Kommunerevisoren. Å lete etter misligheter kan føles som å dykke i havet etter fisk

Transkript

1 Kommunerevisoren NKRF Tidsskrift Nr årgang Å lete etter misligheter kan føles som å dykke i havet etter fisk Revisjonssjef Svendsen deler sine erfaringer og synspunkter etter korrupsjonssaken i Bærum Les også om NKRFs engasjement i folkevalgtopplæring og om god forvaltningsskikk

2 F O R B U N D S L E D E R E N har ordet Resultatet etter kommune- og fylkestingvalget er klart, og konstituering er foretatt i de aller fleste kommuner og fylker. Minst ett medlem av kontrollutvalget skal nå være fast medlem av kommunestyret/fylkestinget, og flere har hevdet at dette kravet vil kunne påvirke medlemmets og utvalgets objektivitet og uavhengighet. Lovendringen som fastsatte dette representasjonskravet var omdiskutert, men hensynet til ønsket om en nærmere knytning mellom kommunestyre/ fylkesting og kontrollutvalg ble vektlagt. Hovedargumentet var at kontrollutvalget er kommunestyrets tilsyns- og kontrollorgan, og aktiviteten skal ha en forankring i kommunens øverste organ. Kontrollutvalget skal ikke være en arena for partipolitikk, og ingen arena for overprøving av politiske vedtak ( omkamp ). Det er ikke nok at medlemmene av kontrollutvalgene forstår sin egen rolle, den må hele kommunestyret/fylkestinget ha forstått. Derfor vil folkevalgtopplæringen som nå skal gjennomføres være særdeles viktig. Tidligere ble det ofte sagt at det å bli plassert i kontrollutvalget var en politisk retrettstilling, noe som gikk ut over den nødvendige autoriteten utvalget burde ha. Jeg mener at denne holdningen ikke lenger er tilfelle, da vi ser at flere profilerte politikere blir medlemmer av kontrollutvalg og mange uttrykker at en slik posisjon nå er attraktiv. En tung politisk bakgrunn kan ha mange fordeler, slik som kjennskap til kommunen og vil kunne bidra til økt autoritet til kontrollutvalgets. Samtidig er det viktig at hvert medlem av kontrollutvalget må ha god rolleforståelse, det er til enhver tid viktig å forstå hvilken hatt man har på. NKRF engasjerer seg i arbeidet med folkevalgtopplæringen, både i egen regi og i samarbeid med KS. Våre medlemmer har bred kompetanse og lang erfaring innenfor kontroll og tilsyn av kommunal virksomhet, og vi ønsker at opplæringen på dette området blir ivaretatt på best mulig måte. Jeg viser for øvrig til fyldig omtale av dette arbeidet i Kommunerevisoren. NKRF ønsker å bidra til engasjement og oppdatering for nyvalgte kontrollutvalgsmedlemmer, og vi tilbyr derfor dette og de to neste numrene av Kommunerevisoren fritt tilsendt via kontrollutvalgets sekretariat til nye kontrollutvalgsmedlemmer. Studiene til forskerne Trygstad og Skivenes har funnet at de fleste arbeidstakerne som varsler faktisk får positive tilbakemeldinger og at det ofte fører til endringer på arbeidsplassen. I kommunal sektor viser de til at omfanget av kritikkverdige forhold fremstår som stort, og at en andel nært 80 % varsler om disse forholdene. Totalt sett er dette positivt, men som de sier så er ikke bildet entydig. Det er arbeidstakere som unnlater å varsle på grunn av frykt for represalier, og det viser at vi har behov for både å utvikle og videreutvikle ledelseskulturer som ivaretar det som kan defineres som et godt ytringsklima. En interessant observasjon i deres undersøkelse er at ledere i kommuner som har varslingsrutiner også er mer aktive når de får meldinger om kritikkverdige forhold. Samtidig sier de at varslingsrutiner kan være viktig, men vel så viktig synes det å sette håndtering av kritikkverdige forhold høyt oppe på agendaen. Min vurdering er at hvis prosessen i arbeidet med å utarbeide varslingsrutiner er god, vil dette også påvirke ytringsklimaet i virksomheten i positiv retning. Et velfungerende varslingssystem vil imidlertid til syvende og sist være avhengig av at virksomheten har en ledelseskultur som har forstått og akseptert at varsling vil kunne være en positiv og viktig ressurs. Det er med stor tilfredshet jeg kan melde at kommunal- og regionalminister Magnhild Meltveit Kleppa vil åpne NKRFs Kontrollutvalgskonferanse 2008 på Gardermoen 4. februar. For medlemmer i de nye kontrollutvalgene vil dette være plassen for å diskutere, utveksle erfaringer og få høre om og få innblikk i aktuelle tema som vil påvirke deres hverdag som folkevalgte. Jeg gjentar gjerne at NKRF gjennom disse konferansene har vist at vi imøtekommer kontrollutvalgenes behov for en sentral møteplass, og at vi er en drivkraft for en samlet faglig utvikling av kontroll og tilsyn i kommunal sektor. Per Olav Nilsen styreleder 2

3 I N N H O L D 50 år siden... Av Torbjørn Olsen 1957 var første året for skatt av årets inntekt, en nyordning som medførte store endringer så vel for likningskontorene som for kommunekassene og kommunerevisjonene. Med ordningen fulgte et utall av rundskriv og sirkulærer fra Direktoratet for skatt av årets inntekt. Kommunerevisoren gjenga deler av et rundskriv dat Her skisserte nyordningens far, byråsjef Harald Glenne, opplegget for historiens første fylkesmøte for innkrevingssektoren. Skattefogdene skulle stå for møtene. To deltakere, kommunekassereren og kommunerevisoren, kunne delta for statens regning. Deltakere utover dette måtte kommunene selv be tale for. Møtene burde ha 2 3 dagers varighet, men da budsjettmidlene ennå ikke var klare måtte kystfylkene fra Finnmark t.o.m. Rogaland prioriteres i første omgang. Når disse var avviklet og utgiftene klare ville direktoratet ta opp spørsmålet for de øvrige fylkene. Grunnen til denne prioriteringen lå i programmet for første møte: Særreglene om skattetrekk ved fiske og fangstvirksomhet (herunder reglene om sikringstrekk). Bestemmelsene om hvilke ytelser det skulle trekkes i. Skatteregnskapet, herunder reglene om regnskapsføringen i samband med fordelingen og avregningen. Det praktiske opplegget av arbeidsgiverkontrollen. Det praktiske opplegge av revisjon og kontroll. De årlige Fylkesmøtene for innkrevingssektoren ble, p.g.a. store avstander og mangel på andre treff, årets høydepunkt, både faglig og sosialt, for kommunekasserere og kommunerevisorer helt fram til slutten på 70-tallet. Under landsmøtet for Private Handelsskolers Forbund hadde handelsundervisningen vært i søkelyset. Kommunerevisoren hadde sakset fra et avisreferat: Bl.a. ble det fra næringslivets side pekt på at elevene bør lære mer folkeskikk på handelsskolene. Det ble gitt uttrykk for at det burde settes av mer tid til enkel orientering om hygiene, omgangstone, klesdrakt, kundebehandling etc. At det er behov for slik undervisning kan vel de fleste underskrive som har vært i kontakt med debutanter i ervervslivet. Visse kunnskaper på dette området allerede på skolestadiet ville spare sjefer og kolleger for meget irritasjon og uleilighet og de unge for mange av de omskoleringsvansker som arbeidslivet medfører. Lederen har ordet... 2 Kommunerevisoren for 50 år siden... 3 Når arbeidstakere varsler og lederes håndtering av Sissel Trygstad og Marit Skivenes... 4 Anonym varsling er bedre enn ingen varsling av Janne Hafskjær... 8 Krav til god forvaltningsskikk av Kjell T. Wirum... 9 Triste greier! av Per Martin Svendsen Hva skjer? Kontrollutvalgskomiteen av Torgunn M. Bakken NKRF engasjerer seg i folkevalgtopplæringen av Bodhild Laastad Mye penger lite kontroll? av Trond Rønning Knut Erik Lie ny utredningsleder i GKRS av Tove Tveråmo Vi presenterer Distriktsrevisjon Nordmøre IKS Nytt om navn/et lite stykke Norge NYE UTGIVELSESDATOER Redaksjonskomiteen har flyttet tidspunktet for utgivelse av Kommunerevisoren slik: Nr januar Nr mars Nr mai Nr juli Nr september Nr november Frist for innlevering av artikler etc er den 5. i måneden før. Forsidebilde: Scanpix 3

4 E T I K K Når arbeidstakere varsler og lederes håndtering Av Fafo-forsker Sissel Trygstad, Forskningsstiftelsen Fafo og Marit Skivenes, Førsteamanuensis, Universitet i Bergen. I løpet av de siste årene har det vært rettet stor oppmerksomhet mot varslere og varslernes situasjon. Varsleren blir gjerne fremstilt som en person som trosser makt- og autoritetsstrukturer og som straffes hardt for det av både ledere og kolleger. Vår forskning viser at varsling ikke nødvendigvis er en risikosport. Grad av risiko ser ut til å ha sammenheng med lederes håndtering av det kritikkverdige forholdet, og av hvordan ledere møter arbeidstakeren som varsler. I denne artikkelen benytter vi data innsamlet i norske kommuner for å belyse denne tematikken. 1) Varsling og ytringsklima Den klassiske definisjonen på en varsler er en arbeidstaker som sier ifra om et kritikkverdig forhold til noen som kan gjøre noe med det, noen som kan endre forholdet. Kritikkverdige forhold viser til en hendelse eller en praksis som anses illegitim, umoralsk og/ eller ulovlig. I utgangspunktet skulle man tro at en arbeidstaker som melder ifra eller varsler får anerkjennelse når han eller hun påpeker alvorlig svikt i tjenesten, i forholdet til kunder, brukere eller arbeidsmiljøet. I media tegnes et stikk motsatt og dramatisk bilde. Varsleren beskrives som forfulgt og undertrykt på arbeidsplassen. For noen varslere er dette en dekkende beskrivelse, men langt fra for alle. I våre studier finner vi at de fleste arbeidstakerne som varsler faktisk får positive tilbakemeldinger og det fører ofte til endringer på arbeidsplassen. Men bildet er ikke entydig positivt. Det er arbeidstakere som opplever sterke negative sanksjoner når de varsler, og det er en andel arbeidstakere som unnlater å melde ifra om alvorlige kritikkverdige forhold. Den viktigste begrunnelsen for taushet er frykt for de fleste arbeidstakerne som varsler faktisk får positive tilbakemeldinger og det fører ofte til endringer på arbeidsplassen. 1) Dataene som presenteres i rapporten er publisert i Varslere om arbeidstakere som sier ifra, Gyldendal Akademisk (Skivenes og Trygstad 2006) og Kommunale lederes håndtering av kritikkverdige forhold (Trygstad og Skivenes 2007). represalier. Den sistnevnte gruppen har erfart at det å melde ifra kan være svært risikabelt, og de arbeider gjerne i virksomheter preget av et dårlig ytringsklima. Ytringsklima er å forstå som arbeidstakernes opplevde muligheter til å kunne si ifra om bekymringer til kolleger og ledere uten frykt for represalier. Det handler også om muligheten til å diskutere ulike forhold ved arbeidstakerrollen som opptar de ansatte, muligheten til å problematisere, reflektere og kritisere tjenesteproduksjonen, styringen, organiseringen og arbeidsmiljøet i virksomheten. I Norge skal lov- og avtaleverket sikre at arbeidstakere enten individuelt eller gjennom representative kanaler kan diskutere og bringe sine synspunkter kritiske så vel som positive inn i arbeidsfellesskapet og inn i beslutningsprosesser. Like fullt vil en aktiv holdning fra først og fremst ledere, men også fra tillitsvalgte, vernombud og ansatte være av stor betydning for å sikre et godt ytringsklima. Det er først og fremst i ulike møte- og diskusjonsfora at ytringsklimaet kan utvikles og pleies. Feil og mangler i kommunal sektor I enhver arbeidsorganisasjon vil det på et eller annet tidspunkt oppstå episoder, hendelser eller praksiser som er alvorlige og kritikkverdige. I våre studier finner vi at omfanget av kritikkverdige forhold fremstår som stort. I en undersøkelse blant ansatte innenfor undervisning, barnevern og pleie- og omsorg svarer mer enn ni av ti arbeidstakere at de har opplevd noe alvorlig og kritikkverdig de siste 12 månedene. I en nylig gjennomført undersøkelse blant kommunale ledere svarer sju av ti at de har avdekket denne type forhold i løpet av det siste året. Manglende ressurser som går utover brukerne oppleves hyppigst. Andre forhold som ledere og ansatte rapporterer om er manglende respekt for, og trakassering av brukere, brudd på yrkesetiske retningslinjer og et tjenestetilbud som bryter med gjeldende lovverk. Vi finner også et relativt stort omfang av arbeidsmiljørelaterte forhold. Her kan nevnes uvilje mot å diskutere feil eller mangler, tildekking av feil eller mangler og mobbing av kolleger. I sistnevnte lederundersøkelse har vi også stilt spørsmål om mottak av bestikkelser og korrupsjon. Også dette forekommer, men er i vår undersøkelse svært sjeldent. To prosent av lederne har svart at de har avdekket underslag, mens 0,4 har avdekket mottak av bestikkelser. 2) Lederen konstruktiv medspiller eller destruktiv motpart? Det store omfanget av kritikkverdige forhold som vi har avdekket er i utgangspunktet urovekkende. Det springende punkt i vår sammenheng er imidlertid hva arbeidstakerne gjør med det. Dernest er spørsmålet: Hvordan 2) I en undersøkelse KS har fått gjennomført svarer 0,3 prosent av ledere i norske kommuner at de selv er bestukket. Andel som er forsøkt påvirket på andre måter, i form av turer, bespisning og gaver utgjør åtte prosent ( 4

