Veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Difi Veileder 2013:2 ISBN:

Transkript

1 Veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester Difi Veileder 2013:2 ISBN:

2 Forord Difi har gleden av å presentere den første veilederen for anskaffelse av helseog sosialtjenester. Målsettingen er at denne skal være til praktisk nytte for alle som er involvert med anskaffelser av tjenester i helse- og sosialsektoren, både for erfarne og mindre erfarne innkjøpere. Alle temaer er likevel ikke uttømmende behandlet. Mer spisset veiledning innenfor de enkelte anskaffelsesområder vil bli gitt av de respektive fagetater. Her begrenser vi oss også til å beskrive hovedtrekkene i regelverket som innkjøperne må forholde seg til ved kjøp av helse- og sosialtjenester. Det er også publisert en egen Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. Vi befinner oss på et område i stadig utvikling, slik vi ser eksempler på hva gjelder ideell sektor, kontrakters varighet, avklaringer i klagesaker og påfølgende regelverksendringer, revisjon av anskaffelsesdirektivene, osv. Det er derfor nødvendig at denne veilederen revideres og oppdateres. På denne bakgrunn anser vi dette som en første veileder om anskaffelse av helse- og sosialtjenester. Vi ønsker et aktivt samspill mellom Difi og brukerne i en kontinuerlig prosess hvor både korrektiver og gode eksempler er velkomne. Vi har også en målsetting om å kunne publisere veilederen i en interaktiv versjon hvor vi etter hvert samler og tilgjengeliggjør mer spisset veiledning og beste praksis. Vi ønsker deg god lesing, og ønsker velkommen ros og ris, samt alle innspill som kan bidra til å gjøre veilederen til et stadig mer nyttig verktøy. Oslo, august 2013 Vivi Lassen Konst. direktør

3 Innhold 1 Bakgrunn... 1 Leseveiledning Definisjon av området Særtrekk ved helse- og sosialtjenester Anskaffelser og helse- og sosialtjenester Samfunnsøkonomiske krav til effektivitet Ideelle organisasjoner Innovasjon Oversikt over regelverket om offentlige anskaffelser Generelt om regelverket om offentlige anskaffelser Grunnleggende krav og prinsipper Forskriftens struktur Om regelverket og helse- og sosialtjenester Varighet og forlengelse av avtaler Innledning Forlengelse opsjon Rammeavtalers varighet Tidsbegrensede kontrakter Tidsubegrensede kontrakter Avtaler inngått før EØS-avtalens ikrafttredelse Konkurranseformer og bruk av rammeavtaler Bruk av rammeavtaler Unntak for ideelle organisasjoner Unntak for rehabiliteringstjenester Utøvelse av offentlig myndighet Hvordan gjennomføre en anskaffelse Anskaffelsesprosessen Behovsanalyse Kartlegging av behov Rett til medvirkning Taushetsplikt Planlegging Strategi Dialog med aktuelle aktører Gjennomføring av konkurranse Konkurranseform og prosedyrevalg Konkurransegrunnlag Kravspesifikasjoner Kvalifikasjonskrav Tildelingskriterier Kontraktskrav Kunngjøring av konkurransen... 50

4 4.4.8 Evaluering av tilbud og tildeling av kontrakt Gjennomføring av anskaffelser etter del I Hvordan følge opp anskaffelsen Kontraktsoppfølging Oppfølging av leverandøren Følge opp leveranse og kontrakt Kvalitetsmåling Brukerundersøkelser Kvalitetsrevisjoner Brukerundersøkelser - metodiske begrensninger Håndtere avvik Kvalitetsmåling Brukerundersøkelser Kvalitetsrevisjoner Særlig om oppfølging av rammeavtaler Sosial dumping Hva er sosial dumping? Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår Avslutte kontrakt Innledning Opsjoner på forlengelse Opphør av kontraktsperioden Læringsutbytte Evaluere og lære Resultatvurdering, forbedring og erfaringsoverføring Særskilte anskaffelsesfaglige spørsmål Offentlige tilskudd - offentlige anskaffelser Bestemmelser som følger av kommuneloven Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Tilskudd som vurderes som offentlig støtte Kontrollspørsmål om bruk av offentlig støtte Virksomhetsoverdragelse Særlig om tjenestekonsesjon Utfyllende momenter Konkurransegrunnlag Eksempel på disposisjon konkurransegrunnlag Relevante vedlegg til konkurransegrunnlag Kontraktsbestemmelser Vedlegg 1 Samarbeidsavtalen Vedlegg 2 - KOFA-avgjørelser om offentlig myndighetsutøvelse Vedlegg 3 - EU-Kommisjonens veiledning Vedlegg 4 - Nærmere om «påse-plikten»... 97

5 1 Bakgrunn Fornyings-, og administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har ved tildelingsbrev for 2012 gitt Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i oppdrag å utarbeide en veileder for offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Offentlige virksomheter velger selv om de vil utføre helse- og sosialtjenester selv (i egenregi) eller ved å kjøpe tjenestene i markedet. Hvis tjenestene kjøpes gjelder regelverket om offentlige anskaffelser i utgangspunktet, men det finnes unntak. Veilederen omhandler kjøp av helse- og sosialtjenester. Kjøp av helseog sosialtjenester reiser en del særskilte problemstillinger som blant annet er knyttet til sårbare brukere, behovet for stabilitet og langsiktighet, og utvikling av relevante kvalitetsparametere. Målet med veilederen er å bidra til bedre tjenester for brukerne og vise hvordan disse problemstillingene kan løses innenfor handlingsrommet i regelverket. Veilederen behandler felles problemstillinger knyttet til anskaffelser av helseog sosialtjenester. Gjennom bruk av relevante eksempler behandler veilederen blant annet bruk av rammeavtaler, hvordan gjennomføre en anskaffelsesprosess, unntakene for ideelle organisasjoner og myndighetsutøvelse mv. Oppdraget er presisert nærmere med hensyn til innhold og prosess i mandat som fremgår av FADs brev av 3. februar Med hjemmel i mandatet ble det opprettet en referansegruppe med representanter for statlige og kommunale oppdragsgivere, og ulike grupperinger av leverandører, både ideelle og kommersielle, med erfaring fra offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester, praktisk innkjøpsarbeid, rådgivning eller lignende. Referansegruppens oppgave har primært å gi innspill og kommentarer til det løpende arbeid. Difi står ansvarlig for leveransen. Det er avholdt fire møter med referansegruppen. I tillegg er det avholdt to separate møter med deltakerne fra ideell sektor. Difi takker referansegruppen for på ulike måter, gjennom innspill, eksempler og diskusjon, å ha bidratt til denne veilederen. Referansegruppen har bestått av: Ingrid Buset, LO Henrik Bjørge, NHO Service Henrik Renner Fredriksen, Hovedorganisasjonen Virke Rolf Stalenget, Beitostølen Helsesportsenter/KS Bedrift Nina Ramstad Aatlo, Kommunenes Sentralforbund (KS) Anne Cathrine Jacobsen, Oslo kommune/uke Birgitte Brekke, Frivillighet Norge Bjørn Lindstad, Frivillighet Norge Guri Idsø Viken, Frivillighet Norge Terje Kaupang, Kirkens Bymisjon/Ideelt nettverk Mette Kalve, Ideelt nettverk/n.k.s. Kløverinstitusjoner Merete Rørvik, Sintef/InnoMed Stig Grydeland, Helse Sør-Øst Cathrine Fure, Sykehuspartner Reidun Kværnum, Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) Erik Ekhaugen, Arbeids- og velferdsetaten Siv Lohne, Arbeids- og velferdsetaten Anne Grete Kvanvig, Helsedirektoratet 1

