Finansiering og organisering av en returordning for fritidsbåter

Transkript

1 Vedlegg 1 Finansiering og organisering av en returordning for fritidsbåter Innhold 1. Innledning Miljøeffekter Miljøeffekter ved ulovlig disponering Miljøeffekter ved materialgjenvinning og energiutnyttelse Hva er en fritidsbåt? Hvem har ansvar for mottak og behandling av kasserte fritidsbåter i dag? Om fritidsbåtmarkedet Hvordan håndteres kasserte fritidsbåter i andre land? Sverige Finland Nederland Frankrike Japan Oppsummering av systemer i andre land Kostnader knyttet til innsamling og behandling av kasserte fritidsbåter Transport Behandling Oppsummering av kostnadsestimatene Hvordan innrette et produsentansvar eller en returordning? Finansiering for båter som allerede er på markedet ("historisk avfall") Vurdering av ulike alternativ til returordning Produsentansvar Alternativ 1: Tradisjonelt produsentansvar - finansiering ved produsentenes nysalg Alternativ 2: Delvis produsentansvar - finansiering ved produsentenes nysalg med bidrag fra båteier eller staten Alternativer til produsentansvar returordning betalt av båteier Alternativ 3: Returordning med årlig innbetaling gjennom et obligatorisk småbåtregister Avgrensninger av returordningen Avgrensning mot kommunalt ansvar for husholdningsavfall Forholdet til et mulig fremtidig EU-direktiv... 20

2 10.3 Vrakpant som virkemiddel for å sikre innlevering av båter Samfunnsøkonomiske vurderinger Generell nyttevurdering av det å ha en returordning Miljønytte ved å innføre en returordning Samfunnsnytte ved gode innsamlings- og behandlingsløsninger for avfall Omfordeling og reduksjon av kostnader til behandling av herreløse båter Generell kostnadsvurdering av returordning Kostnader til innsamling og behandling Kostnader for administrasjon av ordningene Vurdering av forskjeller i samfunnsøkonomiske konsekvenser av de tre mulige løsningene Fordelingsvirkninger Konklusjon Ulike løsninger vi har vurdert og forkastet Kun gratis behandling for et antall enheter tilsvarende det som settes på markedet Delfinansiering ved produsentenes nysalg med bidrag fra siste båteier Produsentansvar kun for fremtidig avfall Betaling som en del av båtforsikringen Gjenvinningsavgift som en del av medlemsavgift til småbåthavner Innledning Miljødirektoratet viser til brev fra Klima- og miljødepartementet av 21. november 2013, hvor vi får i oppdrag å utrede en produsentansvarsordning for kasserte fritidsbåter. Dette notatet er et vedlegg til vår besvarelse av 18. august I dette notatet beskriver vi miljøeffekter og ulike løsninger for finansiering og organisering av en returordning for kasserte fritidsbåter, og gir overordnede kostnytte vurderinger av de mest relevante alternativene. Direktoratet har mye erfaringer med ulike produsentansvarsordninger, og vi ser at det er noen spesielle utfordringer knyttet til et produsentansvar for kasserte fritidsbåter. Derfor har vi også vurdert om returordningen kan finansieres og organiseres på andre måter enn gjennom tradisjonelt produsentansvar. I arbeidet med oppdraget har vi vært i aktiv dialog med representanter for fritidsbåtbransjen, avfallsindustrien og andre relevante aktører både i Norge og i utlandet. I tillegg har vi brukt våre erfaringer fra drift av andre produsentansvarsordninger og Mepex Consult AS sin underlagsrapport av 23. desember Miljøeffekter 2.1 Miljøeffekter ved ulovlig disponering Fritidsbåter er laget av ulike materialer og inneholder forskjellige komponenter som kan påvirke miljøet. Mepex viser at fritidsbåter inneholder en rekke farlige stoffer, som kvikksølv, kadmium, kortkjedede klorparafiner, bromerte flammehemmere og tributyltin (TBT). Fritidsbåter er så 2

3 forskjellige at kartleggingen ikke gir nok kunnskap til å kvantifisere innholdet av farlige stoffer i norske fritidsbåter, men vi anser forurensningspotensialet ved ulovlig håndtering som betydelig i lokal sammenheng. Enkelte av miljøgiftene som kan finnes i fritidsbåter er persistente og bioakkumulerende. Dette betyr at de ikke brytes ned i miljøet, men vil oppkonsentreres i næringskjeden. Slike stoffer står på den nasjonale prioritetslisten over stoffer som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø. Det er en nasjonal målsetting at utslipp og bruk av disse stoffene kontinuerlig skal reduseres, og at utslippene skal stanses innen Åpen brenning av trebåter og andre fritidsbåter kan generere giftige avgasser og gi spredning av tungmetaller, dioksiner og furaner til luft, jord og vann. Asken fra åpen brenning vil være farlig avfall og kan være svært farlig å få i seg for dyr og barn. Båter laget av aluminium og stål inneholder antagelig færre farlige stoffer enn båter av andre materialer. Når det gjelder innhold av farlig avfall, så varierer mengden med type båt. Større båter med innenbords motor inneholder antagelig farlig avfall, som olje, drivstoff og liknende, i mengder som tilsvarer et kassert kjøretøy. Når større mengder fritidsbåter vil kasseres i årene framover, kan det bli opp til båter med stort innhold av farlig avfall som skal kasseres hvert år. Disse båtene kan inneholde i størrelsesorden 200 tonn farlig avfall. 1 Utslipp av farlig avfall kan være skadelig for fisk, fugler og dyr, og kan også påvirke områder i skjærgården slik at de blir mindre egnet for rekreasjon. Hovedvekten av fritidsbåter i Norge er laget av komposittmaterialer. Dumping av båter i havet vil føre til degradering av båtens polyesterlag og føre til lokale utslipp av glykol, estere og syrer. I tillegg kan nedbrytningen gi tilførsel av mikroplast til havet. Mikroplast er plastfragmenter mindre enn 5 millimeter som finnes i høye og økende konsentrasjoner i havet. Fugler, fisk og sjøpattedyr forveksler mikroplasten med mat, og plasten gir dem indre skader, fordøyelsesproblemer og falsk metthetsfølelse. Miljøgifter kan også følge med plasten og spres oppover i næringskjeden. Kasserte fritidsbåter som etterlates i naturen kan bidra til forsøpling og påvirke rekreasjon negativt ved at områder i nærheten av populære hytte-, tur- og badeområder skjemmes av forlatte båter. Miljødirektoratet har ikke noen oversikt over omfanget av forsøpling fra båtvrak i dag, men vi er bekymret for at forsøplingen kan bli mer omfattende etter hvert som flere eldre fritidsbåter skal kasseres. 2.2 Miljøeffekter ved materialgjenvinning og energiutnyttelse Mepex har beregnet miljøeffekter ved materialgjenvinning og energiutnyttelse av fritidsbåtene. De anslår at en kombinasjon av disse behandlingsformene kan gi en besparelse i klimagassutslipp på rundt tonn CO 2-ekv per år i 2020 i forhold til dagens håndtering. Dette tilsvarer utslippene fra ca biler 2. Effekten kommer både i Norge og andre land. Besparelsen kommer fra unngåtte utslipp som følger av materialgjenvinning av metallfraksjoner og ved at kull i sementproduksjon erstattes av energiutnyttelse av brennbare avfallsfraksjoner bilvrak genererer om lag tonn farlig avfall årlig tonn FA / biler*5 000 båter = ca. 200 tonn FA. 2 Gjennomsnitt C02-utslipp per km er ca. 150 g/km. Gjennomsnittlig kjørelengde er km tonn / 0,00015 tonn/ km /bil er ca biler Kilde: Opplysningskontoret for veitrafikk. 3

