Hva er «robuste» kommuner? I følge kommunal- og moderniseringsministeren er det:

Transkript

1

2 Glåmdal regionråd ga ved behandling av sak 31/13 «Prosjekt kommunestruktur Samarbeidsprosjekt» i møte 17. oktober 2013 rådmannsutvalget i oppdrag å utarbeide en sak angående framtidig kommunestruktur for Glåmdalskommunene for behandling i kommunene. Formålet med saksframlegget er at det skal være et dokument for diskusjoner om kommunestrukturendringer i Glåmdalsregionen og et beslutningsgrunnlag for utredning av alternativer for endringer i kommuneinndelingen. Formannskapene diskuterte framtidig kommunestruktur i fellesmøte på Skaslien 24. april etter innledninger ved Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, medlem av regjeringens ekspertutvalg Terje P. Hagen og Geir Vinsand fra NIVI. I møtet kom det tydelige signaler om å utrede konsekvensene av en videreføring av dagens kommunestruktur (0-alternativ) i tillegg til de 3 utredningsalternativene som ligger i saken. Hvorfor diskutere kommunestrukturendringer? En viktig grunn for å vurdere endringer i kommuneinndelingen er den rivende utviklingen som har skjedd i rammebetingelsene for kommunesektoren de siste 50 årene. Kommunenes oppgaver økt i antall og omfang i takt med utbyggingen av velferdssamfunnet. Kommunikasjonene har bedret seg og avstandene i landet har krympet. Dette har ført til at mange har fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen eller den videregående skolen i nabofylket. Stadig flere av landets befolkning bor i byer og tettsteder. De områdene som er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst i antall innbyggere og i utstrekning. Andre utviklingstrekk som stiller kommunene overfor nye utfordringer er økende konkurranse om arbeidskraften og krav om mer effektiv ressursbruk. Etterspørselen etter tjenester øker. Det samme gjør innbyggernes og brukernes krav til kvalitet på tjenestene. Kommunesektoren møter stadig større utfordringer knyttet til behovet for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommunegrenser til beste for innbyggerne. Som grunnlag for en diskusjon om endring i kommuneinndeling er det naturlig å stille seg spørsmål om hva vi ønsker å oppnå og hvordan ønsker vi at endringene skal påvirke kommunene som: Tjenesteleverandør Næringsutvikler Samfunnsutvikler Myndighetsutøver Arbeidsgiver Lokaldemokratisk arena

3 Regjeringens kommunereform I Sundvolden-erklæringen har Solberg-regjeringen slått fast at det skal gjennomføres en kommunereform. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Kommunereformen skal sikre et sterkt lokaldemokrati og legge til rette for at kommuner slår seg sammen til større, robuste enheter som samsvarer bedre med de naturlige bo- og arbeidsmarkedsregionene som har utviklet seg over tid. Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv. Større og mer robuste kommuner vil gjøre at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger og statlig detaljstyring. Større kommuner vil også kunne tildeles flere oppgaver, noe som vil gi økt makt og myndighet til kommunene. Økt frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til lokale behov skal gi mer effektiv ressursbruk. Større kommuner vil styrke forutsetningene for en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, herunder arealplanlegging, transport, næring, miljø og klima ved at større områder og befolkningsgrunnlag sees i sammenheng. Hva er «robuste» kommuner? I følge kommunal- og moderniseringsministeren er det: Kommuner som har tilstrekkelige ressurser, både økonomisk og faglig til å levere gode tjenester tilpasset morgendagens utfordringer. Kommuner som kan bidra til å utvikle sine lokalsamfunn og hvor folk ønsker å bosette seg og som har et godt og meningsfylt lokaldemokrati. Regjeringen satte i begynnelsen av januar ned et ekspertutvalg for kommunereformen med mandat å foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Utvalget la fram sin delutredning 31. mars med følgende 10 kriterier: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Disse kriteriene skal i sum ivareta kommunenes fire funksjoner: Tjenesteleverandør Samfunnsutvikler Myndighetsutøver Demokratisk arena

