SVIKT! - en introduksjon til public choice. Marius Doksheim og Kristian Kjøllesdal

Transkript

1 SVIKT! - en introduksjon til public choice Marius Doksheim og Kristian Kjøllesdal

2 SVIKT! - en introduksjon til public choice Marius Doksheim og Kristian Kjøllesdal 1

3 1. opplag, november 2009 Civita AS Printed in Norway ISBN Utgiver: Civita, Akersgt. 20, 0158 Oslo Formgivning, omslag og sats: Therese Thomassen Foto: Therese Thomassen Produksjon: F. J. Stenersen, Oslo 2

4 FORORD Mange ser for seg en fremtid der vi igjen blir mer positivt innstilt til offentlige inngrep i økonomien. Finanskrisen har bidra til de e, men også før denne var det nok av problemer, som angivelig kunne løses forholdsvis enkelt, bare politikerne var villige til å handle og bruke penger på problemene. Med denne korte pamfle en ønsker vi å utfordre forestillingen om at politikerne eller det offentlige mer generelt kan løse problemer som markedene ikke kan løse. Ved hjelp av fagretningen public choice viser vi hvordan og hvorfor myndighetene o e ikke makter å hindre eller re e på markedssvikten og hvorfor offentlig inngripen kan gjøre problemene større. Ikke dermed sagt at vi står maktesløse overfor verdens utfordringer. Markedet kan løse mange problemer. Det samme kan demokratiet, hvis det får virke innen gunstige institusjoner og rammebetingelser. Denne pamfle en viser hvordan vi kan bevege oss i retning av bedre politikk og derigjennom også bedre markeder. Vi har ha stort utby e av faglige råd og innspill fra flere hold. Rune Sørensen, Pål Foss og Jørn 3

5 Ra sø har vært behjelpelige før og e er skriveprosessen, og Gjermund Løyning og Jon Hassel Lien har gi verdifulle innspill. Det samme har samtlige Civita-kolleger. En spesiell takk til Therese Thomassen for alt det praktiske. Alle feil og mangler står selvsagt for forfa ernes regning. 4

6 INNHOLD Introduksjon 7 Markedssvikt 21 Styringssvikt 41 Velgere 43 Politikere 59 Særinteresser 83 Byråkrater 103 Kritikk av public choice 115 Løsninger 121 Videre lesning 130 Bibliografi 143 5

7 6

8 INTRODUKSJON Liberaleren tror ikke at et samfunns- og økonomisystem som forutsetter hellige mennesker eller helter er praktisk. Nei, bare det systemet er praktisk som regner med menneskene slik de i beste fall er gjennomsnittlig. Wilhelm Röpke 1 It is not from the benevolence of the politician, the bureaucrat, or the voter that we expect our publicly supplied goods but from their regard to their own interest. Mitchell og Simmons 2 Markedet er ikke perfekt. Det produseres for lite av noen varer, for mye av andre. Noen varer er for dyre, andre er for billige. Vi gjør dumme kjøp når vi går i butikken. Noen tjener langt mer enn de fortjener, andre tjener mindre enn de selv mener at arbeidet deres er verdt. Det er mange som mener at politikerne må gripe inn i markedet, slik at myndighetene kan rette på disse feilene. Denne boken presenterer noen teorier som viser at dette ofte er en altfor enkel løsning og hvorfor det er det. Den viktigste grunnen til at slike løsninger ikke alltid fungerer, er at også myndighetene 7