4 3. Hva er en fritidsbåt? Fritidsbåter er ikke definert i avfallsregelverket, men er definert i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/53/EU av 20. november 2013 om fritidsbåter. Direktivet er EØS-relevant, men så langt ikke gjennomført i norsk rett. EU har tidligere vedtatt direktiv 94/25/EC, som er gjennomført i norsk rett. Direktivet regulerer flere sider ved fritidsbåter, blant annet obligatorisk merking av alle skrog. Ifølge direktiv 2013/53/EU er en fritidsbåt en båt med mellom 2,5 og 24 meter skroglengde. Enkelte båter er unntatt fra direktivet. Relevante unntak for vårt formål er robåter, kano, kajakk og seilbrett. Vi har lagt denne definisjonen til grunn i vårt arbeid med oppdraget. Ved import og eksport av varer brukes tollkoder. Tollkodene skiller mellom båter over og under 5,5 og 7,5 meter, samt om de har utenbordsmotor eller innenbordsmotor eller er en seilbåt. Tollkodene brukes dermed for å dele de forskjellige fritidsbåtene i kategorier, se figur 1. I flere eksisterende returordninger brukes tollkoder for å differensiere kostnaden for å delta i en returordning. Vi vurderer at en differensiering etter tollkoder også kan være nyttig ved finansiering av en returordning for kasserte fritidsbåter. Figur 1 Oversikt over relevante tollkoder for fritidsbåter Vi er kjent med at EU-kommisjonen utfører studier om kasserte fritidsbåter. Dette kan på sikt føre til at EU også vil regulere kasserte fritidsbåter. I et ev. EU-regelverk er det sannsynlig at EU vil bruke definisjonene av fritidsbåter i dagens fritidsbåtdirektiv. 4. Hvem har ansvar for mottak og behandling av kasserte fritidsbåter i dag? Kasserte fritidsbåter som leveres inn av privatpersoner er i utgangspunktet husholdningsavfall, men samtidig spesialavfall. Husholdningsavfall er vanlig avfall som har sitt opphav i husholdningene. Hytter, som er relevant for fritidsbåter, regnes også som en husholdning. Spesialavfall er avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med husholdningsavfall eller næringsavfall, enten på grunn av størrelsen eller fordi avfallet har særlige skadelige egenskaper. Sistnevnte kan være farlig avfall, som reguleres i avfallsforskriften kapittel 11. Plikt til innsamling av husholdningsavfall, også husholdningsavfall som er spesialavfall, ligger i utgangspunktet på kommunene, men kommunene kan gi forskrift om at enkelte typer 4

5 husholdningsavfall skal holdes utenfor den lovpålagte kommunale renovasjonen. Så langt vi har oversikt har mange kommuner valgt å gi forskrift som unntar kasserte fritidsbåter fra innsamling og gratis levering. Det blir da publikum selv som har ansvar for å sørge for at kasserte fritidsbåter blir levert til et avfallsmottak og for å finansiere dette. Når kommuner ikke tar imot fritidsbåter, må den som vil kassere en fritidsbåt forsøke å finne en privat virksomhet som kan ta imot båten. Dette vil medføre en kostnad, som ofte kan være betydelig. Miljødirektoratet får mange henvendelser om at det er vanskelig å finne virksomheter som tar imot kasserte fritidsbåter. Det er en sterk forventning blant næringsliv, kommuner, bransjeorganisasjoner og publikum om at det bør finnes et godt mottakssystem for alle avfallstyper som oppstår i husholdningene. 5. Om fritidsbåtmarkedet Norsk fritidsbåtbransje er organisert i bransjeorganisasjonen Norboat, og de fleste forhandlere, importører og båtbyggere er medlem i denne organisasjonen. I dag er det omtrent like mange importører som båtbyggere, til sammen rundt 100 aktører. Det selges om lag fritidsbåter i året i Norge, ifølge Norboat. I toppåret 2008 ble det solgt båter 3. Det finnes ikke entydig statistikk for antall fritidsbåter i Norge, og heller ikke over fordelingen mellom fritidsbåttyper. Inntil 2002 var det registreringsplikt i et statlig småbåtregister. Etter at registreringsplikten ble fjernet, ble det videreført et frivillig register for fritidsbåter, småbåtregisteret. Dette registeret drives i dag av Redningsselskapet. Mangelen på et obligatorisk register har ført til at vi ikke kjenner til alle som eier båt eller hvor mange båter som finnes. Vi har likevel en del informasjon basert på bransjestatistikk. Mepex estimerer at det finnes om lag fritidsbåter, inkludert kanoer og kajakker, i Norge, og at av disse er eldre enn 40 år 4. Omtrent 25 % av husholdningene i Norge eier en eller flere fritidsbåter. Båtlivsundersøkelsen 5 estimerer at husholdningene eide omtrent fritidsbåter i 2012, men Mepex mener at båtlivsundersøkelsen underestimerer antall båter. I den videre rapporten legger Miljødirektoratet til grunn at det er fritidsbåter mellom 2,5 og 24 meter. Dette anslaget er basert på Mepex-tall, med fratrekk for kanoer og kajakker samt båter under 2,5 meter. 6 De fleste forsikringsselskapene krever registrering i småbåtregisteret for alle sine kunder. Per 31. desember 2014 var det registrerte båter i registeret. Småbåtregisteret opplyser at de fleste båtene i registeret er mellom 5,5 og 8 meter. Ifølge Finans Norge er det ca forsikrede båter i Norge i dag. Ifølge båtlivsundersøkelsen har 4 av 10 båter full kaskoforsikring, mens 17 % av båtene ikke har noen form for forsikring. 3 Kilde: Norboat 4 End-of life boats, Mepex Båtlivsundersøkelsen 2012, Kongelig norsk båtforbund. Av disse er kano, kajakk og liknende, mens er joller uten motor. De fleste båtene finnes på Sør-/Vestlandet. Ca av båtene er over 35 år gamle og hver tiende husholdning har en båt som de vurderer å vrake båter kanoer og kajakker (anslag på antall båter mindre enn 2,5 meter (1/5 av de minste jollene)) = båter. 5