4 Med bakgrunn i kriteriene ga utvalget følgende anbefalinger for en god kommunestruktur: 1. Kommunene bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer Utvalget begrunner behovet for en strukturreform med: 1. Kommunene er små, oppgavene store. Av dagens 428 kommuner har 228 færre enn innbyggere. Dagens struktur tar ikke opp seg utviklingen i omfanget av lovpålagte oppgaver. 2. Bysentre med «vekstsmerter». Dagens kommunegrenser tar ikke opp i seg «naturlige» bo- og arbeidsregioner og skaper utfordringer med samordning av arealbruk på tvers av kommunegrenser. 3. Lokal fragmentering interkommunale samarbeidsløsninger øker i omfang, også på kommunenes kjerneoppgaver. Flytter politisk styring og kontroll ut av kommunestyrene. 4. Aktiv stat Omfanget av statlig detaljstyring i form av tilsyn, internkontroll og rapportering. Over-kommunal involvering i arealdisponeringssaker Effekten av reformen vil være et sterkere lokaldemokrati med: Bedre oppgaveivaretakelse overfor innbyggerne Bedre styring med tjenesteproduksjonen Økt kontroll over funksjonelt planleggingsområde Mindre statlig styring Folkevalgte som griper handlingsrommet Regjeringen presenterte i tilknytning til kommuneproposisjonen rammene for kommunereformen, herunder målene for reformen, økonomiske virkemidler og en fremdriftsplan for gjennomføring av reformen med viktige milepæler. Regjeringens mål for kommunereformen: 1. Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 2. Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling. Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i

5 alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 3. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner. Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 4. Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Prosess: Høsten 2014 inviteres alle landets kommuner til å delta i regionale prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Fylkesmannen vil få en sentral rolle i disse prosessene. KS er tenkt å være en sentral aktør i prosessene. De lokale og regionale prosessene skal ta utgangspunkt i målene for reformen. Sammen med ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur og utvalgets anbefalinger skal dette bidra til gode diskusjoner, vurderinger og vedtak lokalt. Det er antatt at kommunene vil ha behov for om lag et år på å drøfte utfordrings- og mulighetsbildet før det fattes vedtak om sammenslåing. De regionale prosessene skal være avsluttet ved utgangen av Milepæler og framdrift:

6 Departementet legger opp til to ulike løp i reformperioden som strekker seg fram til utgangen av Løp 1: Kongelig resolusjon For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil det bli lagt til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren Disse sammenslåingene kan tre i kraft 1. januar For å kunne gjennomføre et slikt løp, må vedtakene være likelydende i de aktuelle kommunene. Løp 2: Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017 Våren 2017 legges det fram en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur og omfatter kommuner som ikke var med i løp 1 våren Regjeringen legger til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil det kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene. Innen utgangen av 2017 skal nasjonale vedtak om ny kommunestruktur være fattet. Økonomiske virkemidler Engangskostnader Kommuner som slår seg sammen vil få dekket engangskostnader etter følgende modell: Modell for dekning av engangskostnader i reformperioden (kroner). Antall kommuner og innbyggere i sammenslåingen innbyggere innbyggere innbyggere Over innbyggere 2 kommuner kommuner kommuner eller flere kommuner Reformstøtte Kommuner som slår seg sammen vil få reformstøtte. Reformstøtten går til alle sammenslåtte kommuner som etter sammenslåingen har mer enn innbyggere, gis uten forutgående søknad og utbetales på sammenslåingstidspunktet. Modell for reformstøtte i reformperioden (kroner). Antall innbyggere i sammenslåingen Reformstøtte innbyggere innbyggere innbyggere innbyggere Over innbyggere