5 forholder ledere seg til meldinger om kritikkverdige forhold? For å begynne med det første spørsmålet. Kommunale arbeidstakere fremstår som ansvarsbevisste. En stor andel av de som avdekker noe alvorlig og kritikkverdig melder ifra om dette, i underkant av 80 prosent. De aller fleste går rett til sin nærmeste leder. Dette vitner om en svært konstruktiv holdning fra arbeidstakernes side og det vitner om en høy etisk bevissthet knyttet til ulike sider av det som foregår på arbeidsplassen. Når arbeidstakere varsler ser vi gjerne at ulike lojalitetsforpliktelser er virksomme. I våre analyser har vi delt arbeidstakerne inn i tre ulike roller. Rollen som ansatt, som profesjonsutøver og som borger. De ulike rollene er preget av ulike lojalitetsforpliktelser og etiske standarder. Som ansatt er man orientert mot arbeidsplassen som organisasjon, arbeidsfellesskapet man inngår i og ledelsens styringsmål og signaler. Lojalitetsforpliktelsen vil her være organisasjonens beste. Som profesjonell orienterer man seg etter fagets standarder for godt og dårlig arbeid. Her vil etikk knyttet til fag- eller profesjonsrollen bli vektlagt. Borgerrollen kobles til samfunnet og det brede fellesskap man er en del av. Etiske standarder er knyttet til spørsmål som er det ikke i allmennhetens interesse å få vite om dette?. I en velfungerende virksomhet preget av god ledelse og godt ytringsklima vil det være rom for samtlige av disse tre rollene. Lederen må selvsagt tilrettelegge for at virksomhetens mål nås, derfor er ansatterollen svært sentral. Men, ledere må også forholde seg til arbeidstakere med faglig kunnskap og profesjonsbaserte vurderinger som vil farge oppfatningen av hva som er en god eller dårlig tjeneste, eller et godt eller dårlig arbeid. Samtidig vil disse arbeidstakerne i større eller mindre grad ha ønsker om å bruke sin fagkompetanse utenfor organisasjonens grenser, for eksempel i den offentlige debatt. I varslersaker ser vi at det kan oppstå konflikter mellom de ulike rollene og de tilhørende lojalitetsforpliktelser. Et klassisk eksempel er arbeidsorganisasjonens ressurssituasjon sett opp mot brukernes behov for pleie og omsorg. Hvordan ledere håndterer meldinger om kritikkverdig brukerbehandling og hva han eller hun gjør med saken det meldes ifra om, vil ha stor betydning for arbeidstaker, bruker og samfunn. Ulike måter å håndtere et kritikkverdig forhold på Arbeidstakere kontakter altså først og fremst sin nærmeste leder når de opplever eller avdekker et kritikkverdig forhold. En stor andel arbeidstakere nøyer seg med dette. Det er derfor grunn til å tro at saken i mange tilfeller løses på det nivået. Det er imidlertid en andel på 34 prosent som går videre, til tillitsvalgt, vernombud eller andre ledere i virksomheten. Denne gruppen har vi definert som varslere. Våre tall viser at for om lag to av tre arbeidstakere hjelper det å melde ifra eller varsle det er effektivt for å oppnå endringer. Det dreier seg blant annet om etablering av nye arbeidsrutiner, nye måter å løse arbeidsoppgaver på og tilførsel av mer ressurser. Drøyt hver tredje arbeidstaker oppnår ingen endring. Forklaringene kan være flere. Vi trekker frem to. For det første kan dette skyldes at det forholdet som arbeidstakeren opplevde som kritikkverdig i realiteten ikke var det, og at man gjennom diskusjoner på arbeidsplassen har fått belyst og oppklart misforståelsen. For det andre kan det skyldes at arbeidstakerens melding ikke har blitt håndtert av ledere i virksomheten, og at forholdet derfor ikke har fått noen løsning. Når det gjelder reaksjoner som arbeidstakerne mottar som følge av sin melding eller varsling, viser våre data at disse i hovedsak er positive 83 prosent. 17 prosent av de oppgitte reaksjonene er imidlertid av negativ karakter. Vi finner også at risikoen for negative reaksjoner i form av formelle og uformelle sanksjoner øker jo høyere opp i organisasjonshierarkiet arbeidstakeren varsler. Mens 6 prosent av de som har meldt ifra til to aktører eller instanser rapporterer om negative sanksjoner, er andelen steget til 35 prosent blant de som har varslet til fem aktører eller instanser. Når arbeidstakere går videre med saken, går de først og fremst internt. Tre hovedgrunner fremstår i den forbindelse som sentrale: 1. Lederen har ikke ressurser til å løse forholdet, og anbefaler arbeidstakeren å gå videre med saken 2. Lederen har mottatt meldingen men lar saken ligge 3. Lederen er uenig i at det rapporterte forholdet er kritikkverdig Dersom begrunnelsen kan tilskrives at lederen selv ikke har ressurser til å løse forholdet, men oppfordrer arbeidstakeren til å gå videre med saken gjennom de representative kanalene som eksempelvis tillitsvalgt- eller vernombudskanalen, er risikoen for negative sanksjoner liten. Her vil gjerne arbeidstakeren få støtte til å ta saken videre både fra leder og tillitsvalgt og/eller vernombud. I de tilfeller der arbeidstakeren går videre med saken og dette kan relateres til den andre eller tredje begrunnelsen, øker faren for negative reaksjoner. Her vil arbeidstakeren kunne oppleve å stå alene uten støtte fra verken leder eller kolleger. Han eller hun vil også kunne utsettes for mer eller mindre subtile sanksjoner, som eksempel gradvis utstøting fra arbeidsfellesskapet, bortfall av arbeidsoppgaver og karrieremessig stagnasjon. I våre intervjuer med arbeidstakere som har varslet, og som har møtt ledere som enten har forholdt seg helt passive eller har vært uenig i saksforholdet, ser vi også en dreining bort fra sak til person. Det er varsleren det er noe galt med. I vår lederundersøkelse har fem prosent av lederne svart at de ikke gjorde noe med saken det ble meldt ifra om. 15 prosent har svart at de tok forholdet opp med den det gjaldt, men at de ikke fant forholdet alvorlig nok og lot det ligge. Selvsagt kan avgjørelsen være berettiget. Vi vet imidlertid at det her vil kunne være en større eller mindre andel av saker der leder og arbeidstaker vil være uenig om alvorlighetsgraden. Varslersituasjoner oppstår som en konsekvens av nettopp denne uenigheten. Når det oppstår splid om hvorvidt noe er kritikkverdig, kan en svært enkel test gi svaret: Tåler denne saken, handlingen eller praksisen offentlighetens lys? Dersom svaret er nei, vil en arbeidstaker stå overfor følgende spørsmål: Mot hvem skal lojaliteten rettes? Mot lederen som mener at forholdet ikke er alvorlig eller mot en bruker eller et arbeidsfellesskap som blir skadelidende og i verste fall utsettes for ulovligheter? Det vil kunne oppstå konflikt mellom ansatte- og profesjonsrollen. flertallet av kommunale ledere forholder seg aktivt til meldinger om kritikk verdige forhold. Den varslingseffektiviteten vi har avdekket i vår forskning viser likevel at flertallet av kommunale ledere forholder seg aktivt til meldinger om kritikkverdige forhold. I vår Forts. side 6 KOMMUNEREVISOREN 5/07 5

6 lederundersøkelse har ni prosent svart at de meldte forholdet direkte til tilsynsmyndighetene, mens drøye sju av ti tok saken videre til sin overordnede. Omkring halvparten av lederne undersøkte saken, tok den opp med rette vedkommende og diskuterte den i ansattegruppen. Gjennom intervjuer med ledere, tillitsvalgte og vernombud vet vi at dette kan få svært positive virkninger i arbeidsfellesskapet. Det blir gjerne en diskusjon om arbeidspraksis, om ressurssituasjon, rutiner og ansvarsdeling. Denne type diskusjoner kan være med på å vise at det å gjøre feil, og at det å melde ifra om feil er helt avgjørende for å utvikle tjenestene i en kvalitativ god retning. To svært viktige forutsetninger må imidlertid ligge til grunn: Denne type diskusjoner må være saks- og ikke personorienterte og diskusjonene må finne sted i fora som er tilrettelagt for denne type tematikk. Vi har forsøkt å finne ut hva som påvirker lederes håndtering. Vi finner at ledere som benytter ulike møtefora og treffsteder i virksomheten til reelle diskusjoner med arbeidstakere om fag, etikk, arbeidssituasjon og arbeidsmiljø også har en mer aktiv holdning når det gjelder å håndtere kritikkverdige forhold. Disse lederne har gjerne formidlet en klar forventing til de ansatte om at de skal melde ifra om forhold de reagerer på. Vi har imidlertid også prøvd å finne statistiske sammenhenger som kan forklare lederes håndtering. Har lederes alder, ansiennitet, kjønn eller utdanning betydning? Og hva med organisering? Vi finner at disse kjennetegnene i liten grad påvirker ledernes håndtering i statistisk forstand. Derimot finner vi at tilstedeværelsen av varslingsrutiner innvirker på ledernes svar. vel så viktig synes det å sette håndtering av kritikkverdige forhold høyt oppe på agendaen. Forts. fra side 5 I alt svarer 45 prosent av lederne at de arbeider i kommuner der de har utviklet varslingsrutiner. 16 prosent svarer at de har dette under utarbeiding mens 39 prosent svarer at de enten ikke har eller ikke vet om de har denne type rutiner på plass. Spørsmålet er selvsagt hva respondentene legger i varslingsrutiner, men vi finner noen interessante sammenhenger. Dersom vi sammenlikner ledere som arbeider i kommuner med varslingsrutiner med de ledere som arbeider i kommuner 6 uten denne type rutiner, svarer førstnevnte gruppe i signifikant større grad at: De undersøkte saken og gikk videre med den til sin overordnet De undersøkte saken, tok det opp med den det gjaldt og diskuterte det med de ansatte Det ser med andre ord ut til at de som har varslingsrutiner også er mer aktive når de får meldinger om kritikkverdige forhold, selv om andre faktorer selvsagt vil spille inn. En forklaring kan være at de kommunene som har utarbeidet varslingsrutiner også er de som i utgangspunktet har orden i sakene. En annen forklaring kan være at det er de kommuner som har hatt dårlig erfaring med å ikke ta kritikkverdige forhold på alvor, som først og fremst har fått dette på plass. Vi lar imidlertid en leder få kommentere dette: Vi startet med å arbeide med disse retningslinjene for et halvt års tid siden. Jeg vet jo ikke om dette gjør det lettere for arbeidstakere å si ifra, men det har i alle fall gjort meg mer oppmerksom på at det er viktig å forholde seg til denne type meldinger på en konstruktiv måte. (Leder) Rutiner kan altså være viktig, men vel så viktig synes det å sette håndtering av kritikkverdige forhold høyt oppe på agendaen. Blant de kommuner som har utviklet varslingsrutiner er det variasjoner med hensyn til hvem som har vært aktivt med i utformingen. I noen kommuner har disse blitt utviklet i partssammensatte utvalg, mens i andre kommuner har det vært en enhet innenfor sentraladministrasjonen som har hatt ansvar for utarbeidelsen. Vi tror at det er viktig at både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden er delaktig når nye rutiner skal utarbeides og forankres i organisasjonen. En varslere bør være en ønsket arbeidstaker En arbeidsorganisasjon vil aldri kunne sikre seg fullt ut mot at feil begås eller mangler oppstår. Det er rett og slett menneskelig å gjøre feilvurderinger. Det er dermed ikke sagt at det ikke er viktig å forsøke og begrense omfanget av illegitime, ulovlige og/eller uetiske forhold. Da fremstår varsleren som en viktig person. En varsler er en arbeidstaker som bryr seg, og som ønsker å endre noe som han eller hun opplever som feil og galt. Slik sett representerer varsleren en viktig ressurs for arbeidsorganisasjonen. Vi vet imidlertid at det kan være belastende å stå i en varslingssituasjon. Derfor bør det tilrettelegges for at saker finner sin løsning på et tidligst mulig tidspunkt. Da må oppmerksomheten rettes mot ytringsklimaet i virksomheten. Det er først og fremst gjennom samtaler, diskusjoner og refleksjoner at vi som arbeidstakere blir bevisste på hva en god tjeneste eller produkt er. Det er også gjennom samtaler, diskusjoner og refleksjoner at vi kan problematisere negative og positive sider ved arbeidsmiljøet og arbeidshverdagen vår. Det er derfor viktig å tilrettelegge for at vi kan bringe ulike sider av oss selv inn i arbeidsfellesskapet. Som ansatte kan VI bringe inn synspunkter på vår arbeidssituasjon og det arbeidsmiljøet vi er del av. Som profesjonsutøvere kan vi spille inn forslag og innsigelser på fagutøvelse og fagetikk. Som borgere kan vi bringe inn samfunnets synspunkter på oss som gruppe, samtidig som vi også kan bringe informasjon om vår gruppe ut til samfunnet. I arbeidet for å bedre varslernes situasjon har varslingsrutiner blitt vektlagt. Mye tyder på at varslingsrutiner kan ha positive virkninger, men et kritisk punkt vil være hvem som har vært med å utforme rutinene. Ved å åpne for deltakelse fra ansatte, tillitsvalgte og vernombud vil rutinene kunne få bedre legitimitet og bli bedre forankret i organisasjonen. Og ved siden av varslingsrutiner vil diskusjoner knyttet til spørsmål som gjør vi dette rett?, kan vi gjøre ting annerledes og tåler vår virksomhet offentlighetens lys være med på å bidra til åpenhet og legitimitet for offentlige virksomheter.