6 Roger Lorås, Arbeidsdepartementet (AD) Christian-Fredrik Risvik Henningsen, Barne- likestillings- og familiedepartementet (BLD) Kari Eika, Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) I FAD har arbeidet med veilederen blitt fulgt opp av Benedikte Slørdahl Skjærpe og Jan Henrik Skogen. I Difi har arbeidet med veilederen blitt ivaretatt av Rolf Eldevik, Bente Hagelien og Trygve Olavson Laake. 2

7 Mandatet fra Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet Veilederen skal gjelde offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester, både statlige og kommunale tjenester. Departementet forventer ikke at tjenestespesifikke problemstillinger omtales særskilt, men at Difi konsentrerer seg om felles problemstillinger knyttet til anskaffelser av helse- og sosialtjenester som brukerne av regelverket finner særlig utfordrende, med bruk av relevante eksempler. Følgende problemstillinger skal omtales: Kontraktenes lengde, herunder muligheten til å inngå løpende avtaler, forlengelser og tilleggsytelser. Hensynet til brukernes behov for kontinuitet bør omtales. Bruk av rammeavtaler, inkludert valg mellom rammeavtaler og kjøp av fast volum. Temaet balansert risikofordeling mellom partene bør også omtales. Handlingsrommet for fastsettelse av kvalitetskrav, herunder utarbeidelse av kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktskrav. Muligheten til å legge vekt på tidligere erfaringer med leverandøren bør omtales. Fagdepartementene og/eller deres underliggende etater vil ha ansvar for utvikling av kvalitetskriterier spesifikt knyttet til de enkelte tjenestene. Omtalen i veilederen kan begrenses til generell og overordnet omtale med relevante eksempler. Hvilke særtrekk ved ideelle organisasjoner som kan gi en relevant merverdi for kjøper av tjenestene, og hvordan slike særtrekk kan verdsettes i en anskaffelseskonkurranse ved fastsettelse av kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og/eller kontraktskrav. Også denne omtalen kan være generell og overordnet da et mer tjenestespesifikt arbeid vil inngå i fagdepartementenes og/eller deres underliggende etaters arbeid med utvikling av kvalitetskriterier. Muligheten for å reservere konkurranse om kontrakter for ideelle organisasjoner. Unntaket for offentlig myndighetsutøvelse. Unntak for kunngjøringsplikt ved uforutsette omstendigheter, hvis anskaffelsen bare kan foretas av én leverandør i markedet eller ev. andre aktuelle unntakshjemler. Anskaffelser av tjenester til enkeltbrukere, herunder bestemmelser om taushetsplikt og bestemmelser om brukerens medbestemmelsesrett. Valg av prosedyre. Tekniske spesifikasjoner, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktskrav: hvilke krav kan stilles på hvilke steg i prosessen? Vekting av tildelingskriterier. Andre aktuelle problemstillinger som Difi finner det relevant og hensiktsmessig å omtale. 3

8 Leseveiledning Veilederen skal være til praktisk nytte for alle som er involvert i anskaffelser av tjenester i helse- og sosialsektoren. Veilederen skal oppleves som nyttig både for den erfarne innkjøper, og for innkjøpere med begrenset erfaring. Veilederen vil likevel ikke være helt uttømmende. I samsvar med mandatet for utarbeidelsen av denne veilederen vil mer spisset veiledning innenfor de enkelte anskaffelsesområder bli gitt av de respektive fagetater. Det er heller ikke gitt en uttømmende beskrivelse av regelverket om offentlige anskaffelser, men beskrevet hovedtrekkene i regelverket som innkjøperne må forholde seg til ved kjøp av helse- og sosialtjenester. Veilederen tar sikte på en praktisk fremstilling av fagstoffet og gjør bruk av relevante eksempler på beste praksis. Eksempler på KOFA-praksis er også tatt med for å illustrere områder der det kan være usikkerhet om regelverksfortolkningen. Veilederens oppbygning og struktur er som følger: Kapittel 2 gir en generell oversikt over anskaffelsesområdet og peker på særtrekk ved helse- og sosialtjenester som gjør at slike anskaffelser kan skille seg fra andre typer anskaffelser. Formålet med kapittelet er at du skal bedre forstå generelle utfordringer knyttet til anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Kapittel 3 gir en kort oversikt over regelverket om offentlige anskaffelser, og knytter dette til regelverket for helse- og sosialtjenester. Her beskrives også noen aktuelle unntak fra regelverket. I tillegg gir kapittelet en beskrivelse av ulike kontraktstyper, kontraktslengde og viktige hensyn knyttet til praktisk bruk av kontrakter og rammeavtaler. Formålet med kapittelet er å gi en oversikt over grunntrekk knyttet til offentlige anskaffelser, og er særlig myntet på lesere med begrenset erfaring med anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Kapittel 4 er en praktisk tilnærming til hvordan du kan gjennomføre anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Fremstillingen gir en veiledning til hele anskaffelsesløpet med fyldig bruk av relevante eksempler på konkurransegrunnlag, tildelingskriterier, og beste praksis. Særskilte problemstillinger for anskaffelser av helse- og sosialtjenester vil også bli belyst gjennom bruk av eksempler. Kapittel 5 omhandler kontraktens viktige oppfølgingsfase, og har som formål å bevisstgjøre om betydningen av å sikre at avtalen blir oppfylt, og hvordan dette best kan gjøres. Det blir her bl.a. vist til eksempler på oppfølging av sosialt ansvar og sosial dumping, som er en relevant problemstilling for enkelte anskaffelsestyper. Kapittelet omhandler i tillegg kontraktsavslutning, og hvilke momenter som er viktig å ivareta i denne fasen. Et viktig formål med kapittelet er også å skape en bevissthet om læringsutbyttet av en god anskaffelse, og det grunnlag dette legger for fremtidige gode anskaffelser. Kapittel 6 omhandler særskilte anskaffelsesfaglige spørsmål. Dette er et fordypningskapittel som behandler problemstillinger som unntaksvis kan være aktuelt, eks. offentlig støtteordninger, kryssubsidiering, virksomhetsoverdragelse, og en kort omtale av tjenestekonsesjon. Kapittel 7 gir eksempler og tips til hvordan du kan disponere konkurransegrunnlag og kontraktsbestemmelser, og hvilke elementer som bør være med. 4