6 Dersom vi antar et relativt stort overlapp mellom båter registret i småbåtregisteret og forsikrede båter, kjenner vi altså eierne til rundt båter. Dette gjør at det er mellom og båter med ukjent eier. Mepex stiller opp en prognose om forventet antall kasserte båter og tonnasje på tre forskjellige tidspunkter. I Mepex sin rapport var disse tidspunktene 2013, 2020 og Prognosen ble laget i og var basert på at en returordning ble etablert raskt, slik at det finnes behandlingskapasitet i 2020 og Siden dette ikke har skjedd ennå, vil forventet kassering være lav inntil videre og prognosen vil forskyve seg i tid. Vi kan forvente omtrent lik kasseringsrate etter at en returordning etableres, men dess lenger tid det tar før ordningen etableres dess flere båter vil være modne for kassering. I beregningene har vi likevel benyttet Mepex sine anslag, men vi har endret årstallene og viser til første, andre og tredje tiår etter etablering av en returordning. Tallene for forventet kassering av fritidsbåter (antall båter og tonnasje) framgår av tabell 1 og 2. Tabell 1 forventet antall kasserte fritidsbåter etter etablering av en returordning Kategori Gjennomsnittlig Første tiår Andre tiår Tredje tiår produktliv (år) Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt Totalt Tabell 2 forventet tonnasje av kasserte fritidsbåter etter etablering av en returordning. Kategori Gjennomsnittlig Tonn første Tonn andre Tonn produktliv (år) tiår tiår tredje tiår Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt Totalt Justert for Miljødirektoratets definisjon av fritidsbåt. Kano, kajakk, og små joller er tatt ut. 6

7 Av tabellene fremkommer det at de to første tiårene etter etablering av en returordning kan vi forvente en årlig kassering av opp mot båter, med en tonnasje på opp mot tonn per år. I beregningene av forventet tonnasje fra kasserte fritidsbåter er det forutsatt at det vil være flere store og tunge båter som kasseres tidlig i perioden enn mot slutten. Sammenlignet med kasserte kjøretøy, som har en årlig kassering på enheter, utgjør fritidsbåtene en mindre del av avfallsmarkedet. Det er likevel et betydelig potensial for forsøpling og forurensning fra ulovlig disponering av et slikt antall båter. 6. Hvordan håndteres kasserte fritidsbåter i andre land? 6.1 Sverige Antall fritidsbåter i Sverige antas være i overkant av i 2010, hvorav om lag 25 % av disse ble antatt å ha mer enn 40 års 8 levetid. Sverige har tidligere ikke hatt noe felles system for håndtering av kasserte fritidsbåter. Naturvårdsverket i Sverige gjorde i 2011 utredningen «Nedskräpande och uttjänta fritidsbåtar», hvor de foreslo et system som forhindrer opphoping av båtvrak og en produsentansvarsordning. Høsten 2015 ble det etablert et frivillig system for innsamling og gjenvinning av kasserte fritidsbåter fra hele Sverige, Systemet er et samarbeid mellom båtbransjen (SweBoat, Svenska Båtunionen), renovasjonsbransjen (Stena Recycling), miljøorganisasjonene (Håll Sverige Rent) og kommunene. Det er foreløpig ikke klart hvordan kostnadene ved ordningen vil fordeles på båteier og de øvrige aktørene i ordningen, men ifølge Båtskroten AB vil båteieren måtte betale om lag svenske kroner per tonn for behandling, pluss transportkostnaden Finland Finland antas å ha om lag fritidsbåter 10. I henhold til en lov fra 2007 skal alle båter over 5,5 meter eller med motor kraftigere enn 15 kw (20,5 hp) registreres i det nasjonale båtregisteret 11. Finland har også et privat behandlings- og gjenvinningssystem for fritidsbåter, driftet av Kuusakoski Ltd i samarbeid med bransjeorganisasjonen Finnboat. Ordningen ble etablert i 2005 og innebærer både håndtering av båter som er forlatt, og frivilling innlevering av båter fra båteiere. Båteier betaler et gebyr for båten som er differensiert etter båtens lengde. Dersom båteier også ønsker å få båten transportert til ett av oppsamlingsstedene, betaler de en fast sats per time for transporten. Om lag båter håndteres gjennom systemet hvert år. Til sammenligning antas det at om lag båter går ut av bruk årlig. Eklund et.al. (2013) påpeker at selv om systemet er velfungerende og kostnadseffektivt, burde flere båter bli levert inn til systemet Eklund et. al (2013) «Disposal of plastic end-of-life-boats», TemaNord 2013:582, Nordic Council of Ministers, Eklund et. al (2013) «Disposal of plastic end-of-life-boats», TemaNord 2013:582, Nordic Council of Ministers, Eklund et. al (2013) «Disposal of plastic end-of-life-boats», TemaNord 2013:582, Nordic Council of Ministers, 7