7 Anonym varsling bedre enn ingen varsling E T I K K Av Janne Hafskjær, Trondheim kommune Trondheim kommune har etablert en ordning der ansatte kan varsle anonymt om kritikkverdige forhold. Dette er etablert som et supplement til å melde fra tjenestevei eller via tillitsmanns-/ verneombudsapparatet. Varslere i Trondheim kommune oppfordres først og fremst til å være åpne, men det gis anledning til å varsle anonymt fordi vi mener at anonym varslig er bedre enn ingen varsling. Ikke i løse lufta Det er imidlertid ikke slik at de nye varslingsrutinene henger i løse lufta i Trondheim kommune med sine vel ansatte. Varslingsrutinene er tuftet på en rekke andre rutiner, system og verdigrunnlag. Trondheim kommune har utarbeidet et dokument for ytringsfrihet for ansatte, der rådmannen framholder at det å ytre kritikk skal inngå som en integrert del av arbeidet for å fremme et godt arbeidsmiljø. Videre har kommunen utarbeidet etiske retningslinjer for alle ansatte og politikere, som er vedtatt i Bystyret. Trondheim kommune har også jevnlige medarbeiderundersøkelser. Varslingsrutinene er altså et supplement til allerede eksisterende kommunikasjonskanaler. Ulike måte å varsle på Et sekretariatet opprettet i Trondheim kommune mottar varsler gjennom en nettløsning eller via telefon, post eller personlig opp møte. Sekretariatet består av en jurist, en økonom og en rådgiver, alle ansatt i Rådmannens fagstab. Sentralt arbeidsmiljøutvalg i kommunen ga sin tilslutning til valg av disse personene. Hvis varslingen mottas gjennom nettløsningen kan medlemmer i sekretariatet kommunisere med varsleren gjennom en pinkode som varsleren får oppgitt når varslingen sendes. Dette sikrer kommunikasjon med både kjente og anonyme varsleren. Sekretariatet kan f. eks opplyse om saksgang, etterspørre mer dokumentasjon eller veilede i forhold til hva som anses som kritikkverdige forhold som omfattes av systemet. Varsleren kan forbli anonym i dette systemet. Problematiske sider Anonyme varslingskanaler har problematiske sider. En av de største utfordringene er rettsikkerheten til den personen det varsles om. Trondheim kommune har forsøkt å ivareta dette på ulike måter. Strenge krav til personvern Det stilles strenge krav til sannsynliggjøring og dokumentasjon av innholdet i varslet. Vi mener dette kan være med på å ivareta rettsikkerheten til den varslingen gjelder. Saker som ikke er sannsynliggjort kan bli avvist. Sekretariatet forelegger saken for kommunaldirektøren for den aktuelle sektoren, med mindre spesielle hensyn i saken tilsier at dette ikke er hensiktsmessig. Hvis det foreligger spesielle forhold i saken, kan sekretariatet legge saken frem for en annen kommunaldirektør, rådmannen, ordfører eller tilsynsmyndigheter. Av hensyn til personvernet til varsleren og den det varsles om, fremlegges saker aldri med personopplysninger. Personopplysninger oppgis bare når det er besluttet at saken tas under videre behandling. Kommunaldirektøren for organisasjon blir gjort kjent med alle varslinger men får bare personopplysninger i de sakene hvor denne direktøren behandler saken. Kommunaldirektøren avgjør om saken skal avvises, henlegges eller behandles videre. Avgjørelsen i saken skal begrunnes og sekretariatet kan ta saken videre til annen kommunaldirektør, rådmann, ordfører eller tilsynsmyndigheter om begrunnelsen ikke er tilfredstillende. Varslings rutinene er altså et supplement til allerede eksisterende kommunikasjonskanaler. Sekretariatets øvrige oppgaver er å være pådriver slik at saken blir behandlet innenfor de tidsrammene varsleren får oppgitt og gi tilbakemelding til varsleren når saken er avsluttet. Tilbakemeldingen til varsler skal alltid ivareta personvernet til den det er varslet om. Alle personopplysninger blir slettet seneste innen to måneder etter at saken er avsluttet. Årsrapport Alle varsler registreres, og en gang i året tar sekretariatet ut en statistisk årsrapport som inneholder opplysninger om antall og type varsler, antall kjente og antall anonyme varslere, konklusjon i sakene - avvist, henlagt eller medført konsekvenser. Statistikken fremlegges for formannskap, revisjon og SAMU (Sentralt arbeidsmiljøutvalg). Varsleaktiviteten i Trondheim kommune presenteres i kommunens årsmelding. 7

8 J U S Av Kjell Tore Wirum, sekretariatsleder/ spesialkonsulent ved Kontrollutvalgssekretariat Nordmøre Krav til god forvaltningsskikk forkortet forvaltningsloven. 1 Innledning 2 Forholdet ningsloven mellom 2) og ulovfestet i andre særlover, rett forskrifter og positiv Legalitetsprinsippet rett fastslår at forvaltningen er må i dag ha fastsatt lovhjemmel i forvaltningsloven til å utøve Statens og kommunens forvaltning Hovedtyngden griper i og av reglementer. reglene om forvaltningens saksbehandling dag snart sagt på alle områder og og i andre til enhver særlover, forskrifter og reglementer. myndighet, dvs desto større inngrep dess tid inn i den enkelte borgers liv. Imidlertid Man må også suppleres Imidlertid disse suppleres reglene disse av reglene uskrevne av uskrevne (ulovfestede) strengere krav krav til god til klar forvaltningsskikk. lovhjemmel. regne med at utviklingen vil føre med seg at (ulovfestede) krav til god forvaltningsskikk. Lex superior prinsippet fastslår at myndighetsutøvelsen forvaltningens virksomhet vil bety stadig mer for det enkelte menneske. Det er derfor meget om å gjøre å få mest mulig betryggende former for dens virksomhet og få den under best mulig kontroll. Dette har den største betydning for den fortsatte utvikling av vår frie forfatning, og for det enkelte menneskes følelse av frihet og trygghet i vårt samfunn. Fristelsen for forvaltningen til ikke å ta tilbørlig hensyn til den enkelte borger er til stede også i våre dager. Forvaltningen har stor makt, og ikke må være i strid med lov ei heller må hjemmel for inngripen stride mot bestemmelser gitt i lov eller i medhold av lov. Prinsippet om forsvarlig saksbehandling fastslår at forvaltningen må utrede og opplyse en sak godt. Dette kan medføre nødvendigheten av å varsle parter, gi innsyn og begrunnelser ut over det som følger av lov. Prinsippet om forsvarlig myndighetsutøvelse faren for misbruk av denne makt Den innerste må en nok sirkelen representerer hva som følger av lovfestet rett, mens den fastslår ytterste sirkel at forvaltningen representerer må hva som også i dag og hos oss regne med. tillegg 1) følger av god Den forvaltningsskikk. innerste sirkelen representerer hva holde seg innenfor lovens formål og ikke som følger av lovfestet rett, mens den ytterste ta utenforliggende hensyn. sirkel representerer hva som i tillegg Likhetsprinsippet fastslår at forvaltningen Uttalelsen er hentet fra høringssvarene som ble gitt i forbindelse med utarbeidelsen 3 Rettslig av standard følger av god forvaltningsskikk. skal i størst mulig grad foreta en likebehandling regnskapsskikk av saker og sakens (GKRS) parter. eksempl Ot.prp. nr. 38 ( ) God Om lov forvaltningsskikk om behandlingsmåten i forvaltningssaker. på rettslige Resul- dynamiske standarder. Dette innebærer at Saklighetsprinsippet deres innhold og omfang fastslår at er forvaltnin- i stadig (GFS) er i likhet med God kommunal tatet av denne Ot.prp. er det endring. vi i dag kjenner GKRS 3 er i Rettslig størst mulig standard grad forsøkt konkretisert gen gjennom må holde skriftlige seg innenfor standarder kompetan-fosens rammer etter av lov, finansiell forskrift m.v. revisjon, me som lov 10 februar 1967 om regnskapsansvarliges behandlingsmåten God forvaltningsskikk og revisorers (GFS) arbeid, er i herunder likhet med for gjennomføring i forvaltningssaker forkortet også forvaltningsrevisjon. forvalt- God kommunal regnskapsskikk (GKRS) ek- Forholdsmessighet - (også kalt propor- ningsloven. sempler på rettslige dynamiske standarder. sjonalitetsprinsippet) fastslår at det må Dette innebærer at deres innhold og omfang være forholdsmessighet mellom mål og En kan si at uttalelsen er like relevant i dag er i stadig endring. GKRS er i størst mulig middel, dvs at omfanget av forvaltningens inngripen må (forvaltningsloven) stå i forhold til hva kapittel som for over 40 år siden. Jfr Ot.prp. nr.38 grad ( ) forsøkt konkretisert Om lov om gjennom behandlingsmåten skriftlige i forvaltningssaker punkt 2 side 8. standarder for regnskapsansvarliges og revisorers forvaltningen ønsker å oppnå ved sin om arbeid, herunder for gjennomføring av I det videre avgrenses det mot saksbehandling myndighetsutøvelse. ved rettsinstanser, og ser kun på administrativ saksbehandling ved forvaltningsorganer etter forvaltningslovens bestemmelser. finansiell revisjon, men også forvaltningsrevisjon. Kontradiksjon fastslår at forvaltningen må gi de berørte parter mulighet for å forsvare/sikre sine interesser. 2 Forholdet mellom ulovfestet rett og positiv rett Hovedtyngden av reglene om forvaltningens saksbehandling er i dag fastsatt i forvalt- 1) Jfr Ot.prp. nr.38 ( ) Om lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kapittel I punkt 2 side 8. 2) lov 10.februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker Statens og kommunens forvaltning griper i dag snart sagt på alle områder og til enhver tid inn den enkelte borgers liv. Man må også regne med at utviklingen vil føre med seg at forvaltningens virksomhet vil bety stadig mer for det enkelte menneske. Det er derfor meget om å gjøre å få mest muli betryggende former for dens virksomhet og få den under best mulig kontroll. Dette har den største betydning for den fortsatte utvikling av vår frie forfatning, og for det enkelte menneskes følelse av frihet trygghet i vårt samfunn. Fristelsen for forvaltningen til ikke å ta tilbørlig hensyn til den enkelte borger e til stede også i våre dager. Forvaltningen har stor makt, og faren for misbruk av denne makt må en nok også i dag og hos oss regne med. 1 Uttalelsen er hentet fra høringssvarene som ble gitt i forbindelse med utarbeidelsen av Ot.prp. 38 ( ) Om lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Resultatet av denne Ot.p er det vi i dag kjenner som lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker En kan si at uttalelsen er like relevant i dag som for over 40 år siden. I det videre avgrenses det mot saksbehandling ved rettsinstanser, og ser kun på administrativ saksbehandling ved forvaltningsorganer etter forvaltningslovens bestemmelser. God forvaltningsskikk vil i hovedsak følge av lov og forskrift, men blir gjerne presisert og supplert gjennom forvaltningspraksis og rettspraksis. 4 Sentrale prinsipper Forvaltningsretten omfatter en del grunnleggende prinsipper som må ligge til grunn for utøvelse av offentlig myndighet. Disse kan en benevne som forvaltningsrettens alminnelige prinsipper og omfatter følgende: I tillegg kommer offentlighetsprinsippet som fastslår at forvaltningens virksomhet er offentlig. Hovedregelen er at enhver kan kreve innsyn i det offentlige innholdet i en hvilken som helst bestemt sak (såkalt meroffentlighet). Dette prinsipp er i hovedsak kommet til uttrykk gjennom lov 19.juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). 3) 8

