offentlig sektor som innovasjonsdriver for næringslivet Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen Ola Nafstad

Transkript

1 offentlig sektor som innovasjonsdriver for næringslivet Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen Ola Nafstad

2 ECON-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN ODN,JMO/, MSV, 1. november 2006 Offentlig Offentlig sektor som pådriver for innovasjon Utarbeidet for Kunnskapsdugnaden for verdiskaping ved Tekna ECON Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING Formålet med prosjektet Definisjoner og avgrensninger Hva har vi gjort? Hvordan skal rapporten leses? INNOVASJON Forskjellen mellom radikal og trinnvis innovasjon Hvor ligger ansvaret for innovasjon? OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Forskjellen mellom vanlig og innovativ anskaffelse TEORETISKE INNFALLSVINKLER Temaer i fokus Fordeling av usikkerhet og risiko Organisering av anskaffelsesenheten Fordeling av immaterielle rettigheter Kunnskapsbehov DET POLITISKE OG JURIDISKE RAMMEVERKET Norge EU OFFENTLIGE ANSKAFFELSER OG INNOVASJON I PRAKSIS Norge EU Energivennlig system for belysning av offentlige bygg i Hamburg Elektronisk skilting i UK Sosiale klausuler i Danmark Utvikling av Benefit Card i Storbritannia Elektronisk filbehandling i Østerrike PERSPEKTIVER FRAMOVER...27 REFERANSER...30 EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13

4 Sammendrag og konklusjoner Resymé Formålet med dette prosjektet har vært å undersøke hvordan offentlige anskaffelser kan fungere som pådriver for innovasjon i næringslivet. Rapporten innledes med to kapitler der innovasjon og offentlige anskaffelser behandles separat. Ettersom innovasjonsbegrepet ikke er entydig, er det viktig å klargjøre hvilken definisjon av begrepet innovasjon som brukes og hva som legges i det. Deretter følger en gjennomgang av de teoretiske innfallsvinklene innenfor forskningen om innovasjon og offentlige anskaffelser. Det legges særlig vekt på tre spørsmål: 1) Hvordan skal risiko som oppstår i forbindelse med et innovasjonsprosjekt behandles og hvordan skal risiko fordeles mellom kjøper og leverandør? 2) På hvilken måte har den interne anskaffelsesorganisasjonen fokus på innovasjon? 3) Hvordan fordeles immaterielle eiendomsrettigheter til nye produkter på best mulig måte? Videre diskuteres de juridiske og politiske rammene for offentlige anskaffelser med hensyn til innovasjon. Disse rammene gjelder like mye for Norge som for flere andre europeiske land. Vi belyser hvordan offentlige anskaffelser i praksis er anvendt for å bidra til innovasjon. Også her gis norske eksempler, samt eksempler fra andre land i Europa. Rapporten avsluttes med et kapittel der vi gjør noen betraktninger om hvilke muligheter og utfordringer norske beslutningstakere står overfor fremover når det gjelder hvordan offentlige anskaffelser kan utnyttes for å fremme innovasjon i næringslivet. Bakgrunn Offentlige anskaffelser i Norge utgjør årlig 250 milliarder kroner, tilsvarende 15 prosent av Norges BNP. En så stor kjøper som det offentlige til sammen utgjør, har naturligvis mulighet til å påvirke leverandørene på ulike måter. Samtidig hevdes det at det er behov for mer kreativitet og innovasjon i næringslivet, ikke minst for å kunne hevde seg i konkurranse med andre land. For å opprettholde høy vekst, lav arbeidsledighet og høy konkurranseevne, er det derfor vesentlig at omfanget av og kvaliteten på innovasjoner i næringslivet er tilstrekkelig. Et naturlig spørsmål blir da: Hvordan kan offentlig sektor gjennom sine anskaffelser påvirke næringslivet i retning av mer innovasjon? I denne rapporten behandler vi denne problemstillingen. Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Kunnskapsdugnaden for verdiskaping ved Tekna. Problemstilling Oppdragsgiver ønsket å få belyst følgende problemstillinger: Hva sier forskningen om muligheten for å styrke innovasjon i næringslivet gjennom offentlige anskaffelser? Hvilke kunnskapsmangler finnes i forskningen? EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 1

5 Hvordan ser det juridiske og politiske rammeverket for offentlige anskaffelser ut i Norge relatert til innovasjon? Hvordan ser det ut i andre land? På hvilken måte fungerer offentlige anskaffelser i praksis som drivkraft for innovasjon? Hvilken lærdom kan trekkes av tilgjengelig teori, gjennomgang av rammeverket og undersøkelse av konkrete tilfeller av offentlige anskaffelser og innovasjon? Hvilke muligheter og utfordringer finnes i fremtiden? Hva bør norske beslutningstakere vurdere dersom målet er å utnytte offentlige anskaffelser som drivkraft for innovasjon på en mer effektiv måte? Konklusjoner Innovasjonsklimaet i næringslivet kan forbedres på mange ulike måter. Å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er en av flere måter å fremme innovasjon på. Dersom myndighetene ønsker å bruke anskaffelsesvirkemiddelet i innovasjonspolitikken, er det mange aspekter å ta hensyn til. Blant annet er det viktig å ta hensyn til at forskjellige løsninger kan komplettere og forsterke hverandre. I rapportens siste kapittel anbefaler vi at man særlig vurderer følgende punkter nærmere: Hvilken form for innovasjon vil man forsøke å fremme? Skal fokus være på utvikling av helt nye produkter og teknologier eller på spredning og tilpasning av allerede eksisterende teknologi? Det politiske og juridiske rammeverket for anskaffelse kan styres i en innovasjonsfremmende retning. Det kan for eksempel dreie seg om å vektlegge andre utvalgskriterier enn kun de økonomiske, samt å fremme mulighetene til intensiv kommunikasjon mellom kjøper og potensielle leverandører allerede tidlig i anskaffelsesprosessen. Det er viktig å være klar over hvilke ulike risiki som finnes i et innovasjonsprosjekt, samt at disse ofte påvirker kjøper og leverandør på ulike måter. Her kan ulike løsninger være aktuelle, for eksempel opprettelse av en standardkontrakt for innovativ anskaffelse. Anskaffelsesorganisasjonen, det vil si hvordan det offentlige organiserer sine anskaffelsesprosesser, kan struktureres tydeligere for å gjøre det enklere å initiere og gjennomføre offentlige anskaffelser med innovasjonsformål. Det er viktig at de som driver offentlige anskaffelser har relevant kunnskap om hvordan man overvåker markedet og hvordan man identifiserer og utøver offentlige anskaffelser for innovasjon. Her kan eventuell kompetanseutvikling bidra. Innovasjon likestilles ofte med teknologisk innovasjon. Det er viktig at myndighetene også har fokus på hvordan offentlige anskaffelser kan brukes for å fremme tjenesteinnovasjon. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 2