8 Basert på det nasjonale båtregisteret, har den finske regjeringen våren 2015 foreslått å innføre en årlig avgift på alle registrerte båter 13. Vi har ikke funnet informasjon om innretningen av avgiften, organisering av ordningen eller hvordan statens inntekter fra avgiften skal brukes. 6.3 Nederland En nylig utgitt rapport estimerer antallet fritidsbåter i Nederland til i overkant av I rapporten estimeres det også at 2,5 % av fritidsbåtene vil bli kassert i løpet av de neste fem årene, og at dette vil øke til 7,5 % i perioden Nederland har registreringsplikt for motorbåter som kan gå raskere enn 20 km/t, men ingen register for fritidsbåter utover dette 15. Det private selskapet Jacht Recycling etablerte i 2014 et behandlingsopplegg for båter hvor de tilbyr transport og behandling av båten Frankrike Frankrike har obligatorisk register for sjøgående båter over 2,5 meter, og båter brukt innenlands over 5 meter. Sjøgående båter med lengde over 7 meter eller motorkraft over 150 kw er også ilagt en årlig avgift 17. I 2011 var nesten 1 million båter registrert. APER, en frivillig ordning under French Nautical Industries Federation, ble opprettet i 2009 som et nettverk for demontering og materialgjenvinning av fritidsbåter. APER har i dag 52 behandlingsanlegg for kasserte fritidsbåter. Kostnaden for håndteringen må dekkes fullt ut av siste båteier. I 2013 ble i overkant av 300 båter håndtert av systemet. Prisen for håndteringen ble oppgitt å variere mellom kroner og kroner Japan Japan etablerte i 2005 et retur- og behandlingssystem for plastbåter operert gjennom Japan Boating Industry Association. 19 Båtene leveres inn til produsenter eller forhandlere som er tilknyttet systemet mot en avgift som avhenger av båttypen. Produsenten/forhandleren sørger for transport av båten til en skipsopphugger, som håndterer oppdelingen av båten. Plastmaterialet energiutnyttes. 20 Gjennom systemet behandles årlig 600 båter. 21 Til sammenligning antas det at plastbåter kasseres hvert år d-a04d-4e60-bf3c-3867b , / WA Yachting Consultants (2015) Number of End of Life Boats (ELB) and waste material flows in the Netherlands, English summary of Dutch report,

9 6.6 Oppsummering av systemer i andre land Flere land, som Spania og Italia, samt EU-kommisjonen, har hatt studier og prøveprosjekter for behandling av fritidsbåter. Fra gjennomgangen over ser vi at systemene i Nederland, Frankrike, Finland og Japan, som alle baserer seg på betaling fra båteier, har relativt lave innsamlingstall i forhold til det antatte antall kasserte båter. Vi har ikke funnet noe land som har innført et produsentansvar for kasserte fritidsbåter, men flere land har etablert returordninger basert på betaling fra båteier. 7. Kostnader knyttet til innsamling og behandling av kasserte fritidsbåter Vi er bedt om å utrede en returordning finansiert gjennom et produsentansvar for kasserte fritidsbåter. Generelt opprettes en produsentansvarsordning for å løse et avfallsproblem som ellers ikke ville blitt løst. Som oftest handler dette om å sikre finansiering av innsamling og behandling som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom, og som derfor ikke skjer av seg selv. For å kunne vurdere forskjellige innretninger av produsentansvaret er det nødvendig å ha et estimat for kostnadene ved forsvarlig håndtering av fritidsbåtene. Hovedsakelig vil kostnadene være knyttet til transport av båter fra sjøen eller opplagsplass til behandlingsanlegg, samt behandling i form av miljøsanering og disponering av de forskjellige avfallsfraksjonene. Båter med stort innhold av metall kan ha en materialverdi som helt eller delvis oppveier kostnadene, mens de fleste båtene i dag ikke har noen vesentlig materialverdi og enkelte typer farlig avfall fra båter kan være kostbare å disponere. Grunnlaget for å beregne kostnadene for innsamling og behandling er begrenset. Vi har basert oss på intervjuer med personer fra båt-, transport- og avfallsbransjen, informasjon fra det norske forskningsprosjektet Gjenkomp, informasjon fra Japan Boating Industry Association 22, den franske returordningen ABER, det spanske prosjektet Life Boat Cycle 23, samt et prosjekt i regi av «Hold Sverige Rent». Vi har lagt til grunn to kostnadsnivåer. Ett kostnadsnivå (det høyeste estimatet) er basert på dagens situasjon med et lavt antall behandlingsanlegg med store avstander og dagens løsning for miljøsanering og gjenvinning av materialer fra båter. I dag er det lite spesialisert utstyr og metoder. Erfaringsmessig vil imidlertid etablering av et produsentansvar eller returordning sørge for betydelig utvikling og innovasjon både med hensyn til logistikk og behandlingsmetoder. Vi har derfor også estimert et alternativt kostnadsnivå (det laveste estimatet), der en slik teknologiutviklingsfaktor legges til grunn. Det er mest sannsynlig at denne faktoren vil få størst betydning mot slutten av tidsintervallet. I tillegg er det høye kostnadsestimatet basert på et høyere antall båter som kasseres årlig enn det lave estimatet. I den første tiden etter etablering av en returordning vil kostnadene ligge nærmest det høyeste estimatet for kostnader per båt, mens kostnaden trolig vil være nærmere det laveste estimatet etter hvert som metoder utvikles. Vi understreker at det er knyttet stor usikkerhet til estimatene. 22 Foredrag på møte i European Boating Association