9 5 Sentrale avveininger Ved utøvelse av offentlig myndighet må det i ethvert tilfelle foretas en konkret vurdering med dertil hørende nødvendige avveininger. Av de mest sentrale avveininger kan nevnes følgende: Hensynet til effektivitet Hensynet til rettssikkerhet 5.1 Hensynet til effektivitet For en effektiv saksbehandling har kommunene, i likhet med departementene, i hovedsak delegert store deler av sin myndighet til administrasjonen/underordnede instanser til å forestå den løpende saksbehandling innen forvaltningsorganet. Gjeldende lov og regelverk åpner i hovedsak for slik delegering av myndighet. Omfanget av slik delegert myndighet må i hovedsak ikke stride mot gjeldende lov og regelverk med mindre regelverket selv åpner for dette. Slike unntakshjemler kalles derogasjon 4). 5.2 Hensynet til rettssikkerhet For å sikre en mest mulig forsvarlig myndighetsutøvelse, herunder beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, har en etablert regelverk for at borgerne skal kunne forutberegne sin rettstilling og til å forsvare sine rettslige interesser. For det første stilles det krav til de formelle forhold, dvs krav til at vedkommende instans som skal fatte vedtaket, har kompetanse til dette i henhold til lov eller i medhold av lov. Herunder kommer også krav til habilitet, jfr fvl kapittel II. Herunder kommer dokumentasjonsreglene til anvendelse, jfr fvl 11 d. I tillegg til disse hensynene kommer avveininger som forholdet mellom private interesser og samfunnsinteresser. 6 Forvaltningsorganer Det følger av fvl 1 annet og tredje punktum: Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettsubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffes enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Hovedregelen er at forvaltningslovens bestemmelser får virkning for de nevnte forvaltningsorgan ved deres saksbehandling ved offentlig myndighetsutøvelse. Visse offentlige institusjoner og visse saker er unntatt fra forvaltningslovens prosessuelle regler. Dette følger av fvl 4. Hva som er å anse som forvaltningsorgan kan i korte hovedtrekk skisseres som følgende: I hovedsak gjelder det innenfor følgende områder: Generell saksbehandling (fvl kapittel III) Enkeltvedtak (fvl kapittel IV V) Offentlige tilsettinger (fvl 2 annet ledd, jfr kapittel IV V) Klagebehandling (fvl kapittel VI) Tilsyn og kontroll (koml 59, 60, 76 og 77) Spesielt sistnevnte er høyaktuelt for revisjon og kontrollutvalg da det her også stilles krav til at deres saksbehandling også i størst mulig grad bør være i tråd med god forvaltningsskikk. 7.1 Generell saksbehandling Når det gjelder generell saksbehandling tar en i hovedsak for seg enhver henvendelse til forvaltningsorganet fra parter eller andre interesserte som ønsker å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Det påligger forvaltningsorganet en alminnelig veiledningsplikt innenfor dets saksområde. Dette følger av fvl 11. Forskrift 15. desember 2006 nr 1456 til forvaltnings loven Statsnivå Regionsnivå Lokalnivå Statlig forvaltning Stortinget Fylkesmannen Ligningskontor Departementene Helseforetak Trygdekontor Direktoratene Skattefogd etc. Statlige tilsyn etc etc. Kommunal forvaltning Fylkeskommunen Kommunen For det annet stilles det krav til de prosessuelle forhold, dvs til selve saksbehandlingen. Herunder kommer veiledningsplikten, jfr fvl 11, saksbehandlingstid/foreløpig svar, jfr 11 a, mulighet til å la seg bistå av advo k a t eller fullmektig, jfr fvl 12, samt anvendelse av taushetsreglene, jfr 13 flg. For det tredje stilles det krav til de materielle forhold, dvs til innholdet i det vedtak som er eller skal fattes, samt det underliggende bakgrunnsmateriale. 3) Loven vil bli erstattet av lov 19.mai 2006 nr 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), men denne er enda ikke trådt i kraft. 4) Se NOU 2003:30 Ny offentlighetslov punkt 5.2 s.49 Lokal og regional statsforvaltning er i den senere tid forsøksvis prøvd samordnet i forbindelse med NAV-reformen (aetat og trygdekontor) sammen med lokal kommunalforvaltning (sosialkontor). Uavhengig av om forvaltningsorganets saksbehandling følger av forvaltningsloven, bør krav til god forvaltningsskikk foreligge ved utøvelsen av offentlig myndighet ved det respektive forvaltningsorgan. 7 Når bør god forvaltningsskikk foreligge? Det følger i hovedsak av forvaltningslovens bestemmelser når god forvaltningsskikk bør foreligge. (forvaltningslovsforkriften) inneholder bestemmelser som utfyller og presiserer hva veiledningsplikten omfatter, jfr forskriftens kapittel 2. I de tilfeller det kommer forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde (fvl 11 annet ledd a)) regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven (fvl 11 annet ledd b) første punktum), og om mulig peke på de omstendigheter som i det kon- Forts. side 10 9

10 Forts. fra side 9 krete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet (fvl 11 annet ledd b) annet punktum) I tillegg følger det av fvl 11 at dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorganet som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ evt oversendes til rett myndighet direkte med underretning til avsender samtidig, jfr fvl 11 fjerde ledd første punktum, jfr forvaltningslovforskriften 4. Skulle en henvendelse inneholde feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal forvaltningsorganet om nødvendig gi beskjed om dette, jfr fvl 11 fjerde ledd annet punktum. Det bør samtidig gis en frist til å rette opp mangelen, og evt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres, jfr fvl 11 fjerde ledd tredje punktum Øvrige alminnelige krav til saksbehandlingen følger av fvl kapittel III. Herunder kan nevnes saksbehandlingstid (fvl 11 a) foreløpig svar (fvl 11 a tredje ledd) muntlige konferanser (fvl 11 d) retten til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig (fvl 12) taushetsreglene (fvl 13 flg), saksforberedelse og klage ved pålegg om å gi opplysninger (fvl 14), samt fremgangsmåte ved gransking og lignende (fvl 15) I tillegg er det gitt regler om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og publikum samt regler om elektronisk saksbehandling og kommunikasjon i forvaltningen, jfr fvl 15 a. 5) 7.2 Enkeltvedtak Hva enkeltvedtak innebærer følger av legaldefinisjonen i fvl 2 litra b) et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. 5) Utfyllende bestemmelser til fvl 15 a er gitt i Forskrift 25.juni 2004 nr 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eforvaltningsforskriften). Forvaltningslovens kapitler IV VI får anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jfr fvl 3 første ledd. Blant enkeltvedtak regnes også avgjørelser om avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, jfr fvl 2 tredje ledd. Ved enkeltvedtak påligger det forvaltningsorganet Forhåndsvarling av sakens parter før vedtak treffes ( 16) Utrednings- og informasjonsplikt ( 17) Å gi partene adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter ( 18), herunder gjennomsyn og utlån av saksdokumenter ( 20) Ved avslag om å gjøre seg kjent med et dokument i saken, gjøre part oppmerksom på bestemmelse som ligger til grunn for avslaget, samt retten til å påklage vedtaket ( 21). Selve enkeltvedtaket skal gjøres skriftlig (fvl 23) inneholde begrunnelse (fvl 24), herunder vise til de regler vedtaket bygger på og om nødvendig gjengi reglenes innhold ( 25 første ledd) nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på evt vedlegge disse ( 25 annet ledd) de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av det forvaltningsmessige skjønn ( 25 tredje ledd) I forbindelse med at enkeltvedtak er truffet, påligger det forvaltningsorganet en underretningsplikt overfor sakens parter, jfr fvl 27. Uavhengig om det er snakk om enkeltvedtak eller unntak fra forvaltningslovens bestemmelser ved saksbehandlingen, bør god forvaltningsskikk foreligge ved utøvelse av offentlig myndighet bl.a. innen følgende områder: Alminnelig forvaltningsrett (sivilombudsmannsloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven etc) Spesiell forvaltningsrett, herunder Plan- og bygningsrett (plan- og bygningsloven etc) Miljørett (naturvern, kulturminnevern, forurensning, erstatning samt innførsel/tilvirkning/omsetning og produktkontroll etc) Fremmed rett (utlendingsloven, introduksjonsloven etc) Skole- og undervisningsrett (voksenopplæringsloven, opplæringslova, barnehageloven, privatskolelova etc) Kommunalrett (kommuneloven, inndelingslova etc) Kirkerett (kirkeloven, gravferdsloven etc) Fiskeri-/havne-/losvesen (råfiskloven, havne- og farvannsloven etc) Veglova Brannvesen (brann- og eksplosjonsvernloven etc) Skatte- og avgiftsrett (skattebetalingsloven, ligningsloven etc) Trygd-, sosial- og helserett (folketrygdloven, barnevernloven, sosialtjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, psykisk helsevernloven, kommunehelsetjenesteloven, smittevernloven etc) samt etter andre lover hvor det utøves offentlig myndighet (bl.a. serveringsloven, alkoholloven, konsesjonsloven, eigedomsskattelova/byskatteloven av 1911, etc) 7.3 Offentlige tjeneste- og arbeidsforhold Det følger av fvl 2 annet ledd hvilke krav som gjelder for behandling av saker vedrørende tilsettinger av offentlige tjenestemenn, jfr legaldefinisjonen i fvl 2 første ledd litra d). Offentlige tilsettinger anses som enkeltvedtak hvilket medfører at reglene etter fvl kapittel IV VI blir gjeldende. I forbindelse med offentlige tilsettinger har forvaltningslovforskriften utfyllende bestemmelser for hvilke rettigheter søkere til offentlige stillinger har, jfr forskriftens kapittel 5. Her kan nevnes partsinnsyn i utvidet søkerliste (forskriftens 15), rett til opplysninger som gjelder seg selv ( 16) og andre søkere ( 17), rett til å gjøre seg kjent med skriftlige referat fra intervju hvor part deltok dersom det føres slike ( 18) samt innsyn i innstilling i tilsettingssaker hvor part har søkt ( 19) med unntak av hele eller deler av begrunnelsen for innstillingen hvis det ikke foreligger nye faktiske opplysninger eller anførsler av betydning ( 19 tredje ledd). 10

