Høringsnotat og konsekvensvurdering Forslag til endring av pantesatsene for drikkevareemballasje

Transkript

1 Høringsnotat og konsekvensvurdering Forslag til endring av pantesatsene for drikkevareemballasje 1 Beskrivelse av høringen Klima- og miljødepartementet har gitt oss i oppdrag å sende forslag om økte pantesatser på høring. Forslaget er en del av et mer omfattende forslag om endringer i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer, retursystemenes godkjenninger og våre saksbehandlingsprosedyrer, som ble sendt Klima- og miljødepartementet 17. mars Klima- og miljødepartementet har bedt om at høringen skal omfatte våre forslag om endring av pantesatsene, åpning for bruk av særskilte pantesatser, krav til merking med pantesats og en presisering av at differensiert pantesats skal følges. Vi er også bedt om å vurdere om pantesatsene bør forhøyes utover det som opprinnelig er foreslått av Miljødirektoratet. 2 Dagens regulering og status for retursystemer for drikkevareemballasje 2.1 Om reguleringen av drikkevareemballasje Avfallsforskriften kapittel 6 regulerer retursystemer for emballasje til drikkevarer (heretter omtalt som retursystemer for drikkevareemballasje). Formålet med bestemmelsene er å etablere effektive retursystemer med høy returandel, forhindre forsøpling og redusere avfallsmengdene fra drikkevareemballasje. Det forutsettes at innsamlet emballasje går til miljømessig forsvarlig gjenvinning (ombruk, materialgjenvinning eller energiutnyttelse). Den enkelte produsent eller importør av drikkevarer kan etablere og administrere et eget system, eller slutte seg til et eksisterende retursystem. Miljødirektoratet godkjenner retursystemene. Miljødirektoratet fastsetter årlig hvilken returandel det forventes at de ulike retursystemene vil oppnå i kommende periode (normalt for ett år). Vedtaket om returandel gjelder fra 1. juli ett år til 30. juni året etter, og legges til grunn for Skattedirektoratets reduksjon av miljøavgiften i henhold til forskrift om særavgifter. Avfallsforskriften fastsetter pantesatsene for drikkevareemballasje som inngår i retursystemer med pant (panteordning). Det er ulike pantesatser for handel mellom produsent/importør og videreforhandler, og for handel mellom videreforhandler og forbruker. Pantesatsen for handel mellom produsent/importør og videreforhandler er høyere enn pantesatsen for handel mellom videreforhandler og forbruker. Differensieringen er innført for å sikre at den delen av handelen som samler inn mer drikkevareemballasje enn de omsetter får en godtgjørelse for ekstraarbeidet dette påfører dem. Produsenter/importører og videreforhandlere står fritt til å inngå avtaler om ytterligere kompensasjon, dersom differensieringen ikke dekker videreforhandlernes utgifter. Sammen med avfallsforskriftens krav om at utsalgssteder skal ta imot rimelige mengder tomemballasje, er 1

2 differensieringen ment å gi videreforhandlerne insentiv til å etablere tilgjengelige og brukervennlige mottak for drikkevareemballasje som de selger. Tabell 1 viser pantesatsene for drikkevareemballasje som inngår i panteordninger. Tabell 1 Dagens pantesatser [kroner] for drikkevareemballasje som inngår i retursystemer med pant Påfylt volum Pantesats mellom produsent/importør og videreforhandler Pantesats mellom videreforhandler og forbruker Opptil 50 cl 1,20 1,00 Over 50 cl 3,00 2,50 Forskriften har også krav til merking og regulerer utsalgssteders plikt til å ta imot rimelige mengder emballasje som inngår i panteordning. Den inneholder også en hjemmel for at Miljødirektoratet kan forby bruk av enkelte emballasjevarianter som hindrer hensiktsmessig gjennomføring av etablerte panteordninger. 