10 7.1 Transport Transportmetoden for de fleste mindre båtene vil være veitransport med tilhenger. Mange båteiere har tilgang til egen henger, og dermed vil utgiftene til å frakte en liten båt kunne være ganske beskjedne. Å leie en profesjonell transportør for mindre båter vil koste ca kroner timen. For større båter er det et strengt regelverk og betydelig mer kostbart å frakte en båt. Båter bredere enn 3 meter må ha følgebil, mens båter bredere enn 4,5 meter må ha to følgebiler og politieskorte. I det siste tilfellet kan kostnadene komme opp mot kroner for transport, inkludert lasting og lossing ved kjøreavstand på en time 24. Kostnadene kan reduseres betydelig dersom det etableres mottaksplasser hvor båtene kan deles opp i mindre biter nær vann, eller om transporten kan foregå til sjøs. 7.2 Behandling Behandling av en båt innebærer demontering, kapping og kverning av skrog, miljøsanering og disponering av fraksjoner til materialgjenvinning, energiutnyttelse eller deponi. Miljøsanering av en båt innebærer fjerning av alle miljøfarlige væsker og kjemikalier, elektronikk og annet farlig avfall. Videre vil båten sorteres i forskjellige materialtyper, som metaller og kompositter. Miljøsaneringen innebærer kostnad til personell som skal utføre arbeidet, kostnader til verktøy og utstyr, samt kostnader til nedstrøms behandling av fraksjoner som er farlig avfall. Behandlingskostnaden for lite komplekse små båter kan komme ned i ca kroner, mens behandling av større båter og seilbåter kan innebære kostnader opp mot kroner for en motorbåt og for en seilbåt 25. For små fritidsbåter vil miljøsanering og videre håndtering (kverning) kunne gjøres relativt effektivt. For store og komplekse båter er erfaringen at dette er svært tidkrevende. Seilbåter er mer krevende å demontere, blant annet pga. store dimensjoner og innfesting av kjøl i skroget. Utvikling av gode metoder kan redusere demonteringskostnaden betydelig i fremtiden. Nettokostnadene for disponering av båtene er avhengig av materialverdien. Fritidsbåter er normalt produsert i komposittmaterialer (85 % av båtene), tre (9 % av båtene) eller aluminium (4 % av båtene). Noen få er produsert i andre materialer, som stål. Se tabell 3 for mer informasjon om fordeling av skrogmaterialer i eksisterende fritidsbåter. 24 Samtale med transportører 25 Kilde: Estimat fra dialog med avfalls- og båtbransje. 10

11 Tabell 3 Skrogmaterialer i fritidsbåter. Kilde: Mepex Skrogmateriale Første tiår Andre tiår Tredje tiår Kompositter Tre Aluminium Stål Andre Sum Båter av komposittmaterialer kan materialgjenvinnes dersom materialet ikke inneholder farlige stoffer eller er forurenset av andre materialer. Forskningsrådet har støttet et prosjekt for utvikling av bedre materialgjenvinningsmetoder (kjemisk materialgjenvinning) 26. Metoden er imidlertid ikke bedriftsøkonomisk lønnsom i dag. Ved videre kommersialisering og utvikling kan det imidlertid være muligheter for å utvikle denne løsningen. Erfaring tilsier at etablering av en returordning kan bidra til kommersialisering av industrielle prosesser og gjøre de mer lønnsomme på sikt. Per i dag har komposittmaterialer fra båt en negativ materialverdi, og forbrenning med energiutnyttelse er antagelig eneste teknisk mulige behandlingsmetode. Vi har lagt til grunn en kostnad for forbrenning med energiutnyttelse på kroner per tonn. 27 Treverk fra båter inneholder ofte miljøfarlige stoffer, som bunnstoff, lakk og liknende, som gjør at treverket egner seg dårlig som sekundær råvare. Det er også svært mye treverk i avfallsmarkedet fra andre kilder. Båter av tre har antagelig en negativ materialverdi. Eneste realistiske behandlingsmåte er forbrenning med energiutnyttelse. Båter laget av metall har en positiv materialverdi, og avhengig av mengden metall er det mulig at materialverdien kan dekke kostnadene til transport og avfallsbehandling av slike båter. Seilbåter har en tung kjøl, som normalt er laget av støpejern eller bly. Verdien av denne vil bidra til en positiv materialverdi for seilbåter. Spesielt bly er verdifullt, med en pris på rundt kroner per tonn. Materialverdien kan altså antas negativ for kasserte fritidsbåter generelt. Dette er forskjellig fra situasjonen med håndtering og materialgjenvinning av materialer fra kasserte kjøretøy, hvor materialverdien fra metaller er klart positiv og dermed har bidratt til å gjøre returordningen av biler lite kostbar å gjennomføre for bilbransjen. I kostnadsberegningene har vi forutsatt at alle båter består av kompositter eller tre. Negativ materialverdi for kasserte fritidsbåter gir en ekstra utfordring ved å etablere et effektivt system, sammenlignet med systemet for kasserte kjøretøy Kilde: Estimat fra Avfall Norge 11

12 7.3 Oppsummering av kostnadsestimatene Tabell 4 Kostnader per båt i kroner Båttype Transport Miljøsanering Disponering Sum avrundet Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt Tabell 5 Sum kostnad i millioner kroner med forventet kasseringsrate og høyt og lavt kostnadsestimat Båttype Første tiårlite kassering Andre tiårmer kassering Tredje tiårmye kassering Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt Sum Tabellene viser at kostnadene varierer svært mye med båtstørrelsen. Større båter er dyre å transportere på land, blant annet pga. strenge krav til følgebiler. Større båter krever også omfattende demontering og miljøsanering. Intervallene skal illustrere de to kostnadsnivåene vi legger til grunn. Det laveste anslaget kan forventes en stund etter at returordningen er etablert, når teknologi og logistikk har blitt utviklet. Tabell 5 viser totalkostnadene ved forskjellige kasseringsrater som framgår av tabell 1. Kasseringen er anslått å øke etter noen tiår. Vi understreker at det er betydelig usikkerhet i disse anslagene. Transport og miljøsanering er de klart største kostnadskomponentene i en returordning. Kostnadene for en returordning kunne blitt redusert betydelig hvis siste båteier betaler transporten, men vi mener dette vil føre til lavere innleveringsgrad av kasserte båter. Erfaringer fra andre land viser at andelen innleverte båter ligger rundt 10 % av forventet antall kasserte båter dersom ordningen er basert på betaling fra siste eier. Transportkostnaden er en viktig grunn til at siste båteier ikke leverer kasserte fritidsbåter til lovlig behandling i dag. Vi vurderer derfor at en returordning må inkludere finansiering av transport av båtene. 8. Hvordan innrette et produsentansvar eller en returordning? En returordning innebærer normalt at kostnader ved innsamling, transport og behandling av et produkt er dekket gjennom produktprisen, dvs. disse kostnadene er dekket før produktet blir avfall. Dette gjør at kostnaden ved avfallsbehandlingen ikke hindrer publikum i å levere inn sitt avfall. Videre vil innføring av returordninger etablere et nytt marked, noe som normalt gjør det mulig å etablere behandlingsløsninger som ikke ellers ville ha oppstått. Returordninger kan innrettes både som et produsentansvar og på andre måter, f.eks. som en statlig refusjonsordning som vi har for 12