11 Samme regler gjelder også ved 6) oppsigelse, suspensjon, avskjed, forflytting av offentlig tjenestemann, vedtak om å ilegge ordensstraff, samt tilstå pensjon 7.4 Klagebehandling Det avgrenses her mot sivilrettslige klageadgang ved domstolene og en vil i hovedsak kun se på administrativ klageadgang. Forvaltningsorganets prosedyrer når det gjelder klagebehandling følger av fvl kapittel VI. I forbindelse med underretning om enkeltvedtak og i forbindelse med klage skal det fra forvaltningsorganet opplyses om hvem som er klageinstans ( 28) hvem som kan klage (part eller annen med rettslig klageinteresse) ( 28) klagefrister ( 29) når klage må være fremsatt ( 30) virkninger ved oversitting av klagefrist ( 31) samt klagens adressat, form og innhold ( 32) Forvaltningsorganets prosessuelle forhold til mottatte klager følger av fvl 33 og 34. I de tilfeller et vedtak blir endret til gunst for en part, skal i hovedsak vedkommendes sakskostnader dekkes av forvaltningsorganet, jfr 36 første ledd. I motsatt fall skal hovedsakelig part hvor klagevedtaket er til ugunst for eller den part som ikke får medhold, ilegges sakskostnader helt eller delvis, avhengig av vedtakets karakter eller omfang, jfr fvl 36 annet ledd. Avgjørelse av spørsmålet om dekning av sakskostnader følger av fvl 36 tredje ledd. Klageinstanser i forbindelse med avgjørelser fattet av lokal kommunalforvaltning kan i korte hovedtrekk skisseres som følgende: I tillegg har en mulighet for å rette klage til Sivilombudsmannen, jfr lov 22.juni 1962 nr 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannsloven). Klageinstanser i forbindelse med avgjørelser fattet av lokal og regional statsforvaltning kan i korte hovedtrekk skisseres som følgende 7) : 7.5 Tilsyn og kontroll Med tilsyn og kontroll må en her for det første skille mellom intern og ekstern kontroll. For det annet må en skille mellom forhåndskontroll og etterfølgende kontroll. Avgjørelsesinstans Klageinstans Administrasjon Ü Kommunale utvalg/ styrer/råd med beslutningsmyndighet Kommunale utvalg/ Ü Formannskapet styrer/råd med beslutningsmyndighet Formannskapet Ü Kommunestyret Kommunestyret Ü Fylkesmannen Fylkesmannen Ü Departementet Intern og ekstern kontroll Med intern kontroll menes at organ innenfor forvaltningsorganet selv er tillagt kompetanse til å føre tilsyn og kontroll med at den offentlige forvaltning er forsvarlig og drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser samt at den er gjenstand for 6) jfr fvl 2 annet ledd. 7) Eksemplene er hentet fra NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune Forts. side 12 Lokal/regional Klageinstans avgjørelsesinstans Ligningskontor Ü Skattedirektoratet Fylkeslegen Ü Statens helsetilsyn Trygdekontor Ü Rikstrygdeverket Statens vegvesen Ü Vegdirektoratet Fylkesmannen Ü Det respektive departementet ut i fra saks- og oppgave-område Stadig flere revisorer i offentlig sektor bruker... 11

12 Forts. fra side 11 betryggende kontroll. Dette innebærer i hovedsak en kvalitetssikring internt i organet for at den offentlige myndighetsutøvelse er forsvarlig. I en kommune er det administrative tilsynsansvaret tillagt administrasjonssjefen, jfr koml 23 nr 2, mens det politiske tilsynsansvaret er tillagt kontrollutvalget som forestår den løpende tilsyn og kontroll på vegne av kommunestyret som er kommunens øverste tilsynsorgan, jfr koml 77, jfr 76. Med ekstern kontroll menes at øvrige forvaltningsmyndigheter utenfor forvaltningsorganet har en viss oppgave med å føre kontroll med forvaltningsorganets virksomhet. I hovedsak er denne eksterne kontrollen tillagt fylkesmannen, jfr koml 59 og Forhåndskontroll og etterfølgende kontroll Med forhåndskontroll menes at forvaltningsorganet selv må kvalitetssikre at bl.a. saker som innebærer utøvelse av offentlig myndighet er forsvarlig utredet før det treffes avgjørelser. I en kommune er forhåndskontrollen tillagt administrasjonssjefen etter koml 23 nr 2. Eksterne forvaltningsmyndigheter er i en viss grad også pålagt forhåndskontroll med kommunene. Dette gjelder bl.a. i de tilfeller hvor kommunen har vedtatt å fastsette et årsbudsjett med underdekning av utgifter, jfr 60 nr 1 a) har vedtatt å fastsette en økonomiplan for de neste 4 år med underdekning av utgifter, jfr 60 nr 1 b) har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er avlagt, jfr 60 nr 1 c), eller ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd, jfr 60 nr 1 d) I disse tilfeller tilligger det fylkesmannen på vegne av Kommunal- og regionaldepartementet, en forhåndskontroll samt godkjenningsmyndighet ved opptak av lån, vedtak om langsiktig leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre kommunen utgifter ut over de 4 neste budsjettår, jfr koml 60 nr 1. 8) 8) Bestemmelsen ses i sammenheng med Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) Med etterfølgende kontroll menes at organer internt eller overordnet forvaltningsmyndighet utenfor forvaltningsorganet, kan i ettertid etterprøve og i en viss grad overprøve om forvaltningsorganets utøvelse av offentlig myndighet er i tråd med gjeldende regelverk, samt forsvarlig utøvd. I en kommune er denne oppgaven om etterfølgende kontroll tillagt kontrollutvalget, jfr koml 77. Øverste tilsynsmyndighet i kommunen er kommunestyret, jfr koml 76. Dette innebærer at kontrollutvalget ikke kan overprøve vedtak om politiske prioriteringer fattet av kommunestyret med mindre kommunestyret har truffet eller er i ferd med å treffe et vedtak som vil være ulovlig, jfr Forskrift 15.juni 2004 nr 905 om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner (kontrollutvalgsforskriften) 4. Ekstern forvaltningsmyndighet som utøver etterfølgende kontroll med kommunene er i hovedsak tillagt fylkesmannen på vegne av Kommunal- og regionaldepartementet, jfr koml 59 og 60. Ordningen med tilsyn og kontroll med kommunene kan i korte hovedtrekk skisseres som følgende: 3 Ugyldighet Intern kontroll 8.1 Innledning I de tilfeller det er mistanke om at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven eller forskrifter gitt i medhold av denne ikke er overholdt i forbindelse med behandling av sak som gjelder enkeltvedtak, skal saken og dens behandling vurderes etter fvl 41. Fvl 41 er en gyldighetsregel, dvs at det skal mye til for at et vedtak skal bli å anse som ugyldig, med mindre feilen/e kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Ved vurderingen bør det skilles mellom bl.a. følgende ugyldighetsgrunner: Feil i faktum Formelle feil (vedtak fattet av feil instans eller hvor det foreligger inhabilitet blant offentlig tjenestemann eller medlemmer av kollegiale organ, jfr fvl kapittel II) Prosessuelle feil (feil ved saksbehandlingen) Materielle feil (innholdsmangler), samt Mangelfulle overveielser (bl.a. utenforliggende hensyn). Dernest må en avveie om ugyldighetsgrunnene enkeltvis eller samlet er å anse som Sterke Svake 8.2 Virkninger Skulle en komme frem til at ugyldighet foreligger må en ta stilling til om det medfører Hel, eller Delvis (partiell) ugyldighet Ved hel ugyldighet medfølger det at hele vedtaket blir å settes til side. Ved delvis (partiell) ugyldighet medfølger det at kun den eller de deler av vedtaket som er å anse som ugyldige, settes til side. Vedtaket for øvrig er å anse som gyldig og gjeldende Lovbundne vedtak Med lovbundne vedtak siktes det til de vedtak hvor det følger av loven hva den enkelte har Ekstern kontroll Forhåndskontroll Administrasjonssjef Fylkesmann Etterfølgende kontroll Kontrollutvalget Fylkesmann plikt til eller krav på når bestemte vilkår er oppfylt. Skulle det foreligge feil som medfølger ugyldighet, vil det da følge av bestemmelsen hvilke virkninger dette får. Har en part A oppfylt kravene X som stilles til Y, men fått avslag, blir virkningen at vedkommende får medhold og derav den medfølgende tillatelse Y Diskresjonære vedtak Med diskresjonære vedtak siktes det til vedtak hvor det i stor grad tilligger forvaltningen å utøve fritt skjønn. Med dette menes at det tilligger det enkelte organ en kompetanse i lov eller i medhold av lov til å nærmere avgjøre om part A skal få visse rettigheter X eller pålegges krav Y. Her kan det enkelte organ stå nokså fritt til å la være å fatte vedtak, fatte vedtak til ugunst for part, 12

13 fatte vedtak til gunst for part, eller fatte vedtak med nærmere vilkår om hva som må være oppfylt for at parten skal få de eventuelle rettigheter som kan gis ifølge lov. Ugyldighet vil bl.a. kunne inntreffe dersom det er foretatt/foreligger Utenforliggende hensyn Usaklig forskjellsbehandling Vilkårlig avveining Grovt urimelig resultat Hva som kan etterprøves/overprøves kan sammenfattes med følgende: (Se tabell til slutt i artikkelen på side 14.) God forvaltningsskikk bør foreligge uavhengig av om vedtaket er av lovbunden eller diskresjonær karakter. Spesielt i de tilfeller hvor det foreligger diskresjonære vedtak bør forvaltningen i størst mulig grad forholde seg til de krav som stilles til god forvaltningskikk. Vedtak som strider mot god forvaltningsskikk vil ikke få rettsvirkninger, men begrenser seg kun til administrative virkninger. 9 Sammendrag Denne gjennomgangen om krav til god forvaltningsskikk er ikke uttømmende. Imidlertid kan gjennomgangen formodentlig gi et visst inntrykk av innholdet samt omfanget i de grunnleggende krav til forvaltningen, som må anses å følge av god forvaltningsskikk. Gjennomgangen kan sammenfattes således 9) : A. Forvaltningen skal opptre høflig og hensynsfullt. Dette innebærer bl.a. at skriv fra myndighetene til borgerne bør utferdiges i et språk som er lettleselig og forståelig, og som samtidig virker vennlig og hensynsfullt og således ikke kan oppfattes som krenkende eller nedlatende overfor adressaten, at forvaltningen i et visst omfang uttrykkelig bør kommentere de synspunkter, som parten har fremført, også selv om plikten til det ikke følger av fvl 25, at forvaltningen hvor det er særlig behov for det sikrer seg at sakens parter omgående får meddelelse om avgjørelsen, jfr fvl 27, og at myndighetene også ved utøvelsen av faktisk forvaltningsvirksomhet skal ivareta alminnelig hensynsfullhet og høflighet, herunder diskresjon. B. Forvaltningen bør også ut over forvaltningslovens bestemmelser dra inn de berørte borgere i beslutningsprosessen. Dette innebærer bl.a. at myndighetene i visse typer saker skal gi sakens parter mulighet til å uttale seg om sakens faktiske og rettslige omstendigheter i videre omfang enn det som følger av den alminnelige bestemmelse i fvl 17, og at myndighetene etter omstendighetene også bør gi andre enn sakens parter mulighet til å uttale seg før avgjørelse treffes. C. Forvaltningen bør holde de berørte borgere orientert om sakens gang. Dette innebærer bl.a. at myndighetene bør gi sakens parter underretning såfremt behandlingen av en sak trekker ut i tid enn parten må kunne forvente, jfr fvl 11a, at tilsvar fra sakens parter bør besvares omgående, sml fvl 11a, at myndighetene i tilfelle hvor man ikke vil imøtekomme en parts anmodning om at det foretas særlige saksbehandlingsskritt, gir parten uttrykkelig meddelelse om dette før endelig avgjørelse treffes, og at alle partene i en avsluttet sak bør orienteres såfremt myndighetene senere gjenopptar behandlingen av en sak, jfr fvl 33 og 35. D. Forvaltningen skal veilede borgerne om deres rettstilling. Dette innebærer bl.a. at myndighetene i det omfang det er praktisk mulig, bør orientere de berørte borgere om fremtidige endringer i skrevne regler eller i administrativ praksis, jfr fvl 11 at myndighetene såfremt det er særlig anledning til det, på eget initiativ bør veilede partene i sak om deres rettstilling under saksbehandlingen, jfr fvl 11, og at skriv fra myndighetene til borgerne bør være utferdiget slik at det ikke kan oppstå tvil om adressatens rettstilling. E. Forvaltningen bør opptre på en måte som Forts. side blir du den neste? For informasjon og priser, ta kontakt med Ellen Graham i Revisorforeningen, e-post: ellen.graham@revisornett.no 13