6 1 Innledning 1.1 Formålet med prosjektet Offentlige sektor i Norge kjøper varer og tjenester for over 250 milliarder kroner i året (2004, kilde: SSB). I kraft av sin størrelse har dermed offentlig sektor mulighet til å påvirke det som skjer hos leverandørene av varene og tjenestene. Temaet i denne rapporten er offentlig sektors mulighet for å være pådriver for innovasjon i næringslivet gjennom sin rolle som anskaffer. Rapporten er laget på oppdrag fra Kunnskapsdugnaden for verdiskaping ved Tekna. Oppdragsgiver ønsket en oversikt over eksisterende tilgjengelig kunnskap (både nasjonalt og internasjonalt) når det gjelder offentlig sektors rom for å påvirke innovasjon i næringsvirksomhet gjennom anskaffelser. Formålet er å ut fra dette kunne si noe om utfordringer og muligheter norske myndigheter står overfor når det gjelder innovasjon og anskaffelser. Så langs det er mulig skulle arbeidet også identifisere mangler i den eksisterende kunnskapen. 1.2 Definisjoner og avgrensninger Begrepet innovasjon er ikke entydig, og ulike aktører legger ulikt innhold i begrepet. I kapittel 2 diskuteres ulike måter å se på innovasjon på. Særlig fremheves forskjellen mellom radikal og trinnvis innovasjon. Når det gjelder offentlige anskaffelserr, er definisjonen mindre uklar. I kapittel 3 gir vi en historisk oversikt over utviklingen av verktøyet offentlige anskaffelser. Det mye som påvirker omfanget av og karakteren på innovasjon i det private næringslivet. Dette kan for eksempel være lover og regler tilknyttet miljøstandarder, immaterielle rettigheter eller det generelle skatte- og avgiftssystemet. Disse aspektene tas ikke opp i denne rapporten. Rapporten fokuserer på offentlig sektors mulighet for å påvirke innovativ virksomhet i næringslivet gjennom sin rolle som stor innkjøper av varer og tjenester. 1.3 Hva har vi gjort? Metoden som ligger til grunn for rapporten er hovedsakelig litteratur- og casestudier. Vi har også vært i kontakt med relevante myndigheter og organisasjoner i forbindelse med enkelte oppfølgingsspørsmål. Litteraturen som er benyttet angis i referansefortegnelsen. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 3

7 1.4 Hvordan skal rapporten leses? I kapittel 2 går vi dypere inn i begrepet innovasjon og ulike måter innovasjon kan betraktes på. I kapitlet diskuteres det også hvem som har ansvaret for at innovasjoner gjennomføres, det offentlige eller næringslivet. I kapittel 3 ser vi nærmere på det offentlige anskaffelsesverktøyet og hvordan dette har utviklet seg over tid. Her skilles det også mellom vanlig og innovativ anskaffelse. I kapittel 4 kobler vi innsikten fra kapittel 2og 3, og vi ser nærmere på hva teorien sier om hvordan offentlige anskaffelser kan brukes for å fremme innovasjon. Kapitlet består delvis av en litteraturoversikt, og delvis av et antall avsnitt der hovedspørsmålene behandles mer i dybden. Vi identifiserer også kunnskapsmangler i forskningen relatert til offentlige anskaffelser og innovasjon. Kapittel 5 tar for seg det juridiske og politiske rammeverket for offentlige anskaffelser og hvordan det forholder seg til innovasjon. Dette gjøres dels for Norge og dels for en rekke andre europeiske land. Her identifiseres også eventuelle endringer som er gjort i rammeverkene for å fremme innovasjon. I kapittel 6 beskriver vi en rekke eksmpler som viser hvordan offentlige anskaffelser i praksis kan være en pådriver for innovasjon. I likhet med kapittel 5, gjøres dette både for Norge og en rekke andre europeiske land. I kapittel 6 peker vi på muligheter og utfordringer for offentlige anskaffelser og innovasjon framover. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 4

8 2 Innovasjon Innovasjon er ikke et entydig begrep. Dette kan illustreres gjennom følgende ulike måter å se på innovasjon på: Luecke og Katz (2003) sier at: Innovation [ ] is generally understood as the introduction of a new thing or method [ ]. Innovation is the embodiment, combination, or synthesis of knowledge in original, relevant, valued new products, processes, or services. (s. 2) Amabile m.fl. (1996) mener at: All innovation begins with creative ideas [ ]. We define innovation as the successful implementation of creative ideas within an organization. In this view, creativity by individuals and teams is a starting point for innovation; the first is necessary but not sufficient condition for the second. (s ). Davila m.fl. (2006) uttrykker seg på følgende måte: Innovation, like many business functions, is a management process that requires specific tools, rules, and discipline. (s. xvii) De tre tolkningene viser at innovasjonsprosessen kan ses på både som en tilpasning av kunnskap på nye områder, som ren kreativitet eller som en strukturert administrasjonsprosess. I denne rapporten legger vi til grunn et bredt innovasjonsbegrep og sier at innovasjon er en endringsprosess der noe etablert endres gjennom at et nytt element introduseres. På den måten omfattes alle de tre tolkningene over. I tillegg til at selve innovasjonsprosessen kan ses på ulike måter, er det også relevant å skille mellom ulike anvendelsesområder. Mens innovasjon innenfor markedsføring handler om utvikling av nye salgsmetoder og forbedringer av for eksempel innpakning eller prissetting, fokuserer organisatorisk innovasjon på skaping av nye eller endring av eksisterende foretaksstrukturer eller -modeller. Det viktige her er å være oppmerksom på at innovasjon kan være mye mer enn teknologisk utvikling og produktutvikling. Vi skal nå se nærmere på to viktige aspekter ved innovasjon. For det første forskjellen mellom radikal og trinnvis innovasjon, og for det andre spørsmålet om hvem som har ansvar for at innovasjon skjer. 2.1 Forskjellen mellom radikal og trinnvis innovasjon En radikal innovasjon er kanskje det man oftest tenker på når man hører ordet innovasjon. En radikal innovasjon gir noe som er helt nytt og som ofte inneholder en helt ny teknologi. Kjennetegnet på en radikal innovasjon er dessuten at den nye løsningen ofte innebærer vesentlige fordeler sammenlignet med eksisterende løsninger på markedet. Utvikling av radikale innovasjoner har ofte et svært høyt usikkerhets- og risikoinnhold. Det kan blant annet være usikkerhet om det overhodet er mulig å utvikle EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 5