7 Inndelingstilskuddet Dagens ordning med inndelingstilskuddet videreføres. Med dagens inndelingstilskudd får den nye sammenslåtte kommunen beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere) kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet trappes ned over 5 år. Vurdering: Målsettinger for utredning av endret kommunestruktur i Glåmdalsregionen En ny kommuneinndeling skal ha som hovedformål å styrke hele Glåmdalsregionen En ny kommuneinndeling skal gjøre kommunen(e) mer attraktive for innbyggere, næringsliv og ansatte En ny kommuneinndeling skal bidra til å skape og videreutvikle livskraftige og handlekraftige lokalsamfunn En ny kommuneinndeling skal bidra til å bygge ny kompetanse og skape nye kompetansearbeidsplasser Alternativer for utredning av endringer i kommuneinndeling Hvilke alternativer til endringer i kommunestrukturen i Glåmdals-regionen som skal utredes må ta utgangspunkt i hva vi ønsker å oppnå, regjeringens mål for kommunereformen og kriteriene for god kommunestruktur. Kriteriene knyttes til større og mer robuste kommuner, naturlige bo-, arbeids- og pendlerregioner og forutsetninger for god oppgaveløsning, herunder kapasitet, effektivitet, kompetanse og størrelse på fagmiljø. Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv, generalistprinsippet, og at dagens oppgaver kan løses med mindre behov for interkommunale løsninger. Det er en rekke «mulige» kombinasjoner av kommuneinndeling som kan gjøres gjenstand for diskusjon og utredning. 4 alternativer framstår som aktuelle for utredning: 1. En Glåmdals-kommune med alle 7 kommuner 2. En storkommune med alle kommuner uten Våler og Åsnes 3. 3 kommuner i Glåmdalen Kongsvinger, Grue og Eidskog Sør-Odal og Nord-Odal Våler og Åsnes 4. Dagens kommunestruktur (0-alternativet) Våler og Åsnes har høsten 2013 vedtatt å utrede sammenslåing. Våler inviterte Elverum til å delta i utredningsarbeidet. Åsnes har ikke tatt stilling til om en vil gå inn i en utredning hvor også Elverum inngår. Prosess for utredning av kommunestruktur i Glåmdals-regionen

8 Regjeringen angir et «hovedløp» for gjennomføring av utredningsprosesser med oppstart høsten 2014 hvor alle landets kommuner inviteres til å delta i lokale og regionale prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Prosessløpet bygger på følgende elementer: Fylkesmannen skal ha en sentral rolle i disse prosessene. Det samme er KS tenkt å være. Prosessene skal ta utgangspunkt i målene for reformen og ekspertutvalgets kriterier og anbefalinger for en god kommunestruktur. Det antas at kommunene vil ha behov for om lag et år til å gjennomføre utredningsprosessene og til det fattes vedtak om eventuell sammenslåing. Standardiserte faktaoppsett Departementet vil utarbeide standardiserte faktaoppsett med relevant tilgjengelig informasjon som grunnlag for kunnskap om utfordringer og utviklingstrekk for hver enkelt kommune og for regionen som helhet. Faktaoppsettene skal kunne suppleres med lokale og regionale behov og utfordringer. Spørreundersøkelser Kommunene vil gis tilgang til et standardisert opplegg for spørreundersøkelser til bruk i høringen av innbyggerne. Det er opp til kommunene selv å avgjøre om en ønsker å spørre om innbyggernes råd ved folkeavstemning, eller benytte en spørreundersøkelse. Det er imidlertid ingen ting til hinder for at kommunene selv kan gjennomføre utredninger i egen regi. Glåmdals-regionen står overfor 2 mulige handlingsalternativer for veien videre; Stille prosessen i bero og avvente initiativ og invitasjon fra Fylkesmannen om utredning, eller Fortsette prosessen som er startet opp og gjennomføre utredninger i egen regi uten å avvente Fylkesmannen. Rådmannen vil anbefale det siste alternativet. Det er viktig å holde tak i det initiativet regionrådet har tatt og holde prosessen levende. Å avvente Fylkesmannens initiativ vil troligvis medføre at prosessen må startes på ny. Regjeringens reform legger opp til at Fylkesmannens rolle skal være en initiativtaker, pådriver for prosesser lokalt, men at kommunene skal drive arbeidet lokalt. En forutsetning er at utredningsarbeidet bygger på regjeringens mål for kommunereformen og ekspertutvalgets kriterier for god kommunestruktur samt særlige lokale forhold i Glåmdals-regionen som må ivaretas. Det taler for å kjøre utredningsprosessen videre i egen regi. Regjeringen antar kommunene vil ha behov for om lag et år til å gjennomføre utredningsprosessene, høre innbyggerne og til det fattes vedtak om eventuell sammenslåing. En overordnet faktabasert utredning med en gjennomgang og analyse av alle utredningsalternativene med liten involvering og få prosesser («kald» utredning) vil kunne gjennomføres innenfor en kortere tidsramme. Et utredningsarbeid basert på utstrakt dialog og involvering av politikere og innbyggere («varm» utredning) naturlig vil kreve mer tid. Utredningsarbeidet prosjektorganiseres med en styringsgruppe som får ansvaret for utredningen. Regionrådet bør være styringsgruppe og rådmannsutvalget prosjektgruppe. Arbeidsgrupper kan opprettes ved behov.

