Rådmannens internkontroll Moss kommune

Transkript

1 Rådmannens internkontroll Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 6. mars 2014 østfold kommunerevisjon iks 1

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling og avgrensing Metode og gjennomføring Revisjonskriterier KOMMUNENS ORGANISERING KONTROLLMILJØ Revisjonskriterier Fakta Vurderinger RISIKOVURDERINGER Revisjonskriterier Fakta Vurderinger KONTROLLAKTIVITETER Revisjonskriterier Fakta Vurderinger INFORMASJON OG KOMMUNIKASJON Revisjonskriterier Fakta Vurderinger OPPFØLGING Revisjonskriterier østfold kommunerevisjon iks 2

3 8.2 Fakta Vurderinger KONKLUSJONER/ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER østfold kommunerevisjon iks 3

4 1 SAMMENDRAG Kommunesektoren forvalter felleskapets midler og leverer tjenester som er av stor betydning både for den enkelte og samfunnet som helhet. Offentlige virksomheter baserer sin virksomhet på de fire grunnleggende forvaltningsverdiene: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. En effektiv internkontroll vil kunne bidra til at kommunen oppfyller forventningene om at de utfører oppgavene i tråd med forvaltningsverdiene. Videre har internkontroll i den senere tid blitt aktualisert etter avdekking av en rekke misligheter, korrupsjon og myndighetsmisbruk i kommunenorge. Flere av disse sakene har involvert svikt i kommunens egenkontroll, enten ved at kontrollaktiviteten har vært for lav eller ved at regelverk og rutiner ikke har blitt etterlevd. En god internkontroll vil kunne bidra til å forebygge feil og negative hendelser og samtidig bidra til kvalitet, effektivitet og forutsigbarhet i kommunenes tjenesteleveranse. Samtidig er det viktig å påpeke at et godt system for internkontroll ikke er tilstrekkelig, det må også etterleves og følges opp i praksis. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert hvordan, og i hvilken grad, kommunelovens bestemmelse om «betryggende kontroll» ivaretas i Moss kommune. Ifølge kommuneloven 23 skal rådmannen «( ) sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll». I henhold til Agendas rapport «Internkontroll i norske kommuner», som er utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, fremkommer det at etablering av enkle og gode systemer for internkontroll er det beste tiltaket for at rådmenn skal kunne ha en «betryggende kontroll». Revisjonen benytter COSO, som er et internasjonalt anerkjent rammeverk for internkontroll, i sine vurderinger av kommunens internkontroll. COSO definerer internkontroll som en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de ansatte, og utformet til å gi rimelig sikkerhet for å nå fastsatte målsettinger. Rammeverket strukturerer et helhetlig internkontrollsystem rundt fem elementer: kontrollmiljø, risikovurderinger, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon, samt oppfølging. Rapportens kapitler er strukturert etter disse fem elementene. Revisjonens gjennomføring Revisjonen er gjennomført i perioden september 2013 til januar Utledning av revisjonskriteriene fremkommer av kapittel 2.4, men er også oppsummert under den enkelte problemstilling. Fakta er innhentet ved bruk av dokumentanalyse, spørreundersøkelse og intervju. Nærmere redegjørelse for metode og gjennomføring fremkommer av kapittel 2.3. Revisjonens funn og konklusjon Basert på rapportens problemstilling finner revisjonen at Moss kommune tilfredsstiller flere av COSO modellens krav til internkontroll. Innføringen av både nytt kvalitetssystem og BMS vil være med på å styrke kommunens kontrollmiljø. Kvalitetssystemet danner et godt grunnlag for en helhetlig internkontroll på alle nivåer i organisasjonen. Videre gjennomfører kommunen risikovurderinger på flere nivåer og opp mot ulike områder. Gjennom faste rapporteringsdirektiver og møtepunkter ivaretas rapporteringen oppover i organisasjonen. Dette ivaretar også i stor grad en god informasjonsutveksling og kommunikasjon i organisasjonen. Flere av nevnte kontrollaktiviteter og risikovurderinger fungerer også parallelt som oppfølgingsaktiviteter av kommunens internkontroll. På den andre siden viser rapporten at kommunen har flere forbedringsområder. For det første fremkommer det at kommunen har visse utfordringer med implementeringen av Riskmanager, samt utviklingen og forståelsen av en god avvikskultur. Kommunen har østfold kommunerevisjon iks 4

5 definert 2013 som prosjekt- /implementeringsfase av kvalitetssystemet og er således fortsatt i en tidlig fase, noe som kan være en forklaring. Likevel vil revisjonen bemerke at en svekket implementering vil kunne svekke systemets funksjon, samt organisasjonens læringsevne. For det andre viser fakta forbedringspotensiale vedrørende kommunens bruk av lederavtaler, samt oppdatering av delegeringsreglement. Dette vil etter revisjonens vurdering være med på å tydeliggjøre ansvars- og myndighetsområder for kommunens ledere. Riskmanager. Systemet utgjør i stor grad fundamentet for kommunens internkontroll, og det er viktig at alle ansatte har god kjennskap til systemet for at det skal fungere etter hensikten. Vurdere å etablere et system for skriftlige risikovurderinger knyttet til tjenesteutøvelse for hele kommunen samlet. Dette vil øke kvaliteten på risikovurderingen, og det vil også gjøre det enklere for kommunen å vurdere effekten av ulike kontrolltiltak, om det er etablert tilstrekkelige kontrolltiltak, eller om det er etablert kontrolltiltak som ikke har noen reell funksjon. For det tredje viser fakta visse svakheter vedrørende kommunens risikovurdering. I all vesentlighet omhandler dette fraværet av dokumentasjon, noe som vanskeliggjør etterprøving av vurderingene. Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i forbindelse med revisjonen. Det fremkommer også at det er manglende systemkontroll på tjenestekontorets rutiner. Dette kan, etter revisjonens vurdering, medføre ulik saksbehandlingspraksis og fare for ulikebehandling og utfordringer knyttet til ressursstyring. Basert på de funn og vurderinger som fremgår av rapporten, anbefaler revisjonen at Moss kommune bør: Oppdatere delegeringsreglementet i henhold til gjeldende organisering. Delegeringsreglementet setter rammen for fordeling av ansvar og myndighet, og ved brutte delegeringslinjer kan det i realiteten forkomme at eksempelvis vedtak fattes uten nødvendig myndighet. Etablere lederavtaler med samtlige virksomhetsledere. Lederavtaler opplyses å være et viktig redskap i internkontrollarbeidet, og bør således brukes aktivt. Utarbeide felles saksbehandlingsrutiner og en felles vurderingsnorm ved tjenestekontoret. Dette er viktig av flere årsaker, særlig hva gjelder hensynet til likebehandling. Forsterke eller prioritere arbeidet med innføringen av kvalitetssystemet østfold kommunerevisjon iks 5