9 kan svikte. Politikerne, byråkratene og interessegruppene er mennesker, de også. De er ikke supermennesker som vet mer enn andre eller er flinkere til å få det som de vil. Antagelig er de akkurat like feilbarlige, egoistiske og selvsentrerte som alle andre. Disse tankene stammer fra et fagfelt som kalles public choice. Begrepet kan kanskje oversettes med offentlige valg eller politiske valg, uten at det blir stort klarere av den grunn. Public choice-faget står et sted mellom økonomi og statsvitenskap. Man kan si at man i public choice bruker økonomiske metoder til å besvare statsvitenskapelige spørsmål. Man ser ikke på stat og marked, politikk og økonomi, som vesensforskjellige institusjoner, men som parallelle organisasjoner med det samme målet: Å oppfylle menneskets ønsker og behov. Denne tankegangen innebærer at mennesket grunnleggende sett er det samme, uansett om det står i butikken og velger frokostblanding eller står i valglokalet og velger parti. Det samme gjelder politikere: Både i butikken og i politikken avveier politikerne ulemper og fordeler, og velger den løsningen som billigst mulig gir det ønskede resultat. Public choice-teoretikerne mener rett og slett at politikere er slik økonomene ser alle andre mennesker som rasjonelle og nyttemaksimerende. Det betyr at de, som oss andre, ønsker å unngå ting som smerter og 8

10 å oppnå ting som gir lykke. Samtidig ønsker de å oppnå det som gjør dem lykkelige til så liten kostnad eller ulempe som mulig. Sagt med andre ord: Hvis rikdom, makt eller prestisje motiverer folk på markedsplassen, er det sannsynlig at slikt også motiverer dem i parlamentet. Så, mens statsvitenskapen, markedskritikerne og mediekommentatorene, i hvert fall i en karikert versjon, ofte ser på politikerne som noen som er mer opptatt av andres velferd enn sin egen, ser public choice-teorien på politikerne som, i hvert fall delvis, opptatt av sin egen velferd. De er litt egoistiske, som oss vanlig dødelige. Noen tar det hele ett steg videre, og mener at politikerne slett ikke er som oss andre. 3 Politikerne er aktivister, mennesker som ønsker å forandre ting. Som brenner for noe. Det er av og til gode egenskaper, men like ofte kan det være egenskaper som går ut over andre. Mens vi andre ønsker å fortsette som før, vil politikerne få oss til å gjøre ting annerledes. Men fortsatt vet ikke politikerne mer eller bedre enn andre. De har bare større makt til å bestemme. Det kan i ytterste konsekvens føre til at alle lider for én manns ideer slik vi dessverre ofte har sett opp gjennom historien. I denne boken vil vi anta at velgere, politikere, medlemmer av interessegrupper og byråkrater er som folk flest og vi vil også anta at folk flest er rasjonelle og nyttemaksimerende. 9

11 La oss derfor forklare litt nærmere hva dette innebærer. Et rasjonelt menneske vil gjøre hva det kan for å nå sine mål, systematisk og målrettet. Vi forutsetter videre at målene er gode, slik at vi kan si at rasjonelle mennesker forsøker å oppnå mest mulig nytte. Dermed oppfører mennesker seg omtrent slik økonomer i deres modellbygging antar bedrifter opptrer, bare med den forskjell at bedrifter maksimerer profitt, mennesker sin egen nytte. Mange har større tro på mennesket, og mener at de aller fleste er både gode, altruistiske og til og med urasjonelle. Det er selvfølgelig riktig. Derfor vil vi også understreke at rasjonalitetsbegrepet er et rent teknisk og forenklende grep det gjør det helt enkelt lettere å forutse, analysere og tolke menneskelige handlinger. Rasjonalitet og nyttemaksimering gjør ikke at vi ikke kan si at mennesker aldri vil gjøre noe som koster mer enn det smaker men det innebærer kanskje at vi kan si at man vil gjøre mindre av det dersom kostnaden går opp og gevinsten holdes konstant. Man bør altså være forsiktige med å hevde at mennesker bare er rasjonelle, nyttemaksimerende og egeninteresserte. Det er vi heldigvis ikke. Men man kan hevde at det å være rasjonell er én av menneskets egenskaper. En viktig innsikt fra public choiceteoretikerne er at det uansett lønner seg å utforme spillereglene for politikken og demokratiet slik at man beskytter seg mot eventuelle 10