9 Mandatet for utredningsarbeidet må ta utgangspunkt i målene og hvorfor det er det er behov for endringer i kommunestruktur i Glåmdalen, regjeringens mål for kommunereformen og ekspertutvalgets kriterier og anbefalinger for en god kommunestruktur. I tillegg må utredningen inneholde analyser av spesifikke lokale forhold som det er nødvendig å belyse som bl.a fylkestilhørighet og randsonekommuner. Regionrådet som styringsgruppe delegeres myndighet til å utforme endelig mandat med framdriftsplan og opplegg for innbyggerhøring. Tilskudd og finansiering av regionale utredningsprosesser Tidligere praksis med at kommunene kunne søke departementet om tilskudd til å gjennomføre lokale og regionale utredningsprosesser er ikke videreført i regjeringens reform. Etter tidligere praksis kunne kommunene forvente å få tilskudd til utredninger forutsatt at kommunene selv gikk inn med en egenandel/egeninnsats. En rekke kommuner har tidligere mottatt støtte til utredninger. Støttebeløpene har variert noe avhengig av antall kommuner og omfanget av utredningen. Tilskuddet har i mange tilfeller ligget opp mot kroner. I regjeringens reform er det lagt opp til at støtte til utredninger av kommunesammenslåinger opphører og erstattes med at hver Fylkesmann tilføres midler til en prosessveilederstilling og at det utarbeides standardiserte verktøy for faktainnsamling om utfordringer og utviklingstrekk samt standardisert opplegg for gjennomføring av innbyggerhøringer. Til høring av kommunenes innbyggere kan kommunene få et tilskudd på kr (standardisert pr kommune). Kommunene selv må stille med egenandel/egeninnsats for gjennomføring av utredningene. Statens bidrag består i bistand fra Fylkesmannen, standardiserte maler for informasjonsinnhenting og innbyggerhøring som forenkler kommunens arbeid med utredningene. I tillegg har regjeringen foreslått å bevilge midler til KS for å styrke KS medvirkning i prosessarbeidet. Disse midlene kan bli tilgjengelig først fra men det er lite sannsynlig at de vil komme lokale kommuneutredninger til gode. Det vil være anledning å søke Fylkesmannen om skjønnsmidler til gjennomføring av utredningsarbeidet. Utover det må vi påregne at prosessen måtte finansieres av kommunene selv gjennom egeninnsats og evt. til kjøp av ekstern bistand. Kjøp av ekstern bistand har erfaringsmessig fra tidligere gjennomførte strukturutredninger hatt en ramme på opptil fra til kroner. Behovet for ekstern bistand vil bl.a. avhenge av omfanget av lokal og regional faktainnsamling (utover det som tilbys fra departementet) og hvilke forhold regionalt utredningen skal belyse og omfatte. Kostnadene til utredningsarbeidet totalt vil avhenge av hvor omfattende dette gjøres både med hensyn til dybde og bredde herunder omfang av involvering og medvirkning. «Varme» prosesser med bred medvirkning vil være mer omfattende enn «kalde» mer faktabaserte utredninger. Størrelsen på hver kommunes egenandel vil være avhengig av en rekke valg hva gjelder utredningens innhold og omfang, opplegg for innbyggerinvolvering mm. Formålet med å starte en utredningsprosess i egen regi må være at kommunestyrene i Glåmdalskommunene ønsker å slå seg sammen.