2.2 Retursystemer i dag Det er 10 godkjente retursystemer for drikkevareemballasje som er aktive i dag. Tabell 2 gir en oversikt over disse retursystemene og hvilken type emballasje som inngår i de ulike retursystemene. Tabell 2 Oversikt over retursystemer for drikkevareemballasje. Retursystem Type emballasje Pant Askim frukt- og bærpresseri Ombruksflasker i glass Ja, eget system Bryggeri- og drikkevareforeningen Ombruksflasker i plast og glass Ja Syklus Glass Engangs drikkevareemballasje i glass Nei Norsk Metallgjenvinning Engangs drikkevareemballasje i metall Nei Infinitum metall Engangs drikkevareemballasje i Ja aluminium og stål Infinitum plast Engangs drikkevareemballasje i plast Ja (PET og HDPE) Norsk Returkartong Drikkekartong Nei Norsk Returkartong (skoler/barnehager) Drikkekartong Nei Plastretur Engangs drikkevareemballasje i plast Nei Ringnes AS (restaurantflasker) Ombruksflasker i glass Ja, eget system Enkelte retursystemer er for engangsemballasje, mens andre er for ombruksemballasje. I løpet av de senere årene har mange bryggerier går over til å benytte engangsemballasje i stedet for ombruksflasker. Retursystemer med pant på sin emballasje har enten innsamling av drikkevareemballasje gjennom dagligvarehandelen, kiosker, bensinstasjoner og tilsvarende utsalgssteder, eller gjennom egne systemer (frukt- og bærpresseri og lukket system for restaurantflasker). 2

3 3 Problembeskrivelse Forskriften om retursystemer for drikkevareemballasje ble innført i Det har bare vært gjort mindre endringer i regelverket siden da. Samtidig har det vært en stor endring i markedet for drikkevarer og rask utvikling i teknologi for sortering og behandling av avfall. Vi har ikke sikre tall på hvor mye drikkevareemballasje fra Norge som ender som forsøpling i naturen eller i marine miljøer i dag, men forbruksrelatert avfall, som blant annet omfatter drikkevareemballasje, er en av de større kildene til marin forsøpling og er ofte funnet i strandsoner og langs kysten for øvrig. Det er derfor viktig å arbeide for å redusere denne forsøplingen for å redusere negative helse- og miljøeffekter. Dagens regelverk gir imidlertid retursystemene begrenset mulighet til å øke innsamlingen utover dagens nivå. Økt innsamling er viktig for å kunne redusere forsøpling fra drikkevareemballasje og øke ressursutnyttelse av drikkevareemballasje. Én av årsakene til at potensialet for økt innsamling ikke tas ut er trolig at pantesatsenes nivå ikke er justert på lang tid. Pantesatsene er et svært viktig virkemiddel for å øke innsamlingen av drikkevareemballasje som inngår i deres systemer. Dagens pantesatser har ligget fast fra 1993, og nivået ble satt omtrentlig lik produksjonskostnadene til en drikkevareemballasjeenhet. Dette nivået skulle sikre produsentenes interesse i å få tilbake tomemballasjen, og skulle gi forbruker tilstrekkelig insentiv til å returnere tomemballasje. Den reelle verdien av panten justert for prisstigning er i dag om lag halvert for de mindre flaskene/boksene, og flere aktører påpeker at pantebeløpet ikke er høyt nok til å unngå at flasker/bokser kastes i naturen og sikre ønsket innsamling av drikkevareemballasje til panteordninger i dag. 1. mai 2012 opphørte 50-øringen som betalingsmiddel i Norge, og dette gjør at pantesatsen på 2,50 kroner for drikkevareemballasje over 0,5 liter kan være problematisk i enkelte tilfeller. 