14 Forts. fra side 14 så vidt mulig styrker tillitsforholdet til borgerne. Dette innebærer bl.a. at offentlig ansatte bør unngå å bringe seg i avhengighetsforhold til borgerne, at offentlig ansatte unnlater å ta imot begunstigelser fra private, som kan være egnet til å vekke tvil om at det overfor de pågjeldende vil bli truffet saklige avgjørelser, sml fvl 6, og at avhending av offentlig eiendom og andre privatrettslige disposisjoner fra det offentliges side bør skje under omstendigheter som ikke kan gi anledning til mistanke om, at offentlig ansatte favoriseres i forholdet til borgerne. F. Forvaltningen skal tilrettelegge saksbehandlingen således at den ikke trekker unødvendig lenge ut i tid. Dette innebærer bl.a. at en sak skal behandles så hurtig som forholdene tillater det, jfr fvl 11 a, og at myndighetene bør tilrettelegge arbeidet med henblikk på dette, ved å opprette effektive journal og restansekontrollsystemer. G. Forvaltningen bør ivareta en rekke mer ordensmessige hensyn. Dette innebærer bl.a. at skriftlige henvendelser fra borgerne til forvaltningen normalt bør besvares skriftlig, herunder - så langt det lar seg gjøre - besvares i samme målform som henvendelsen er forfattet i, jfr fvl 23, forvaltningslovforskriften 2, samt lov nr 5 om målbruk i offentleg teneste (målbrukslova), at avgjørelser også i det øvrige etter omstendigheten bør meddeles skiftlig, at personlige samtaler, herunder telefonsamtaler, etter omstendighetene bør bekreftes skriftlig, jfr fvl 11d, og at myndighetene har plikt til å gjøre skriftlig notat om alle vesentlige ekspedisjoner i en sak. 9) Fremstillingen er i hovedsak hentet fra Notat om Folketingets Ombudsmands anvendelse af begrepet god forvaltningsskikk, J.nr JS s Fakta Lovanvendelse Tolking/subsumsjon Det frie forvaltningsskjønn Hovedregel: Kan etterprøves Kan etterprøves Kan etterprøves/overprøves Kan ikke overprøves Unntak: Faktum etter sin Ved sterke grunner prøves Kan overprøves ved mistanke om natur er så kun kompetanseoverskridelse. kompetanseoverskridelse dvs om usikkert at det Det legges da vekt på: det er foretatt/ foreligger ikke er Ordlyden selv Utenforliggende hensyn etterprøvbart Vaghet Usaklig forskjellsbehandling Vilkår som etter sin art Vilkårlig avveining bare kan avgjøres av Grovt urimelig resultat bestemte ekspertorgan Etc. Politiske vedtak 14

15 Triste greier! E T I K K Korrupsjonssaken i Bærum kommune Av Per Martin Svendsen, Revisjonssjef i Bærum kommune I de siste årene har det vært avdekket flere store korrupsjonssaker innen private og offentlige virksomheter. Flere hevder også at det finnes mye mer korrupsjon i Norge enn det som blir avdekket. Det er trist at det skal være slik. Trist for hvem vil noen spørre? Svaret er innlysende trist for alle. Ja for alle berørte, hvem det enn måtte være. Enkeltpersoner, familiemedlemmer, venner og kollegaer, arbeidsgivere, politikere og hele samfunnet. Dessverre er ikke vårt samfunn innrettet slik at alle goder er likt fordelt, noe som kan oppfattes av enkelte som svært urettferdig, og som igjen fører til at enkelte begår kriminelle handlinger. For å begå straffbare handlinger må minst en forutsetning være til stede. En eller flere personer må være villig til å begå handlingen. Finnes det ingen personer med slik vilje, kan internkontrollen og rutinene være så dårlige som de bare vil, misligheter vil ikke oppstå. Jeg vil dele noen tanker om korrupsjonssaken, hvordan vi organiserte arbeidet og hva vi har lært. Jeg vil ikke berøre de strafferettslige forholdene, men bare nevne at strafferammene for korrupsjon ble betydelig skjerpet i Korrupsjonssaken Det hele startet med at Buskerud fylkesskattekontor foretok bokettersyn hos en rekke malerfirmaer i fylket. Fylkesskattekontoret avdekket at to malerfirmaer hadde relativt store inntekter og små utgifter. I tillegg hadde disse firmaene betydelig omsetningsøkning uten å vise til økt bemanning. Ved gjennomgangen fant de også at Bærum kommune var hovedkunden til disse selskapene. Det ble videre påvist slektskap mellom eiene av firmaene og en ansatt i kommunens Eiendomsforvaltning. Fylkesskattekontoret informerte politiet om sine funn, hvorpå politiet startet sin etterforskning. I møte med politiet fikk vi informasjon om hva dette dreide seg om og at de hadde rettens kjennelse på å gjennomføre tredjemannsgransking. Politiet ønsket å utsette offentliggjøring av saken noen dager. Dette gjorde det mulig for oss å sørge for å sikre bevis før saken ble kjent for andre. Fagansvarlig for overflatebehandling i kommunens Eiendomsforvaltning er hovedsiktet i saken og har hatt ansvar for bestilling og attestasjon av arbeid knyttet til overflatebehandling. Det er tolv personer som er eller har vært siktet i saken. Fem av disse er fra Eiendomsforvaltningen, hvorav to siktelser er frafalt. Det er syv personer fra håndverksbedrifter som er siktet, hvorav seks av disse er knyttet til enmannsforetak. To leverandører er i nær familie til hovedmistenkte, uten at dette har fremkommet. Alle tilbudsdokumenter og fakturaer fra disse firmaene er underskrevet med navn som skjuler identitet og identifikasjon. Granskingen Mandatet var å granske om det er foretatt disposisjoner som var irregulære, kritikkverdige eller ulovlige. Granskingsarbeidet har vært gjennomført i tre faser med bistand og ledelse fra innleide granskingsselskaper, som også har hatt ansvaret for utarbeidelse av granskingsrapportene. Fase 1 gransket korrupsjonspåstandene i Eien domsforvaltningen og knyttet seg til fagområdet overflatebehandling, dvs. utvendig og innvendig malerarbeid. Nærmere 80 håndsverkbedrifter har levert tjenester til kommunen innen fagfeltet overflatebehandling de siste seks årene. Granskingsteamet har sett nærmere på 21 av disse for årene Samtlige bilag innen overflatebehandling har vært attestert og anvist iht kommunens retningslinjer av personer som har hatt slik fullmakt. Fase 2 gransket Eiendomsforvaltningens øvrige fagområder som renhold, VVS, elektro, snekkerarbeid mf. Fase 3 foretok en systematisk gransking av korrupsjonssårbarhet i andre tjenestesteder i kommunen, særlig innen bygg og anlegg. En eller flere Metodene som ble benyttet har vært noe forskjellige. Sikring av bevis var villig til å begå personer må være sentralt i arbeidet. Det ble i handlingen. stor grad foretatt intervjuer med ansatte. Det ble foretatt analyser av data og gjennomgang av bilagsmateriale, tilbudsdokumentasjon og anbudsprotokoller. Fase 1 Granskingen av overflatebehandling i Eiendomsforvaltningen konkluderte med at det har vært et langvarig og irregulært samarbeid mellom en ansatt og flere leverandører av malerarbeid. Maleroppdrag skal ha blitt overpriset eller fakturert uten at arbeidet var utført. Enkelte leverandører skal ha gitt en ansatt uberettigede fordeler. Det ble videre påvist mangler i etterlevelse av rutiner innen anskaffelser, herunder manglende konkurranse og manglende dokumentasjon i form av bl.a. skriftlige avtaler. Det var ikke tilstekkelig kontroll med at maleroppdrag faktisk var utført eller i samsvar med faktura fra le- Forts. side 16 15

16 Risikovurderinger er utvilsomt et område som bør vies mer omtanke og ressurser, revisor ikke kan være noen garanti for å avdekke denne typen kriminalitet. Forts. fra side 15 Fagansvarlig har etter politiets informasjon selv verdsatt malerjobbene uten at behovet har blitt etterprøvd. Den fagansvarlige hadde selv myndighet til å beslutte gjennomføring av denne typen arbeid. Det var svak intern kontroll. Ledelsen verandør. Det ble også påvist inhabilitet da fagansvarlig har nære relasjoner til leverandører. i Eiendomsforvaltningen har ikke kontrollert at regelverk, rutiner og systemer ble fulgt i praksis. Fase 2 Gjennomgangen av øvrige fagområder i Eiendomsforvaltningen avdekket ikke ny korrupsjon, men bekreftet brudd på anskaffelses- og arkivregelverk. Rapporten påviser også her manglende konkurranse, manglende protokollføring av tilbud, manglende skriftlige avtaler og kontrakter mellom kommunen og leverandører og manglende arkivering av anbudsdokumentasjon. Inngåelse og bruk av rammeavtaler var også fraværende i meget stor grad. Fase 3 Granskingen av kommunen for øvrig viste ingen indikasjoner på korrupsjon eller korrupsjonskultur. Det fremgikk av granskingen at kommunen har gode systemer for økonomi og styring. Kommunen anses ikke å være spesielt korrupsjonssårbar. Dog var det for få rammeavtaler og for lite ressurser i kommunens Anskaffelsesavdeling, som bl.a. har ansvar for inngåelse av rammeavtaler. Det ble også påvist manglende åpenhet om ansattes eventuelle næringsvirksomhet og andre bierverv. Opprydding og tiltak Administrasjonen startet fra første dag med opprydding og har iverksatt flere tiltak. På det personalmessige og medmenneskelig plan er det mange ting som må ivaretas. Det er mange ansatte med nærhet til den korrupsjonsmistenkte som er blitt berørt. Dette er forhold som må håndteres og iverksettes tiltak for, noe som også er gjort. Både administrasjonen og kommunestyret hadde etikk på dagsorden lenge før denne saken ble kjent, og det har ikke blitt noe mindre oppmerksomhet på dette temaet i ettertid. Rådmannen har pålagt alle tjenestesteder å sette etikk på planen med egne samlinger, hvor bl.a. den øverste ledelsen ønsker å bli invitert til å delta. Dette har vist seg å være en meget nyttig øvelse, da en har fått i gang en diskusjon om hvilke dilemmaer man står overfor i den praktiske hverdagen. Anskaffelsesrutinene er innskjerpet og det er ansatt flere personer til å bistå med anskaffelser og inngåelse av rammeavtaler. Doble attestasjoner på oppdrag innen vedlikehold av kommunale eiendommer skal sikre at arbeidet det betales for er utført. Det er etablert nye fullmaktsgrenser. Kommunen hadde en ordning hvor ansatte kunne nyttiggjøre seg av kommunens rabattordninger. Denne er opphørt. Arbeidsmiljølovens krav om varslingsordning er kommet på plass. En større organisasjonsmessig endring er nå presentert, og fra blir det etablert en ny organisasjon Nye Eiendom. Hva har vi lært Granskingen har avdekket svak ledelse, mangler i rutiner og arkiv, mangelfull dokumentasjon fra anbudsprosesser, manglende kontrakter samt sendrektighet i tilbakemeldinger og iverksetting av nye tiltak. Når slike forhold avdekkes, bør vi være tydelig i våre bemerkninger og klart formidle funnene til administrasjonen. Et annet forhold som vi bør ta på alvor er måten vi tar kritikkverdige forhold opp med administrasjonen eller virksomhetene på. I de tilfellene dette dreier seg om brudd på lover, forskrifter og interne retningslinjer får revisor som regel tilbakemelding om at administrasjonen har mottatt bemerkningene og vil sørge for å etterkomme disse. Her bør vi være påpasselig med at bemerkningene faktisk blir etterkommet, gjerne med angivelse av frister. Granskingen har påvist at kompetansen har vært mangelfull hos flere involverte. Det er sjelden vi som revisor oppdager og påpeker slike forhold. Vi må bli flinkere til å si fra på dette området og ikke bare anse dette som et administrativt problem. Risikovurderinger er utvilsomt et område som bør vies mer omtanke og ressurser, både på overordnet og spesifikt nivå. Som eksempler kan nevnes leverandører innen bransjer som er mer sårbare enn andre og selskapsformer som ikke er underlagt revisjon. Budsjett med sekkeposter/ramme, hvor det kun føres kontroll innenfor rammens øvre grense, bør vies stor oppmerksomhet. Her kan det være store midler til rådighet og liten detaljert styring og kontroll. Arbeidsdeling eller funksjonsdeling er viktig når en skal vurdere kvaliteten av interne kontrollrutiner. Når bestiller av varen/tjenesten er den samme som attesterer, og den som anviser ikke utfører kontroll av selve leveransen, gir dette økt risiko for misligheter. Vi har mottatt 76 tips på tipstelefonen som ble etablert fra første dag. Muligheten for å tipse ble kommunisert via internett og media. Vi noterte oppsving i antall henvendelser etter ulike medieoppslag om saken. Noen tipsere har vært anonyme, mens flertallet har bidratt i full åpenhet. Kvaliteten på tipsene har vært varierende, og vi har erfart at det må etableres rutiner for mottak og siling av henvendelsene som mottas, slik at ikke revisjonen oppfattes som et kommunalt klageorgan. En forsvarlig gjennomgang av tips er også forholdsvis ressurskrevende. Noen tanker De aller fleste som begår kriminelle handlinger ønsker å skjule dette. Revisors profesjonelle skepsis settes ofte på prøve når vi intervjuer personer som deltar i kontrollrutinen. Har personen du snakker med noe å skjule, forteller han selvfølgelig ikke revisor om dette. Å kun stole på at det som blir sagt, uten å utføre tilleggshandlinger, er kanskje naivt, men å mistenkeliggjøre enhver er kanskje å overdrive den profesjonelle skepsisen. Når korrupsjon blir avdekket vil det fra flere hold bli stilt spørsmål om hvorfor revisor ikke har oppdaget dette. Denne saken illustrerer at det er vanskelig å gardere seg mot denne form for kriminalitet. Noen ansatte vil alltid kunne utnytte tillit. Ethvert ansettelsesforhold og enhver rutine bygger på tillit og slik må det være. Enhver virksomhet må akseptere risiko, men det akseptable risikonivået kan selvsagt variere. Baserer en seg på tillit må det likevel foretas 16

