunestørrelse ingen betydning for kommunale feil? Ikke noen særlig forskjell mellom små, mellomstore og store kommuner med hensyn til hvilken begrunnelse kommunale ledere mener den statlige klageinstansen gir for omgjøring eller oppheving av kommunale vedtak. Kilde: KS og ISF, Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? 2013

32 Innsigelsesandel: Størrelse ingen betydning (NIBR-rapport : Innsigelser etter plan- og bygningsloven. For MD) Innsigelsesandel påvirkes av sentralitet og av omfang av fritidsboliger ikke av kommunestørrelse, utgifter til planbehandling, plansamarbeid, kystlinje eller befolkningsendring.

33 NYE OPPGAVER OG MER ANSVAR?

34 Mer ansvar framfor flere oppgaver Ikke entydig om oppgaver eller struktur kommer først men nær sammenheng Få konkrete på hvilke oppgaver Sentrale politikere snakker heller om myndighetsfordeling enn oppgavefordeling Fylkesstyrene og rådmannsutvalgene virker å etterspørre mer frihet framfor flere oppgaver

35 Ordførernes «favoritter»

36 Foto: Helgeland Arbeiderblad Foto:Gloppen kommune Foto:Follkebladet Foto: Vesterålen Online Rådmannsutvalget innspill om (særlig) flere personrettede velferdstjenester og statlige støttetjenester

37 Innbyggerne noe blandet syn TNS Gallup, mars 2014

38 Framtidens kommuner nye oppgaver og ansvar? FEIL SPØRSMÅL Hvilke oppgaver kan vi overføre til kommunene, som belønning for å slå seg sammen? RIKTIG SPØRSMÅL Får innbyggerne de beste tjenestene fra offentlig sektor med dagens ansvarsfordeling? (eller har vi organisert tjenestene uhensiktsmessig pga struktur?) KS forutsetter at et eventuelt vedtak i Stortinget om en kommunereform slår fast at den må starte med en klar definisjon av hvilke oppgaver det lokale og regionale nivå skal løse i framtiden

39 SAMARBEID ELLER SAMMENSLÅING?

40 «Bør vi øke, redusere eller la være å endre antallet kommuner? 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Redusere Øke Ingen endring Ingen mening Kilde: Lokalvalg/Lokaldemokratiundersøkelsene 2003,2007,2011

41 Hva mener du om et forslag fra myndighetene om å slå sammen din bostedskommune med en eller flere nabokommuner? 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Svært godt/godt Svært dårlig/dårlig Bryr meg ikke Kilde: Lokalvalg/Lokaldemokratiundersøkelsene 2003,2007,2011

42 Lokalpolitikerne 2013:Flertall for å slå sammen egen kommune (bortsett fra i de minste), og gjerne med tre eller flere andre

43 Velgerne er pragmatiske om samarbeid vs sammenslåing Holdninger til kommunesammenslåing og mer interkommunalt samarbeid for egen kommune Etter kommunestørrelse, 2011, prosent Kilde: Lokalvalgundersøkelsen, Inntil av 10 positive til sammenslåing egen kommune Over Kommunesammenslåing egen bostedskommune Mer interkommunalt samarbeid om de kommunale tjenestene Kilde: Lokaldemokratiundersøkelsen av 3 positiv til egen kommune har mer interkommunalt samarbeid - Mange som støtter sammenslåing også tilhengere av mer samarbeid - Kommunestørrelse ingen avgjørende betydning for folks holdninger

44 Bedre tjenester TNS Gallup, mars 2014

45 Bedre lokaldemokrati TNS Gallup, mars 2014

46 Interkommunalt samarbeid lokaldemokratiets svøpe? «Mindre kommuner kan høste de største gevinstene både økonomisk og når det gjelder tjenestekvalitet, men har også de største utfordringene når det gjelder styring og kontroll.» «de største kommunene (> innbyggere) gjennomsnittlig deltar i 15 interkommunale samarbeid, mens kommunene i de andre størrelseskategoriene deltar i samarbeid.» «det er ikke grunnlag for å hevde at interkommunalt samarbeid er av et slik omfang at det bidrar til uthuling og forvitring av kommunene» Kilde: Rapport IRIS 2013/008: Interkommunalt samarbeid konsekvenser, muligheter og utfordringer

47 STYRING OG DELTAKELSE?

48 Flere veier til god lokaldemokratisk styring Hovedfunn: I kommuner med høy grad av tillit fungerer nesten alle måter å organisere på godt, mens kommuner med høyt konfliktnivå og stor grad av mistillit vil kreve mer av organisering. Viktige kjennetegn ved god lokaldemokratisk styring; åpenhet, tillit, gjensidig respekt, tydelige ansvarslinjer og god rolleavklaring og god informasjon.

49 Deltakelse og tilhørighet

50 Hva slags nærdemokratiordninger finnes? Sivilsamfunn 1. Frivillige organisasjoner med et bestemt geografisk nedslagsfelt Velforeninger, beboerforeninger Funksjon: * Fri og uavhengig Innbyggeraktivitet * Ivareta interesser * Fellesskap-og identitetsskapende * Varierende relasjon til kommunen 2. Foreningsbasert lokalutvalgsmodell Nærdemokratiorgan (strukturert relasjon med kommunen) (Arena for sivilsamfunnet innenfor bestemte geografiske områder) Grendeutvalg, lokalsamfunnsutvalg, utviklingslag Funksjon: * Informasjon * Initiativ * Diskusjonsfora * Link mellom folkelig engasjement og representative organer * Fellesskap-og identitetsskapende 3. Organ med delegert beslutningskompetanse og tjenesteansvar (et ytre ledd av kommunen) Bydeler Funksjon: Rapportens fokus * Delegert ansvar for budsjett eller tjenester * En viss beslutningskompetanse

51 Milepæler framover - Kommunestrukturkonferanse Konsultasjonsmøte 22.4: Økon. virkemidler m.m. - Kommuneproposisjonen Høring Kommunalkomiteen Landsstyret Kommunalkomiteen 12. juni - Hovedstyret Ekspertutvalget : Kriterier inndeling med nye oppgaver - Fylkesrådmennene: «Fylkeskommunale oppgaver i modernisert kommunestruktur» rapp. til fylkesordførerne juni og Stortinget: «Vedtak om kommunereform» -? Juni 2014, vår 2015?

52 Takk for oppmerksomheten lykke til!.no