4 Forslag til endring av pantesatsene 4.1 Økte pantesatser Miljødirektoratet har vurdert behovet for å endre pantesatsen mellom videreforhandler og forbruker for drikkevareemballasje med påfylt volum mindre eller lik 50 cl. Pantesatsenes nivå har tidligere vært beregnet til å være omtrentlig lik produksjonskostnadene. En pantesats som er høyere enn produksjonskostnadene, vil svekke produsentenes og importørenes insentiver til å samle inn drikkevareemballasje. Dagens drikkevareemballasje med påfylt volum mindre eller lik 50 cl har svært ulike produksjonskostnader, og utviklingen i kostnader er forskjellig for de ulike materialtypene. Vi ser at en økning i den generelle pantesatsen vil kunne få svært ulike effekter for de ulike materialtypene. Produsenter/importører med lave produksjonskostnader og dårlig utbygde retursystemer, kan få en betydelig fortjeneste dersom pantesatsen blir for høy. Vi har imidlertid mulighet til ikke å gi godkjenning til et retursystem som søker om godkjenning av et dårlig utbygd retursystem. Videre har vi mulighet til å trekke tilbake en godkjenning dersom vilkårene for godkjenning ikke følges, for 1 FOR

4 eksempel dersom retursystemene er dårlig utbygd eller retursystemet ikke oppfyller sine forpliktelser. Samtidig har ikke pantesatsen vært endret siden 1993 og den reelle kroneverdien av pantesatsen er vesentlig lavere enn da dagens pantesats ble innført. Miljødirektoratet foreslår derfor at pantesatsen for handel mellom videreforhandler og forbruker for drikkevareemballasje med påfylt volum mindre eller lik 50 cl endres til 2 kroner per enhet. Vi foreslår videre at avfallsforskriftens pantesatser mellom videreforhandler og forbruker for drikkevareemballasje med påfylt volum over 50 cl endres til 3,00 kroner per enhet. Kartlegginger tyder på at det ikke har oppstått vesentlige problemer etter at 50-øringen opphørte som betalingsmiddel. Vi ser det likevel som hensiktsmessig å endre pantesatsen for store flasker til 3 kroner for å unngå eventuelle problemer med dette i fremtiden, blant annet som følge av eventuell økning i omsetning av drikkevareemballasje med påfylt volum over 50 cl. Tabell 3 Foreslåtte nye pantesatser [kroner] for drikkevareemballasje som inngår i retursystemer med pant Påfylt volum Foreslått pantesats mellom videreforhandler og forbruker Opptil 50 cl 2,00 Over 50 cl 3,00 Vi foreslår at de endrede pantesatsene vil gjelde for drikkevarer solgt etter 1. april 2018, forutsatt at nytt regelverk trer i kraft 1. januar Dette for å gi nødvendig tid til å endre systemer. Høyere pantesatser bidrar til økt innsamling, og dermed positive miljøeffekter gjennom redusert forsøpling og økt ressursutnyttelse av drikkevareemballasje når den ender som avfall. Klima- og miljødepartementet har mottatt flere innspill om enda høyere pantesatser enn hva Miljødirektoratet har foreslått. Vi har også vært i kontakt med aktører som mener pantesatsene bør øke mer, opp til forslag på 5 og 10 kroner. I høringen tar vi gjerne mot begrunnede innspill på andre pantesatser enn de vi foreslår her. 4.2 Differensiering av pantesatser Differensierte pantesatser skal sikre godtgjørelse til den delen av handelen som samler inn mer drikkevareemballasje enn de omsetter. Produsenter og importører som er medlem i ett av retursystemene følger ikke differensieringen, men bruker lik pantesats mellom alle ledd 2. Dette retursystemet betaler en godtgjørelse til videreforhandlerne, som er ment å dekke deres kostnader ved mottak og håndtering av tomemballasje. Denne løsningen er så langt vi kjenner til bedre likt hos mange videreforhandlere enn bruk av differensiert pant. Løsningen sikrer kompensasjon for alt som samles inn, samtidig som utgiftene for forhandlerne som tar imot lite pant fjernes. Dermed reduseres også insentivet for å ta imot tomgods for mindre aktører, og løsningen kan gi redusert tilgjengelighet og brukervennlighet for forbrukerne. 2 Retursystemet begrunner dette i at pliktsubjektet i avfallsforskriftens 6-8 ikke er godt nok definert. 4