9 2 Definisjon av området Kapittelet har som formål å gi en generell oversikt over anskaffelsesområdet, og peke på særskilte og relevante problemstillinger som vil bli reist gjennom veilederen. Kapittelet vil også gi beskrivelse av særtrekk ved helse- og sosialtjenestene som skaper styringsutfordringer, uavhengig av om tjenestene ytes i offentlig regi eller den offentlige oppdragsgiveren kjøper tjenester fra ande tjenesteytere. Drøftingen vil vektlegge ulike utfordringer disse særtrekkene medfører for konkurranseutsetting og kontraktsmessig styring av tjenestene. Veilederen omfatter offentlige kjøp av helse- og sosialtjenester: de kommunale helse- og omsorgstjenestene, spesialisthelsetjenestene, tannhelsetjenesten, kommunalt og statlig barnevern og tjenester som ligger til arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). De viktigste lovene som regulerer helse- og omsorgstjenestene er spesialisthelsetjenesteloven, den kommunale helse- og omsorgsloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Spesialisthelsetjenestene er et statlig ansvar (som ivaretas av helseforetakene), mens kommunene har ansvar for øvrige helse- og omsorgstjenester. Kommuner og statlige virksomheter (kalt oppdragsgiver i denne veilederen) har et sørge-for-ansvar for at befolkningen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette betyr at de har frihet til å bestemme hvordan tjenestene organiseres, herunder om en tjeneste skal ytes i egen regi eller anskaffes. Selv om for eksempel en kommune velger å kjøpe en omsorgstjeneste fra en privat leverandør, har kommunen og helseforetak som oppdragsgivere ansvar for at tjenesten tilfredsstiller lovkravene. De viktigste lovene på barnevernområdet er barnevernloven og forvaltningsloven. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven 1-1. Oppgavene på barnevernområdet er delt mellom stat og kommune, og er nærmere regulert i kapittel 2 i barnevernloven. Statlig regional barnevernmyndighet skal etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet. De har også ansvaret for å etablere og drifte barneverninstitusjoner samt sørge for at alle barn i regionen med behov for en institusjons plass får det. Innen Arbeids- og velferdsetaten (den statlige delen av NAV-systemet) kan de arbeidsrettede tiltakene «behandlingstilbud for personer med lettere psykiske lidelser», «behandlingstilbud for personer med sammensatte lidelser» samt arbeidsrettet rehabilitering regnes som helse- og sosialtjenester i denne sammenheng. Den juridiske hjemmelen for tiltakene finnes i Arbeidsmarkedsloven med ytterligere presiseringer i forskrift om arbeidsrettede tiltak m.v. Behandlingstilbudene innebærer behandling av sykmeldte arbeidstakere i inntil 36 uker av hhv psykolog/psykiater (for lettere psykiske lidelser) og av psykolog/psykiater, legespesialist og fysioterapeut (for sammensatte lidelser) med mål om friskmelding til arbeid. Arbeidsrettet rehabilitering skal bidra til å 5

10 styrke den enkeltes arbeidsevne og bidra til mestring av helserelaterte og sosiale problemer som kan være til hinder for deltakelse i arbeidslivet. Tiltaket kan gis både som døgnopphold og på dagsbasis og kan vare i inntil 12 uker. Alle tiltakene anskaffes gjennom offentlige anskaffelser. Med unntak av arbeidsrettet rehabilitering dagtjenesten (som anskaffes av NAV Fylke), anskaffes tiltakene av Arbeids- og velferdsdirektoratet. 2.1 Særtrekk ved helse- og sosialtjenester Mange brukere og pasienter av helse- og sosialtjenester er i en sårbar posisjon, og tjenestetilbudet de får kan ha stor betydning for deres livskvalitet. Det er derfor avgjørende at anskaffelser av helse- og sosialtjenester tar utgangspunkt i behovene til brukerne/pasientene som tjenesten skal dekke. For eksempel skal barnevernstjenester sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og bidra til trygge oppvekstvilkår. Helse- og omsorgstjenestene skal bl.a. forebygge, behandle og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne, gi mulighet til å leve og bo selvstendig og til en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Tilbudet skal være tilpasset den enkeltes behov, og tilrettelagt med respekt for den enkeltes integritet og verdighet. Offentlig oppdragsgiver har ansvar for å sikre likeverdighet og kvalitet i tjenestetilbudet, og sørge for at ressursene utnyttes best mulig. Noen særtrekk ved helse- og sosialtjenestene gjør det krevende å gjennomføre gode anskaffelser: a) Kartlegge og beskrive tjenestebehovene Hva innebærer det f.eks. at tjenesten skal tilrettelegges med respekt for den enkeltes integritet? Behov kan også endres over tid, for noen skjer det både raskt og ofte. I tillegg kan beskrivelse av behov begrenses av taushetsplikt fordi det gjelder forhold som omfatter personsensitiv informasjon. Tilsvarende kan det være vanskelig å beskrive alle sider ved tjenesteutøvelsen som har betydning for kvaliteten (resultatet for brukeren). Brukeren er den som eier problemet (f eks funksjonsnedsettelse eller sykdom), og brukeren er medprodusent av tjenesten og den som skal leve med resultatet. Derfor må tjenestene til en hver tid tilpasses den enkeltes livssituasjon og behov, og det må være rom til å utøve skjønn ved utførelse av tjenestene i samspill med brukeren. Tjenesten som skal anskaffelses vil ofte være en del av en større tiltakskjede, f. eks ved behandling av sterkt svekkede eldre og personer med psykiske lidelser eller rusproblemer. Evne til samarbeid og samordning mellom de enkelte ledd i tiltakskjeden kan være avgjørende for resultatet for brukeren, samtidig som god samhandling ikke kan sikres gjennom detaljerte kontraktskrav. Disse forholdene kan gjøre det utfordrende å gi en presis beskrivelse av alle forhold av vesentlig betydning ved den tjenesten som ønskes anskaffet. b) Innsyn i tjenesteutøvelsen I praksis tas beslutninger svært desentralisert. Utforming av tjenesten avgjøres ofte av individuelle tjenesteytere, på det tidspunkt tjenesten blir utført. Leverandøren kan ha lettere tilgang til informasjon om tjenestenes kvalitet, endringer i brukers behov og kostnader enn oppdragsgiver. Det følger av disse to punktene at enkelte relevante og viktige kvalitetskriterier er utfordrende å implementere i en kontrakt, fordi de enten ikke lar seg fullt ut 6