12 politikere med tvilsomme eller egennyttige hensikter. En korrupt politiker kan ødelegge for mange ærlige, derfor vil det lønne seg for alle å hindre at den korrupte politikeren får gjøre mye ugagn. Godhet er slett ikke fraværende, men man kan ikke bygge viktige sosiale institusjoner på antakelsen om at alle mennesker utelukkende er altruistiske. 4 Public choice-teoretikerne mener at politikk må analyseres ut fra en såkalt metodologisk individualisme, det vil si at individenes motiver og handlinger må være det helt grunnleggende. Individer vet best selv. Derfor er det avgjørende hvilke og hva slags omgivelser som styrer eller setter grenser for individenes handlinger. Public choice viser oss dermed at politiske resultater avhenger av de politiske institusjonene, det vil si de spilleregler og rammebetingelser politikerne, velgerne, byråkratene og interessegruppene virker under. Hvilke incentiver eller beveggrunner gir institusjonene? Vil en norm lede aktørene i én retning fremfor en annen? Påvirker organiseringen resultatet? Det er i dag to hovedretninger innen public choice: Institusjonell politisk økonomi, som ser på hvordan de politiske institusjonene er bygd opp og fungerer, og social choice, som heller ser på hvordan de politiske institusjonene påvirker politikken som føres. Agendaen er således todelt: Å vise hvordan gjeldende institusjoner og spilleregler påvirker politikken, samt å komme med forslag til hvordan 11

13 man kan skape bedre institusjoner, der man unngår potensielle skadelige konsekvenser. Her er vi også inne på essensen i public choice, nemlig at det er institusjonene som avgjør om politikken fungerer godt eller dårlig. Hvis institusjonene - det vil si konstitusjonen, spillereglene, prosedyrene og lignende - fungerer, kan vi også forvente at resultatene blir bedre uansett om politikerne og velgerne er dypt altruistiske eller strengt egoistiske. Dermed er altså det å finne frem til mer effektive institusjoner kanskje public choiceteoretikernes fremste mål. Som det meste av forskningen er også public choice først og fremst teori. Det betyr at virkelighetens verden bringer mange avvik fra modellene man presenterer. Mennesker er ikke bare rasjonelle, ikke bare egoistiske, og de har i hvert fall ikke full oversikt over alle fordeler og ulemper ved å gjøre eller ikke gjøre noe. Men noe av det denne boken søker å vise er at som all god teori, er også public choice-teorien i stand til å forklare viktige aspekter av det vi ser rundt oss, hører om, leser om i avisene eller ser på TV. Denne boken er ment som en enkel introduksjon til emnet public choice, beregnet på dem som aldri har vært borti disse ideene tidligere. Det betyr at vi ligger unna alle matematiske formler, grafer, tabeller og fagtermer. Dermed blir presisjonsnivået noe lavere. Derfor har vi lagt mye arbeid i referansene og litteraturlisten bakerst i boken, og i tillegg 12

14 gir vi noen tips om hva som kan være nyttig lesning i videre studier. Vi håper boken skal gi mersmak, at du får lyst til å sette deg dypere inn i public choice-teoriene. Et forsøk på å gjøre det enkelt innebærer også at vi tar med lite statistikk, og i stedet bruker anekdoter, for å forklare konseptene våre. Vi kan likevel si at de teoriene som presenteres, har blitt empirisk bekreftet av flere forskere (og modifisert av andre, slik det alltid er i forskningen). Historie og kontekst Helt siden 1600-tallet, da Spinoza og Hobbes skrev sine innflytelsesrike bidrag til statsvitenskapen, og sannsynligvis langt lenger tilbake, har man vært klar over at også politikerne er rasjonelle og egoistiske mennesker. Derfor kan man ikke gi all makt til dem, og derfor begrenser grunnloven hva politikerne kan gjøre og ikke gjøre. Et av de første og viktigste tiltakene for å begrense myndighetenes makt var maktfordelingsprinsippet, det vil si at regjeringens makt måtte begrenses både av domstolene og av parlamentet. Dette maktfordelingsprinsippet, som ble lagt frem av Montesquieu, var av avgjørende betydning både for den amerikanske grunnloven av 1787 og den norske av Disse legger særlig vekt på at maktbalansen skal ivaretas gjennom såkalte checks and balances makt og motmakt. 13