5 Kompensasjonen hver aktør får per flaske er nesten lik den nåværende differensieringen. Enkelte aktører hevder imidlertid at den differensierte pantesatsen ikke er av tilstrekkelig størrelse til å dekke forhandlernes kostnader ved håndtering av tom drikkevareemballasje, og at kostnadene avhenger av om det er ombruksemballasje eller ikke. Vi kan derfor se enkelte argumenter for å fjerne differensieringen av pantesatser fra avfallsforskriften. Vi mener imidlertid at differensieringen er viktig for å sikre tilstrekkelige insentiver til at også mindre forhandlere skal ha et tilgjengelig og brukervennlig tilbud for mottak av drikkevareemballasje. Vi ser dette som viktig for å sikre høy innsamling, redusert forsøpling og økt ressursutnyttelse av drikkevareemballasje. Vi har også vurdert nivået på differensieringen av pantesatsene. Differensieringen av pantesatsen fungerer som et påslag i pantesatsen mellom produsent/importør og videreforhandler. Ved en økning i differensieringen vil en produsent/importør få økt gevinst om forbrukeren ikke leverer inn drikkevareemballasje. For eksempel vil en økning i satsen for differensiering fra 0,20 til 0,50 kr gi bryggeriene en merinntekt på kroner per enheter drikkevareemballasje som ikke returneres. Miljødirektoratet mener at en økning i differensieringen vil gi feil insentiver, og at dagens differensiering ligger på et riktig nivå. Med bakgrunn i dette foreslår vi å videreføre dagens differensiering av pantesatser. Alle retursystemene med panteordning skal bruke denne differensierte panten. Retursystemene kan utover dette velge å betale godtgjørelse til handelen. Vi foreslår en endring i avfallsforskriften slik at differensieringen av pantesats angis som påslaget i pantesats på 0,20 kroner for drikkevareemballasje med påfylt volum opptil 0,5 liter og 0,50 kroner for større drikkevareemballasje. Denne differensieringen gjelder også for retursystemer som bruker særskilte pantesatser. Ordlyden "påfyllingsvolum" endres til "påfylt volum" for at avfallsforskriften og forskrift om særavgifter skal benytte mer harmoniserte begreper. 4.3 Særskilte pantesatser Vi foreslår at avfallsforskriften åpner for at retursystemer kan søke om å bruke særskilte pantesatser. Retursystemene må sende inn søknad om bruk av særskilte pantesatser på vegne av medlemmer av sitt retursystem. Retursystemene bestemmer selv hvilken pantesats de søker om. Med bakgrunn i søknaden fastsetter Miljødirektoratet særskilte pantesatser. Miljødirektoratet kan vedta andre pantesatser enn det retursystemet søker om. Miljødirektoratet kan stille vilkår for fastsettelse av særskilte pantesatser, for eksempel krav til rapportering om effekt og tidsavgrensning for vedtaket. Søknadene kan begrunnes i to ulike behov: Dersom innkjøpsprisen på drikkevareemballasje overstiger pantesatsene, kan retursystemet søke Miljødirektoratet om å få fastsatt en høyere pantesats for en type drikkevareemballasje/et produktsegment. Dette kan for eksempel være aktuelt for små lokale bryggerier som bruker ombruksflasker med høy innkjøpspris til sine produkter. Retursystemene kan søke om å få fastsatt en høyere pantesats på drikkevareemballasje dersom returandelen på en type drikkevareemballasje/et produktsegment er særskilt lav. Dette kan blant annet være aktuelt for produkter som til stor grad "nytes på farten", og der det er behov for et sterkere insentiv for å sikre innlevering av emballasjen til retursystemet. Bruk av særskilt pantesats kan bidra til økt innsamling og dermed redusert forsøpling og økt ressursutnyttelse av drikkevareemballasje. Ved å åpne for bruk av særskilt pantesats bedres de 5