9 produktet. I tillegg kommer risikoen for hvordan markedet vil reagere på produktet og hvordan etterspørselen vil bli. Radikal innovasjon kan forvente å møte sterk motstand. Dette kommer ofte av at spranget fra det eksisterende blir stort og krever en ny måte å se ting på. Avhengig av innovasjonens karakter, kan dessuten etiske og moralske problemstillinger oppstå. Denne typen motstand forekommer sjeldnere ved trinnvis innovasjon (som også kan kalles evolusjonær innovasjon), som er den vanligste typen innovasjon. Denne formen for innovasjon ligger som oftest nærmere markedet og allerede eksisterende teknologi. Trinnvis innovasjon har ofte et lavere forskningsinnhold enn radikale innovasjoner. Det handler i stedet om at små endringer utvikles over tid, ofte med hensikt å opprettholde tilveksten til et foretak uten større endringer i foretakets grunnleggende produkter, tjenester eller markeder. Det er viktig å se forskjellen mellom disse innovasjonstypene når man vurderer offentlige sektors rolle som innovasjonsdriver gjennom anskaffelser. For eksempel er det trolig at problemstillingen om risikofordeling (se 4.2 nedenfor) er vanskeligere å løse i tilfeller med radikal innovasjon. På den andre siden er det antakelig innenfor de radikale innovasjonsområdene det er viktigst å involvere det offentlige, fordi det der er mer krevende å utløse denne typen innovasjon. 2.2 Hvor ligger ansvaret for innovasjon? Ut i fra økonomisk teori kan man si at det er den private sektoren som i prinsippet har ansvaret for innovasjon. Synspunktet kan av ulike grunner modifiseres, og det er mulig å gi mer ansvar for aktive handlinger til offentlig sektor. I en markedsøkonomi forekommer innovasjon hovedsakelig i foretak. Når flere innovasjonsforsøk pågår, blir i følge den økonomiske teorien den mest effektive løsningen avgjort av markedseksponering og konkurranse. Rollen for offentlig sektor i et slik system blir å fokusere på tilbudssiden. Det offentlige bør for eksempel tilby utdanning og infrastruktur på et slik måte at innovasjon muliggjøres i det private markedet. Mer langsiktig inngripen bør ut fra denne synsvinkelen begrenses til områder med åpenbar markedssvikt (det vil si områder der den private sektoren har vist seg å være utilstrekkelig, som oftest på grunn av eksterne årsaker). Selv da bør den offentlige sektorens handlinger i størst mulig grad begrenses til tilbudssiden. Det finnes imidlertid de som hevder at også etterspørselssiden bør vurderes. Utgangspunktet er da at det finnes områder der innovasjon behøves, men der markedet alene ikke frambringer dette. For eksempel kan dette gjelde miljøvennlige produkter eller fornybar energi, og innovasjoner innenfor forsvarsfeltet. Gjennom sin rolle (og størrelse) som innkjøper kan offentlig sektor skape tilstrekkelig kritisk masse til at et utviklingsprosjekt kan settes i gang. I tillegg kan det offentlige, gjennom å være en avansert og krevende kunde, bidra med kunnskap om potensielle utviklingsområder. Det offentlige kan dermed vurdere tiltak både på tilbuds- og etterspørselssiden når det gjelder å stimulere innovasjon i næringslivet. I mange tilfeller kan den optimale strategien være å samordne innsatsen på begge områdene for å oppnå best mulig virkning. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 6

10 3 Offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser kan defineres som ervervelse av arbeid, produkter eller tjenester utført av offentlige organ uansett nivå (lokalt, regionalt, nasjonalt, europeisk osv.). Anskaffelsen kan gjelde alt fra enkelprodukter eller -tjenester til hele system. Offentlige anskaffelser har et stort omfang. I Norge kjøper offentlig sektor varer og tjenester for over 250 milliarder kroner i året (2004), noe som tilsvarer omtrent 15 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP). Dersom vi ser på hele EU (før utvidelsen, EU15) utgjør offentlige anskaffelse 1500 milliarder i året. Dette tilsvarer over 16 prosent av unionens totale BNP. Omfanget av offentlige anskaffelser som andel av BNP har vært relativt konstant de siste årene. (Kilde: SSB og Fraunhofer, 2005). 16 prosent av BNP er et høyt tall i seg selv. I tillegg har offentlig sektor stor kjøpekraft i visse markeder. De står for størstedelen av etterspørselen i markeder for helse- og sosialtjenester og utdanning, og er også en stor etterspørrer etter bygg- og anleggstjenester. Offentlige anskaffelser har en lang historie. Mange politiske mål er forsøkt oppnådd gjennom å styre og utforme offentlige anskaffelser på forskjellige måter. Det har ofte handlet om at man fra politisk hold har ønsket å styrke den generelle etterspørselen, og dermed stimulere den økonomiske aktiviteten og redusere arbeidsløsheten. I blant er målene smalere det kan være at beslutningstakere ønsker å stimulere en bestemt sektor og styrke dennes konkurranseevne i utlandet. Et annet eksempel er bruk av offentlige anskaffelser for å skape attføringsarbeidsplasser. (Se Martin, 1996, for flere eksempler.) Offentlige anskaffelser har også vært benyttet for å oppnå sosiale mål. McCrudden (2004) beskriver hvordan ulike anskaffelsesprosjekt på 1800-tallet forårsaket endringer for eksempel i arbeidstid og øvrige arbeidsvilkår. Han mener at det ikke er tilfeldig at velferdsstaten og anskaffelsesverktøyet har utviklet seg parallelt, og at begge disse fenomenene er tett sammenknyttet. Før vi i kapittel 4 skal gå nærmere inn på hvordan offentlige anskaffelser og innovasjon forholder seg til hverandre, skal vi se på en viktig forskjell mellom to ulike typer offentlige anskaffelser vanlig og innovativ. 3.1 Forskjellen mellom vanlig og innovativ anskaffelse Det kan skilles mellom vanlig og innovativ anskaffelse. Den vanlige anskaffelsen forekommer oftest, og gjelder anskaffelse av allerede utviklede varer eller tjenester som har tydelige egenskaper. Et eksempel på dette er et sykehus som anskaffer 100 sykehussenger av en viss modell. Innovativ anskaffelse gjelder produkter eller tjenester som ennå ikke eksisterer, men som antakelig kan utvikles innenfor en relativt rimelig EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 7

