Vedlegg 2: Nytte- og kostnadseffekter og fordelingsvirkninger av nytt kapittel 2 i avfallsforskriften om kommunenes ansvar for små fritidsbåter

Transkript

1 Vedlegg 2: Nytte- og kostnadseffekter og fordelingsvirkninger av nytt kapittel 2 i avfallsforskriften om kommunenes ansvar for små fritidsbåter 1. Kostnader Merkostnad for den enkelte båt Forslaget til forskrift påvirker håndtering av små fritidsbåter opp til og med 15 fot (4,572 meter) uten innenbords motor, og vil for den enkelte båt kunne medføre kostnader ved: Landsetting Transport til avfallsmottak Mottak og behandling Drift av tilskuddsordning Landsetting Dette er en kostnad som vil falle på båteier. Med båteier mener vi den som har disponeringsretten til en båt på kasseringstidspunktet. En betydelig andel av de båtene som forventes å bli vraket de første årene er båter som er tatt ut av bruk og som ligger på land. Små fritidsbåter tas uansett opp en gang i året, enten for å settes på vinteropplag og/eller for at bunnen skal behandles. Slik sett ville det uansett påløpt en utgift ved å ta båten opp av vannet. Transport til avfallsmottak Dette er også en kostnad som vil falle på båteier. En andel av disse minste båtene kan transporteres på biltak. Dette gjelder f.eks. kajakker og kanoer og de aller minste båtene. De største båtene innenfor kategorien vil måtte transporteres på tilhenger. Dersom båteier disponerer, eller kan låne, en bil med hengerfeste og en båthenger vil ikke denne transporten medføre betydelige kostnader. Vi antar at en stor andel av båteierne kan stå for transporten selv. På opplagsplasser o.l. hvor det kan være akkumulert et antall eldre båter vil det også være mulig å samarbeide om en transportløsning for å minimere kostnader. Å leie en profesjonell transportør for mindre båter vil koste ca kr per time. På bakgrunn av dette forventer vi at kostnaden for transport til avfallsmottak vil ligge i intervallet kr per båt. Vi forventer at kostnaden i de fleste tilfeller vil ligge i den nederste delen av dette intervallet. Mottak og behandling Dette er en kostnad som i første omgang vil falle på kommunene. Behandlingskostnadene vil kunne være knyttet til mottak, demontering, komprimering av skrog, transport, ev. forbehandling og disponering av fraksjoner til materialgjenvinning, energiutnyttelse eller deponering. Kostnaden vil i hovedsak være knyttet til komprimering, transport til forbrenningsanlegg og forbrenning, i de tilfellene der materialene ikke vil bli materialgjenvunnet. Vi forventer at det vil være et relativt lavt antall båter som blir mottatt av den enkelte kommune/interkommunale avfallsselskap (IKS) selv om enkelte kystkommuner, særlig i Sør-Norge, kan forventes å måtte stå for mottak av en vesentlig andel av båtvrakene. Vi antar derfor at mottak av kasserte fritidsbåter kan gjennomføres innenfor dagens bemanning på avfallsplassene. Videre antar vi at de aller fleste av mottaksplassene i de mest aktuelle kommunene har disponibel plass til lovlig lagring av de kasserte båtene i en kortere periode. I de fleste tilfeller vil det ikke være nødvendig med miljøsanering av disse små båtene. Oppsamling i containere og enkel komprimering