17 kontroller for å forsikre seg om at de som har opparbeidet seg denne tilliten fortjener den. De aller fleste kommuner og virksomheter har interne kontrollrutiner for attestasjon og anvisning, der bl.a. alle regnskapsbilag signeres for kontroll av minst to personer. Den som attesterer har ansvar for å kontrollere at varen/tjenesten er levert/utført og at faktura samsvarer med dette. Når denne kontrollen blir et falsum, og den som anviser bygger på tillit til attestant, uten selv å foreta detaljkontroll, vil det være mulig å manipulere uten at dette nødvendigvis blir avdekket. Det er selvfølgelig mange andre forhold og rutiner som kan minske risikoen for slik manipulering. Poenget her er at kommunens interne kontrollsystemer fortsatt kommer til å bygge på tillit, noe som etter min mening er helt nødvendig. Vi må derfor akseptere at det er en viss risiko for at denne typen hendelser også vi komme til å skje i fremtiden. Revisor avdekker gjennom sine kontrollhandlinger mellom 5-10 % av mislighetene som registreres. Tenker vi oss at det som avdekkes utgjør 10% av alle mislighetene, oppdages mindre enn 1% av revisor. Ser vi dette i et annet perspektiv er det lettere å forstå at revisor ikke kan være noen garanti for å avdekke denne typen kriminalitet. Både for lite og for mye kontroll koster penger. Det er vans kelig å finne ut hvor lønnsomhetsgrensen er. Når det er sagt vet vi at revisorer påpeker mange forhold som blir korrigert. Jeg tror det er viktig at kommunene åpner for en kultur der det er åpenhet om feil som begås. Hvis feilene blir gjort kjent, vil det være mulig å lære av dem slik at en unngår å gjøre dem på nytt. Arbeidsmiljøloven gir pålegg om etablering av varselordning for ansatte, hvor bl.a. hensikten er vern av varsler. Det er mange eksempler på at varslere ikke har hatt nødvendig vern. Jeg kjenner til personer som velger å holde kjeft fremfor å varsle. De tør ikke ta sjansen. Mange stiller seg sikkert spørsmål om det legges for lite vekt på mislighetskontroll. Det er ikke vanskelig å si at det kan benyttes mer ressurser til dette, men problemet er at slik kontroll er meget tid-, ressurs- og kompetansekrevende. Dette er et stort dilemma og en utfordring. NKRFs Kontrollutvalgskonferanse 2008 Kommunal- og regionalminister Magnhild Meltveit Kleppa åpner neste års kontroll utvalgskonferanse februar 2008 på Gardermoen! Både nyvalgte og gjenvalgte kontrollutvalgsmedlemmer ønskes velkommen til NKRFs årlige møteplass for alle som er opptatt av kontroll og tilsyn med kommunal virksomhet. Tidligere konferanser har samlet over 300 deltakere. Invitasjon og program vil bli annonsert på NKRFs nettsider samt distribuert til kontrollutvalgene m.fl. så snart det foreligger. Aktuelle kurs nå: D.2.6 Bygg sterke relasjoner [ NYHET!] nov Gardermoen A.2.29 Samfunnsvitenskapelig metode [ NYHET!] 5 6 des Gardermoen B.2.2 Avslutning av kommuneregnskap des Gardermoen A.2.6 Revisjon av årsregnskapet 8 9 jan 2008 Gardermoen NKRFs Kontrollutvalgskonferanse feb 2008 Gardermoen Faglig oppdatering og nettverksbygging! For nærmere informasjon: Se NKRFs nettsider, eller kontakt Norges Kommunerevisorforbund, Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo, Telefon , Faks , post@nkrf.no 17

18 HVA SKJER Av Administrasjonen i NKRF? Statsbudsjettet for 2008 Regjeringen legger i statsbudsjettet for 2008 opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på 1,5 mrd. kroner, noe som tilsvarer 0,8 % i forhold til anslaget på kommunesektorens inntekter i 2007 i revidert nasjonalbudsjett. Veksten fordeler seg med 1 mrd. på kommunene og 500 mill. på fylkeskommunene. Basert på et anslag på lønnsvekst på 5 % og en prisvekst på varer og tjenester på 2,8 % er den kommunale deflatoren anslått til 4,2 %. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere Som varslet i kommuneproposisjonen for 2008 foreslås det en omlegging av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Tildelingen av tilskudd vil etter den nye modellen være enklere og mer forutsigbar ved at kommunene får kompensert en fast andel av egne utgifter ut over innslagspunktet. Kompensasjonsgraden foreslås økt fra 70 % til 85 %. Samtidig kan kommunene inntektsføre tilskuddet ett år tidligere enn i dag. Departementet har imidlertid i forbindelse med forslaget om endringer i regnskapsforskriften om likviditetsreserven, foreslått at overgangseffekten skal føres rett mot egenkapitalen og ikke inntektsføres i kommunens driftsregnskap. Endringer i merverdiavgiftskompensasjonsloven Som følge av at EFTAs overvåkingsorgan ESA har fattet vedtak om at kompensasjonsordningen er i strid med statstøtteregelverket i EØS-avtalen i de tilfeller private tjenesteytere som leverer tjenester som er unntatt fra merverdiavgift driver i konkurranse med kommuner og fylkeskommuner, foreslås det en endring i merverdiavgiftskompensasjonsloven for å motvirke denne effekten. Den foreslåtte endringen innebærer at det i loven 4 annet ledd tas inn et nytt punkt 4 om at kompensasjons ikke ytes når virksomheter som nevnt i lovens 2 første ledd bokstav a og b driver økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Den økonomiske effekten av dette anslås å være reduserte kompensasjonsinntekter på 0,96 mill. kroner til kommunene og 8,64 millioner til fylkeskommunene, som vil bli motsvart av en tilsvarende økning i rammetilskuddet. I tillegg vil fylkeskommunene få en økning i skjønnsrammen på 19,19 mill. kroner for å kompensere krav om tilbakebetaling av ulovlig støtte til staten. Videre foreslås visse mindre endringer. Dette omfatter innføring av en ny bestemmelse om renter, samordning av foreldelsesfristene for andre kompensasjonsberettigede enn kommuner og fylkeskommuner og innføring av bestemmelser om når foreldelsesfristen begynner å løpe og avbrytes. Les mer om statsbudsjettet på Store forskjeller i servicenivået i norske kommuner Forbrukerrådet har i 2005 og 2007 testet hvordan publikum blir mottatt når de henvender seg til kommunene. Testene er utført ved at 50 testmedarbeidere har opptrådt som privatpersoner, og henvendt seg til samtlige kommuner på e-post, telefon og via kommunenes nettsider. Testmedarbeiderne har framstått som innbyggere eller som slektninger av innbyggere. Hver kommune har fått til sammen minst 35 henvendelser med vanlige spørsmål som folk lurer på, som åpningstiden i skolefritidsordningen, størrelsen på vanngebyret og når helsesøster kan treffes. Servicen, tilgjengeligheten og til dels kvaliteten på servicen er testet. Kommunenes internettsider er også vurdert ut fra 25 konkrete sjekkpunkter. I totalvurderingen er internettsidene vektet med 40 % av totalkarakteren mens telefonhenvendelsene og e-postene utgjør 30 % hver. Forbrukerrådet anser en kommune å ha et tilfredsstillende servicenivå når testmedarbeiderne er blitt hjulpet ved minst to-tredeler av henvendelsene. Maksimalt oppnåelige poengsum er 100. Kommuner med under 50 poeng vurderes av Forbrukerrådet å ha et uakseptabelt nivå på sin service. Testen i 2005 viste at det var svært store forskjeller på kommunal service. 43 kommuner ble vurdert som godkjent. Servicen var best i store kommuner og på Østlandet mens den var dårligst i småkommunene og i Nord- Norge. Gjennomsnittet for alle landets kommuner var på bare 51 poeng. I servicetesten i 2007 var gjennomsnittlig poengsum steget til 61 poeng. 131 kommuner ble vurdert å ha et godt nok servicenivå, dvs. at den som henvendte seg fikk hjelp i to-tredeler av tilfellene. Den største andelen med godkjente kommuner hadde fylkene Rogaland og Akershus med henholdsvis 50 og 54 prosent. Testen viste at 54 norske kommuner hadde uakseptabelt dårlig service med Oslo og Nordland som de dårligste fylkene. Også dette året var det de minste kommunene som fikk færrest poeng. I en kommentar til årets test uttalte daværende kommunalminister Haga glede over at kommunene så ut til å ha bedret servicenivået sitt. Men hun mente at kommunene fremdeles hadde et stykke å gå, og hun understreket betydningen av en positiv og serviceinnstilt holdning blant de ansatte. Hun oppfordret Forbrukerrådet til å gjøre en ny test av servicenivået i norske kommuner om to år. Du kan lese mer om servicetesten her: forbrukerportalen.no/tester/2007/test_av_ko mmuneservice_2007?expandedtopic=