11 tidsramme. I motsetning til den vanlige anskaffelsen, kreves det her altså utviklingsarbeid før kjøperens krav kan oppfylles. Når man analyserer en vanlig offentlig anskaffelse, er det et godt utgangspunkt å vurdere hvordan en auksjon fungerer. I dette tilfellet har leverandøren strategisk viktig kunnskap, mens kjøperens fordel er kontroll over anskaffelsesprosessen og muligheten til å stille krav. Kjøpsprosessen består da i prinsippet av at kjøperen angir spesifikasjoner og deretter innhenter anbud. Den leverandøren som til laveste pris oppfyller spesifikasjonene, blir også den som vinner anskaffelsen. Når anskaffelsen er innovativ, er ikke auksjonsteorien like enkel å anvende. For eksempel sitter kjøperen i dette tilfellet ofte inne med strategiske opplysninger som må deles med leverandøren for at det overhodet skal være mulig å utvikle et produktet. Dessuten er det ofte umulig for kjøperen å angi spesifikke krav for varen eller tjenesten. I stedet må slike spesifikasjoner utvikles i samarbeid med leverandøren. Dette innebærer at samspillet mellom kjøper og selger blir tettere i tilfeller med innovative anskaffelser. I dette ligger det noen muligheter, men også utfordringer. For det første kan det være vanskelig å sørge for at det blir tilstrekkelig konkurranse mellom ulike leverandører uten at for mange strategiske opplysninger gis ut til for mange. For den andre må en modell utvikles for hvordan kjøper og selger skal fordele risikoen som innovasjonen innebærer. For det tredje oppstår spørsmålet om de immaterielle rettighetene til det ferdige produktet eller tjenesten, og hvorvidt disse skal tilfalle kjøperen eller selgeren. (Se Lundvall, 1988, Fraunhofer, 2005 samt Europakommisjonen, 2005 for videre diskusjon.) EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 8

12 4 Teoretiske innfallsvinkler I dette kapittelet gjennomgås ulike teoretiske innfalsvinkler til offentlige anskaffelser og innovasjon. Kapittelet innledes med en oversikt tema som drøftes i tilgjengelig litteratur. Deretter kommer vi nærmere inn på tre av de viktigste spørsmålene i litteraturen: For det første spørsmålet om fordeling av risiko og usikkerhet, for det andre spørsmålet om organisering av den interne anskaffelsesprosessen og for det tredje spørsmålet om hvordan immaterielle eiendomsrettigheter bør fordeles. Kapittelet avsluttes med en vurdering av hvor det er kunnskapshull. 4.1 Temaer i fokus Som sagt har offentlige anskaffelser lenge blitt brukt for å oppnå politiske mål. Den akademiske forskningen på området har imidlertid en kortere historie. Først på tallet ble systematiske undersøkelser av offentlige anskaffelser som innovasjonsverktøy vanligere. Et av temaene som da ble undersøkt, hvor hvorvidt anskaffelsesverktøyet er mer eller mindre effektivt enn direkte FoU-bidrag når det gjelder å oppnå innovative resultat. De fleste undersøkelsene som ble utført på den tiden, kom frem til at på lang sikt ga anskaffelse mer innovasjon enn FoU-bidrag. Dette har også senere undersøkelser bekreftet. Flere aspekter fremheves. For det første peker man på at det offentlige er en svært krevende kunde. Gjennom å stille krav til leveransene og ikke bare gi utviklingsbidrag, driver offentlige aktører utviklingen fremover. For det andre hevdes det at det offentlige er mer villig enn private aktører til å betale for høye kostnader som ofte påløper i starten av en innovasjonsprosess. Dette kan medføre at det blir økonomisk mulig å frembringe produkter og tjenester som ellers ikke ville blitt til virkelighet. Det finnes imidlertid også her en iboende risiko for kommersiell svikt dersom ikke anskaffelsen fører til et markedsgjennombrudd. Den tredje årsaken til at offentlige anskaffelser framheves som viktig for innovasjon, er at det ofte er enklere for det offentlige enn for andre aktører å skape en kritisk masse av etterspørsel. For det fjerde sender offentlig etterspørsel etter innovative produkter et viktig og sterkt signal til næringsliv og forbrukere, noe som kan bidra til at innovasjonen spres. Spredningseffekten kan ofte være essensiell for fremtidige innovasjoner. (Se f.eks. Geroski, 1990 og Edquist, 1997.) EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 9

13 Alle offentlige anskaffelser med innovasjonsformål ser imidlertid ikke like ut og fungerer ikke nødvendigvis på samme måte. Det finnes en mengde ulike varianter og sammenhenger der offentlige anskaffelser for innovasjon er viktig. Nedenfor gjøres et forsøk på å strukturere forskjellige måter å betrakte offentlige anskaffelser og innovasjon på. Fremstillingen bygger i høy grad på gjennomgangen i Fraunhofer (2005). Der anvendes en todimensjonal matrise for å visualisere ulike måter å betrakte offentlige anskaffelser og innovasjon på. For det første skilles det mellom direkte, kooperativ og katalytisk anskaffelse avhengig av hvilken type behov som ligger bak anskaffelsen. En direkte anskaffelse karakteriseres av at behovene er umiddelbare for den anskaffende enheten, det vil si at det er enheten selv som kommer til å bruke produktet eller tjenesten som anskaffes. Ofte er behovet som anskaffelsen skal dekke imidlertid ikke unikt for den anskaffende organisasjonen. I en kooperativ anskaffelse handler det om et behov som både enheten som anskaffer og andre aktører i samfunnet, for eksempel innbyggere eller foretak har. I slike tilfeller er det ofte nødvendig med samarbeid for å skape en kritisk masse slik at innovasjonen muliggjøres. Tanken at det deretter skal skapes et privat marked for omsetning av produktet eller tjenesten. En katalytisk anskaffelse fokuserer fullstendig på andre aktørers behov. Innovasjonen kommer her utelukkende andre samfunnsaktører til gode. (Se også Edquist og Hommen, 2000.) Den andre dimensjonen i matrisen tar for seg hvilken rolle anskaffelsen har i forhold til markedet. Her skilles det mellom initiering, eskalering og konsolidering. En markedsinitiering sies å oppstå når det ennå ikke eksisterer et marked for produktet eller tjenesten som anskaffes. Et eksempel er internett, som i starten ble utviklet på oppdrag av det amerikanske forsvaret til bruk i egen kommunikasjon, og som det tok mange år å kommersialisere. Markedseskalering oppstår der det finnes et marked for anskaffelsen, men der det er behov for ytterligere utvikling for at produktet eller tjenesten skal slå gjennom kommersielt. Det kan for eksempel være teknologi for energieffektiv produksjon osv. En markedskonsolidering karakteriseres av en situasjon der et relativt velutviklet marked finnes for anskaffelsen. Det en innovativ anskaffelse da kan bidra med, er å etablere standarder og praksis med sikte på å koordinere og konsentrere etterspørselen. Dermed kan en kritisk masse for ytterligere utvikling skapes. (Se også Edquist og Hommen, 2000.) Kombineres disse to dimensjonene, behovstypen og forholdet til markedet, fås følgende matrise: Figur 4.1 Karakteristika ved offentlige anskaffelser Direkte anskaffelse Rolle i forhold til markedet Initiering Eskalering Konsolidering Type behov Kooperativ anskaffelse Katalytisk anskaffelse EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 10