11 beskrive, eller er vanskelig å observere/verifisere for andre enn leverandøren (og tjenestemottaker). Dette er en særlig utfordring i helse- og sosialtjenestene når brukere/pasienter er i en utsatt posisjon. Brukerne kan gjennom brukervalg og andre former for brukermedvirkning bidra til en demokratisk kontroll med tjenestene selv om myndighetene ikke har direkte innsyn i tjenesteytingen. Disse tjenestenes karakter gjør imidlertid at brukeres og pasienters rolle som kvalitetssikrere ofte er begrenset, pga. kognitiv svikt (f.eks. demente som pasienter på sykehus eller mottakere av omsorgstjenester), umyndige tjenestemottakere uten ivaretakende pårørende (barnevern) eller fordi evaluering av tjenestekvalitet krever særskilt fagkompetanse (for eksempel for spesialiserte medisinske tjenester). 2.2 Anskaffelser og helse- og sosialtjenester Særtrekkene som er beskrevet over reiser noen særlige problemstillinger når disse tjenestene skal anskaffes, enten dette skjer ved bruk av unntaket for ideelle organisasjoner eller ved ordinær konkurranse i markedet. Anskaffelser av helse- og sosialtjenester er også underlagt flere regelverk, herunder anskaffelsesregelverket og helse- og sosiallovgivningen, og med til dels kryssende hensyn. Brukerens behov er utgangspunktet for planlegging av en anskaffelse. Brukerne av de aktuelle tjenestene har medvirkningsrett som er lovregulert, dvs. at de har rett til å ha innflytelse på de tjenester som ytes. 1 Regelverket tilsier at kommunen kan velge hvordan den vil levere tjenestene den er pålagt å tilby, enten dette skjer gjennom egenregi eller ved bruk av eksterne tjenesteytere. Kommunen plikter likevel å høre brukerens mening før avgjørelse om konkurranseutsetting blir tatt. Se nærmere omtale i kapittel Ved kjøp av helse- og sosialtjenester må brukerens behov beskrives. Samtidig må den lovpålagte plikten til ikke å spre taushetsbelagt informasjon ivaretas. Dette er nærmere omtalt i kapittel Særtrekkene ved disse tjenestene har betydning for hvordan anskaffelser best kan gjennomføres og følges opp: Krav til leverandøren. Anskaffelsesprosessen skal hensynta alle vesentlige sider ved tjenestekvalitet, herunder brukererfart kvalitet. Kvalitetskravene må være både relevante og tilstrekkelige. At kravene er relevante betyr at de er viktige og bidrar til god kvalitet. At kravene er tilstrekkelige innebærer at de omfatter alle vesentlige sider ved tjenestekvalitet. Brukererfart kvalitet kan være en utfordring å beskrive og følge opp. Det bør også være en god kontraktsoppfølging av alle disse kvalitetsdimensjonene. Det innebærer viktige, men krevende avveininger mht. detaljeringsgrad i kontrakten og i hvor stor grad målbare kontraktskrav (f.eks. kvalitetsindikatorer) skal vektlegges sammenlignet med mer skjønnsmessige forhold. Brukermedvirkning og faglig gode tjenester forutsetter at kontrakten gir tilstrekkelig rom for skjønn, og at slike skjønnsmessige forhold vektlegges i kontraktsoppfølging og dialog med leverandøren. De skjønnsmessige sidene ved tjenesteutøvelsen reiser naturlig nok de største utfordringene sett fra et styringsperspektiv, samtidig er de avgjørende for kvaliteten på 1 Retten til medvirkning er blant annet nedfelt i 3-1 i pasient- og brukerrettighetsloven. 7