13 spillolje. Et produsentansvar innebærer at produsentene får ansvaret for å etablere, drifte og finansiere returordningen. Normalt gjøres det ved at produsentene etablerer et returselskap som ivaretar dette ansvaret, i tillegg til å ha ansvaret for rapportering til myndighetene. Vi har i dag returordninger for spillolje som er basert på avgift og refusjon av avgift, og for drikkevareemballasje med en miljøavgift som reduseres i tråd med returandelen. Vi har også en rekke produsentansvarsordninger, bl.a. for EE-avfall, biler, emballasje, batterier og dekk der produsentene har etablert returselskap som sørger for innsamling og behandling av avfallet. Dette finansieres av et vederlag/medlemskapsavgift som produsent/importør betaler for produsert/importert mengde produkter/emballasje. Våre erfaringer fra disse etablerte systemene tilsier at en returordning for fritidsbåter må; gi båteierne tilstrekkelige insentiver til å levere inn båtene ved kassering generere tilstrekkelig finansiering til å sørge for all logistikk og miljømessig behandling ha så få gratispassasjerer som mulig legge opp til god konkurranse i så mange ledd som mulig ha klar rollefordeling mellom myndighetene og ulike aktører i bransjen ha så lave kostnader for samfunnet som mulig ivareta prinsippet om at forurenser betaler 8.1 Finansiering for båter som allerede er på markedet ("historisk avfall") I oppstarten av nye produsentansvarsordninger kan det i mange tilfeller være store mengder produkter som allerede er satt på markedet uten at det er betalt et vederlag som skal finansiere innsamling og behandling av disse produktene som avfall. Avfallet fra slike produkter kalles ofte "historisk avfall". Dette vil være tilfelle ved etablering av en returordning for kasserte fritidsbåter. For kasserte fritidsbåter vil antall som kasseres årlig etter hvert bli vesentlig større enn antallet nye båter som settes på markedet. Mepex estimerer en forventet kassering på enheter i 2020 og om lag enheter i Det selges for tiden omtrent fritidsbåter årlig. Det er altså et gap mellom antallet nye båter som settes på markedet og antall båter som forventes kassert hvert år. Dette er en ekstra utfordring som vi ikke har i de etablerte produsentansvarsordningene i Norge. Vi har derfor måttet vurderealternative metoder for finansiering av en returordning for kasserte fritidsbåter. 28 Prognosen ble laget i , og var basert på at en returordning ble etablert raskt slik at det finnes behandlings-kapasitet i 2020 og Siden dette ikke har skjedd ennå, vil forventet kassering være lav inntil videre og prognosen vil forskyve seg i tid. Vi kan forvente omtrent lik kasseringsrate etter at en returordning etableres, men jo lenger tid det tar før ordningen etableres jo flere båter vil være modne for kassering. 13

14 9. Vurdering av ulike alternativ til returordning Vi vil i det følgende beskrive noen ulike alternativ til returordning, og peke på fordeler og ulemper ved de ulike ordningene. 9.1 Produsentansvar Alternativ 1: Tradisjonelt produsentansvar - finansiering ved produsentenes nysalg Den vanligste løsningen for finansiering av et produsentansvar er at returselskapet fastsetter et vederlag, som finansierer drift av returordningen i henhold til myndighetenes krav. Produsenten betaler en engangssum (vederlaget) til returselskapet når en båt settes på markedet, og legger denne summen på produktprisen til forbruker. For etablerte returselskaper dekker dette vederlaget normalt innsamling og behandling av historisk og fremtidig avfall i tillegg til drift av returordningen. Dette regnes som rimelig i tilfellene der mengden historisk avfall som oppstår hvert år grovt sett tilsvarer mengden nye produkter som settes på markedet. En slik løsning innebærer at første båteier da vil betale et beløp ved kjøpstidspunktet som tilsvarer kostnaden ved behandling når båten kasseres. Metoden vil fungere dårlig i dette tilfellet siden det ikke er samsvar mellom det årlige salget av nye fritidsbåter og antallet som kasseres. Dersom første båteier skal finansiere behandling av alle kasserte fritidsbåter, både det historiske avfallet og det fremtidige avfallet, vil eiere av små båter og motorbåter måtte finansiere mellom 1,4 og 2,5 kasserte båter per ny båt. For seilbåter vil eierne måtte finansiere 5-6 båter per ny båt. Et grovt estimat av kostnadene per nykjøp er gitt i tabell 6. Tabell 6 Estimert kostnad per båt som selges ny for alternativ1. Intervall for lavt og høyt kostnadsestimat Kostnad per båt nysalg - fullfinansiert av nysalg Første tiår-lite kassering Andre tiår-mer kassering Tredje tiår-mye kassering Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt En stor ulempe ved denne finansieringsmodellen er at den vil føre til at det blir svært få aktører som finansierer hele produsentansvaret. Mange eksisterende båteiere vil kunne nyte godt av en ordning der andre finansierer innlevering og håndtering av deres båt når den kasseres, uten at de må betale noe selv. Disse båteierne kan vi definere som gratispassasjerer i ordningen. Vi antar at denne finansieringsmodellen vil gi et høyt antall gratispassasjerer. Samtidig vil det oppleves som urimelig for de som kjøper ny båt at de skal bidra til å finansiere kassering av flere båter enn det de selv kjøper. 29 Kostnadene for seilbåter forventes å reduseres i tredje tiår fordi mange av seilbåtene har høy alder. Mepex anslår derfor at disse vil bli kassert tidligere. 14