14 Offentlige anskaffelser for innovasjonsformål får i matrisen ni ulike egenskaper. For den offentlige instansen som vil initiere en anskaffelse for innovasjonsformål, er det viktig å være bevisst på hvor i matrisen man befinner seg, ettersom rollen i forhold til markedet og typen behov påvirker anskaffelsesprosessen. Når det gjelder direkte anskaffelse, er det antakelig den anskaffende enheten selv som vet best hvilke egenskaper produktet eller tjenesten som skal anskaffes bør ha. Er det derimot en kooperativ eller en katalytisk anskaffelse, spiller også andre aktørers behov inn. Da kreves det en annen type intern organisering hos den anskaffende enheten for å sette opp en tilfredsstillende liste over krav og spesifikasjoner. Selv anskaffelsens og dermed innovasjonens rolle i forhold til markedet har betydning for anskaffelsesprosessens utforming. Både risikonivå og type risiko er forskjellig avhengig av om det er et helt nytt produkt eller om det allerede er et begynnende marked for innovasjonen. I det første tilfelle er risikoene trolig høyere, men også mer rettet mot teknologiske usikkerhetsfaktorer. Det andre tilfelles preges antakelig av tydeligere kommersiell risiko. 4.2 Fordeling av usikkerhet og risiko Innovasjon er i sin natur usikker. Dermed blir også offentlige anskaffelser for innovasjonsformål forbundet med usikkerhet. Denne usikkerheten er det i blant mulig å kalkulere, for eksempel i form av sannsynlighetsberegninger. I andre tilfeller er dette imidlertid ikke mulig. Generelt sies det at dersom det ikke er mulig å få oversikt over usikkerheten og risiko i et prosjekt, bør ikke det offentlige gå inn, med mindre de positive virkningene ved suksess er ekstremt store. Nedenfor konsentrerer vi oss derfor om kalkulerbare risiki. Fokus er på teknologiske risiki, ettersom det er den type av risiko som oftest diskuteres innenfor forskning. Til å begynne med kan det være hensiktsmessig å skille mellom høy-, middels- og lavrisikoanskaffelse. En høyrisikoskanskaffelse karakteriseres av at det som anskaffes er et helt nytt, antakelig forskningsbasert produkt. Sannsynligheten er relativt stor for at prosjektet kan mislykkes. Den eneste positive følgende av prosjektet er dermed at kunnskapsutviklingen forhåpentligvis har gått fremover. En middelsrisikoanskaffelse kjennetegnes ved at en relativt ny, men etablert teknologi skal tilrettelegges for et nytt område. Det innebærer at risiko forbundet med prosjektet er lavere. En lavrisikoanskaffelse kjennetegnes av at det primært anvendes en allerede eksisterende teknologi, men at det er behov for visse innovative tilpasninger. Det er også viktig å være bevisst på at en risiko gir ulike implikasjoner for de ulike aktørene i anskaffelsesprosessen. For den offentlige anskafferen er risikoen selvfølgelig kostnaden. Dessuten er det en risiko knyttet til i hvilken grad den planlagte innovasjonen kommer til å påvirke samfunnet og økonomien. Et prosjekt der sjansen for en begrenset samfunnspåvirkning er stor, ses generelt på som mer risikofylt. Ved å kombinere graden av teknologisk risiko med ulike grader av potensiell virkning for samfunnet, legges følgende matrise frem i Fraunhofer (2005): EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 11

15 Figur 4.2 Sannsynlighet for at prosjektet lykkes Vurdering av suksess og virkning offentlig aktør Potensiell samfunnspåvirkning Lav Middels Høy Høy Tilfelle 1 Tilfelle 2 Tilfelle 3 Middels Tilfelle 4 Tilfelle 5 Lav Tilfelle 6 De tomme feltene representerer prosjekter som ifølge Fraunhofer (2005) ikke bør gjennomføres. Tilfelle 3 er det typiske prosjektet der både sannsynligheten for å lykkes og den potensielle samfunnspåvirkningen er høy. Tilfelle 2 og 5 kan være verdt å vurdere. De bør imidlertid gjennomføres på en måte som gjør det mulig å avbryte prosjektet underveis dersom det beveger seg i feil retning. Når det gjelder tilfelle 1 og 4 er de noe mer usikre, men kan likevel være verdt å vurdere. For at tilfelle 6 skal kunne påbegynnes, bør den potensielle samfunnspåvirkningen være svært høy. Også her er muligheten for å avbryte viktig for å unngå at for mye ressurser satses på en innovasjon som til slutt ikke lykkes. For et foretak ser risikobildet annerledes ut. Det er av største betydning for foretakets fremtid at kostnadene ikke overskrides og at forskning og utvikling virkelig resulterer i kommersielle produkter eller tjenester. I ekstreme tilfeller kan hele foretakets eksistens avhenge av dette. Foretak har derfor en tendens til å være mer risikoaverse enn offentlige aktører. Foretak bryr seg på den andre siden mindre om hvilken samfunnspåvirkning en innovasjon har (med mindre en høy samfunnspåvirkning likestilles med større kommersielle muligheter) Ifølge Fraunhofer (2005) får tilsvarende matrise som ovenfor følgende utforming for foretak: Figur 4.3 Sannsynlighet for at prosjektet lykkes Vurdering av suksess og virkning - foretak Potensiell innvirkning på foretaket Lav Middels Høy Høy Tilfelle a Tilfelle b Middels Tilfelle c Tilfelle d Lav Som figuren viser er det færre prosjekter som i utgangspunktet framstår som attraktive for foretaket. Tilfelle a og b bør ifølge Fraunhofer (2005) være prioriterte prosjekter for et foretak. Det samme gjelder til en viss grad også for tilfelle d. Her spiller imidlertid risikofordelingen mellom kjøper og selger en stor rolle for om foretaket mener at prosjektet er verdt å gjennomføre. Tilfelle c kan potensielt være gjennomførbart for foretaket, men må da antakelig kombineres med sekundære mål, som for eksempel at teknologien som utvikles også kan brukes i andre prosjekter. For den anskaffende organisasjonen er det viktig å vite hvor i begge disse matrisene et prosjekt befinner seg. Grunnen til dette er at man dermed på en bedre måte kan fordele prosjektets risiko. Et problem som imidlertid ofte oppstår på dette stadiet er risikoen for EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 12