15 I The Federalist Papers, en samling artikler som diskuterte ratifiseringen av den amerikanske grunnloven, ble farene ved demokratiet gjort kjent. Mennesker ble blant annet forstått som fylt av fraksjonsånd, fordommer eller dunkle hensikter, og disse egenskapene ved mennesket kunne vanskelig fjernes. 5 På den annen side, mente forfatterne, kunne konsekvensene av menneskenes feilbarlighet kontrolleres ved å lage institusjoner med passende checks and balances slik presidenten kontrolleres av kongressen og domstolene. Vi er fortsatt over 150 år tidligere enn teoriene som i dag inndefineres i public choice -teoriene, hovedsakelig fordi disse tidlige tenkerne ikke baserte sine tanker på økonomi eller økonomiske resonnementer. Men public choice-tradisjonen bygget på disse idéene og anvendte dem på moderne politikk. Public choice er derfor ikke primært et resultat av nytenkning på og 1960-tallet, men snarere en gjenopptakelse av ideér som ble unnfanget i tiden før Lenge så man politikk og økonomi med de samme brillene. Frem til ca fant man både politisk og økonomisk tenkning innen faget politisk økonomi. Det var ikke separate grener for statsvitenskap og økonomi. Men da disse fagene utviklet seg, forsvant mye av sammenkoblingen av politiske og økonomiske teorier, og man gikk bort fra termen politisk økonomi. Men økonomi og 14

16 politikk kan vanskelig frakobles hverandre. Politiske systemer former, dirigerer og kontrollerer økonomien. Og politikken drives av økonomiske avveininger. På mange måter kan man se public choice-retningen som noe som gjenforente den økonomiske og den politiske tenkningen. Public choice skilte seg altså fra de tidligere bidragene til politisk filosofi ved at man tok i bruk matematikk og økonomi for å forklare og begrunne de samme prinsippene. Det tidfestes gjerne til de første årene etter andre verdenskrig. Derfor kan det være verdt å minne om hvilken tid dette var. Krigen hadde ført til sterkt statlig engasjement i økonomien. Sosialismen og kommunismen var på fremmarsj. De sterke økonomiske nedgangstidene etter børskrakket i 1929 hadde skapt tvil om hvor effektivt markedet egentlig var, og mange var klare for nye ideer. Sosialismen presenterte et alternativt system, et system der myndighetene kunne bestemme priser, mengder, og hvem som fikk varene alt på en bedre måte enn markedene klarte. Man kunne nærmest regne seg frem til hva alle mennesker skulle gjøre, slik at man fikk maksimal velferd for alle. Samtidig kom gjennombruddet for en ny gren innenfor økonomifaget, velferdsøkonomi, som fokuserte på at markeder ikke oppfyller økonomibøkenes krav til fullkommen konkurranse. Denne grenen ga et intellektuelt fundament til ønsket om å regulere seg frem 15

17 til mer perfekte markeder, og og 60- tallets økonomer og politikere så dermed myndighetene som en korrigerende kraft som var i stand til å rette opp markedets mangler. Public choice-teorien kom som en reaksjon på disse tendensene til økt statlig engasjement i økonomien. Mange så at det ikke var de samme myndighetene man lærte om i lærebøkene og leste om i avisene. Politikerne klarte ikke gjøre som økonomene sa de burde gjøre, og ofte førte politikernes inngripen heller til at resultatet ble dårligere enn det var i utgangspunktet. Ved å kombinere politiske og økonomiske innsikter oppsto dermed retningen som senere fikk betegnelsen public choice. De første ideene med klare innslag av public choice kom antagelig fra Duncan Black, som fant at antagelsen om at flertallsdemokrati kunne føre til gode avgjørelser, hadde alvorlige mangler. 7 Som nevnt over, var mange av public choice-teoriene en gjenopptagelse av gamle ideer. Allerede i 1785 hadde den franske revolusjonshelten Marquis de Condorcet vist at det er mulig for en gruppe å ha intransitive (ikke-overførbare) preferanser når gruppen blir presentert for tre eller flere alternativer, og stemmer over to av disse av gangen. Gruppen kan altså foretrekke A fremfor B, B fremfor C, og C fremfor A, og aldri komme til en beslutning. Dette er kjent som Condorcets paradoks: Roterende flertall. 16