12 tjenestene. Oppdragsgiver bør eksplisitt vurdere hvordan skjønnsmessige forhold skal nedfelles i kontrakten og evalueres. Nærmere omtale av aktuelle kontraktskrav og oppfølging av kontrakten fremgår av kapittel og kapittel 5. Betydningen av tillit. Med informasjonsproblemer og sårbare brukere, blir tillit til leverandørene av særlig betydning. Selv med god kontrakt og god kontraktsoppfølging fra oppdragsgivers side, forutsetter kontraktsinngåelsen stor tillit mellom partene. Betydningen av langsiktige tjenesterelasjoner. Sårbare brukere/ pasienter med behov for omfattende og sammensatte tjenester trenger stabilitet og forutsigbarhet i tjenesteytelsen. Stabilitet, forutsigbarhet og mulighet for selv å styre eget liv, kan være viktige og av og til avgjørende kvalitetsdimensjoner ved tjenesten. Langsiktige tjenesterelasjoner kan også ha betydning for oppbygging av kompetanse hos leverandørene, f.eks. kompetanse om spesifikke brukere eller tjenesteområder. Dette innebærer at det er nødvendig å tenke langsiktig og ha lengre avtaleperioder enn på mange andre områder. Langsiktige avtaler kan gi sårbare brukere mer stabilitet og kan gi leverandørene insentiver til å bygge opp kompetanse og gjennomføre nødvendige investeringer Samfunnsøkonomiske krav til effektivitet Offentlige innkjøp på helse- og sosialfeltet skal bidra til gode helse- og sosialtjenester og til at ressursene blir utnyttet effektivt. Disse to målene henger nært sammen. Effektiv ressursutnytting er en forutsetning for å nå helse- og sosialpoliske mål i størst mulig grad. Ineffektivitet betyr at det er mulig å frambringe samme tjeneste til lavere kostnad (og frigjøre midler til andre gode formål) eller, at kvaliteten på tjenesten kan bli bedre uten kostnadsøkning. Begge tilfeller innebærer rom for velferdsforbedring. Samfunnsøkonomisk effektive anskaffelser forutsetter: Krav som stilles til leverandøren er relevante og tilstrekkelige for kvaliteten på tjenesten. Irrelevante krav eller for stor vekt på målbare forhold, kan medføre unødig høye kostnader og/eller dårligere tjenester fordi leverandørens ressurser brukes på feil måte. Se ovenfor om avveining av detaljeringsgrad, utvelging og målbarhet av kvalitetskriterier i kontraktsutforming og oppfølging. For eksempel er krav til skriftlig dokumentasjon av prosedyrer ressurskrevende for leverandøren, og omfanget av slike krav må vurderes opp mot nytten i form av bedret kvalitet. Omfattende formelle dokumentasjonskrav kan medføre lavere kvalitet dersom tjenesteyterne får feil fokus, f.eks ved at de blir for opptatt av papirarbeid og for lite av den brukernære tjenesteytingen. Likeledes kan sterk vektlegging av målbare forhold også gi feil fokus hos leverandøren, f. eks kan et sykehjem bli for opptatt av å skåre høyt på indikatorer for medisinsk pleie på bekostning av psyko-sosial kvalitet. Det er heller ikke en entydig sammenheng mellom mange kvalitetsindikatorer og faktisk kvalitet. For eksempel kan antall registrerte fall (kvalitetsindikator) forbygges gjennom fornuftige fallforebyggende tiltak eller ved å begrense beboeres bevegelsesfrihet. Det er derfor viktig at oppdragsgiver vurderer detaljeringsgrad i kontrakten, hvilke kvalitetskriterier som skal inkluderes, og hvordan disse kan evalueres og vektlegges i oppfølgingen av kontrakten. Kostnadseffektivitet. Dette innebærer at en ikke skal betale mer for tjenesten enn nødvendig gitt tjenestens mål og kvalitet/utforming. 8

13 Det er viktig å vurdere gevinster og kostnader i helhetlig sammenheng og lengre perspektiv. Kostnadseffektive anskaffelser på kort sikt kan være mindre effektive på lengre sikt. Stor vekt på kortsiktig innsparing kan gi høyere kostnader eller dårligere tjenestetilbud over tid. o Eksempel 1: Lav kvalitet, herunder utilstrekkelig stabilitet i omgivelser og tjenesterelasjoner, har direkte velferdskonsekvenser for de brukere det gjelder. Punktlighet i hjemmetjenesten kan ha stor betydning for brukeres mulighet til å planlegge egen hverdag. For mange brukere med omfattende tjenestebehov, enten det beboere på sykehjem, personer med utviklingshemming, personer med rusproblemer eller psykiske lidelser, kan kvaliteten på tjenestene være helt avgjørende for deres livskvalitet. Lav kvalitet kan også øke utgiftene på andre offentlige budsjett; dårlig medisinsk og pleiefaglig kvalitet på sykehjem vil kunne øke behovet for sykehusinnleggelser (f. eks fordi beboere blir alvorlig underernærte). I tillegg kan tjenestekvalitet påvirke framtidig helse eller egen mestringsevne og dermed framtidig tjenestebehov. I hvilken grad et barnevernstilbud lykkes i å gi barn som har opplevd omsorgssvikt trygghet og mulighet til å etablere terapeutiske relasjoner, kan ha avgjørende betydning for disse barnas framtidige livskvalitet og samfunnsdeltaking (arbeidsmarkedstilknytning, sannsynlighet for å unngå uførhet, rusproblemer, psykiske lidelser og deres evne til å gi egne barn en god oppvekst). Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å styrke brukernes egenmestring kan slik være betydelig på sikt (særlig for brukeren selv, men også for det offentlige). o Eksempel 2: Det er samfunnsøkonomisk rasjonelt at offentlige anskaffelser inngår i en strategi for å styrke og understøtte gode fagmiljø og et tilstrekkelig mangfold på leverandørsiden (sett i forhold til brukernes behov). Sterk priskonkurranse og liten vekt på kvalitet kan undergrave fagmiljø og gi vanskelige rammevilkår for de mest tillitverdige og kompetente leverandørene. Rammevilkårene bør derfor fremme utvikling av gode fagmiljøer og tjenesteytende organisasjoner. Dette kan gi betydelige velferdsgevinster, fordi brukerorienterte organisasjoner, som evner å mobilisere pårørende, frivillige, lokalt nettverk osv. kan bidra til bedre tjenester, lavere offentlige kostnader, økt mestring og livskvalitet og redusert tjenestebehov. Slike effekter kan det imidlertid ta tid å realisere. o Eksempel 3: Effekten av dyre behandlingstilbud i rusomsorg kan forsvinne dersom brukeren ikke har et egnet tilbud i kommunen i form av bolig, arbeid/aktivitet og sosial nettverk. Da kan det være viktig at leverandøren har et tilbud som følger opp brukeren i ettertid og stille krav til samarbeid med andre aktører som skal følge opp brukeren i etterkant av behandlingen. Leverandørens evne til forpliktende oppfølging og samarbeid kan være en del av vurderingsgrunnlaget ved valg mellom leverandører. 2.3 Ideelle organisasjoner Historisk har ideelle organisasjoner vært viktige i utviklingen av velferdsstaten. De har bygd ut tjenestetilbud til svake grupper som det offentlige seinere har 9

