Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 16/ Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/2007 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranse - elementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport /2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren - oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten 15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen 16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF 17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet 18/2006 Beredskap i Oslo kommune 19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen 20/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseeksponering og direktekjøp 21/2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten 22/2006 Kontroll og oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikk 23/2006 Psykisk helsearbeid bruk av individuelle planer i to bydeler 24/2006 Psykisk helsearbeid styringsinformasjon 25/2006 Tilgangskontroller i Gerica 26/2006 IKT i grunnskolen (Oppfølging av rapport 17/2005) 27/2006 Granskingsrapport 2 Undervisningsbygg Oslo KF 28/2006 Virksomhetslederes lønn, reiseregninger og bilgodtgjørelse 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF 2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske bestillings- og fakturasystemet i Oslo kommune 3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer Samlerapport /2007 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk 5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser 6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler i samlokaliserte boliger 7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast plass i sykehjem 8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg 9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune status for tilbudet 10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø 11/2007 Psykisk helsearbeid tre bydelers samarbeid med spesialhelsetjenesten 12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF 13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF 14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg Oslo KF 15/2007 Leveranse og journalføring i hjemmesykepleien For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten Forord Kommunerevisjonen 1

4 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/ Kommunerevisjonen

5 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten Innhold Hovedbudskap Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Plan- og bygningsetaten Rapportens struktur Arbeidsdeling Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Formelle roller og ansvar Ledernes beskrivelser av avdelingsenhetslederrollen Roller og ansvarsforhold i praksis Arbeidsdeling og tilgangskontroller Arbeidsdeling eksterne konsulenter Kommunerevisjonens vurdering Tydelige ansvarsforhold Tilgangskontroll Bruk av eksterne konsulenter Konklusjon Kvalitetssikring av den løpende saksbehandlingen Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kvalitetssystemet Ivaretakelse av viktig krav og føringer Fordeling og kategorisering av saker Sidemannskontrollen Kvalitetsrevisjon Kommunerevisjonens vurdering Kvalitetssystemet Fordeling av saker Kategorisering av saker Sidemannskontrollen Kvalitetsrevisjoner Konklusjon Kontroll og oppfølging på overordnet nivå Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kontroll og rapportering av saksbehandlingstid, restanser osv Overvåking og oppfølging med at saksbehandlingen er forsvarlig Kommunerevisjonens vurdering Etatens overordnede kontroll og oppfølging Konklusjon Oppsummering og anbefalinger Oppsummering av vesentlige funn og vurderinger Arbeidsdeling Kvalitetssikring av den løpende saksbehandlingen Kontroll og oppfølging på overordnet nivå IKT-gjennomgang på tilgangskontrollen i saksbehandlingssystemet Konklusjon Anbefalinger Høringsuttalelser og avsluttende kommentarer Plan- og bygningsetatens uttalelse til rapporten Byråden for byutviklings uttalelse til rapporten Kommunerevisjonens avsluttende kommentar Referanser Vedlegg 1 Revisjonskriteriene Vedlegg 2 Undersøkelsens metode Vedlegg 3 IT-gjennomgang av tilgangskontrollen i saksbehandlingssystemet på byggesaksområdet Vedlegg 4 Høringsuttalelser Kommunerevisjonen 3