18 Kenneth Arrow var en av de første til å ta opp igjen slike sosiale valg. Med sin bok Social Choice and Individual Values viste han at det er umulig å legge personlige ønsker sammen og si at de totale ønskene er samfunnets ønsker. 8 Man kan ikke få ett felles ønske ut av mange menneskers individuelle ønsker. Derfor er det heller ikke mulig å maksimere samfunnets velferd, slik sosialistene for eksempel den norske økonomen Ragnar Frisch - så for seg. Det er et interessant poeng at både Black og Arrow ønsket å finne de motsatte resultater de tilhørte begge det rådende paradigmet, som sa at myndighetene kunne komme opp med optimale avgjørelser. 9 Det neste store, klassiske verket var Anthony Downs An Economic Theory of Democracy. 10 Her trakk Downs på tidligere bidrag fra Harold Hotelling og Duncan Black, og argumenterte for at konkurranse mellom partiene om velgernes stemmer kunne gi de samme positive virkningene som konkurranse mellom bedrifter gir i markedet. 11 Med konkurranse kunne man få bedre beslutninger; beslutninger som lå nær det velgerne ønsket. Det store gjennombruddet for public choiceretningen, i hvert fall i Amerika, var nok James Buchanan og Gordon Tullocks The Calculus of Consent, fra Det var med denne boken public choice-retningen utkrystalliserte seg, da forfatterne her klart formulerte behovet for å se politikk og politiske prosesser som 17

19 utledninger av enkeltmenneskenes ønsker og handlinger. Spesielt påpekte Buchanan og Tullock problemstillinger rundt demokratiske avgjørelser og valg. Noen få år senere brakte Mancur Olson interessegrupper på banen, med boken The Logic of Collective Action. 13 Han påviste problemene ved å gi særinteresser for mye innflytelse på politikken, fordi mindre grupper har lettere for å organisere seg enn større grupper. Tenk for eksempel på hvordan bondeorganisasjonene har mye makt og sørger for importrestriksjoner på mat, mens alle forbrukerne, som ville tjent på mer import og lavere priser, har mindre makt. I følge Olsons logikk kommer det av at hver og en av oss, som forbrukere, kan tjene kanskje 1000 kroner i året på lavere priser, mens hver bonde kan tape i året. Det sier seg selv at bøndene vil kjempe hardere for å få det som de vil enn forbrukerne vil gjøre, selv om det totale tapet er større for forbrukerne enn for bøndene. Med William Niskanens verk fra 1971, Bureaucracy and Representative Government, 14 var de fire hovedingrediensene i public choiceverdenen på plass: Velgere, politikere, interessegrupper og byråkrater. Niskanens hovedtese var at byråkratene stadig ville tilkjempe seg større budsjetter, slik at offentlig sektor stadig ville vokse. Utviklingen av public choice som fagfelt var kanskje mest merkbar i USA. Det prestisjefylte 18

20 tidsskriftet Public Choice ble startet opp av Gordon Tullock i Men også europeiske tenkere har spilt viktige roller både som inspirasjon og som bidragsytere. Svenske Knut Wicksell var James Buchanans største inspirasjonskilde, og også italienske økonomer som de Viti de Marco, Puviani og Pantaleoni bidro til å etablere tanken om egeninteresse i politikken. 15 Public choice-teoriene har nå utviklet seg i mer enn 50 år, og flere økonomer som regnes til public choice-tradisjonen har endog vunnet Nobelprisen i økonomi. Den viktigste blant dem er kanskje James M. Buchanan, som i 1986 fikk prisen for sitt arbeid med å utvikle en basis for teorien om avgjørelser for både det økonomiske og politiske liv. På mange områder har man funnet tilbake til de norske og amerikanske grunnlovsfedrenes advarsler om at den demokratiske prosessen kan bli et middel til å gi noen fordeler andre ikke får. Man skal kanskje ikke tillegge public choiceretningen for mye av æren (eller skylden) for det, men de siste årene har troen på politikernes evner blitt redusert. Inntil nylig er det få som har trodd at myndighetene er i stand til å finstemme økonomien eller sette i verk tiltak som skal rette på ethvert problem. Det er i tråd med public choice-teoriene. 19