6 økonomiske rammevilkårene for produsenter/ importører som bruker drikkevareemballasje med høy innkjøpspris eller som ønsker å øke returandelen. Forslaget innebærer at det kan bli tatt i bruk flere ulike pantesatser enn i dag, og dette vil kunne være lite brukervennlig for forbrukere, forhandlere og bryggerier. For å redusere antallet pantesatser som benyttes, har direktoratet vurdert å definere hvilke pantesatser retursystemene kan søke om å bruke. Innkjøpsprisen på drikkevareemballasje kan variere mye, og det er krevende å sette velfungerende forhåndsdefinerte pantesatser for søknader som begrunnes i høy innkjøpspris. Tilsvarende vil retursystemer som begrunner søknaden i behov for å øke returandelen trolig ønske å bruke ulike pantesatser, og også i dette tilfellet mener direktoratet at det er for krevende å sette velfungerende forhåndsdefinerte pantesatser. Med bakgrunn i dette foreslår Miljødirektoratet at retursystemet selv vurderer hvilken pantesats de vil søke om. De negative effektene av bruk av flere ulike pantesatser vil reduseres som følge av det foreslåtte tiltaket med bedre merking av drikkevareemballasje. Dette tiltaket skal sikre at pantesatsen framgår tydelig på drikkevareemballasjen, og det vil derfor være tydelig hvilken pant som er betalt for den enkelte enheten. 4.4 Bedre merking av drikkevareemballasje med pant Miljødirektoratet foreslår å stille konkrete krav til merking av drikkevareemballasje som inngår i panteordning. Denne emballasjen skal merkes tydelig med pantesats. For drikkevareemballasje som inngår både i retursystemer med og uten pant, skal det dermed framgå tydelig av merkingen hvilke enheter som inngår i panteordning. Pantemerket skal ha en minimumsstørrelse på 9 mm * 9 mm, og skal vise verdi på pantesats mellom videreforhandler og forbruker. Det enkelte retursystem skal selv lage regler for utforming og plassering av merking, og skal veilede sine medlemmer om merking. Vi vil vurdere om krav til merking skal tas inn i godkjenningen til det enkelte retursystem, eller om det kan gjennomføres ved en fremtidig revidering av regelverket. Importerte produkter og produkter i små produktserier kan merkes ved bruk av klistremerker. Etter Miljødirektoratets vurdering er ikke det foreslåtte merkekravet en importrestriksjon i strid med EØS-avtalens artikkel 11 og emballasjedirektivets artikkel 18. Disse tiltakene vil sikre at forbrukerne lettere kan se hvilken drikkevareemballasje som skal leveres inn i ulike panteordninger, og hvilken pantesats som gjelder for emballasjen. Klarere merking av emballasje med pant gjør det også lettere å se hvilke produkter som ikke har pant, og dermed skal leveres inn i andre retursystemer. Dette vil bidra til økt innsamling og dermed positive miljøeffekter gjennom redusert forsøpling og økt ressursutnyttelse. Vi vil generelt oppfordre til at drikkevareemballasje skal merkes med materialtype (for eksempel ved bruk av symbol), og vil vurdere å ta inn dette som krav i godkjenningene til retursystemene. I tillegg vil vi oppfordre til bruk av merke som viser at emballasjen er egnet for materialgjenvinning, og skal leveres inn i systemer som sikrer materialgjenvinning. Av hensyn til forbruker og for å sikre mest mulig riktig returandel, bør drikkevareemballasje som ikke samles inn gjennom panteautomat merkes med hvor det skal leveres. 6

7 5 Fordelingseffekter og nytte- og kostnadseffekter Høyere pantesatser forventes å bidra til økt innsamling og dermed positive miljøeffekter gjennom redusert forsøpling og økt ressursutnyttelse av drikkevareemballasjen når den ender som avfall. Det har ikke vært mulig for oss å anslå omfanget av denne effekten. De samfunnsøkonomiske kostnadene av en endring i pantesatsen forventes å bli små. Returandelen i de norske drikkevareemballasjesystemene er allerede høy. Det er derfor allerede etablert et omfattende retursystem og dette forventes å ha kapasitet til å motta en eventuell økning i innsamlet mengde. En mindre økning i andelen drikkevareemballasje som leveres til retursystem forventes heller ikke å påføre forbrukerne kostnader av betydning. I et