6 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt i bystyret , sak 5/12. I planen heter det: «I henhold til kommunelovens 23 nr. 2 skal rådmannen sørge for at kommunen er gjenstand for betryggende kontroll. Kontroll forutsetter at man har en god oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Overordnet forståelse av risiko og hensiktsmessige styringssystemer kan dermed sees som forutsetninger for betryggende kontroll. Moss innfører nytt kvalitetssystem i 2012 som skal være ferdig implementert innen utgangen av året. Utvikling og praktisering av internkontroll stiller store krav til opplæring og holdningsskapende arbeid, og manglende implementering vil kunne medføre direkte eller indirekte brudd på regelverk. Slike forhold vil kunne være vesentlige for brukerne, medarbeidere og kommunens økonomi. Revisjonen anbefaler at dette prosjektet gjennomføres i 2013.» Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 4. juni 2013, sak PS 13/ Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende hovedproblemstilling: Hvordan, og i hvilken grad, ivaretas kommunelovens bestemmelse om «betryggende kontroll» i Moss kommune? Prosjektet er avgrenset til å gjelde en overordnet gjennomgang av kommunens samlede system for internkontroll. Det betyr at rapporten ikke omhandler internkontroll på tjenestenivå, eksempelvis internkontroll knyttet til fakturahåndtering, byggesak, innkjøp eller områder hvor det foreligger lovfestede krav om internkontroll. Rapporten går likevel noe mer i dybden når det gjelder kommunens helsetjenester. Bakgrunnen for dette er at dette tjenesteområdet står for en forholdsmessig stor del av kommunens tjenesteproduksjon, samtidig som størsteparten av tjenestene er lovpålagte. Av ressursårsaker har det imidlertid vært behov for å foreta en avgrensning, slik at fokus har vært rettet mot de som yter hjemmebaserte tjenester. Det gjøres videre oppmerksom på at analyser, vurderinger, konklusjoner og forslag til tiltak bygger på den informasjonen som er mottatt fra kommunen. Det kan være opplysninger som av ulike grunner ikke er forelagt revisjonen, og som kunne gitt en annen faktafremstilling. Videre bemerkes det at vårt arbeid er gjennomført innenfor en begrenset tidsramme og prosjektets problemstilling er omfattende. Fullstendigheten av analysen må vurderes i lys av dette, det kan derfor være relevante forhold som ikke er avdekket i prosjektet 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller østfold kommunerevisjon iks 6

7 holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse, gjennomgang av Riskmanager, spørreundersøkelse og intervju. Hvilke dokumenter som har vært gjenstand for dokumentanalysen fremgår av pkt Spørreundersøkelsen ble sendt ut til ansatte med fag, økonomi og/eller personalansvar i kommunen, til totalt 100 respondenter. Totalt 88 respondenter har besvart, noe som utgjør 88 %. Det er vår oppfatning at svarprosenten er tilstrekkelig sett i forhold til formålet med denne revisjonen. Spørreundersøkelsen ble sendt ut og kunne besvares frem til Det må påpekes at spørreundersøkelsen kan inneholde enkelte feilkilder, spesielt knyttet til hvordan respondentene har oppfattet spørsmålene. Revisjonen har forsøkt å ivareta dette hensynet ved å forklare bakgrunnen og formålet med flere av spørsmålene i gjennomføringen. Uansett må resultatene tolkes med forsiktighet. I noen av tabellene presenterer resultatene som gjennomsnittskår. Følgende skala har blitt benyttet i undersøkelsen: 1- i svært liten grad 2- i liten grad 3- i noen grad 4- i stor grad 5- i svært stor grad Revisjonen mener i utgangspunktet i denne sammenhengen at en skår tilsvarende 3,5 eller høyere er tilfredsstillende. Unntak fra denne generelle målestokken er forklart eksplisitt. Revisjonen har intervjuet rådmann, kommunalsjef helse og sosial, kommunalsjef kultur og oppvekst, kommunalsjef plan, miljø og teknisk og kommunalsjef økonomi og organisasjon. I tillegg har det vært gjennomført intervju med prosjektleder for kvalitetssystemet, virksomhetsleder i hjemmebaserte tjenester, samtlige avdelingsledere i virksomhet hjemmebaserte tjenester, tre teamledere i virksomhet hjemmebaserte tjenester og leder ved tjenestekontoret. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen i perioden september 2013 til januar Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. Ifølge kommuneloven 23 skal rådmannen ( ) sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Særlovgivningen inneholder en rekke bestemmelser som skal sikre forsvarlig internkontroll innen, eksempelvis helse, miljø og sikkerhet eller for tjenesteutøvelsen innenfor helse, omsorg og velferd, men internkontroll i det perspektivet som følger av 23 er ikke nærmere definert i lov eller forskrift. Det følger av imidlertid av forarbeidene til bestemmelsen at Siktemålet er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven ( ) ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet østfold kommunerevisjon iks 7

8 etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte. 1 Rådmannens ansvar er ytterligere tydeliggjort ved en endring av kommuneloven i 2013, hvor det ble tatt inn krav om at kommunens årsberetning skal redegjøre for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten, jfr. kommuneloven 48, pkt I Kontrollutvalgsboken 3 defineres internkontroll som ( ) de systemer og rutiner som administrasjonssjefen etablerer for å sikre tilstrekkelig styring, måloppnåelse og regeletterlevelse. Definisjonen tar utgangspunkt i et internasjonalt anerkjent rammeverk for internkontroll kalt COSO 4. COSO definerer internkontroll som en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de ansatte, og utformet for å gi rimelig sikkerhet for og nå fastsatte målsettinger. Målsettinger som nevnes er: Målrettet og effektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsføring 1 Ot. prp. nr 70 ( ) (endringslov) Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon), s Lov (endringslov) av 8. februar 2013 nr Kontrollutvalgsboken Om kontrollutvalgets rolle og oppgaver, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2011, s. 51. Veilederen er et ledd i departementets oppfølging av arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. 4 COSO er en forkortelse for The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission som gav ut en rapport om internkontroll i oktober Rapporten oversatt til norsk i Intern kontroll et integrert rammeverk, utgitt i Rammeverket har påvirket utformingen av kravene til internkontroll i statens økonomireglement, og er et vanlig verktøy for å bedømme internkontroll for revisjons- og rådgivningsmiljøer i arbeid med kommunale og statlige virksomheter. Overholdelse av gjeldende lover og regler Internkontroll består imidlertid ikke av enkelte begivenheter eller hendelser, men en rekke handlinger som gjennomsyrer aktivitetene i virksomheten, og omfatter hele organisasjonen. I dette følger det naturlig at internkontroll ikke bare består av styringsdokumenter og instrukser, men av mennesker på alle nivåer i en organisasjon. Ledelse og øvrige ansatte har ulike roller, men et felles ansvar for internkontrollen. Det endelige ansvaret ligger imidlertid hos rådmannen. 5 Til tross for at COSO modellen er et rammeverk for å forstå internkontroll, kan den være utfordrende å sette inn i en praktisk kommunal virkelighet. KS har derfor utgitt et idéhefte 6 til hjelp for kommuner som skal utarbeide et helhetlig internkontrollsystem. Heftet bygger på etablerte modeller, eksempelvis nevnte modell. Formålet kan sies å være tydeliggjøring av at internkontroll i praksis handler om systematisk arbeid og dokumentasjon av egen praksis, forbedring av arbeidsmetoder og samhandling for å sikre måloppnåelse, og for å unngå lovbrudd og andre uønskede hendelser. KS velger i heftet å skille mellom sektorovergripende og tjenestespesifikk internkontroll, samt internkontroll i støtteprosesser. Den sektorovergripende internkontrollen skal ivareta det strategiske perspektivet, altså de etablerte styringssystemene og de verktøy ledelsen har innført for å nå de ulike målsettingene, mens de to øvrige skal ivareta det operasjonelle perspektivet. Med det operasjonelle perspektivet siktes det til de løpende prosessene og aktivitetene som gjøres i tjenesteproduksjonen. Dette betyr at den sektorovergripende nettopp er sektorgripende, mens at de øvrige 5 COSO 1996: 8, Rådmannens internkontroll Hvordan få orden i eget hus? Idéhefte utgitt av KS, 2013 østfold kommunerevisjon iks 8