16 informasjonsasymmetrier, det vil si risikoen for at noen av partene kan ha strategisk viktig informasjon som den andre parten mangler. Et eksempel er at det kan være vanskelig for en offentlig aktør å vite hvilken potensiell virkning et visst prosjekt vil ha for et foretak. Foretaket kan i dette tilfelle ha en motivasjon til å signalisere at den potensielle virkningen er lavere enn den er for dermed å kunne forhandle seg til bedre vilkår, for eksempel når det gjelder risikofordeling. Selv om foretaket ikke gjør det, så kan mistanken finnes hos oppdragsgiveren. Dette kan forårsake problemer når det gjelder oppsett av kontrakt og vilkår. Når risikoen for asymmetrisk informasjon anses å være høy, kan ideen med trinnvis framgangsmåte kunne anvendes. Kontrakten kan da inndeles i ulike trinn, og avslutningen av et trinn kan for eksempel innebære retten til ny forhandling eller til å avbryte prosjektet. På den måten gis partene muligheten til å forholde seg til ny informasjon som oppstår etter hvert som prosjektet går fremover. (Se Fraunhofer, 2005, Europakommisjonen, 2005 samt Binks, 2006 for videre diskusjon om kontraktskriving under ulike omstendigheter.) Til slutt bør det også påpekes at teknologisk risiko på langt nær er den eneste risikoen som er relevante å ta hensyn til, selv om forskningen har fokusert på dette. For eksempel finnes en markedsrisiko; i hvilken grad kommer produktet eller tjenesten som fremstilles til å være kommersielt salgbar? Avhengig av prosjektets art kan også juridisk risiko og politisk risiko oppstå. Disse burde kunne analyseres på samme måte som det ovenstående: Først analyseres forskjellene for de ulike aktørene sett i forhold til denne type risiko, deretter kombineres dette med sannsynligheten for at prosjektet lykkes. Ut fra det kan ulike typer tilfeller konstrueres og vurderes nærmere. 4.3 Organisering av anskaffelsesenheten Den interne organiseringen i den anskaffende enheten har også betydning for i hvilken grad innovative anskaffelsesprosjekt startes opp og realiseres. Det kommer ikke minst av at ulike aktører har ulik motivasjon og målsetninger for handlingene sine. Resultatene kan bli forskjellige avhengig av hvor anskaffelsesansvaret plasseres. Fraunhofer (2005) beskriver hvordan ulike organisatoriske roller forholder seg til innovativ anskaffelse: Den anskaffende enheten. Generelt skilles det mellom to typer anskaffende organisasjoner. For det første kan organisasjonen ha en sentral anskaffelsesenhet. Da er kunnskapen om anskaffelsesprosessen ofte stor, mens kunnskapen om produktet som skal anskaffes er mindre. Denne type organisasjon er ofte dårligere til å identifisere muligheter til innovasjon, mens den fungerer bedre når det gjelder gjennomføringen av prosjektet. For det andre kan anskaffelsesfunksjonen være desentralisert. Da er den produktspesifikke kompetansen ofte stor, samtidig som anskaffelseskompetansen kan inneholde mangler. Denne typen organisasjoner har større evne til å se innovasjonspotensialet, samtidig som de kan ha større utfordringer i å gjennomføre prosjektene. Ledelse. Ettersom innovasjonsprosjekter er risikofylte, er det viktig at ledelsen for den anskaffende organisasjonen fullt ut kjenner til og støtter større innovasjonsanskaffelser. Økonomiavdeling. Her fokuseres ofte i høy grad på den kostnadseffektiviserende effekten anskaffelser kan ha. Perspektivet er mange ganger smalt ikke minst på grunn av at organisasjonens budsjett normalt gjøres på årsbasis. Det kan medføre EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 13

17 at langsiktige, innovative anskaffelsesprosjekt sjeldnere oppstår i denne delen av organisasjonen. På den andre siden har økonomiavdelingen ofte en god oversikt over organisasjonens strategi og risikoeksponering, noe som gjør at personer der kan gi viktige bidrag til gjennomføringen av høyrisikoprosjekt. Personer ansvarlige for bestemte funksjoner (for eksempel personalansvarlige og IT-ansvarlige). Her finnes en samlet kunnskap om hvilke behov brukere har og hvilke problem som finnes i bruken av spesielle funksjoner. De som jobber med dette befinner seg også ofte nær markedet og kan derfor raskt identifisere innovasjonsmuligheter. Interne brukere av teknologi/produkter. Her finnes dels svært avanserte brukere og dels mer tradisjonelle brukere. De kan bidra med ulike perspektiv som begge kan være relevante. Avanserte brukere kan ofte se muligheter utover hverdagsarbeidet og kan gi forslag om hvordan produkter kan utvikles. Å identifisere slike brukere og øke deres bevissthet rundt innovasjon er derfor essensielt. Tradisjonelle brukere kan fremfor alt være viktige å lytte til når det gjelder katalytisk anskaffelse (der brukere er andre enn den egne organisasjonen). De eksterne brukerne har da en tendens til å være mer like tradisjonelle brukere og det kan derfor være viktig at finne ut hvordan deres meninger om potensielle produktendringer ser ut. Jurister. Den juridiske delen av den anskaffende enheten kan ofte være behjelpelig med å regulere partenes incentiver i kontrakten. I et enkelt anskaffelsesprosjekt finnes ofte mange av de ovennevnte funksjonene. Det er derfor viktig at organisasjonen i det hele og særlig anskaffelsesgruppen settes sammen på en slik måte at arbeidet fungerer godt. En annen viktig organisatorisk avveining er balansen mellom lærdom og fleksibilitet. En midlertidig organisasjon som settes sammen for å arbeide med et visst prosjekt er fleksibel. Den typen organisasjon har imidlertid mindre muligheter til langsiktig lærding og kan ha vanskeligere for å lære av egne feil. Her er det viktig at hver enkelt organisasjon vurderer hva som er viktigst i deres perspektiv og utformer den organisatoriske strukturen deretter. 4.4 Fordeling av immaterielle rettigheter I de fleste vanlige anskaffelsesprosjektene er det ikke noe stort spørsmål hvordan de immaterielle rettighetene til prosjektet skal fordeles mellom kjøper og selger. Anskaffelsene baseres på standardkontrakter og -avtaler. Situasjonen blir imidlertid, som beskrevet i både Bos (2006) og Europakommisjonen (2005), mer komplisert når det er spørsmål om innovative anskaffelsesprosjekt. Når noe nytt fremskaffes, må den immaterielle rettigheten til dette gis til enten kjøper eller selger, eller til begge. Det har ofte blitt konstatert at leverandører er mer tilbøyelige til å komme med forslag til innovative løsninger dersom de tildeles de immaterielle rettighetene når prosjektet er avsluttet. Da kan de benytte det som er utviklet til å drive andre prosjekt, samtidig som det forhindres at for eksempel konkurrenter får tilgang til sensitiv informasjon. I tillegg har anskaffelsesprosjekter en tendens til å bli billigere for kjøper når leverandøren tildeles de immaterielle rettighetene. Dette kommer av at kjøperen ikke trenger å betale for hele utviklingsprosessen hvis foretaket senere har mulighet til å selge lignende produkter eller tjenester til andre aktører. (Se Bos, 2006.) EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 14