21 20

22 MARKEDSSVIKT Two neighbors may agree to drain a meadow, which they posess in common; because tis easy for them to know each others mind; and each must perceive, that the immediate consequence of his failing in his part, is the abandoning of the whole project. But tis difficult, and indeed, impossible, that a thousand persons shou d agree to any such action, it being difficult for them to concert so complicated a design, and still more difficult for them to execute it; while each seeks a pretext to free himself of the trouble and expense, and wou d lay the whole burden on others. Political society easily remedies both these inconveniences. David Hume 16 Økonomisk teori har, siden Adam Smith, antatt og forutsatt at mennesket er et egeninteressert vesen. Vi gjør det vi mener er best for oss selv. Det betyr ikke at vi ikke tenker på andre, men det betyr kanskje at vi tenker på andre fordi det er best for oss selv. Det betyr heller ikke at det vi gjør er til skade for andre. Tvert i mot var ett av Smiths hovedargumenter at mennesker som handler i sin egen interesse, innenfor gunstige institusjoner, ofte vil bidra til menneskehetens fremgang. 17 Dette er slett ikke den eneste antakelsen som brukes i økonomisk teori. Økonomer 21

23 analyserer ofte markeder der det er fullkommen konkurranse, for så å se på virkeligheten som om denne perfekte konkurransen faktisk eksisterer. Det gjør den aldri. For disse perfekte markedene bygger på antagelsene om at: - Det er nesten uendelig mange kjøpere - Alle kjøperne er like store, rike og mektige - Det er nesten uendelig mange selgere - Alle selgerne er like store, rike og mektige - Alle produktene i et marked er helt like - Det er fullkommen informasjon - Det koster ikke noe å gå inn i markedet - Det koster ikke noe å gå ut av markedet - Firmaene maksimerer profitt - Forbrukerne maksimerer egeninteresse - Det er ingen transaksjonskostnader (kostnader ved å handle) Det er nok ikke vanskelig å forstå at alle disse forutsetningene aldri er tilstede, samtidig, i virkeligheten. La oss se på markedet for bananer. Der har vi mange kjøpere, men noen av dem er større enn andre. Det er mange selgere, men også her er noen større og mektigere enn andre. Man kan kanskje tro at alle bananer er like, men noen bananer er bedre enn andre. Det bringer oss over på informasjonsproblemet: Du kan ikke vite om en banan er god før du har kjøpt og smakt på den. Du kan heller ikke vite hva alle andre 22

24 betaler for bananen de spiser, eller om bananen har blitt produsert ved hjelp av barnearbeid. Videre er det både inn- og utgangskostnader (kostnader ved å bygge plantasjer, etterlønn for ansatte og så videre). Kanskje bananimportøren er opptatt av arbeidernes velbefinnende og betaler mer enn en profittmaksimerende lønn. Og endelig er det en hel drøss med kostnader involvert i enhver handel med bananer tiden det tar å produsere, frakte og selge en banan, for eksempel. Altså: Selv et såpass enkelt marked som bananhandel er fullt av markedsimperfeksjoner. Tenk da hvordan det er for mer kompliserte markeder, med kjøp og salg av valuta, PC-er eller boliger. Man skulle derfor tro at markedene stort sett ikke fungerte. Men ofte gjør de likevel det, fordi man ikke er avhengig av at markedet er perfekt for at det skal fungere godt. Av og til blir imidlertid disse avvikene fra den perfekte modellen for store til at vi kan si at markedet fungerer godt nok. Da har vi det som kalles markedssvikt markedet er ikke effektivt. Dette er ikke stedet å gå inn på alle former og varianter av markedssvikt, men la oss gå gjennom noen som er ganske vanlige. Markedsmakt Hvis vi ikke har uendelig mange kjøpere og selgere, eller hvis noen selgere eller kjøpere er viktigere enn andre, finnes det markedsmakt. 23