9 internkontrollaktivitetene skal ivareta og bidra til å realisere denne. I praksis vil helheten ivareta de samme elementene som COSO bygger på, og ØKR har derfor valgt å legge dette rammeverket til grunn for denne revisjonen, supplert med enkelte momenter fra KS idéhefte der dette fremstår som naturlig og nødvendig. COSO rammeverket strukturerer et helhetlig internkontrollsystem rundt fem nødvendige elementer: kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon, samt oppfølging. En nærmere redegjørelse for hvert av disse elementene fremgår av kapitlene 4 til 8 nedenfor. 2.5 Litteratur- og dokumentliste Følgende litteratur er benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om kommuner og fylkeskommuner (Lov av 25. september 1992, nr. 107). «Intern kontroll et integrert rammeverk» COSO-rapporten. «Rådmannens internkontroll, Hvordan få orden i eget hus?» KS-veileder. Følgende dokumenter er gjennomgått som grunnlag for faktafremstillingen: Kommuneplan for Moss Handlingsplan Årsmelding Mal for lederavtaler. Delegeringsreglement. Planstrategi Pleie- og omsorgsplan Opplæringsplan Strategisk kompetanseplan for pleie og omsorgstjenesten. Delegeringsbrev. Prosjektdirektiv Innføring av elektronisk internkontroll system. Diverse virksomhetsplaner. Diverse rutiner av betydning for prosjektets problemstilling. østfold kommunerevisjon iks 9

10 3 KOMMUNENS ORGANISERING I henhold til SSB har Moss kommune ca innbyggere ved utgangen av Med status 31. desember 2013 sysselsetter kommunen 2491 medarbeidere, fordelt på 1823,2 årsverk. I henhold til årsbudsjett for 2014 utgjør kommunens driftsutgifter noe over 2 milliarder, og det er budsjettert med et negativt netto driftsresultat på ca. 4,6 millioner. Det er videre budsjettert med ca. 190 millioner til investeringer for samme år. Generelt må kommunens økonomi sies å være stram, noe som er særlig gjeldene innenfor Helse- og omsorgssektoren. Politisk organisering Bystyret er kommunens øverste myndighet og administrasjonens arbeidsgiver. Bystyret består av 39 representanter. Den politiske organiseringen består videre av fem sentrale utvalg: Formannskapet Skole-, oppvekst- og kulturutvalget Helse og sosial utvalget Utvalg for miljø, teknikk og samferdsel Administrasjonsutvalget Kontrollutvalget kommer i tillegg til overnevnte utvalg, og er bystyrets redskap for å utøve kontroll med kommunens forvaltning og tjenester. I tillegg til dette kommer reglementskomiteen, skattetakstutvalget, overskattetakstutvalget, Moss havn KF, Moss drift og anlegg KF og Moss kommunale eiendomsselskap KF. Administrativ organisering Administrativt er kommunen organisert med rådmannen som øverste leder. Under rådmannen er det fire kommunalavdelinger, som ledes av hver sin kommunalsjef. Kommunalsjefene er en del av rådmannens ledergruppe. Figuren under gir et bilde av den administrative organiseringen: Kommunalavdeling økonomi og organisasjon har ansvar både innen ekstern og intern drift. Den interne driften består av ulike felles driftsog rådgivningsfunksjoner for hele kommunen. Kommunalavdelingen består av syv organisasjonsenheter: Økonomi og innkjøp Kemner HR/HMS Lønn IKT Arkiv Informasjon og administrative funksjoner Kommunalavdeling kultur og oppveksts ansvarsområde omfatter myndighets- og forvaltningsoppgaver innenfor fagområde skole, barnehage, kultur og barnevern. Kommunalavdelingen består av 22 virksomheter. Skole, oppvekst og kulturutvalget (SOK-utvalget) er kommunalavdelingens fagutvalg. Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk har myndighets- og forvaltningsoppgaver innenfor drikkevannsforsyning, avløpshåndtering, renovasjon, vei- og trafikkanlegg, parkering, parker- og grøntanlegg samt oppmåling, kart østfold kommunerevisjon iks 10