15 Modellen kan også påvirke fritidsbåtbransjen negativt, ved at kostnadene ved å kjøpe ny båt øker svært mye, særlig for store båter. Jo færre aktører som finansierer det historiske avfallet, jo større vil kostnaden bli per nye båt. Dermed kan salget og importen av nye båter gå ned. Ordningen kan også gi ikke-tilsiktede virkninger som at flere kjøper bruktbåt i stedet for ny båt. Eldre båter har ofte høyere utslipp av både klimagasser og luftforurensende partikler enn en ny båt. Oppsummerende vurdering av alternativ 1 Tradisjonelt produsentansvar for kasserte fritidsbåter vil by på en del betydelige utfordringer som ikke gjelder for andre, etablerte produsentansvarsordninger. Dette skyldes hovedsakelig den svært store mengden fritidsbåter som allerede er i bruk og som det ikke er betalt vederlag for. Dette gjør at kostnadene som må dekkes av den enkelte kjøper av en ny båt vil bli urimelig høy, siden vederlaget de betaler må dekke behandling av flere kasserte båter. En slik regulering innebærer at det store antallet båteiere som allerede har kjøpt en båt vil bli gratispassasjerer i produsentansvaret. Dette vil føre til mangel på legitimitet for systemet. Vi tror ikke det vil være praktisk gjennomførbart å velte hele kostnaden for dagens eksisterende fritidsbåtflåte over på framtidige båtkjøpere, blant annet siden båtsalget og næringen vil kunne bli sterkt rammet av en slik ordning. Vi anbefaler derfor ikke en slik løsning. Alternativ 2: Delvis produsentansvar - finansiering ved produsentenes nysalg med bidrag fra båteier eller staten En alternativ variant av modellen i alternativ 1 kan være at produsentene kun sørger for finansiering av kassering av de nye båtene som settes på markedet. Dette utgjør et sted mellom og båter årlig, basert på salget de siste 10 årene. Et grovt estimat av kostnadene produsentansvaret i så fall må dekke ved hvert nykjøp framgår av tabell 7. Tabell 7 Estimat kostnader per båt som selges ny for alternativ2 Pris per nykjøp Små båter Motorbåt uten kabin Motorbåt med kabin Seilbåt Kassering av båter som allerede er på markedet utgjør dermed et sted mellom og enheter per år, og håndtering av disse båtene må finansieres fra en annen kilde. Med en estimert gjennomsnittlig innsamlings- og behandlingskostnad på omtrent kroner, vil dette finansieringsbehovet kunne utgjøre fra noen titalls millioner opp mot 250 millioner kroner årlig Basert på antatt salg av enheter og Mepex-estimat av forventet kassering på mellom og enheter. 15

16 Denne summen kan finansieres på to måter. Ett alternativ er at summen belastes de nåværende eierne av båter som er satt på markedet før returordningens oppstart. Dette vil gjøre at alle som har båter er med på å finansiere behandling av egen båt når den blir avfall. Denne løsningen vil kreve at alle båteiere kan identifiseres, f.eks. i et småbåtregister. Denne utfordringen kommer vi tilbake til. Alternativt kan håndteringen av disse båtene finansieres over statsbudsjettet frem til nysalget og kasseringen er i balanse. Dette kan ta flere tiår 31. Dersom staten skal finansiere deler av returordningen, vil det kreve at myndighetene har en aktiv rolle i organiseringen av produsentansvaret. I dette tilfellet vil det være naturlig å se på erfaringer fra returordningen for kasserte kjøretøy før bransjen selv overtok ansvaret. Før 2008 ble denne ordningen driftet av Miljødirektoratet (daværende SFT), og behandlingsanlegg fikk en fast sum i driftstøtte per kassert kjøretøy. Størrelsen på driftstøtten ble beregnet regelmessig og skulle tilsvare kostnaden ved behandling. Staten hadde betydelige inntekter fra salg av metaller fra kjøretøyene som finansierte driftstøtten. Dette ville ikke vært tilfelle ved en tilsvarende ordning for kasserte fritidsbåter, siden det er lav materialverdi. En ev. statlig støtte vil i tilfelle begrunnes med at den skal finansiere håndtering av båter som allerede er på markedet når produsentansvaret innføres. Et argument mot en slik løsning er at dette er et ansvar som båteier allerede har i dag, det er bare vanskelig å følge opp at båteierne faktisk tar ansvaret og det er tilnærmet risikofritt å kvitte seg med båten på ulovlig vis. Oppsummerende vurdering av alternativ 2 Miljødirektoratet mener at denne metoden for finansiering av håndteringen av kasserte fritidsbåter har klare prinsipielle svakheter. Returordningen vil være en blanding av et produsentansvar og en statlig ordning, og denne løsningen vil kreve et stort bidrag fra staten over statsbudsjett. Dersom staten skal bidra med større beløp vil det også være nødvendig at staten har en aktiv rolle knyttet til bruken av pengene. Trolig måtte myndighetene ha bestemt en sats for driftstøtte per behandlet båt, eller liknende, og statens aktive rolle vil kreve mye ressurser hos myndighetene. Rollene i systemet blir uklare, og løsningen kan kanskje føre til høyere kostnader for samfunnet enn ved andre alternativ til returordning. Også for dette alternativet kan båtsalget og næringen bli rammet. En annen prinsipiell utfordring ved dette alternativet er at det er den enkelte båteier som er ansvarlig for sin egen båt når den kasseres, og det er ikke naturlig at staten overtar dette ansvaret. Miljødirektoratet anbefaler derfor ikke en slik løsning. 9.2 Alternativer til produsentansvar returordning betalt av båteier Vi ser at den vanlige metoden for finansiering av produsentansvar, ved å knytte finansieringen til nykjøp, ikke er så egnet for fritidsbåtmarkedet pga. den store mengden båter som allerede er på markedet. Vi ser derfor behov for å vurdere andre løsninger. 31 Populasjon av båter over 40 år er i dag , mens båter over 30 år er Dersom vi antar kassering av båter vil det ta minst 10 år å behandle disse. 16