25 Det betyr at noen kjøpere eller selgere kan påvirke prisen de selv, og resten av markedet, kan kreve. Dermed preges markeder med få produsenter oftere av høyere priser og lavere produksjon enn andre markeder. Et fravær av konkurranse hemmer også markedets evne til effektivisering, nyvinning og risikotaking. En monopolist har færre grunner til å utvikle seg enn en produsent som stadig blir presset av konkurrenter. Det mest ekstreme eksempelet på markedsmakt, som forøvrig ikke er uvanlig, er at det bare er én selger av varen. Sånn er det for eksempel hvis du skal ta tog mellom Oslo og Trondheim da må du velge NSB. Eller, hvis du ønsker å lese lokalnyheter fra Tønsberg, må du velge Tønsbergs Blad. Det betyr at Tønsbergs Blad og NSB står friere til å bestemme hvilken pris de skal ta. De er monopolister, og kan sette en høyere pris enn de ville gjort i et marked med konkurranse. Det finnes markedsmakt i de aller fleste markeder. Skal du kjøpe bensin, kan du kanskje velge mellom å kjøpe av Statoil, Shell, Esso og Jet. Da har hver av disse bensinstasjonene litt mindre markedsmakt. Hvis en av dem setter en veldig høy pris, handler du av en annen. Men det er langt unna uendelig mange selgere, og derfor langt unna et perfekt marked. Det finnes også mange markeder der det er noen få kjøpere som kan bestemme mye for eksempel er nok markedet for togskinner 24

26 dominert av Jernbaneverket. Hvis de ikke får den prisen de ønsker, kan de gå til en annen leverandør. Jernbaneverket har dermed stor kjøpermakt, og kan påvirke prisen på togskinner mye mer enn hva teoriene om perfekt konkurranse skulle tilsi. I de tilfellene der denne markedsmakten blir for dominerende, der man føler at én eller få aktører bestemmer for mye, er det mange som mener at myndighetene må gripe inn. Myndighetene må sørge for at selskapene produserer mer og tar lavere pris, og derigjennom hindre at selskapene utnytter kundene sine. Derfor er noen monopoler statlig eid (for at de likevel skal handle til alles beste), og de aller fleste markeder er regulert slik at ingen enkeltbedrifter får monopol. Dermed håper man at problemet med markedsmakt reduseres. At noen er eneste selger, trenger imidlertid ikke alltid bety at det ikke eksisterer konkurranse i markedet. Det kan, for eksempel, være konkurranse om å være denne monopolisten. I noen markeder er det til enhver tid bare én selger men denne selgeren vet at konkurrentene står i kø for å overta hvis han gjør det dårlig. Dermed vil monopolisten likevel opptre som om han var i et marked med mange selgere. De fleste produkter møter også konkurranse fra andre produkter, selv om disse ikke nødvendigvis er helt like. Eksempelet med tog over er for eksempel ikke noe fullgodt eksempel 25