2 ved hjelp av maskinelt utstyr på mottaksplassen vil heller ikke medføre betydelige kostnader. Miljødirektoratet har grovt anslått at for båter opp til 15 fot vil kostnaden for denne behandlingen ligge på omtrent 200 kr per båt. Anslaget er basert på en forutsetning om at det gjennomsnittlig tar 20 min å håndtere en slik fritidsbåt på et kommunalt avfallsmottak. Kostnaden er basert på anslag fra Mepex om en månedlig kostnad for bemanning av et kommunalt avfallsmottak på om lag kr, som tilsvarer rundt 400 kr per time per ansatt. I tillegg kommer noen kostnader til maskinelt utstyr. Dette anslaget er oppdatert ut fra det som ligger i vårt brev om finansiering og organisering av en returordning for kasserte fritidsbåter av 18. august 2016, der vi oppgir en vesentlig høyere behandlingskostnad for små båter. For kommuner som velger å inngå avtale med private aktører om mottak av fritidsbåtene, forutsetter vi at kostnadene vil tilsvare kostnaden for kommunale mottak. Båtvraket vil deretter bli transportert til videre forbehandling, materialgjenvinning, forbrenning eller annen type sluttbehandling. Transport av avfall med krokbil for containerfrakt er grovt anslått til kr per km. På grunn av relativt enkel komprimering av båtene, anslår vi at en slik bil kan frakte ca. 6 tonn med båter. Dette innebærer at kostnaden vil utgjøre mellom 2,5 2,8 kr/km og tonn. Videre har vi anslått at avfallet i gjennomsnitt må transporteres 52 km til nærmeste behandlingsanlegg, et tall som er brukt i noen av Østfoldforsknings klimaregnskap. På kort sikt er dette trolig et forbrenningsanlegg, selv om deler av avfallet kan materialgjenvinnes. Dette innebærer at transportkostnaden vil utgjøre mellom kr/tonn. Mepex utarbeidet i 2014 rapporten "End of life boats (ELB) in Norway, environmental survey" for Miljødirektoratet. I rapporten til Mepex er gjennomsnittsvekten til disse små båtene anslått til ca. 70 kg. Dersom vi tar utgangspunkt i dette anslaget, innebærer det at gjennomsnittlig transportkostnad per båt grovt anslått vil være om lag 10 kr. Per i dag har komposittmaterialer fra båt en negativ materialverdi. Forbrenning med energiutnyttelse er derfor mest sannsynlige behandlingsmetode. Vi har lagt til grunn en kostnad for forbrenning på kr/tonn. Dette tilsvarer ca. 105 kr/båt. Drift av tilskuddsordningen Dette er en kostnad som vil falle på kommunene og Miljødirektoratet. Kommunenes kostnad vil være knyttet til søknad om tilskudd og dokumentasjon på antall båter (vektbasis) som er mottatt, på lager og sendt til behandling. Miljødirektoratets kostnader vil være knyttet til behandling av søknadene og utbetaling av tilskudd. Avfall Norge har beregnet at det er om lag enkeltstående kommuner og interkommunale avfallsselskap (IKS) som står for kommunal renovasjon i Norge i dag, og som dermed kan være aktuelle mottakere av tilskudd for fritidsbåter. Ut fra dette har vi regnet med at de grovt sett ved oppstart av ordningen i gjennomsnitt vil motta mellom 9 og 28 båter hver, økende utover i perioden. Søknadsprosessen er ikke endelig klarlagt, men vi legger opp til en forenklet standardisert løsning med et minimum av dokumentasjon. Vi har derfor grovt anslått tidsbruken per båt til 10 minutter. Dette innebærer at hver kommune eller IKS ved oppstart i gjennomsnitt må benytte mellom 1,5 og 5 timeverk på ordningen per år. Dersom vi tar utgangspunkt i en timepris på 750 kr, innebærer dette en kostnad på ca. 130 kr per båt. Det er betydelig usikkerhet ved disse tallene. Det legges opp til en utbetaling per år. Dersom alle kommunene/ IKS søker, må Miljødirektoratet behandle søknader i året. Det legges opp til en utbetaling per år. Dersom vi antar at behandling av søknad og utbetaling av støtte tar ca. 1 time per søknad, så innebærer det en ressursbruk i Miljødirektoratet på ca. 3,5 ukeverk. Utover i perioden vil dette måtte øke. Dersom vi, som over, tar utgangspunkt i en timepris på 750 kr, vil det innebære en kostnad på mellom 30 og 80 kr per båt.