18 Til tross for dette, er det nærmest praksis at det er kjøperen som får rettighetene når prosjektet er avsluttet. Motivet for dette er at kjøperen ofte står for storparten av kostnadene, og i tillegg ofte bærer den største risikoen. Dessuten ser kjøperen iblant muligheten for å bruke anskaffelseskonseptet på flere områder uten å betale ekstra for det, og det krever at man eier rettighetene til produktet. På EU-nivå er det imidlertid flere ganger konstatert at dette ikke er på linje med et ønske om å styrke innovasjonsevnen i næringslivet. Man vil i stedet endre standarden slik at de immaterielle eiendomsrettighetene alltid tilfaller leverandøren, dersom det ikke finnes bestemte grunner til annet. I stedet kan kjøperen tildeles mer omfattende rettigheter for å bruke produktet på ønsket måte internt. 4.5 Kunnskapsbehov Omfanget av forskningen som er utført på området offentlige anskaffelser og innovasjon er forholdsvis omfattende. I tillegg til dette kommer en stor mengde relevant forskning på relaterte områder. Dokumentasjonen i denne rapporten gir en overordnet oversikt over feltet, og en nærmere gjennomgang av noen av de mest sentrale områdene. Vi kan likevel identifisere enkelte områder der det synes å være behov for ytterligere kunnskap. Vi tror at det kan være nyttig med en mer grundig og systematisk gjennomgang av de erfaringene som finnes når det gjelder offentlige anskaffelser og innovasjon. For eksempel kan de forskjellige landenes lovgivning og ulike anskafferes strukturer undersøkes ut fra et suksessperspektiv. Det finnes en noe forskning som har sett på dette, men generelt er dette feltet ikke særlig strukturert. I litteraturen finnes en stor overvekt av miljørelaterte prosjekt hvor offentlige anskaffelser og innovasjon diskuteres. Det er mulig å gjøre en undersøkelse av om hvorvidt det er slik at innovasjonsrelaterte anskaffelsesprosjekt mest handler om miljøtilpasning. Hvis dette er tilfelle, kan eventuelt nye bruksområder identifiseres. Dersom dette ikke er tilfelle, kan andre eksempel fremheves. På tilsvarende måte er forskningen nesten utelukkende fokusert på teknologisk innovasjon. Som sagt tidligere er det imidlertid langt fra den eneste typen innovasjon. Ettersom en stadig større del av verdiskapingen i den vestlige verden handler om tjenesteproduksjon, er det viktig at perspektivet om offentlige anskaffelser for innovasjon i tjenester ikke glemmes. Dersom innovasjonstanken i større grad kunne utvikles til gjelde også for eksempel tjenesteproduksjon, kan antallet foretak som kan involveres øke betydelig. Det finnes ingen samstemmighet i litteraturen om hvor stor påvirkning innovative anskaffelse har på omfanget av og kvaliteten på innovasjoner i næringslivet. Som beskrevet ovenfor er det gjort undersøkelser som viser at anskaffelser har gitt bedre resultater for innovasjon enn ulike former for FoU-bidrag. Dette bør imidlertid kompletteres med studier som sammenligner situasjoner der den offentlige sektoren har gjort innovative anskaffelser sammenlignet med en situasjon der ingenting er gjort. På den måten kan effekten av anskaffelsen isoleres og analyseres. Inndelingen av ulike innovasjonsprosjekt i direkte, kooperative og katalytiske er et godt analytisk verktøy for å forstå ulike typer av anskaffelsessituasjoner. Her trenges imidlertid også en praktisk innfallsvinkel. For eksempel kan man studere hvilken type anskaffelser som har størst innvirkning på næringslivets EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 15

19 innovasjonspotensial. Samme type analyse kan utføres for de ulike markedssituasjonene som skisseres ovenfor. Når det gjelder analyser av risiko som skal fordeles mellom kjøper og leverandør, ligger fokus i den eksisterende litteraturen på teknologisk risiko. Det er mulig at dette er den viktigste risikofaktoren, men det er ikke den eneste. Også markedsrisiko, politisk risiko osv. bør analyseres nærmere. Innbyrdes forhold mellom ulike risiki kan også undersøkes. Punktene over kan anses som forslag til mulige angrepsvinkler, men er ikke en fullstendig liste. Offentlige anskaffelser som drivkraft for innovasjon er et omfattende forskningsfelt med stadig nye muligheter for kunnskapsutvikling. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 16

20 5 Det politiske og juridiske rammeverket I dette kapitel dokumenteres rammene for offentlige anskaffelser og hvordan disse er relatert til innovasjon, både i Norge og i EU. 5.1 Norge Det er Fornyings- og administrasjonsdepartementet som er ansvarlige for loven om offentlige anskaffelser (Lov nr 69, Lov om offentlige anskaffelser). Til tross for at Norge ikke er medlem av Den europeiske unionen, er den norske lovgivningen tilpasset direktivene som gjelder for medlemslandene (direktiv 2004/17/EC og 2004/18/EC). Årsaken til dette er at Norge er medlem både av Det økonomiske europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) og Det europeiske miljøbyrået (EEA). Implementeringen av direktivene i Norge resulterte i visse tillegg til de opprinnelige reglene. Blant annet framkommer det nå i 6 i loven om offentlige anskaffelser at det skal tas hensyn til livssykluskostnader for det som anskaffes, det vil si at ikke bare kortsiktige økonomiske overveielser skal avgjøre hvem som vinner en anskaffelse. Forøvrig behandles direktivene som en del av det institusjonelle rammeverket og har ikke foranlediget bestemte endringer. Ansvaret for statlige anskaffelser har etter hvert blitt desentralisert. Bakgrunnen for desentraliseringen har vært et ønske om å øke antallet leverandører og dermed øke konkurransen. Desentraliseringstendensen motvirkes imidlertid delvis av at det i offentlig sektor er mange samarbeidsenheter innenfor anskaffelser, fremfor alt på lokalt og regionalt nivå. Dette er ofte små kommuner som går sammen og organiserer felles anskaffelsesenheter. Motivasjonen for denne typen samarbeid er å oppnå økonomiske fordeler og en kritisk masse, redusere antallet leverandører og minimere de faste, administrative kostnadene. I 2003 ble det Klagenemnda for offentlige anskaffelser opprettet. Klagenemdas oppgave er å løse konflikter som måtte oppstå i sammenheng med offentlige anskaffelser. Komiteen mottar klager fra leverandører som har deltatt i eller hadde ønsket å delta i konkurransen om en offentlig anskaffelse, og som mener at konkurransen ikke er gjennomført på en riktig måte. Komiteens uttalelser har form av anbefalinger, både når det gjelder gjennomføringen av anskaffelsesprosessen og hvorvidt økonomisk kompensasjon bør gis dersom regler ikke er fulgt. Ifølge Fraunhofer (2005) har ikke den norske lovgivningen tatt et helhetlig grep om innovasjonsspørsmålet, og det synes heller ikke som at dette har vært et tema som man er særlig opptatt av. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 17