11 og plan- og byggesak. Kommunalavdelingen er inndelt i fem fagseksjoner: Miljø og renovasjon Vann og avløp Samferdsel, park og friluft Plan og byggesak Oppmåling og e-skatt Utvalg for miljø, teknikk og samferdsel (MTSutvalget) er kommunalavdelingens fagutvalg. Kommunalavdeling helse og sosial består av syv virksomheter innen fagområdet helse og omsorg, samt NAV, tjenestekontoret og boligsosial avdeling. Helse og omsorgstjenesten er igjen inndelt i 30 avdelinger. fagteam. Fagteam «hjemmebaserte tjenester fritt brukervalg» er ansvarlig for tildelingen av hjemmesykepleie og praktisk bistand i hjemmet. Tjenestekontoret besår av 19 ansatte, noe som utgjør 16,5 årsverk. Virksomhet hjemmebaserte tjenester er ansvarlig for å utføre tjenester innen hjemmesykepleie, praktisk bistand og nattjeneste. Virksomheten er organisert i tre avdelinger, basert på geografisk område 8, samt en stab bestående av tre merkantile, en vaktmester og en undervisningssykepleier. Hver avdeling er igjen inndelt i to team. Til sammen har virksomheten 123 årsverk fordelt på 180 hjemler. Bystyret har vedtatt fritt brukervalg for tjenesteområdet hjemmesykepleie og praktisk bistand 7. Fritt brukervalg innebærer at kommunen fatter vedtak om tjenester til de som har krav på dette, men at brukerne selv velger om tjenesten skal gis fra kommunen selv eller fra annen leverandør som kommunen har avtale med. Kommunen finansierer tjenesten og følger opp at bruker får de tjenester som er vedtatt og at kvaliteten er tilfredsstillende. Med bakgrunn i dette ble det vedtatt innført bestiller/utførermodell for de tjenester som har et visst volum og omfang, og hvor kommunen selv skal konkurrere om å utføre tjenestene. Tjenestetildeling og vedtaksmyndighet innenfor hjemmesykepleie og praktisk bistand ble med dette overført fra virksomhet hjemmebaserte tjenester til kommunens nyopprettede tjenestekontor. All vedtaksmyndighet innen helse og sosial er samlet i tjenestekontoret. Omorganiseringen trådte i kraft fra , mens fritt brukervalg trådte i kraft fra Tjenestekontoret er organisert som en enhet under kommunalavdelingen og består av fire 7 Bystyrets vedtak av 18. juni 2012 (sak PS 72/12). 8 Sone Nord/Sentrum, sone Vest og sone Syd. østfold kommunerevisjon iks 11

12 4 KONTROLLMILJØ 4.1 Revisjonskriterier Kontrollmiljøet representerer det strategiske perspektivet i internkontrollen, og er grunnmuren som de andre komponentene i rammeverket bygger på. Kontrollmiljøet omfatter menneskene i organisasjonen og skal sette standarden når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til styring og kontroll deres individuelle egenskaper og integritet, etiske verdier, holdninger og kompetanse, samt organisasjonsstruktur og fordeling av ansvar og myndighet. Ved vurdering av kontrollmiljøet vil det derfor være nødvendig å kartlegge: Kommunens styringssystemer Ledelsesfilosofi Fordeling av ansvar og myndighet Integritet/ etikk og antikorrupsjon Utvikling og ivaretakelse av virksomhetens menneskelige ressurser Andre nødvendige sektorovergripende dokumenter, eksempelvis: Personalforvaltning og arbeidsgiverområdet Økonomi og finans Datasikkerhet og personvern For at kontrollmiljøet skal fungere tilfredsstillende er det nødvendig at overnevnte områder er oppdaterte, tilpasset kommunen, tilgjengelig og gjort kjent for medarbeiderne i organisasjonen. Det er også viktig at ansvar for vedlikehold og utvikling er klart definert. 4.2 Fakta Kommunens styringssystemer Moss kommune har et plansystem med kommuneplanen som overordnet strategisk styringsdokument. Kommuneplanen består av en samfunnsdel og en arealdel. Samfunnsdelen inneholder langsiktige mål for utviklingen i kommunen og skal ligge til grunn for kommunens virksomhet. Moss kommune vedtok ny kommuneplan med samfunnsdel og arealdel for perioden i juni Kommuneplanen ble utarbeidet i nært samarbeid med de øvrige kommunene i Mosseregionen 9 og samfunnsdelen er vedtatt felles i alle kommuneplanene. Kommunens handlingsplan med årsbudsjett bygger på kommuneplanens samfunnsdel. Det er utarbeidet enkelte tematiske kommunedelplaner, men for øvrig er plansystemet preget av fagplaner innen de ulike sektorene. I kommunens handlingsplan fremkommer det at Moss kommune har startet arbeidet med utviklingen av et mer helhetlig orientert styringssystem, balansert målstyring (BMS). Arbeidet bygger på kommunens vedtatte kommuneplan, og tar for seg satsingsområdene i planens samfunnsdel, samt utvalgte delmål til det enkelte satsingsområde: Levekår og folkehelse Verdiskapning og kompetanse Miljø- og energi Arealdisponering og infrastruktur I handlingsplan presenteres hovedmål, samt utvalgte delmål med målindikatorer under hvert satsningsområde. I tillegg til satsningsområdene ovenfor, inneholder også planen delmål innen kategoriene medarbeidere og økonomi. Systemets funksjon er å rapportere resultater og sette mål på flere dimensjoner enn bare økonomi. Med BMS vil fokus rettes mot oppnådde resultater, fremfor hvilke tiltak som er iverksatt. Styringsdokumentene skal i større grad vektlegge resultater på økonomi, tjenestekvalitet, organisasjon og samfunn. 9 Råde, Rygge og Våler. østfold kommunerevisjon iks 12

13 Det er ikke krav til virksomhetsplaner i Moss kommune. Det er økonomi og handlingsplandokumentene som fungerer som styringsdokumenter. Det er derimot noen virksomheter som har valgt å utarbeide egne planer på virksomhetsnivå. I tillegg til balansert målstyring, er kommunen også i ferd med å innføre kvalitetssystemet Riskmanager 10. Innføringen av systemet skal sikre at kommunen ivaretar kommunelovens krav om betryggende kontroll 11. Målet er at kommunen skal være en veldrevet organisasjon innenfor områdene: Økonomiforvaltning Personalforvaltning Anskaffelser IKT- styring og informasjonssikkerhet Saksbehandling og myndighetsutøvelse Tjenesteproduksjon Kommunen startet opp implementeringen av systemet fra og med og innførings- /implementeringsfasen er satt til Kvalitetssystemet består av tre moduler: Dokumentmodulen inneholder kommunens sektorovergripende dokumenter, prosedyrer, rutiner og maler som er knyttet til kommunens internkontrollsystem. Avviksmodulen ivaretar registrering og oppfølging av avvik og andre uønskede hendelser. Programmet er en komplett løsning som dekker kravene til å melde avvik, behandle avvik og gir oppdaterte oversikter innen hver enhet og for ulike avviksområder. 10 Riskmanager kvalitetssystem levers av Digital Kvalitet AS, og er et komplett system for kvalitetsog styringsprosesser, avvikshåndtering og risikovurdering av virksomheten. Systemet brukes av svært mange offentlige instanser, og i Østfold er systemet blant annet i bruk i kommunene Sarpsborg, Fredrikstad og Hvaler. 11 Dette fremgår av «Prosjektdirektivet innføring elektronisk internkontroll system». Kommuneloven stiller i 23-2 krav om betryggende kontroll. Modulen for risikovurdering er foreløpig ikke innført. Rådmannens ledergruppe informerer om at modulen vil bli innført i løpet av våren Kvalitetssystemet skal sikre at alle medarbeidere har tilstrekkelig informasjon tilgjengelig slik at tjenesten kan utføres på en faglig forsvarlig måte. Systemet skal være et arbeidsverktøy for de ansatte og et styringssystem for ledelsen. Ved å gjøre oppslag i kvalitetssystemet skal de ansatte ha lett tilgang til nyeste versjon av rutiner og prosedyrer, samt informasjon om lover og forskrifter som regulerer arbeidet. Innføringen av Riskmanager er prosjektbasert, og er organisert i tre nivåer med avklarte arbeidsoppgaver, ansvar og mandat. Styringsgruppen skal ivareta de overordnede prinsippene og fastlegge prosjektets rammer. Styringsgruppen består av rådmannens ledergruppe, MKE og representanter fra fagorganisasjonene. Prosjektgruppen skal ivareta aktivitetene i prosjektarbeidet, samt organisere og lede faggruppene på hver enhet. Prosjektgruppen består av prosjektleder (fagleder for avdeling for informasjon og administrative funksjoner), rådgivere, tillitsvalgte og hovedverneombud. Faggruppene skal ivareta de enkelte fagområdenes aktiviteter knyttet til kvalitetsarbeidet. Dette omfatter: o Kartlegging av enhetens dokumentasjon/prosedyrer o Utarbeide/korrigere enhetens dokumentasjon o Publisere dokumentasjon i kvalitetssystemet o Etablere internkontolltiltak o Opplæringsansvarlig for sin enhet Faggruppene består av ansatte fra de forskjellige fagområdene og/eller virksomhetene. Hver faggruppe har en leder (delprosjektleder). Delprosjektlederne gjennomfører opplæring av kommuneområdets virksomhetsledere og fagledere, som videre har ansvar for opplæring ute i virksomhetene. Prosjektleder østfold kommunerevisjon iks 13