14 tatt ansvar for, og de har utviklet nye arbeidsmetoder ofte med stor vekt på brukerinnflytelse og deltakelse fra lokalsamfunnet. I dag driver ideelle organisasjoner blant annet sykehjem, hjemmetjenester og tilbud innenfor psykiatri, rehabilitering, rus og barnevern. Ideelle tjenesteleverandører kan ikke på samme måte som kommersielle aktører hente ut overskudd fra driften. Ideelle organisasjoners virke er ofte knyttet opp mot helse- og sosialpolitiske formål, og mange av disse organisasjonene har sterke bånd til sivilsamfunnet. I budsjettproposisjonen for fremheves det som viktig «å skape gode rammevilkår og en sterkere anerkjennelse av frivillig sektor», og at de ideelle organisasjonene «har høy kompetanse og stort engasjement, og kan bidra til nye løsninger på velferdsutfordringene.» For å tilrettelegge for at frivillig sektor kan videreutvikle funksjonen å løse samfunnsoppgaver, og for å sikre organisasjonene gode vilkår gjennom avtaler med det offentlige, er det et unntak i regelverket om offentlige anskaffelser for kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner. 3 Videre har Regjeringen og ideell sektor inngått en samarbeidsavtale om leveranser av helse- og sosialtjenester Innovasjon Gode helse- og sosialtjenester er i sin natur innovative. Det handler om å møte den enkeltes behov i samarbeid med brukeren/pasienten og ofte også personens nærpersoner og omgivelser. Innovative anskaffelser i anskaffelsesfaglig forstand handler om å samarbeide bredt og bredere enn vanlig med brukere og ved at leverandører og eventuelt forskningsmiljøer er involvert. Innovative anskaffelser tar utgangspunkt i behovet eller funksjonen som anskaffelsen skal dekke i stedet for å utarbeide en detaljert kravspesifikasjon. Dette krever bred involvering og at det settes av god tid i planleggingsfasen. For å få til nyttige, innovative anskaffelser må en bruke tid på: Grundig utfordrings- og behovsdefinering Organisasjons- og kompetanseutvikling Dialog med relevante fagmiljøer, leverandører og brukere. Oppdragsgivere som har gjennomført en innovativ anskaffelse, bruker ofte metoden ved senere anskaffelser. NAV Hjelpemiddelsentral og Oslo kommune er eksempler på det. Sammen med NHO/KS Nasjonalt program for leverandørutvikling, har Difi laget veilederen Innovasjon steg-for-steg som beskriver en innovativ anskaffelse. 5 Innovasjon forutsetter god ledelsesforankring; ledelsen må være villig til å prøve nye måter å gjennomføre anskaffelser på og må også være villig til å ta risiko. Skal ledere oppnå forbedring og få brukere og medarbeidere med i 2 Prop. 1 S ( ) fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 3 Se kapittel 3 for nærmere omtale av dette unntaket. 4 Se vedlegg 1 for nærmere informasjon om avtalen

15 endringsprosesser, må de i tillegg til fokus på strukturer og prosesser, arbeide systematisk for å skape en kultur som understøtter nytenkning og innovasjon. Eksempel Lyngdal kommune har laget en plan for å møte dagens og fremtidens utfordringer i omsorgstjenestene, se Fremtidens Omsorgstjeneste I forbindelse med planlegging av nybygging/ombygging av rehabiliterings- og heldøgnsplasser inviterte kommunen, i samarbeid med Nasjonalt program for leverandørutvikling, til dialogkonferanse i forbindelse med bruk av smarthusteknologi for å rehabilitere eksisterende bygg og oppgradere eksisterende korttidsplasser. Byggingen av nye omsorgsboliger gjøres gjennom en innovativ anskaffelsesprosess i det EU-finansierte prosjektet InnoBuild. 6 Også i denne prosessen har dialog med markedet vært sentralt i planleggingsfasen. Kommunen ønsker også å presentere brukernes og kommunenes behov på en god måte slik at det kan stimulere leverandører til innovasjon. Lyngdal kommune skal i etterkant av den åpne prosessen mot leverandørmarkedet utarbeide rapport til bruk i budsjettprosessen og eventuelt i en anbudsrunde for å bygge korttidsplasser med smarthusteknologi. Formålet med dialogkonferansen er å etablere tidlig dialog med markedet for å få god oversikt over alternative løsninger innen smarthusteknologi. Kommunen ønsker også å presentere brukernes og kommunenes behov på en god måte slik at det kan stimulere leverandører til innovasjon. Lyngdal kommune skal i etterkant av den åpne prosessen mot leverandørmarkedet utarbeide rapport til bruk i budsjettprosessen og eventuelt i en anbudsrunde for å bygge kortidsplasser med smarthusteknologi. Stortingsmelding 29, ( ) Morgendagens omsorg, skal sette den kommunale helse- og omsorgssektoren bedre i stand til å gi tjenestetilbud lokalt, og til å utløse og støtte de ressurser som ligger hos brukerne selv, deres familie og nettverk, og i organisasjoner og lokalsamfunn. Dette vil kreve omstilling av den faglige virksomheten, med større vekt på forebygging og rehabilitering. Samarbeidet mellom samfunnets samlede omsorgsressurser skal styrkes. Det skal etableres en nasjonal strategi for frivillig arbeid i helse- og omsorgstjenesten. Gode og stabile rammevilkår er viktig for å utnytte næringslivet som ressurs i helse- og omsorgssektoren. Det skal legges til rette for en politikk som utvikler nye tilbud i grenseflaten mellom omsorgstjenesten og næringslivet, og styrker omsorgssektorens rolle som en kompetent og krevende bestiller. Gjennom et nasjonalt program for utvikling og implementering av velferdsteknologi skal velferdsteknologi integreres i omsorgstjenesten innen Husbankens investeringsordning for sykehjem og omsorgsboliger etter 2015 videreføres og vil fortsatt bidra til fornyelse av boligmasse, nybygging og nyutvikling av framtidas boliger. Regjeringen presenterte i 2013 «Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser». 7 Strategien har blant annet følgende mål: Anskaffelser skal være et strategisk virkemiddel i offentlige virksomheters utviklingsarbeid. Offentlige virksomheter skal ha en effektiv dialog med markedet om sine utviklingsbehov