3 Samlet vil drift av tilskuddsordningen, grovt anslått, kunne medføre en kostnad på mellom 150 og 210 kr/båt. Totalkostnader per båt Samlet forventes behandlingskostnadene for disse båtene å bli som følger (kr/båt): Transport Mottak og Transport til Forbrenning Drift tilskuddsordning Sum båteier behandling forbrenning Vi understreker at det er relativt stor usikkerhet i dette anslaget. Usikkerheten er i hovedsak knyttet til kostnaden for den enkelte båteier ved å transportere båten til mottaksanlegg og drift av tilskuddsordningen. Vi antar at en stor andel av båteierne kan transportere båten selv og at kostnaden i en del tilfeller vil ligge i den nedre delen av dette intervallet. Anslag på antall båter som kan tenkes å bli levert inn til sluttbehandling Den totale kostnaden for samfunnet vil i stor grad avhenge av hvor mange flere båter som blir innlevert til avfallsmottakene det enkelte år som en følge av at det etableres et nytt mottaksapparat. Hvor mange båter som vil bli innlevert avhenger av antall båter som blir tatt ut av bruk det enkelte år og andelen av disse som blir levert til det kommunale avfallssystemet. Anslagene over antall fritidsbåter, alderssammensetning og forventet antall båter som blir tatt ut av bruk er basert på Mepex sin rapport fra I følge rapporten finnes det i Norge grovt anslått fritidsbåter. Disse er antatt å fordele seg på følgende måte etter størrelse: Lengde Antall Andel < 15 fot % fot % > 34 fot % Totalt % Mepex anslår videre at 85 % av båtene er av plast og kompositt, 9 % av tre og 6 % av andre materialer, bl.a. stål og aluminium. Det anslås videre at ca. 43 % av båtene ble produsert før 1989 og dermed nå er nesten 30 år gamle. Det forventes at disse vil bli tatt ut av bruk i løpet av en 25-års periode. På basis av dette har Mepex grovt anslått antall små båter som vil bli tatt ut av bruk årlig i tiden framover. Antall kasserte småbåter Forventet kassert tonnasje (tonn) Første tiår Andre tiår Tredje tiår Dette er grove anslag som i hovedsak skyldes at det ikke finnes noe sentralt system for registrering av båter i Norge og at levetiden for båtene er relativt usikker. Det er sannsynlig at det finnes akkumulert et antall utrangerte båter i strandsonen eller på opplagsplasser og lignende pga. manglende

4 mottaksapparat og/eller høye kostnader knyttet til innlevering til avfallsplass. Antall båter som blir innlevert første tiår etter at den nye ordningen blir innført forventes derfor å bli noe høyere enn påfølgende tiår. Det er også forventet at antall båter som blir utrangert vil stige over tid som en følge av en gradvis økning i bestanden av båter og alderssammensetningen av disse. Det finnes ikke noen samlet oversikt over antall båter som blir levert inn til kommunal avfallsplass eller lignende i dag. Miljødirektoratet har tidligere vært i kontakt med andre land for å forsøke å kartlegge innsamlingen og system for innsamling i disse landene. Enkelte av landene har en ordning som tilsvarer den vi har i Norge i dag, og noen av disse samler inn ca. 10 % av utrangert mengde småbåter per år. I mangel av egne anslag har vi valgt å legge dette til grunn. Utover at det blir gratis å levere inn en båt til kommunens mottak, gir den foreslåtte ordningen ikke den enkelte båteier noe direkte insentiv til å levere inn sin gamle båt, f.eks. i form av en pant eller lignende. I enkelte kommuner må båteier imidlertid i dag betale for å få levert sin utrangerte båt på kommunal avfallsplass. Denne kostnaden for båteier vil falle bort ved foreslått ordning. Systemet er derfor i hovedsak basert på at den enkelte tar ansvar og benytter det nye tilbudet. Dette innebærer at det er svært vanskelig å anslå hvor stor andel av båtene som faktisk vil bli levert inn ved den foreslåtte ordningen. Vi har utarbeidet anslag for antall båter som kan tenkes å bli innlevert til retursystemet basert på en innleveringsandel på hhv. 30 %, 50 % og 70 % av forventet antall båter utrangert per år. Dette kan oppsummeres i følgende tabell (avrundete tall): Forventet utrangering per år Antall innlevert (30 %/50 %/70%) Antall innlevert uansett Totalt økning