14 gjennomfører opplæring ute i kommunens virksomheter ved behov og på etterspørsel fra delprosjektlederne. Etter at prosjektet «elektronisk kvalitetssystem» opphører legges systemansvaret til kommunalavdeling økonomi og organisasjon. Kvalitetssystemet er rollebasert. Systemets redaktører 12 har en utvidet tilgang i systemet og ansvar innenfor sitt definerte arbeidsområde, blant annet når det gjelder oppdateringer i systemet. Moss kommune har utarbeidet plan for implementering og opplæring av kvalitetssystemet, både sentralt og på kommunalavdelingsnivå. Arbeidet har vært et prioritert område for Kommunalavdeling økonomi og organisasjon tok i bruk kvalitetssystemet fra og med april Kommunalavdelingen benytter dokumentstyrings- og avviksmodulen. Kommunalavdelingen har i implementeringsfasen prioritert publisering av kommunens sektorovergripende dokumenter. Av den grunn har mange av kommunalavdelingens interne prosedyrer og dokumenter foreløpig ikke blitt publisert. Kommunalavdelingen har 14 redaktører som er ansvarlig for oppdatering og publisering av både sektorovergripende og interne dokumenter og rutiner. Samtlige av kommunalavdelingens ansatte har gjennomført felles opplæring i de deler av systemet som er tatt i bruk. Opplæringen er gjennomført av prosjektleder. I tillegg til dette er det også gjennomført internopplæring i hver fagenhet. Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk tok i bruk kvalitetssystemet fra og med januar Kommunalavdelingen benytter 12 Redaktørene har fått opplæring i kvalitetssystemet av leverandøren, Digital kvalitet. dokumentstyrings- og avviksmodulen. Dokumentmodulen inneholder kommunalavdelingens styringsdokumenter og rutiner. Alle rutiner er revidert og oppdatert før publisering i systemet. Ansvaret for implementering og opplæring i systemet er delegert til nestleder og en rådgiver i avdelingen. Kommunalavdelingen har 32 ansatte med redaktørtilgang. Redaktørene innenfor de enkelte seksjonene er ansvarlig for å oppdatere og publisere rutinene de er ansvarlige for. Det er også redaktørene som har gjennomført den praktiske opplæringen i seksjonene. Alle ansatte har blitt gjort kjent med de delene av systemet som er tatt i bruk, samt fått opplæring i kommunens HMSrutiner. Kommunalsjef er ansvarlig for kommunalavdelingens overordnede rutiner, men selve utformingen av rutinene er delegert til avdelingens økonomirådgiver/nestleder, juridisk rådgiver og kommuneplanlegger. Kommunalavdelingen er ansvarlig for utarbeidelse av kommuneplan, planstrategi og BMS punkter innenfor sine fagområder. Kommunalavdeling kultur og oppvekst tok i bruk kvalitetssystemet fra og med januar I forkant av implementeringen gjorde man vurderinger av hvilke ressurser som måtte avsettes for å oppnå tilfredsstillende resultat. Kommunalsjef informerer om at det har vært en tidkrevende prosess og at praksis for implementering har variert på virksomhetene. Det er satt av ca. 1 årsverk i kommunalavdelingen til opplæring/implementering av systemet. Kommuneavdelingens stab har vært ansvarlig for å legge inn alt av overordnet dokumentasjon som er felles for kommunalavdelingen mens de forskjellige virksomhetene har hatt ansvaret for å publisere virksomhetsinterne dokumenter. En ansatt i hvert fagområde (kultur, barnehage og skole) er redaktører og sitter i kvalitetssystemets faggruppe. I tillegg er det fire andre i kommunalavdelingen som har østfold kommunerevisjon iks 14