19 Å måle resultater i kommunal virksomhet noen erfaringer Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI) som er et nyetablert, dansk, statlig institutt som skal inspirere til bedre kvalitet og effektivitet i danske kommuner og regioner la i september fram en rapport om erfaringer med måling av kommunenes ytelser fra England det såkalte Comprehensive Performance Assessmentsystemet (CPA). I England har de siden 1993 anvendt standardiserte resultatmålinger av kommunene, og i 2002 ble CPA-systemet innført. I dette systemet blir flere hundre resultatmål for den enkelte kommune lagt sammen til ett samlet mål for kommunens prestasjoner. Deretter rangeres kommunene etter sine samlede prestasjoner på en skala fra null til fire stjerner. KREVI har undersøkt effektene av CPA-systemet ved å gjennomgå tilgjengelig litteratur om emnet. Litteraturen viser at det er uenighet om hvilke konklusjoner man kan trekke fra de engelske erfaringene. The Audit Commission som utfører målingene, vurderer systemet som en klar suksess. De fleste forskere som har forsket på systemet, er derimot mer forbeholdne. Samlet sett påpeker de flere negative effekter enn positive. Dette kan være en konsekvens av at det er svakhetene denne forskningen har fokusert på. Eventuelle positive effekter er dermed ikke blitt dokumentert på samme måte. En viktig kritikk er at mange av de nøkkeltall som inngår i CPA, ikke er gode prestasjonsmål. Noen resultatmål kritiseres for ikke å ta høyde for forhold som ligger utenfor kommunenes egen kontroll. Dette kan dreie som om økonomiske, sosiale, demografiske og geografiske forhold. Dette innebærer at kommunenes CPA-verdier ikke bare avspeiler forskjeller i prestasjoner, men også i sosio-økonomiske forhold. Dette er en vesentlig kritikk siden en høy CPA-verdi utløser ulike belønninger i form av færre statlige tilsyn, større frihet i anvendelsen av statstilskudd og større frihet til å fastsette lokale gebyrer og skatter. Denne kritikken har ført til at The Audit Commission har satt i gang en revisjon av enkelte av resultatmålene. De engelske erfaringene viser også at det er vanskelig å skjelne mellom måling av effekter og måling av produksjon. Produksjonsmål, som ofte er lette å måle, måler ikke det som er interessant, nemlig effektene eller resultatet av den kommunale innsatsen på et område. Det er ofte store utfordringer knyttet til det å finne ut hvilke tiltak som sikrer størst effekt. Dette har sammenheng med at kommunal sektor opererer på områder hvor årsakssammenhenger er usikre og vanskelige å fastslå. En tredje innvending mot systemet er at man legger mange forskjellige resultatmål sammen til ett samlet uttrykk for en kommunes ulike prestasjoner. Måten dette blir gjort på kritiseres for å være så tilfeldig og ugjennomskuelig at de samlede CPA-verdiene stort sett blir umulige å fortolke for både politikere og innbyggere. Man har også stilt spørsmål ved om en lang rekke forskjellige servicetilbud kan kokes ned til én samlet karakter. Det er derfor bestemt at den samlede rangordningen skal avvikles fra Et annet forhold som ofte påpekes i litteraturen er at resultatmål lett kan føre til strategisk atferd i kommunene. Man kan ofte observere en vridning av aktiviteten mot det som måles på bekostning av de aspekter som ikke måles. Flere engelske kommuner har da også innrømmet at de prioriterer aktiviteter som gir hurtig gevinst i forhold til CPA. En interessant kjensgjerning er at engelske kommuner stadig har oppnådd høyere CPAverdier siden målingene startet i 2002, samtidig som innbyggernes tilfredshet har falt fra 61 % til 51 % i perioden. En forklaring kan være stigende forventninger til de kommunale tjenestene. En annen mulighet er at de stigende måleverdiene ikke avspeiler reelle forbedringer i de kommunale tjenestene, men i stedet er resultat av strategisk atferd. Selv om litteraturen generelt er skeptisk til CPA, så holdes det fram som positivt at systemet avslører kommuner som har svært dårlige prestasjoner. Som et resultat av målingene har disse siden greidd å forbedre seg. Et annet moment som holdes fram, er at CPA har ført til at kommunene i større grad blir stilt til regnskap overfor innbyggerne. Det kan også registreres at de ansatte er blitt positivt motivert av målingene. Rapporten fra KREVI trekker følgende konklusjoner: Når gode effektmål skal utarbeides, er det nødvendig å ta høyde for at kommunene kan ha ulike rammevilkår Det er ikke formålstjenlig å koke kvaliteten på en lang rekke forskjellige kommunale tjenester ned til én samlet karakter for hver kommune Problemet med strategisk atferd kan trolig ikke unngås helt, men omfanget vil avhenge av hva resultatmålene brukes til. Hvis høye nøkkeltall utløser kontante belønninger i form av økt statstilskudd eller økte kommunale frihetsgrader, vil tilbøye ligheten til strategisk atferd øke. I ytterste konsekvens kan konsekvensen av resultatmålinger bli fallende service selv om måleresultatene er stigende. Rapporten og annet stoff om KREVI finner du her: Etikk og korrupsjon i norske kommuner Toppledere i norske kommuner og fylkeskommuner blir i svært liten grad tilbudt bestikkelser. I en undersøkelse TNS Gallup har gjort for KS, svarer kun fem av 1760 (0,3 %) spurte at de har opplevd dette de siste 12 måneder. Selv om kun 0,3 % av lederne selv har blitt bestukket, oppgir 3 % at de kjenner til at andre i egen kommune har blitt tilbudt bestikkelser. Det har i første rekke vært tilbudt fysiske gaver/artikler, bespisning og private turer. I liten grad er det snakk om direkte penger. Mer vanlig er det at ledere blir tilbudt goder som ikke direkte er ulovlige, men som kan oppleves som uetiske. Vanligst er det at slike goder tilbys fra virksomheter innenfor bygge- og anleggsvirksomhet, IT-/datasystemer og inventar, utstyr mv. Det er flere (24 % av lederne) som tror at korrupsjonsnivået vil øke enn reduseres (16 %) i kommunene generelt i de neste tre årene. De fleste tror imidlertid nivået vil ligge stabilt eller vet ikke. Det er imidlertid færre som tror at korrupsjonsnivået vil øke i egen kommune (12 %). Les mer om undersøkelsen på 19

20 Effektivitetsmålinger i kommunal tjenesteproduksjon Effektivitets- og kvalitetsmålinger i kommunal tjenesteproduksjon er i skuddet som aldri før. De siste årene har det blitt gjennomført en rekke analyser basert på metoden Data Envelopement Analysis (DEA). Metodens styrke er at man i prinsippet kan inkludere flere innsatsfaktorer og produkter samtidig uten å ha full innsikt i selve produksjonsprosessen. Dette gjør det mulig å analysere komplekse og sammensatte produksjonsprosesser på et overordnet nivå. DEA-metoden sammenligner forholdet mellom ressursinnsats og produksjon i de ulike tjenesteproduserende enhetene og gir et samlet mål på relativ effektivitet. Metoden kan på den måten brukes til å sammenligne produktivitet for virksomheter som produserer samme type produkter/tjenester. Metoden går kort fortalt ut på å identifisere de mest effektive produsentene og beregne effektiviteten til de øvrige produsentene relativt til de mest effektive. På den måten tallfestes et teoretisk effektiviseringspotensial for de mindre effektive kommunene. EY Analyse har skrevet en rapport om DEA som metode på oppdrag fra KS for å øke og formidle kunnskap om metoden. De har tatt utgangspunkt i modeller utviklet av Borge og Sunnevåg (2005) på oppdrag fra KRD. Disse modellene er videreutviklet ved at det er lagt til kvalitetsvariabler hentet fra KOSTRAdatabasen. I rapporten brukes pleie- og omsorgssektoren som eksempel. Rapporten konkluderer med at resultater fra DEA-metoden må analyseres videre for å få praktisk betydning for den enkelte kommune. Det viser seg at metoden er svært sensitiv for feil i enkeltobservasjoner. Dette understreker betydningen av gjennomgang av datakvaliteten for de mest effektive kommunene som danner referansefront for beregning av den enkelte kommunes relative effektivitet. Et annet forhold som trekkes fram er at modellens beregning av relativ effektivitet er avhengig av hvordan man definerer tjenesteproduksjonen gjennom innsatsfaktorer og tjenester. Det er viktig at innsatsfaktorer (for eksempel bruk av arbeidskraft), tjenesteomfang og indikatorer på kvalitet som inkluderes i DEA-modellen, samlet beskriver omfanget/kvaliteten for at resultatene skal være anvendelige. Hvilke kommuner som framstår som effektive vil derfor i stor grad være avhengig av hvilke tjenester og kvalitetsindikatorer man velger å ta hensyn til i en modell. I de sammenligninger som har vært gjort, blir alle landets kommuner sammenlignet uavhengig av spesielle forhold knyttet til økonomi, demografi og geografi. Resultatene for den enkelte kommune må derfor vurderes i lys av at kommunene er ulike på disse områdene. Rapporten påviser behov for fortsatt fokus på innsamling og systematisering av data knyttet til tjenesteutførelsen. Både kvalitative og kvantitative mål for innholdet i de brukerrettede tjenestene er nødvendige for å kunne gi en bedre innsikt i effektiviteten i tjenesteutførelsen. Økt tilgang til detaljerte data om tjenestene er nødvendig for å kunne forklare forskjellene som framkommer. Likevel kan DEA-metoden være et godt utgangspunkt for en prosess for vurdering av effektivitet og kvalitet. Gjennom metoden får man stilt opp referansekommuner, og en nærmere gjennomgang av disse kan gi et godt grunnlag for forbedringsprosesser. DEAmetoden kan dermed bidra til en bedre forståelse av effektivitets- og kvalitetsforskjeller mellom kommuner, og innad mellom tjenesteutførende enheter i en enkelt kommune. Rapporten kan leses i sin helhet her: aspx?id=42137 Pensjonskostnader 2008 Kommunal- og regionaldepartementet har i rundskriv H-7/07 fastsatt beregningsforutsetninger for regnskapsmessige pensjonskostnader for kommuner og fylkeskommuner med hjemmel i regnskapsforskriften Forutsetningene for regnskapsåret 2008 er: Forholdet mellom diskonteringsrenten og forventet lønnsvekst skal være 1,70. Forventet avkastning på pensjonsmidlene skal være lik diskonteringsrenten med tillegg av 1 prosentpoeng, med unntak for ordningene i Statens Pensjonskasse (SPK). For ordningene i SPK skal forventet avkastning på pensjonsmidlene være lik diskonteringsrenten med tillegg av 0,35 prosentpoeng. Forventet regulering av G-beløpet og pensjonene settes lik forventet lønnsvekst. Beregningsforutsetningene er uendret i forhold til de forutsetningene som gjelder for 2007, med unntak av at forholdet mellom diskonteringsrenten og forventet lønnsvekst er redusert fra 1,75 til 1,70. Pensjonsleverandørene KLP, SPK og Storebrand vil legge til grunn en diskonteringsrente på 6,00 %. Ut fra forutsetningene blir da forventet lønnsvekst 4,23 %. Forventet avkastning blir 7,00 % for KLP og Storebrand og 6,35 % for SPK. Integritet i offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser er den aktiviteten i offentlige myndigheter som er mest utsatt for korrupsjon. For å ta tak i denne problemstillingen har OECD utgitt publikasjon Integrity in Public Procurement Good Practice from A to Z som fokuserer på gode praksiser, dvs. konkrete tiltak som aktører kan bruke i det daglige arbeidet for å styrke integriteten og for å motstå korrupsjon i offentlige anskaffelser. Dokumentet fokuserer på hele anskaffelsesprosessen, også utover den normalt velregulerte anbudsfasen. Dette omfatter gråsoner før og etter anbudsprosessene, fra behovsvurdering til kontraktstyring og betaling. Åpenhet og ansvarliggjøring er ansett som nøkkelfaktorer for å sikre integritet i offentlige anskaffelser. Det pekes også på at offentlige anskaffelser er i ferd med å endre karakter fra en enkel transaksjonsbasert aktivitet til en strategisk profesjon som spiller en nøkkelrolle for å minimere potensialet for korrupsjon ved bruk av offentlige midler. Publikasjonen kan lastes ned fra 20