10 Glåmdals-kommunene har lang erfaring med samarbeid og samarbeider på mange områder med forskjellige samarbeids- og selskapsformer i dag. Pr. dato er det mer enn 20 ulike interkommunale samarbeidsløsninger i Glåmdals-regionen som omfatter to eller flere av kommunene. Glåmdalsregionen er preget av nedgang i innbyggertall over tid. Regionen har ikke den vekst man kunne forvente ut ifra geografisk beliggenhet med kort avstand til store bolig- og arbeidsmarked som Oslo-området og Gardermoen. Hedmark fylkeskommune har satt mål om innbyggere i Hedmark i Regionrådets visjon for Glåmdalen er innbyggere i 2020, over 7000 flere enn vi er i dag. Er endringer i kommunestrukturen svar på utfordringen? Strategisk plan for Glåmdal regionråd peker ut retning for økt satsing innenfor områdene kompetanse, befolknings- og næringsutvikling og samferdsel hvor kommunene har felles interesse og hvor samarbeid forventes å gi større effekt enn hver kommune enkeltvis vil kunne oppnå. Satsingsområdene skal bidra til å sikre en befolkningsutvikling som gir vekst og økt attraktivitet for Glåmdalsregionen. Befolkningsvekst skaper levedyktige byer, tettsteder og grender. 1. Det gjennomføres utredning av framtidig kommunestruktur i Glåmdals-regionen hvor følgende alternativer utredes: * 7- kommuner * 5- kommuner (alle kommuner unntatt Åsnes og Våler) * 3 kommuner i Glåmdalen Kongsvinger, Grue og Eidskog Sør-Odal og Nord-Odal Våler og Åsnes * Dagens kommunestruktur (0-alternativet) 2. Mandatet for utredningsprosessen skal ta utgangspunkt i målsettingene for endring av kommunestrukturen i Glåmdalsregionen - En ny kommuneinndeling skal ha som hovedformål å styrke hele Glåmdalsregionen - En ny kommuneinndeling skal gjøre kommunen(e) mer attraktive for innbyggere, næringsliv og ansatte - En ny kommuneinndeling skal bidra til å skape og videreutvikle livskraftige og handlekraftige lokalsamfunn - En ny kommuneinndeling skal bidra til å bygge ny kompetanse og skape nye kompetansearbeidsplasser Mandatet skal videre bygge på regjeringens mål for kommunereformen og ekspertutvalgets kriterier og anbefalinger for en god kommunestruktur. I tillegg må utredningsprosessen inneholde analyser av spesifikke lokale og regionale forhold som det er nødvendig å belyse som bl.a. fylkestilhørighet og

11 randsoneutfordringer. 3. Regionrådet delegeres myndighet til å utforme endelig mandat med framdriftsplan og opplegg for innbyggerhøring. 4. Det søkes om skjønnsmidler fra Fylkesmannen og midler fra KS eller andre til finansiering av utredningsprosessen. Kommunenes egenandel forutsettes å være i form av arbeidsinnsats og med finansiering over Regionrådets budsjett.

12