15 tilgang til å publisere og oppdatere rutiner. Hver virksomhet har to til tre redaktører med tilsvarende tilganger. Nå er alle rutiner og dokumenter revidert, oppdatert og publisert. Kommunalsjef har gått gjennom alt av dokumentasjon med virksomhetslederne, slik at dokumentasjonen har fått en hensiktsmessig struktur i kvalitetssystemet. Kommunalavdelingens systemansvarlige har gjennomført opplæring av virksomhetsledere og utvalgte ansatte innenfor hver virksomhet. Disse har igjen gjennomført opplæring ute i den enkelte virksomhet. Kommunalavdeling helse og sosial tok i bruk kvalitetssystemet fra og med januar Kommunalavdelingen benytter dokumentstyrings- og avviksmodulen. Systemets risikomodul vil innføres i løpet av våren Det er i utgangspunktet ikke avsatt ekstra ressurser til opplæring og implementering, men delprosjektleder benytter ca. 40 prosent av sin stilling til dette arbeidet. Delprosjektleder er ansvarlig for oppdatering og publisering av dokumenter, samt å gjennomføre opplæring ute i virksomhetene på etterspørsel. Så langt har det blitt gitt opplæring til virksomhetsledere, avdelingsledere og redaktører. Det er virksomhetslederne og avdelingslederne som er ansvarlig for den videre opplæringen ute i virksomhetene. Det varierer hvor langt hver enkelt virksomhet har kommet med å publisere virksomhetsinterne rutiner. Sentrale styringsdokumenter innen helse og sosial, herunder lover og regler, planer, rutiner og retningslinjer, finnes tilgjengelig sentralt på kvalitetssystemet. Det gjenstår imidlertid arbeid med struktur og å sikre at rutinene innenfor samme arbeidsprosesser er like, uavhengig av avdeling. Per dags dato finnes for mange lokale rutiner innad i avdelingene. I det videre arbeidet skal det fokuseres på å løfte rutinene opp på høyest mulig nivå, slik at systemet blir enklere å håndtere. Kommunalavdeling er ikke ansvarlig for å utarbeide sektorovergripende dokumenter utover årsplan gjeldende for helse og sosial. Samtlige kommunalsjefer mener innføringen av Riskmanager har bidratt til en styrking av den sektorovergripende internkontrollen. Styrende dokumenter er bedre strukturert og lettere tilgjengelig enn tidligere. Det fremheves også at det er blitt en større bevissthet vedrørende avvik. Det er i større grad enn tidligere blitt en forståelse for at avviksmeldinger er med på å styrke kommunens internkontroll. Kommunalsjef økonomi og organisasjon informerer om at nye og oppdaterte dokumenter, samt endringer i kvalitetssystemet bekjentgjøres ansatte via e- post. Moss kommune er blitt tildelt midler fra Fylkesmannen for ytterligere å heve kunnskapen om Riskmanager i organisasjonen. Tabell 1 viser hvor stor andel av respondentene som mener de har fått opplæring i Riskmanagers dokumentmodul. Tabell 1: Har du fått opplæring i dokumentmodulen? (%) Ja Nei Økonomi og organisasjon 85,7 14,3 Helse og sosial 69,2 30,8 Kultur og oppvekst 95,0 5,0 Plan, miljø og teknisk 100 0,0 Tabellen viser at det er flere respondenter innenfor helse og sosial som mener de ikke har fått opplæring, enn hva tilfellet er i de øvrige kommunalavdelingene. Innenfor Plan, miljø og teknisk mener samtlige respondenter at de har fått opplæring. Tabell 2 viser hvor stor andel av respondentene som mener de har fått opplæring i Riskmanagers avviksmodul. Tabell 2: Har du fått opplæring i avviksmodulen? (%) Ja Nei Økonomi og organisasjon 100 0,0 østfold kommunerevisjon iks 15

16 Helse og sosial 88,7 11,3 Kultur og oppvekst 84,2 15,8 Plan, miljø og teknisk 100 0,0 Som det fremgår av tabellen er det mindre variasjon i svarene her, enn hva tilfellet er for de øvrige tabellene. Tabellen nedfor viser i hvilken grad respondentene mener rutiner og prosedyrer er lagt inn i systemet, i hvilken grad systemet benyttes som et oppslagsverk og om dokumentmodulen oppleves som brukervennlig. Svarene er angitt på en skala fra 1-i svært liten grad til 5-i svært stor grad. Her presenteres gjennomsnittskår for alle respondentene. Tabell 3: Rutiner og prosedyrer er lagt inn i systemet Økonomi og organisasjon 3,57* Helse og sosial 3,58 Kultur og oppvekst 4,00 Plan, miljø og teknisk 3,17 Jeg benytter systemet som et oppslagsverk Økonomi og organisasjon 3,86* Helse og sosial 3,87 Kultur og oppvekst 4,00 Plan, miljø og teknisk 3,33 Jeg opplever dokumentmodulen som brukervennlig Økonomi og organisasjon 4,00* Helse og sosial 3,37 Kultur og teknisk 3,62 Plan, miljø og teknisk 3,67 * Avdelingslederne innen økonomi og organisasjon skiller seg noe ut med et svarsnitt på 3,0 på samtlige påstander. På spørsmålet om rutiner og prosedyrer er lagt inn i systemet besvarer respondentene fra plan, miljø og teknisk 3,17, mens avdelingslederne innen økonomi og organisasjon svarer 3,0. På spørsmålet om systemet benyttes som et oppslagsverk besvarer respondentene fra plan, miljø og teknisk 3,33, mens avdelingslederne innen økonomi og organisasjon svarer 3,0. På spørsmålet om dokumentmodulen oppleves som brukervennlig svarer respondentene fra helse og sosial 3,37. Nærmere om styringssystemer innenfor hjemmebaserte tjenester og tjenestekontoret Det er utarbeidet fagplan 13 for pleie og omsorgssektoren. Fagplanen gir en oversikt over fagområdets mål og strategier i planperioden, samt hvilke tiltak fagområdet har etablert for å nå disse målene. For noen av virksomhetene er fagplanen operasjonalisert gjennom egne virksomhetsplaner. I følge kommunalsjef er imidlertid målet at alle virksomheter skal utarbeide en plan som beskriver virksomhetens hovedoppgaver og mål. GERICA er Moss kommunes fagsystem for helse- og omsorgstjenestene, og systemet brukes av både hjemmebaserte tjenester og tjenestekontoret. Her dokumenteres den administrative og faglige oppfølgingen av søkere og brukere av pleie- og omsorgstjenester, herunder søknadsbehandling, arbeidsplanlegging, IPLOS 14, tiltaksplaner og daglig journalføring av utførte tjenester. GERICA brukes til elektronisk meldingsutveksling via norsk helsenett med brukeres fastlege, legevakt m.m. Etter hvert vil dette også bli utvidet til å gjelde meldingsutveksling med spesialisthelsetjenesten. Opplysningene som registreres i GERICA benyttes også til rapportering av statistikk til lokale og sentral myndigheter og danner grunnlaget for fakturaer fra leverandører til kommunen, i fritt brukervalgsordningen. I tillegg til GERICA, benyttes NOTUS og IKOS. NOTUS er kommunens elektroniske turnus- og 13 Pleie og omsorgsplan IPLOS er et sentralt helseregister med standardiserte data med opplysninger av betydning for vurdering av bistands- og tjenestebehov. østfold kommunerevisjon iks 16