16 Offentlige virksomheter skal ha redskapene og kompetansen de trenger for å gjøre innovative innkjøp. Forsknings- og utviklingssamarbeid skal gi bedre anskaffelser Nyttige lenker: InnoMed er helse- og omsorgssektorens pådrivermiljø og kompetansenettverk på brukerdrevet innovasjon 8. Hovedaktiviteter er utprøving av metoder og utvikling av verktøy, kompetanseoppbygging, nettverksbygging og kunnskapsformidling. Innomed har laget en 10-punkt håndbok om innovasjon. Guiden dekker både spesialist- og kommunehelsetjenestene. På nettsidene finner du en steg-for-steg veileder om gjennomføring av en innovativ anskaffelse. Difis Veiledning om behovsdefinering 9 Difis Veiledning om risikoidentifisering 10 InnoMeds Veiledning for behovsdrevet innovasjon «10 steg til innovasjon i helsesektoren» 11 Oversikt over relevante innovasjonsprosjekter i EU finner du på pdf 12

17 3 Oversikt over regelverket om offentlige anskaffelser Kapittelet gir en generell og kortfattet oversikt over regelverket om offentlige anskaffelser. I tillegg behandles en del særskilte tema og problemstillinger knyttet til anskaffelsesregelverket. Den praktisk orienterte gjennomgangen av anskaffelsesprosessen blir gjennomgått i kapittel Generelt om regelverket om offentlige anskaffelser Offentlig sektor i Norge gjør innkjøp for nesten 400 mrd. kr pr år. Dette utgjør ca. 15 prosent av BNP. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. I tillegg skal reglene bidra til at det offentlige opptrer med høy integritet, slik at allmennheten kan ha tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Regelverk om offentlige anskaffelser gjennomfører både internasjonale forpliktelser (herunder EØS-avtalen) og inneholder nasjonale regler utover det som følger av internasjonale forpliktelser. Reglene om offentlige anskaffelser gjelder kontrakter om kjøp av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som inngås mellom det offentlige på den ene siden, og en eller flere private leverandører på den andre siden. Det regulerer ikke om en ytelse skal utføres i egenregi eller av en privat leverandør. Det er det offentlige selv som tar denne avgjørelsen, og regelverket er ikke til hinder for at det offentlige velger å løse oppgaven selv. Anskaffelsesregelverket gjelder bare for avtaler som er kontrakter i regelverkets forstand. Om det foreligger en «gjensidig bebyrdende kontrakt» avhenger av om det foreligger et gjensidighetselement som gir den offentlige myndighet en økonomisk fordel, for eksempel om det offentlige betaler for en tjeneste. Dette innebærer at gaver og vederlagsfrie ytelser ikke er omfattet. Det er også et unntak for såkalt offentlig myndighetsutøvelse, f.eks. bruk av tvang. Slike tjenester anses ikke som «kontrakter» i lovens forstand. Unntaket for myndighetsutøvelse er beskrevet i kapittel Grunnleggende krav og prinsipper Lov om offentlige anskaffelser (LOA) slår i 5 fast at en anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgivere skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i intern saksbehandling og hindre forskjellsbehandling mellom leverandører. Loven kommer i utgangspunktet til anvendelse på alle typer vare-, tjeneste- og bygg/anleggskontrakter og uavhengig av kontraktsverdi. Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 12 gir nærmere regler for gjennomføring av konkurransen. Helt sentralt er kravet om kunngjøring av anskaffelser med verdi over kroner ekskl. mva. 12 Fastsatt ved kgl.res av 7. april 2006 nr. 402, sist endret 26.oktober 2012 nr

18 Regelverkets grunnleggende krav til alle anskaffelser: Likebehandling og ikke-diskriminering Oppdragsgiver må sikre at alle leverandører behandles likt gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette innebærer blant annet at alle leverandører skal ha samme informasjon, samme tidsfrister mv. Leverandører må ikke diskrimineres på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. Konkurranse En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Konkurranse bidrar til effektiv ressursbruk og til å ivareta kravet om ikke-diskriminering. Forutberegnelighet Leverandørene må få informasjon om hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvilke krav og kriterier som blir vektlagt ved evaluering av tilbudene. Disse spillereglene kan ikke endres underveis i prosessen. Gjennomsiktighet Konkurranser skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som vektlegges ved deltagelse og tildeling av kontrakt. Etterprøvbarhet Det skal være mulig å etterprøve hvordan anskaffelsen har blitt gjennomført. Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen (f.eks. protokoll, referat fra forhandlinger mv) er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Forholdsmessighet Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Dette innebærer at kravene til oppdragsgivers fremgangsmåte øker proporsjonalt med anskaffelsens verdi. Prinsippet får betydning for fortolkningen av de øvrige grunnleggende prinsippene. Et eksempel på kravet til forholdsmessighet er regelen i forskriftens 8-4 annet ledd og 17-5 annet ledd om at oppdragsgiver ikke må oppstille mer omfattende krav til leverandørene enn det som er nødvendig og rimelig i forhold til anskaffelsen. 3.3 Forskriftens struktur Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) er delt inn i fire deler: Del I gir alminnelige bestemmelser som gjelder for alle anskaffelser uavhengig av verdi. Oppdragsgiver kan velge bare å følge del I dersom anskaffelsens verdi ikke overstiger kroner, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene (for eksempel kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner) i forskrift om offentlige anskaffelser 2-1 kan brukes. Del I har bestemmelser om grunnleggende krav og prinsipper som likebehandling og konkurranse, regler om habilitet, taushetsplikt, beregning av terskelverdi og krav om protokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. 13 Anskaffelser som bare følger del I trenger ikke følge bestemte prosedyrer. Nærmere beskrivelse av gjennomføring av anskaffelser etter del I gis i kapittel Krav om protokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring gjelder for anskaffelser over kr 14