innlevert antall /år 1 tiår /3 100/ /2 400/ tiår /3 000/ /2 400/ tiår /5 600/ /4 400/6 700 Samlet kostnad Basert på de foregående anslagene kommer vi fram til følgende grove anslag over totalkostnader for samfunnet: Økt antall innleverte båter (30 %/50 %/70 % per år) Kostnad per båt (kr.) Samlet kostnad per år (30 %) (mill. kr.) Samlet kostnad per år (50 %) (mill. kr.) Samlet kostnad per år (70 %) (mill. kr.) 1 tiår 1 200/2 400/ ,6-4,3 1,1 8,6 1,7 12,9 2 tiår 1 200/2 400/ ,6 4,2 1,1 8,3 1,7 12,5 3 tiår 2 200/4 400/ ,0 7,8 2,1 15,7 3,1 23,5 Den store bredden i intervallene skyldes bl.a. at det er stor usikkerhet om hvor mange båter som vil kunne bli samlet inn gjennom et slikt system. Det er svært vanskelig å redusere denne usikkerheten før vi vinner erfaring med drift av systemet. Det er også stor usikkerhet ved kostnaden for den enkelte båteier for transport til mottaksanlegg. Dette skyldes i hovedsak at vi ikke kjenner fordelingen av antall båter innenfor størrelseskategorien båter under 15 fot og at vi ikke har kunnet

5 anslå hvor stor andel av båteierne som kan stå for denne transporten selv. Kostnaden for den enkelte båteier vil ha betydning for hvor stor andel av båtene som utrangeres som vil bli innlevert til mottaksanlegg. 2. Nyttevirkninger Forslaget til forskrift vil sikre økt innsamling av små fritidsbåter uten innenbordsmotor, og nytteeffektene av forskriften er derfor hovedsakelig knyttet til redusert forsøpling på land og i marine miljøer og redusert spredning av mikroplast. I tillegg vil avfallsbehandlingen kunne gi reduserte klimagassutslipp og andre positive miljøeffekter som følger av at avfallet materialgjenvinnes eller energiutnyttes. Vi har ikke grunnlag til å kvantifisere disse effektene. Kasserte fritidsbåter som etterlates i naturen kan bidra til forsøpling og påvirke rekreasjon negativt ved at områder i nærheten av populære hytte-, tur- og badeområder skjemmes av forlatte båter. Miljødirektoratet har ikke noen oversikt over omfanget av forsøpling fra båtvrak i dag, men vi er bekymret for at forsøplingen kan bli mer omfattende etter hvert som flere eldre fritidsbåter skal kasseres. Marin forsøpling er en global miljøutfordring som påfører havbruksnæringene og andre samfunnssektorer betydelige økonomiske tap hvert år, og som utgjør en betydelig miljørisiko for marine økosystemer. Havet tilføres hvert år enorme mengder plast og annet avfall som er tungt nedbrytbart, transporteres over store avstander og kan true fiskebestanden hvis ikke mengden reduseres. Kun en svært liten del av dette kommer fra små fritidsbåter, men forslaget vil likevel bidra til redusert dumping/hensetting av små fritidsbåter. Hovedvekten av fritidsbåter i Norge er laget av komposittmaterialer (trolig rundt 85 prosent av båtene). Dumping av båter i havet vil føre til degradering av båtens polyesterlag og nedbrytningen vil over tid gi tilførsel av mikroplast til havet. Innlevering av fritidsbåtene til forsvarlig behandling er dermed ett av en rekke ulike tiltak for redusert tilførsel av mikroplast til miljøet. Mikroplast i havet kan forveksles med mat, og resultere i opptak av mikroplast hos et stort antall arter og akkumulering i organismer lengre oppe i næringskjeden. Opptak av plast istedenfor mat kan også gi falsk metthetsfølelse eller blokkering av tarmsystemet. Mikroplast kan inneholde persistente organiske miljøgifter som enten er tilsatt plasten, eller har festet seg til overflaten, og bidra til å spre disse til det marine miljø og til dyr som får i seg plasten. Mikroplast har blitt funnet i mange næringsmidler som honning, øl og flaskevann. Som følge av redusert dumping/hensetting av små fritidsbåter, vil dette regelverket også bidra til redusert tilførsel av mikroplast til det marine miljøet, og dermed bidra til å redusere disse effektene. Forslaget til forskrift vil sikre at flere små fritidsbåter leveres til mottak, og dermed at materialene og ressursene i båtene kan utnyttes gjennom materialgjenvinning og energiutnyttelse. Disse båtene vil bestå av en rekke ulike materialer, hovedsakelig komposittmaterialer men også bl.a. tre, plast og metaller. Mepex har beregnet at lovlig håndtering og gjenvinning av fritidsbåtene kan spare utslipp tilsvarende CO2-ekvivalenter årlig, totalt sett. Dette er hovedsakelig grunnet materialgjenvinning av metallfraksjonen og erstatningen av kull i sementanlegg ved energiutnyttelse av brennbare fraksjoner. Siden forskriften rettes mot små fritidsbåter, vil effekten av forslaget til forskrift være mindre enn dette. Det er i dag et mangelfullt system for innlevering av kasserte fritidsbåter. Innføring av forskriften vil derfor også ha en positiv effekt ved at det blir enklere for båteierne å levere inn små fritidsbåter. 