17 ressursstyringssystem. IKOS 15 benyttes til kvalitetskontroll av kompetanse og brukermedvirkning. Virksomhet hjemmebaserte tjenester har utarbeidet virksomhetsplan for Denne beskriver fire fokusområder: Brukere, samfunn/miljø, økonomi og medvirkning/ansatte, samt balansert målstyring (BMS). Planen beskrives som et viktig element i virksomhetens styring og kontroll, og skal i henhold til virksomhetens årshjul gjennomgås med personalgruppen på personalmøte to ganger i året. Videre skal den revideres og inkluderes i virksomhetens årshjul for Som nevnt tidligere startet implementeringen av Riskmanager i kommunalavdeling helse og sosial fra og med januar Avdelingslederne innen hjemmebaserte tjenester gir imidlertid uttrykk for at opplæringen i systemet burde vært bedre. Riskmanager har vært tema på flere personalmøter, og det er også delt ut brukermanualer til samtlige ansatte, men det er fortsatt mange ansatte som er usikre på hvordan systemet skal benyttes. Det er også flere av virksomhetens ansatte som ikke har de tilgangene de har behov for i systemet. Dette gjelder både vikarer og faste ansatte. Tjenestekontoret har en virksomhetsplan som er utarbeidet av styringsgruppen fra prosjektet som etablerte tjenestekontoret. Planen inneholder beskrivelse av kontorets hovedoppgaver og mål. Leder opplyser at planen er distribuert ut til samtlige ansatte. Kontoret arbeider etter forvaltningsloven og helselovgivningen, med tilhørende forskrifter. Relevante lover og forskrifter er tilgjengelig for alle ansatte gjennom Riskmanager. Ledelsesfilosofi På revisjonens tidspunkt er kommunen i ferd med å utarbeide en overordnet «verdiplattform». Denne skal redegjøre for de verdiene kommunen skal styres etter. Implementeringen vil gjennomføres etter vedtak om arbeidsgiverstrategi i bystyret juni Imidlertid vises det til at kommunens prinsipper for ledelse utdypes gjennom lederavtalene. Ledelse innebærer et kontinuerlig samarbeid om kvalitetsforbedringer. Det fundamentale grunnlaget for kommunens virksomhet er å dekke de behov innbyggerne og brukerne av de kommunale tjenestene har. Rådmann informerer om at det er krav om å inngå lederavtaler med samtlige virksomhetsledere. 16 Virksomhetsleder skal i samarbeid med kommunalsjefen sikre at tjenesteproduksjonen organiseres og drives i tråd med dette perspektivet. Av virksomhetsleder forventes det at vedkommende: Bidrar til å skape trivsel Skaper felles verdiforståelse Ansvarliggjør og myndiggjør sine medarbeidere Inspirerer og stimulerer til kreativitet og utvikling Avklarer mål, rammer og strategier overfor medarbeidere gjennom involvering Delegerer oppgaver så langt det er hensiktsmessig Rådmann, samtlige kommunalsjefer og virksomhetsledere innen kultur og oppvekst har inngått lederavtaler som er basert på kommunens mal. Hver lederavtale innholder 15 IKOS er et verktøy for kvalitetskontroll i sykehjem, hjemmesykepleie, psykisk helsearbeid og tjenester til funksjonshemmede. 16 Det er kommunalavdeling helse og sosial og kommunalavdeling kultur og oppvekst som per dags dato benytter virksomhetsledere i sin ledelsesstruktur. østfold kommunerevisjon iks 17

18 også et personlig vedlegg hvor konkrete mål innen fag og økonomi er skriftliggjort. Innenfor kommunalavdeling kultur og oppvekst gjennomføres det ledersamtaler en gang i året. Ledersamtalene tar utgangspunkt i lederavtalens innhold og omhandler driften av virksomheten, hvordan ledelse utøves, organisering, samt hvordan fastsatte mål skal nås. Kommunalsjef helse og sosial informerer om at det er planlagt å gjennomføre ledersamtaler med samtlige virksomheter i løpet av første halvår Kommunalavdeling plan, miljø og teknisk har fagledere/seksjonsledere for hvert fagområde, ingen av disse har inngått lederavtale. Kommunalsjef informerer om at det er blitt vedtatt en organisatorisk endring ved kommunalavdelingen. Denne endringen skal ha virkning fra og betinger at seksjonslederne får fullt personal- og økonomiansvar innenfor sine ansvarsområder, og at det således vil bli utarbeidet lederavtaler. Tilsvarende er gjeldende for kommunalavdeling økonomi og organisasjon. Fordeling av ansvar og myndighet Utgangspunktet for fordeling av ansvar og myndighet i Moss kommune fremgår av Reglement for folkevalgte organer og delegering for Moss kommune 17. I henhold til reglementet går bystyrets delegering til rådmannen via folkevalgte utvalg i de saksområdene hvor klageorganet er organ utenfor kommunen, og direkte i de saksområdene hvor formannskapet er klageorgan. All øvrig delegering fra bystyret til rådmannen går via henholdsvis formannskapet, utvalgene og administrasjonsutvalget. Oppsummert er rådmannen gitt fullmakt til å disponere kommunens ressurser i henhold til planer og fastsatte rammer. Delegering fra rådmannen fremkommer av «Reglement for delegering av myndighet fra rådmannen» 18. Dokumentet beskriver hvordan bystyrets fullmakter til rådmannen er videredelegert i administrasjonen, herunder delegering til: Kommunalsjef plan, miljø og teknisk Kommunalsjef kultur og oppvekst Kommunalsjef helse og sosial Leder administrativ støtteenhet Organisasjonssjef Økonomisjef Leder av interkommunalt landbrukskontor (landbrukssjef) Videredelegering fra kommunalsjefene til virksomhetsledere for de ulike tjenesteområdene Det er anledning til å videredelegere der dette ikke er spesielt unntatt, men reglementet oppstiller et krav om at all videredelegering av myndighet internt fra rådmannen skal være skriftlig og at all delegert myndighet må utøves i henhold til lover, forskrifter og politiske vedtak, samt andre retningslinjer gitt av overordnet organ. Utøvelse av myndighet må også skje innenfor budsjettets rammer og forutsetninger. Ved videredelegering har hvert ledd i delegeringslinjen ansvar for å kontrollere at de underordnede ledd utøver sin myndighet innenfor de rammene som er nevnt ovenfor. Kommunalsjefene er en del av rådmannsfunksjonen, og deres fullmakter er utledet på dette grunnlag. I praksis innebærer dette at hver av kommunalsjefene forvalter rådmannens myndighet innenfor det enkelte fagområde. Kommunalsjefene skal kontinuerlig holde rådmannen orientert om driften, og søke nødvendig avklaring med henhold til innstillinger i saksforhold som skal 17 Reglementet ble vedtatt av bystyret 25. februar 2013 (sak 5/13). Det ble sist revidert i oktober Administrativt vedtatt med ikrafttredelse 1. oktober østfold kommunerevisjon iks 18