27 på en monopolmakt som må møtes av statlig inngripen, siden toget møter konkurranse fra fly, bil og buss. Monopoler pleier å forsvinne, av seg selv, ganske raskt. Innen data og IT ble IBM tidligere sett på som et selskap med for stor markedsmakt. I dag har Microsoft overtatt uriasposten som den alle vil slå, og IBM har nesten forsvunnet fra markedet. Men kanskje er tiden allerede ute også for Microsoft: Mange mener at Google nå er i ferd med å monopolisere de innbringende tjenestene. Eksternaliteter De aller fleste varer og handlinger har eksternaliteter, som kanskje enklest kan forklares som effekter på andre som du ikke tar hensyn til. Når jeg kjører bil, forurenser jeg for alle andre. Det er ikke sikkert jeg tar hensyn til denne forurensningen når jeg vurderer om jeg skal ta meg en kjøretur eller ikke. Hvis jeg tok slike hensyn, kjørte jeg kanskje litt mindre. Hvis eksosrøret gikk inn i bilen, slik at jeg fikk all forurensningen selv, ville jeg nok ikke kjørt i det hele tatt. Et annet eksempel som ofte brukes er en fabrikk øverst i elven som slipper ut gift som dreper all fisken nedover i elven men som selv ikke merker noen ting. Fabrikkeieren tar ikke hensyn til at hans handlinger går ut over andre. For fabrikkereieren, som oss andre, avveier sine personlige fordeler mot sine 26

28 personlige ulemper, kanskje han ikke en gang vet at fisken lenger ned i elven dør. Det at det finnes slike eksterne effekter gjør at vi kjører mer bil og forurenser mer enn vi burde. Og på samme måte som det finnes slike negative eksterne effekter finnes det også positive effekter. Dersom fabrikken lagde næringsdrikker og hadde lekkasjer ut i elven, kan det tenkes at fisken ville vokse fortere og bli større. Her vet ikke fabrikkeieren at det lekker næringsstoffer ut i elven, og at fiskerne nedover elven nyter godt av det. Dersom fabrikkeieren hadde visst om den positive eksternaliteten han påfører samfunnet, er det grunn til å tro at han ville stoppet lekkasjen eller sluppet ut mer og tatt seg betalt. Når en handling har positive eksternaliteter, vil ren egeninteresse føre til for få slike handlinger. Dermed åpner det seg muligheter for at myndighetene kan tre inn. Det finnes, grovt sett, tre måter det offentlige kan forhindre effektene av eksternalitetene på. Man kan for eksempel bruke overbevisning eller press, at myndighetene påvirker tenkningen og oppførselen til markedsaktørene ved å innprente dem de effekter deres oppførsel har på andre. Holdningskampanjer for å få folk til å kjøre miljøvennlig er et slikt tiltak, der man appellerer til aktørenes samvittighet, uten å bruke tvang eller endre hva som rent rasjonelt og egoistisk er det mest fornuftige å gjøre. Det største problemet er nettopp dette: Fordi det fortsatt lønner seg for hver enkelt å oppføre 27

29 seg som før, er overbevisningstaktikken som regel lite effektiv. Deretter har vi kontroll: Enten kan man gjøre hele virksomheten statlig (slik man har gjort med utdanning, for eksempel), eller man kan stille strenge krav til hva og hvordan ting skal gjøres, slik at de eksterne effektene unngås. Kravet om katalysatorer på biler er et slikt tiltak. Denne taktikken er mer effektiv, men har sine svakheter. Ved å låse fast aktørene til en bestemt måte å handle på, mister man den spontane orden og tilpasning som ellers ville oppstått. For eksempel kan man tenke seg, dersom katalysatoren ikke hadde vært påbudt, at et nytt og bedre produkt for å hindre giftige utslipp snart ville oppstått. Et annet problem er at denne taktikken krever at mye tid, arbeidskraft og penger avsettes til å følge med, kontrollere, justere og sette regler. Økonomer pleier i stedet å foretrekke det tredje alternativet: Endrede incentiver. Det betyr at man endrer hva det rent rasjonelt og egoistisk lønner seg å gjøre. Der man ser negative eksternaliteter kan man gjøre handlingen dyrere eller vanskeligere. Et eksempel er høye avgifter på bensin: Når bensinen blir dyrere, kjører du mindre, og dermed forurenser du mindre. Tilsvarende: Der det er positive eksterne effekter kan myndighetene gjøre det enklere eller billigere. Staten gir for eksempel skattefradrag for forskningsutgifter og gjør det enklere å ta utdannelse gjennom gunstige studielån. Dette har vist seg å være effektivt, 28