3. Oppsummering av samfunnsøkonomiske effekter og fordelingsvirkninger Stortinget har vedtatt at det skal opprettes en statlig finansiert tilskuddsordning for å sikre forsvarlig håndtering av kasserte fritidsbåter. Per i dag er tilbudet til båteier dårlig utbygd og det kan være

6 relativt høye kostnader knyttet til å levere båten til godkjent avfallsmottak. Dette har medført at mange båter enten blir senket i sjøen eller henlagt på opplagsplasser eller i strandsonen. Nytteeffekten av en slik ordning vil derfor hovedsakelig være redusert forsøpling på land og i marine miljøer og redusert spredning av mikroplast. I tillegg vil avfallsbehandlingen kunne gi reduserte klimagassutslipp og andre positive miljøeffekter som følge av at avfallet materialgjenvinnes eller energiutnyttes. Det er svært vanskelig å anslå de samlete kostnadene knyttet til en mottaksordning for båter. Dette skyldes bl.a. at det ikke finnes noe sentralt register som medfører at vi vet eksakt hvor mange båter det finnes i kategorien opp til og med 15 fot, vi kjenner ikke eksakt levetid for disse båtene og vi vet på det nåværende tidspunkt ikke hvor stor andel av båteierne som vil velge å levere inn sin utrangerte båt når systemet er på plass. Vi har imidlertid laget et grovt anslag basert på noen sentrale forutsetninger. De forventede merkostnader ved å etablere en særskilt forskriftsregulering av båter opp til og med 15 fot forventes å ligge mellom 0,6 og 13 millioner kroner per år ved oppstart av ordningen. Det inkluderer kommunenes kostnader til behandling og båteiernes kostnader til transport. Det store kostnadsspennet illustrerer usikkerheten i anslagene. Usikkerheten i anslagene avhenger i hovedsak av hvor mange båteiere som velger å levere inn en båt og båteiers kostnad ved transport til mottaksplass. Fordelingsvirkninger Per i dag må båteier i de fleste tilfeller betale for å få levert sin utrangerte båt til godkjent mottak. Denne kostnaden vil falle bort for de minste båtene ved at de nå kan leveres gratis. Båteier vil, som i dag, ikke få dekket sine kostnader knyttet til transport til mottaket. Båteiere er i prinsippet ansvarlig for at deres utrangerte båter blir ivaretatt på en godkjent måte allerede i dag. De båteierne som i dag forholder seg til gjeldende regelverk, vil få redusert sine kostnader. Båteiere som ikke har gjort dette og nå velger å levere inn sin utrangerte båt, vil oppleve økte kostnader ved at de nå må dekke kostnader knyttet til transport til mottak. Kommunene vil i utgangspunktet bli påført en gjennomsnittskostnad på ca. 440 kr per båt eller ca. 6 kr/kg knyttet til å ta imot båtene og sikre at de blir behandlet på en godkjent måte. Miljødirektoratet foreslår at den statlige tilskuddsordningen i første omgang dekker kostnader til mottak og behandling av de små båtene for kommunene. Vi foreslår at det over tid vurderes om disse kostnadene skal dekkes over de kommunale avfallsgebyr. Dersom staten dekker disse kostnadene fullt ut både for båter som allerede leveres inn i dag og for båter som leveres inn som følge av vårt forslag til forskrift, vil dette gi staten en kostnad på mellom 0,8 og 1,9 mill. kroner per år ved oppstart av ordningen, avhengig av hvor stor andel av båtene som blir levert inn til godkjent mottak. Det er stor usikkerhet i dette anslaget. Ordningen vil også kunne medføre økt omsetning for aktører som driver med transport av båter, avfall og disponering av avfall, spesielt forbrenning. Det er ikke gjort noe forslag på å anslå verdien av dette.