19 Del II gir regler for anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdi, samt for uprioriterte tjenester over kroner. Forskriften skiller mellom prioriterte og uprioriterte tjenester. Dette skillet følger av EU-direktivene om offentlige anskaffelser, men bare prioriterte tjenester er omfattet av de detaljerte prosedyrereglene i direktivet. Oversikt over hvilke tjenester som er prioriterte og hvilke som er uprioriterte fremgår av vedlegg 5 og 6 i forskriften. Helse- og sosialtjenester er en uprioritert tjeneste (se faktaboks). EØS-terskelverdiene for kjøp av varer og tjenester er 1 million kroner for statlig sektor og 1,6 millioner for kommunal sektor. 14 Et sentralt krav for anskaffelser som gjennomføres etter del II er krav til kunngjøring av konkurransen. Del II har regler om hvordan konkurransen skal gjennomføres og hvilke prosedyrer som kan benyttes. I del II kan man velge mellom konkurranse med forhandling eller åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Del III gir regler for anskaffelser over EØS-terskelverdi (unntatt uprioriterte tjenester). Del III er i stor grad gjennomføring av EU-direktivene om offentlige anskaffelser, og har mer detaljerte regler for gjennomføring av konkurransen enn del II. I del III stilles det krav om at konkurransen kunngjøres både nasjonalt og i EU/EØS. For anskaffelser som følger del III må man i utgangspunktet benytte enten åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Kun i unntakstilfelle kan man benytte konkurranse med forhandling. Del IV gir regler for særskilte prosedyrer (plan- og designkonkurranse, byggeog anleggskonsesjon etc.). EU direktivenes definisjon av helse og sosialtjenester Helse- og sosialtjenester er definert som uprioriterte tjenester, plassert i kategori 25, jf. FOA vedlegg 6. Som helse- og sosialtjenester regnes blant annet: - Sykehusvirksomhet og dertil beslektet virksomhet - Behandling og konsultasjon hos praktiserende leger og dertil beslektet virksomhet - Behandling hos praktiserende tannleger og dertil beslektet virksomhet - Helsetjenester for øvrig (jordmortjenester, ambulansetjenester, tjenester ytet på behandlingsinstitusjoner, apotekvirksomhet, etc.) - Rehabiliteringsvirksomhet - Fysioterapi, akupunktur og kiropraktortjenester - Institusjonsopphold med omsorg for eldre, handikappede, barn og unge - Daginstitusjoner for funksjonshemmede, barn og unge, veiledning og rådgivning, familieplanlegging, omsorg utenfor institusjoner. - Sosialt arbeid 3.4 Om regelverket og helse- og sosialtjenester At helse og sosialtjenester er uprioriterte tjenester innebærer at kjøp av slike tjenester enten skal gjennomføres etter forskriftens del I eller II. Oppdragsgiver kan velge å bruke del III i forskriften. Hvis oppdragsgiver velger å kunngjøre konkurranse i hele EØS-området bør det fremgå tydelig av kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget hvilket regelverk som gjelder for konkurransen. 14 Terskelverdier for 2012/2013. Se FADs hjemmeside for nærmere informasjon og oppdateringer: 15

20 Videre fremstilling vil ta utgangspunkt i reglene som gjelder for anskaffelser etter del II i forskriften, og gi en kortfattet oversikt over hovedtrekkene i regelverket. En grundigere og mer fullstendig gjennomgang av regelverket finnes i veilederen til regelverket om offentlige anskaffelser fra FAD Varighet og forlengelse av avtaler Innledning Varigheten av den enkelte kontrakt er ikke eksplisitt regulert i anskaffelsesreglene. Derimot kan rammeavtaler i utgangspunktet ikke inngås for mer enn fire år. I det følgende vil det bli redegjort for hvilke forhold som bør tas i betraktning ved fastsettelse av kontraktens varighet. I mange typer kontraktsforhold er det vanlig å inngå en tidsbegrenset kontrakt, gjerne kombinert med en opsjon som gir oppdragsgiver rett til en eller flere ganger å kreve forlengelse av avtalen (se nærmere om forlengelse nedenfor). I enkelte typer kontraktsforhold vil det kunne være ønskelig og mer optimalt, av hensyn til begge parter, å inngå tidsubegrensede (løpende) avtaler. Reglene om beregning av kontraktsverdi legger til grunn at det er adgang til å inngå slike avtaler. Avtalene kan imidlertid ikke være evigvarende. Oppdragsgiver kan ikke gyldig frasi seg retten til å si opp avtalen til evig tid eller i en urimelig lang periode. Oppdragsgiver må ha adgang til å avslutte kontrakten ved å si opp innen rimelig tid. Partene må heller ikke misbruke avtale om kontraktvarighet på en måte som hindrer, begrenser eller vrir konkurransen, f.eks ved å ekskludere deler av markedet fra konkurranse for en periode som går utover det saklig og forretningsmessig begrunnede. Dette behandles nærmere nedenfor Forlengelse opsjon Forlengelse av kontraktens eller rammeavtalens varighet innebærer i utgangspunktet en endring som vil være en ulovlig direkte anskaffelse med mindre kontrakten eller rammeavtalen inneholder en opsjon som gir oppdragsgiver rett til en eller flere ganger å kreve forlengelse, eller forholdet kommer inn under en av forskriftens unntakshjemler for direkte anskaffelse fra eksisterende leverandør. Tilsvarende gjelder også for andre vesentlige endringer. 16 Opsjonen må oppfylle visse vilkår for at den skal kunne benyttes uten at den ytelsen det gjelder skal måtte anses å innebære en vesentlig endring eller som en ny anskaffelse og måtte vurderes i forhold til anskaffelsesreglenes bestemmelser om kunngjøring og konkurranse. For det første må opsjonen klart angi den nærmere bestemte periode kontrakten kan forlenges, samt de vilkår som skal gjelde, normalt de eksisterende vilkår. For det andre må opsjonen gi oppdragsgiver en ensidig rett til å kreve forlengelse. Dersom leverandørens aksept er nødvendig, og partene altså må bli enige, f.eks om perioden for forlengelse eller de vilkår som skal gjelde, innebærer det at partene i realiteten starter forhandlinger, noe som medfører at forholdet må anses som en ny FADs Veileder : «Typiske eksempler på ulovlige direkte anskaffelser er når oppdragsgiver inngår en kontrakt med en leverandør direkte uten konkurranse, eller når han splitter opp en anskaffelse i den hensikt å komme under terskelverdien. Et annet eksempel er når oppdragsgiver foretar en vesentlig endring i en avtale med en opprinnelig leverandør, til tross for at det ikke foreligger opsjoner i den opprinnelige kontrakten til å gjøre dette, slik at en i realiteten står overfor en ny avtale som skal tildeles etter regelverket.» 16