17 Alternativ 3: Returordning med årlig innbetaling gjennom et obligatorisk småbåtregister En alternativ løsning er innføring av en returordning som finansieres gjennom en årlig innbetaling i hele eller deler av båtens levetid, f.eks. i en 20 års-periode. Denne betalingen vil måtte belastes den som til enhver tid eier båten. Et system med årlig betaling har flere fordeler. Returordningen kan fullfinansieres uten statlig bidrag, forutsatt at alle kjente båteiere kan belastes. I tillegg vil kostnadene til avfallsbehandling blir fordelt over flere båteiere og over tid, og vil kunne oppleves som mindre belastende for båteier enn det som er tilfelle når siste båteier får en stor regning på kasseringstidspunktet. Om vi antar en konservativ levetid på en båt på 20 år, bør avgiften være av en størrelse som gjør at avfallsbehandlingen av en båt finansieres i løpet av de årene. Videre må pengestrømmen fra den årlige innbetalingen være stor nok til å dekke kostnadene ved håndtering av alle båter som kasseres hvert år. For båter som er enkle/billige å behandle kan det settes et årlig gebyr som gjør at båten regnes som "fullfinansiert" etter en kortere periode. Dagens frivillige småbåtregister har lav deltagelse I dag finnes det et frivillig register, småbåtregisteret, hvor båter er registrert. Dette er rundt 25 prosent av estimert antall norske fritidsbåter. Forsikringsselskapene krever at kundenes båter registreres i småbåtregisteret. Det er rimelig å anta at antall båter i småbåtregisteret vil kunne øke noe i årene framover, forutsatt at flere eiere ønsker å forsikre sine båter. Vi legger til grunn at det er tvilsomt om vi kan finansiere innsamling og behandling av kasserte båter gjennom et gebyr ved å stå i registeret om denne registreringsplikten er frivillig. Det må forventes at det vil redusere oppslutningen om registeret så mye at det ikke vil gi god nok finansiering av systemet, i tillegg til at gratispassasjerproblemet ikke løses. Vi legger derfor til grunn at medlemskap i et slikt register må være obligatorisk. Obligatorisk småbåtregister Miljødirektoratet mener at det er en rekke fordeler med finansiering av returordningen for fritidsbåter gjennom småbåtregisteret, og at dette registeret i tilfelle må være obligatorisk. Dette muliggjør at hver båt får en unik identitet i systemet, og dermed at alle båteiere kan identifiseres slik at pengene som allerede er innbetalt "følger båten". Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Småbåtregisteret ble drevet av staten fra 1948 til 2003 da det ble overført til Redningsselskapet og gjort frivillig. Flere aktører mener at dette har fått negative konsekvenser for samfunnet. Finans Norge fikk utført en samfunnsøkonomisk analyse 32 i Denne konkluderer med at ulempene for samfunnet ved at småbåtregisteret ikke lenger er obligatorisk, er større enn fordelene. De viser til at et obligatorisk småbåtregister har en rekke fordeler utover miljøområdet, som blant annet rask identifisering av eier ved funn av båt, færre unødvendige redningsaksjoner, gjenfinning av stjålne båter, vanskeligere omsetting av stjålne båter, redusert mulighet for hvitvasking og økonomisk kriminalitet og mindre forsikringssvindel. Analysen tallfester ikke nytten, men viser at gjeninnføring 32 Samfunnsøkonomisk analyse av gevinster ved et obligatorisk småbåtregister. Konsulentrapport for Finans Norge,

18 av et obligatorisk småbåtregister er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Flere statlige etater, blant annet Toll- og avgiftsdirektoratet 33 og Fiskeridirektoratet 34 har sagt at de ønsker at småbåtregisteret skal gjeninnføres. En ECON-rapport fra 2001, utført på oppdrag fra Finansdepartementet, konkluderer med at småbåtregisteret burde videreføres 35. Dersom returordningen skal finansieres gjennom deltagelse i et obligatorisk småbåtregister, vil en viktig engangskostnad være selve etableringen av registeret. Vi har ikke gjort forsøk på å tallfeste denne etableringskostnaden. Vi antar at driften kan settes ut på anbud og at kostnadene ikke behøver å overskride de kostnadene per båt som Redningsselskapet har til å drifte dagens frivillige register. Totalkostnaden vil nødvendigvis øke noe, men kostnaden hvert medlem betaler for selve registeret må forventes å være avtagende på grunn av stordriftsfordeler. Vi har ikke utredet i detalj hvordan et slikt register kan etableres. Krav til deltagelse i småbåtregisteret må i tilfelle forskriftsfestes, og det er en rekke forhold som må utredes nærmere. Dette gjelder f.eks. etablering av et ev. system for merking/identifisering av båter. Opprettelsen av et slikt register har også en del prinsipielle sider som bør vurderes før et register utredes i detalj. Innbetaling av et årlig gjenvinningsgebyr Et obligatorisk småbåtregister gjør det mulig med en effektiv finansiering av en returordning for kasserte fritidsbåter, gjennom at medlemmene/alle registrerte båteiere også betaler et gjenvinningsgebyr. Et slikt gebyr kan differensieres etter båttype og størrelse. Hvordan et slik gebyr bør innrettes må utredes nærmere. Det må finnes en effektiv løsning for utbetaling av inntektene fra gjenvinningsgebyret til selve returordningen. En løsning kan være at midlene utbetales i form av driftstilskudd til transportører og behandlingsanlegg for kasserte fritidsbåter. Dette vil gjøre det lønnsomt å etablere behandlingskapasitet, og kan være en rasjonell måte for etablering av en returordning. Tilskuddet kan utbetales av småbåtregisteret, eller en annen aktør som utfører oppdraget på vegne av småbåtregisteret. Et annet alternativ er at den praktiske driften av en returordning kan konkurranseutsettes. Dette må utredes nærmere. Finansiering gjennom et obligatorisk småbåtsregister vil være et kostnadseffektivt og treffsikkert virkemiddel for å organisere returordningen relativt enkelt og effektivt. Som en sammenligning drives retursystemet for kasserte kjøretøy med en administrasjon på ca. 1,5 årsverk 36. Dersom vi antar en deltakelse i registeret på 80 prosent 37, kan vi anta at registeret omfatter om lag båter 38. Det årlige gebyret per båteier blir om lag 100 kr med dagens mengde kasserte båter, og vil øke til om lag 500 kr i tredje tiår dersom estimatene om kassering slår til og antall båter i småbåtregisteret holdes konstant. 33 Rapport fra TAD november 2014: 34 Utredning av entydige primæridentifikatorer for fiskefartøy og bedre identifikasjon av fritidsfartøy, Fiskeridirektoratet Kilde: Dialog med Autoretur AS 37 Vi antar at full deltagelse i registeret vil ta en del tid og informasjonsarbeid. Derfor har vi valgt 80% *80/100 18