21 5.2 EU I den såkalte Lisboa-strategien som ble lagt frem i mars 2000, ble det satt fokus på Europas konkurranseevne i forhold til resten av verden. Konkurranseevnen må styrkes og én del av dette er å vurdere hvordan offentlige anskaffelser kan bidra til å fremme innovasjon og vekst i privat næringsvirksomhet.. I tråd med dette kom det i 2004 nye direktiver for hvordan offentlige anskaffelser skal skje. Implementeringen av de nye direktivene skulle vært avsluttet innen 31. januar De nye direktivene kom blant annet som en reaksjon på tidigere kritikk om at de strenge reglene både for anskaffelsesprosessen og valg av leverandør gjorde innovative prosesser vanskeligere å gjennomføre. (Se f.eks. Inno-Utilities, 2004.) Det er imidlertid diskutert i hvilken utstrekning disse problemene er løst i de nye direktivene. Det hevdes at mulighetene for å legge større vekt på andre faktorer enn de økonomiske har økt. Dette kan i og for seg gjøre det enklere å gjennomføre innovative anskaffelser, men kritikere har ment at direktivene fremdeles har en altfor negativ holdning til for eksempel omfattende kommunikasjon mellom kjøper og leverandør på tidlige stadier i anskaffelsesprosessen. (Se f.eks. Binks 2006.) På tross av at EU-landene altså hører innunder samme direktiver, er det store forskjeller mellom hvordan ansvaret for offentlige anskaffelser er organisert i ulike land. Nedenfor presenteres og diskuteres noen problemstillinger og løsninger knyttet til dette. For det første er det svært ulike sentraliseringsnivåer når det gjelder hvem som har ansvaret for offentlige anskaffelser. Det vanligste er at systemene er desentraliserte. Frankrike har for eksempel et relativt desentralisert system der sentrale, regionale og lokale enheter i prinsippet tar seg av all anskaffelse selv. Slik var tidligere også det østerriske systemet, men der har det vært en tendens i retning av mer sentralisering de siste årene. Også Italia karakteriseres av en omfattende desentralisering med ulike anskaffelsesprosesser i ulike enheter. De landene i Europa som synes å ha de mest sentraliserte anskaffelsessystemene er Danmark og Hellas. I Danmark finnes et sentralt anskaffelsesforetak som er eid i felleskap av nasjonale og regionale offentlige enheter. Foretaket. har i en rekke tilfeller benyttet sin størrelse for å skape kritisk masse, og har dermed muliggjort innovasjon. Også Hellas har en sentralt plassert myndighet med ansvar for de offentlige anskaffelsene. Denne organisasjonen har i motsetning til den danske imidlertid ikke jobbet innovativt i særlig utstrekning. Fokus ligger i stedet på kostnadsbesparelser. Generelt synes det ikke å finnes noen sammenheng mellom graden av sentralisering og hvor vellykket og i hvilken utstrekning offentlige anskaffelser brukes til innovasjonsformål. I stedet virker det som om anskaffelsene kan spille en viktig rolle for innovasjon både i sentraliserte og desentraliserte organisasjoner, forutsatt at øvrige vilkår er tilrettelagte. For det andre synes de å være store forskjeller mellom ulike lands lovgivning og andre politiske dokumenter. Selv om de grunnleggende prinsippene følger EUs direktiver, har visse land gjort innovasjon til en viktig del av politikken, mens andre land ikke nevner 1 Alle land, blant annet Sverige og Portugal, har imidlertid ikke klart å implementere direktivene innen fristen. Fra EUs siden regner man med at prosessen vil blir avsluttet på slutten av EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 18

22 dette i det hele tatt. Eksempel på førstnevnte er Frankrike, Italia og Sverige. Den franske lovgivningen ble nylig modifisert med hensyn til EU-direktivene. Endringene fokuserte på modernisering, og gir mulighet til dialog og forhandling med potensielle leverandører, noe som ses som sentralt i en innovativ anskaffelsesprosess. I tillegg er hvilken innovativ karakter en vare eller tjeneste har heretter et av utvalgskriteriene for valg av leverandør. I Italia støtter lovgivningen innovasjon gjennom reglene. Også her har en forenklingsog rasjonaliseringsprosess blitt gjennomført med hensikt å utnytte innovasjonspotensialet bedre. Når det gjelder Sverige, har arbeidet med å implementere EU-direktivene ført til en mer åpenbar innovasjonsfremmende politikk, i hvert fall når det gjelder utvikling av e-anskaffelse. I flere land adresseres ikke forholdet mellom innovasjon og offentlige anskaffelser i det hele tatt. I Spania er for eksempel tilfellet faktisk det motsatte. Det hevdes at lover og regler for offentlige anskaffelser har så store fleksibilitetsmangler at det nærmest er umulig at gi en kontrakt til en annen enn den som tilbyr den laveste prisen, uansett om en annen leverandør tilbyr et innovativt perspektiv. I Hellas ligger fokus i offentlige anskaffelser på kostnadseffektivisering. Tilfeller der beslutningstakere har blitt anklaget for at ta imot bestikkelser har ytterligere forsterket dette. Det greske rammeverket åpner dermed ikke for innovasjon. Også det tyske systemet oppfattes som restriktivt når det gjelder mulighetene for å ivareta innovasjonsaspekter i offentlige anskaffelser. Den gjeldende kulturen er at offentlige anskaffelser skal brukes for å redusere kostnader. Imidlertid har offentlige anskaffelsesenheter en rekke ganger gjennomført vellykkede innovasjonsprosjekter, noe som viser at individuelle holdninger kan gjøre det mulig å utføre prosjekter til tross for at rammeverket ikke er tilrettelagt. En tredje aspekt der de europeiske landene viser store forskjeller er endringer i lovgivning og regler for offentlige anskaffelser. Man kunne kanskje forvente at endringsprosessene skulle være noenlunde parallelle og likelydende, ettersom de skal tilpasses samme EU-direktiver, men dette er ikke tilfelle. Mens visse land, for eksempel Hellas og Spania, ikke har gjennomført noen større endringer på lenge, har for eksempel Belgia påbegynt et ambisiøst arbeid med å skape en nasjonal anskaffelsesplattform. Også Østerrike og Portugal har gjennomført store endringer i sine rammeverk for anskaffelse. Til tross for at EU ønsker å gjøre offentlige anskaffelser for innovasjon til en prioritert sak, er det således tydelig at innstillingen i de ulike landene er svært forskjellig. Mens en del arbeider svært aktivt for å bevege seg i retning av mer innovasjonsdrevet offentlige anskaffelser, står utviklingen i prinsippet stille i andre deler av Europa. EndeligRapport30Okt.doc\aek\ \14:13 19