19 avgjøres i politiske organer. Saker som kan ha prinsipiell betydning skal drøftes så tidlig som mulig i lederforum, eller tas direkte opp med rådmannen selv. Rådmannens delegering av myndighet til virksomhetsledere inkludert NAV-leder skjer ved delegering via kommunalsjef på de respektive kommunalområder. Dette omfatter myndighet på følgende områder: Personalsaker Budsjettsaker Organisering og tjenesteyting Myndighetsutøvelse som krever forvaltningsvedtak Virksomhetsleder har ansvar for driften i egen virksomhet og gis fullmakt til å disponere ressurser i samsvar med de rammer som politiske vedtak og rådmannen/kommunalsjefen til enhver tid setter. Den enkelte leder kan videredelegere sin myndighet internt hvis ikke reglementet uttrykkelig sier noe annet. Dette gjelder i saker der utfallet av saken ikke er gjenstand for vesentlig skjønnsutøvelse og/eller det foreligger klargjørende retningslinjer for behandling av saken. Slik videredelegering skal gjøres skriftlig. Kommunalsjef på området skal holdes orientert om saker av prinsipiell eller spesiell betydning. Dokumentet er utdatert vedrørende lovhenvisninger og er ikke oppdatert i tråd med kommunens gjeldende organisering. I praksis vil dette blant annet si at vedtaksmyndighet innen helse og sosial per dags dato ligger til virksomhetsleder hjemmebaserte tjenester. Rådmannen fremhever at reglementet er under revidering, og vil foreligge innen kort tid. Videredelegering fra den enkelte kommunalsjef til virksomhetsledere og andre internt i kommunalavdelingen, skal fremgå av eget reglement fra den enkelte kommunalsjef. Tabellen nedenfor viser hvordan kommunens virksomhetsledere har besvart spørsmålet om kjennskap til kommunens delegeringsreglement. Tabell 4: Delegeringsreglement Helse og sosial 4,18 Kultur og oppvekst 4,12 Tabellen viser at virksomhetsledere innen begge kommunalavdelingene besvarer med et svarsnitt på over 4,00, noe som tilsvarer «i stor grad». Samtlige kommunalavdelinger har en økonomisk rådgiver som også er fungerende nestleder for kommunalavdelingen. Nestleder er kommunalsjefens stedfortreder. Dette er en ny ordning som kommunen er i ferd med å innføre på nåværende tidspunkt. Kommunens HR enhet arbeider med en beskrivelse av nestleders myndighet og arbeidsoppgaver. Samtlige seksjoner i kommunalavdeling plan, miljø og teknisk har egen fagleder med fagansvar. Dette er delegert skriftlig med henvisning til hvilket lovverk den enkelte fagleder kan utøve myndighet innenfor. Saker av prinsipiell betydning og/ eller større saker som har eller kan få stor oppmerksomhet, skal imidlertid forelegges kommunalsjef før vedtak fattes. I kommunalavdeling kultur og oppvekst fremkommer virksomhetsleders myndighet gjennom kommunens delegeringsreglement, samt gjennom inngåtte lederavtaler 19, og inkluderer fag, økonomi og personal. Det fremkommer av lederavtalen at virksomhetsleder er gjenstand for årlig evaluering innenfor område internkontroll. Innenfor kommuneområde økonomi og organisasjon fremgår delegering til fagledere og avdelingsledere i eget delegeringsbrev fra 19 Virksomhetsledernes lederavtaler var gjeldene fra østfold kommunerevisjon iks 19

20 kommunalsjef. Dokumentet omhandler fag-, personal- og økonomiansvar. På kommuneområde helse og sosial har virksomhetsledere overordnet ansvar for fag, økonomi og personal. Dette fremgår av rådmannens delegeringsreglement. Det er på revisjonens tidspunkt ikke utarbeidet lederavtaler for kommunalavdelingens virksomhetsledere. Dette begrunnes med omorganisering innen kommunalavdelingen, endret ledelsesstruktur, samt et stort fokus på økonomi. Kommunalsjef opplyser om at lederavtaler til samtlige virksomhetsledere skal være utarbeidet i løpet av 1. kvartal Økonomi og organisasjon Helse og sosial Kultur og oppvekst Plan, miljø og teknisk Nei 0,0 0,0 0,0 Delvis 0,0 0,0 0,0 Ja 78,6 81,8 75,0 Nei 2,4 2,2 3,8 Delvis 19,0 15,9 21,2 Ja 77,8 77,8 66,7 Nei 16,7 22,2 22,2 Delvis 5,6 0,0 11,1 Ja ,7 100 Nei 0,0 0,0 0,0 Delvis 0,0 33,3 0,0 Avdelingsledere har ansvar for fag, økonomi og personal på avdelingsnivå. Dette er delegert gjennom funksjonsbeskrivelse og delegasjonsbrev. Teamlederne har ansvar for den daglige driften av avdelingene. Dette omfatter å sikre god brukerflyt, kvalitet og koordinering av den direkte tjenesteytingen. Ansvaret innebærer å sørge for at det til enhver tid er tilstrekkelig ansatte med den rette kompetansen i forhold til de arbeidsoppgavene som skal utføres. Kommunalsjef informerer om at ansvaret for internkontroll er delegert ned til alle ledernivåene, dette ansvaret er derimot ikke skriftliggjort for avdelingsledere. Tabellene 20 nedenfor viser hvordan respondentene har besvart spørsmålet om deres ansvar/myndighetsområde er tydelig avgrenset og dokumentert. Tabell 5: Er ditt ansvar/myndighetsområde tydelig avgrenset innenfor følgende områder (%): Økonomi Personal Fag Ja Spørreundersøkelsen inneholdt også en kategori for «har ikke ansvar». Disse respondentene er fjernet fra utvalget i tabell 6. Tabell 7: Foreligger det dokumentasjon som beskriver ditt ansvarsområde (%): Kommuneområde Kommuneområde Økonomi og organisasjon Helse og sosial Kultur og oppvekst Plan, miljø og teknisk Økonomi Personal Fag Ja 66,6 33,3 42,9 Nei 33,3 33,3 57,1 Vet ikke 0,0 33,3 0,0 Ja 74,3 75,6 64,0 Nei 23,0 22,0 26,0 Vet ikke 2,5 2,4 10,0 Ja 83,3 88,9 83,3 Nei 5,6 0,0 5,6 Vet ikke 11,1 11,1 11,1 Ja 75,0 50,0 83,3 Nei 25,0 50,0 16,7 Vet ikke 0,0 0,0 0,0 Som det fremgår av tabellene er det flere av respondentene innen helse og sosial, samt kultur og oppvekst, som ikke opplever at delegert ansvar er tydelig avgrenset. Tilsvarende gjelder spørsmålet om det foreligger dokumentasjon som beskriver ansvarsområdet. Det er imidlertid interessant å merke seg at innenfor helse og omsorg opplever flere at ansvaret er tydelig avgrenset, samtidig som de ikke mener at ansvaret er dokumentert, mens situasjonen er motsatt for kultur og oppvekst. østfold kommunerevisjon iks 20