perfekt system der alle emballasjeenhetene blir levert tilbake vil ingen av aktørene bli påført kostnader ved endring av pantesats mellom videreforhandler og forbruker. Det forbrukerne betaler i pant blir betalt tilbake til dem ved retur av emballasjen. Det kan imidlertid oppstå enkelte fordelingseffekter. Dersom returandelen er lav, vil produsentene ha krevet inn mer pant enn det som blir utbetalt. Denne kostnaden vil bli dekket av forbrukerne. Endringer i pantesatsene vil også kunne medføre kostnader for produsenter/importører og dagligvarehandelen knyttet til varelager som er merket med lav sats og som blir omsatt etter at pantesats er endret, men produsenter/importør vil til en viss grad ha mulighet til å planlegge endringer og nedbygging av varelager. Dette reduserer de negative effektene av denne endringen. Det foreslåtte kravet om merking med pantesats (se punkt 4.4) vil tydeliggjøre hvilken pantesats som er betalt for den enkelte drikkevareemballasjen, slik at det ikke skal utbetales høyere pantesats for emballasje som er omsatt før nye pantesatser blir gjeldende. Dette vil redusere kostnadene for produsentene og handelen som følger av endrede pantesatser. De fleste utsalgssteder omsetter en del drikkevareemballasje med pant der produsent/importør ikke følger den differensierte pantesatsen. Klargjøringen av at den differensierte pantesatsen må følges, vil gi økte kostnader for utsalgssteder som tar imot færre enheter drikkevareemballasje enn de selger og økte inntekter for utsalgssteder som samler inn mer enn de selger. Deler av denne kostnaden er i dag dekket av produsentene, importørene og retursystemene som kjøper/importerer, selger og samler inn drikkevareemballasje uten å følge differensieringen. Dette er i dag en kostnad som dekkes av enkelte retursystem, og disse retursystemene vil oppnå en besparelse dersom de velger å gå bort fra å betale godtgjørelse til forhandlerne. Retursystemene kan imidlertid fortsette å betale godtgjørelse i tillegg til den differensierte panten, og hvis de velger dette vil denne fordelingseffekten bli redusert eller eliminert. Produsenter og importører av drikkevareemballasje med pant vil få en økt finansiell belastning, fordi mer kapital vil bindes opp i pant. I tidligere møter med Miljødirektoratet har retursystemene opplyst at denne utgiftsøkningen vil være marginal, og vi har derfor ikke beregnet den. En økning i utsalgsprisen som en følge av at en større del av prisen er pant vil også kunne gi noe økt grensehandel. 7

8 Vi er kjent med at flesteparten av de enhetene som selges gjennom butikk med pant vil bli lest på strekkode, og det vil derfor ikke være fare for at det utbetales annen pantesats enn ved innbetaling av pant for disse enhetene. For flasker og bokser som selges utenfor butikk vil ny merking føre til at det er mulig å vite hvilken pantesats som er betalt. For drikkevareemballasje med pant har merking som ikke tilfredsstiller dagens merkekrav vært en utfordring hos noen produsenter og importører. Vi vil derfor allerede nå presisere kravet om at eksisterende regelverk skal etterleves. Produsenter og importører som ikke følger dagens krav, vil derfor bli påført en kostnad ved endringen av deres etiketter. Dette er en kostnad som ikke følger av dette forslaget til endring av regelverket. Miljødirektoratet ser det imidlertid som fornuftig å la kravet om endring av etiketter sammenfalle med innføringen av det foreslåtte tiltaket om bedre merking av drikkevareemballasje. Dette vil sikre at produsentene og importørene ikke blir påført kostnader knyttet til endring av etikett to ganger i løpet av et kort tidsrom. I tillegg gir det produsentene og importørene tid til å planlegge de nødvendige endringene, noe som vil redusere endringskostnadene. 8