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/ Kommunerevisjonen

7 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten Hovedbudskap Arbeidsdeling, tilgangskontroller, kvalitetssystem, sidemannsordning, kvalitetsrevisjon og overordnedes kontroll og oppfølging er sentrale elementer for å sikre tilfredsstillende prosesskvalitet i byggesaksbehandlingen i Plan- og bygningsetaten. I undersøkelsen påpeker Kommunerevisjonen svakheter ved arbeidsdeling og ansvarsforhold at etaten samlet sett ikke har hatt en tilfreds - stillende sikring av prosesskvaliteten i den løpende saksbehandlingen at ansvaret for kontroll og oppfølging av prosesskvaliteten i byggesaksbehandlingen ikke har vært tilfredsstillende ivaretatt på overordnet nivå i Plan- og bygningsetaten. Kommunerevisjonen konkluderer med at det ikke var tilfredsstillende styring og kontroll med prosesskvaliteten i byggesaksbehandlingen i Plan- og bygningsetaten. Sammendrag Undersøkelsens problemstilling har vært om det er tilfredsstillende styring og kontroll med prosess - kvaliteten i byggesaksbehandlingen i Plan- og bygningsetaten. I undersøkelsen har vi avgrenset oss til å se på følgende forhold av betydning for prosesskvaliteten: arbeidsdeling og ansvarsforhold i byggesaks - prosessen kvalitetssikring av den løpende byggesaksbehandlingen kontroll og oppfølging av byggesaksbehandlingen på overordnet nivå i Plan- og bygningsetaten. Undersøkelsen er basert på en gjennomgang av etatens systemer, ikke av enkeltsaker. Oppsummering av vesentlige funn og vurderinger Plan- og bygningsetaten har nedlagt et betydelig arbeid i utarbeidingen av sitt Kvalitetssystem, et viktig verktøy bl.a. for å sikre kvalitativt god byggesaksbehandling. Etaten har stillingsinstrukser, delegasjonsvedtak og delegasjonsoversikt på plass. Etaten utarbeider planer på en rekke områder, både de det er krav om fra andre hold og plandokumenter etaten selv opplever behov for. I gjennomføringen av undersøkelsen har vi møtt saksbehandlere og ledere som formidler stort engasjement for etatens oppgave på byggesaksområdet. Bildet som tegnes for oss, er en etat med sterkt fokus på å redusere saksbehandlingstiden og de store restansene. Kommunerevisjonens undersøkelse viser at det var svakheter ved arbeidsdeling og ansvars - forhold i forhold til å sikre tilfredsstillende prosesskvalitet i byggesaksbehandlingen etaten samlet sett ikke har hatt en tilfredsstillende sikring av prosesskvaliteten i den løpende saksbehandlingen at ansvaret for kontroll og oppfølging av prosesskvaliteten i byggesaksbehandlingen på overordnet nivå i Plan- og bygningsetaten ikke har vært tilfredsstillende ivaretatt. Konklusjon Plan- og bygningsetaten har de siste årene stått overfor store utfordringer på byggesaksområdet; innføring av lovpålagte saksbehandlingsfrister, kraftig økning i antall saker, store restanser, høy turnover blant byggesaksbehandlerne, og innføring av elektronisk saksbehandling er sentrale stikkord i denne sammenheng. I perioder hvor det er behov for et ekstra stort fokus på produktivitet, er det avgjørende at fokus på prosesskvalitet opprettholdes. Dette for å forsikre seg om at eksisterende kvalitetssikringssystemer følges, at sentrale elementer i systemet gjennomgår nødvendig oppdatering og videreutvikling og at kvalitetsrevisjoner og stikkprøvekontroller prioriteres. Dette er et ledelsesansvar. Det er Kommunerevisjonens vurdering at disse forholdene ikke har vært godt nok ivaretatt, og at det dermed ikke kan sies å ha vært tilfredsstillende styring og kontroll med prosesskvaliteten i byggesaksbehandlingen i Plan- og bygningsetaten. Anbefalinger Basert på det foregående anbefaler Kommunerevisjonen At ansvarsforhold tydeliggjøres, og at det iverk - settes tiltak for å sikre en mer tilstedeværende faglig ledelse for saksbehandlerne. At det avklares hvordan kvalitetskontrollen for - ventes utført, herunder at det iverksettes tiltak med tanke på å få til en mer reell kvalitetskontroll av byggesaker som behandles over disk (BOD-saker), ikke minst med tanke på å kontrollere at saken faktisk kan behandles over disk at saksbehandlerne ikke selv kan velge hvem som skal kvalitetssikre saksbehandlingen/vedtakene deres. Kommunerevisjonen 5

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/2007 At kvalitetssystemet oppdateres og videreutvikles, slik at beskrivelsene er i tråd med ønsket praksis og dekker alle vesentlige områder. At etaten iverksetter tiltak for å redusere risiko ved de vide tilgangsrettighetene i saksbehandlingssystemet, herunder at etaten vurderer om det er mulig å etablere tilgangsgrupper som gir den enkelte mer begrenset tilgang i saksbehandlingssystemet at etaten sikrer etterlevelse av kravet om å behandle eldste saker først, og at uønsket plukking av saker forhindres at ved eventuelt fremtidig engasjering av eksterne konsulenter i byggesaksbehandlingen, er det særlig viktig at deres tilgangsrettigheter vurderes, og at nødvendige kontroller iverksettes. For øvrig forutsetter vi at det i en slik situasjon sørges for at eksterne konsulenter ikke kan fatte vedtak i eller på annen måte «saksbehandle» saker de selv har interesser i. At det iverksettes tiltak for å forbedre Operatidrapporteringen. At det føres tilsyn med prosesskvaliteten, herunder bl.a. at det gjennomføres kvalitetsrevisjoner på byggesaksområdet at det på stikkprøvebasis gjennomføres kontroller med saksbehandlingen at det iverksettes systematiske kontroller på kritiske områder knyttet til saksbehandlernes tilgangsrettigheter Høringsuttalelser Kommunerevisjonen har mottatt høringsuttalelser fra Plan- og bygningsetaten og byråden for byutvikling. Plan- og bygningsetaten skriver at en ser alvorlig på de mangler som er påpekt i rapporten og er enig i de vurderinger og anbefalinger Kommunerevisjonen kommer med. Etaten redegjør for en rekke tiltak, hvorav noen er iverksatt mens de resterende iverksettes i løpet av Byråden skriver at hun deler synet på de observasjoner og tilrådninger som Kommunerevisjonen har gjort gjennom systemgjennomgangen. Hun skriver videre at hun bl.a. vil følge opp overfor etaten med mer fokus på at etaten kan sikre kvalitet i oppgaveløsningen og mer systematisk innsyn i saksbehandlingen. Kravene vil bli nedfelt i tildelingsbrevet til etaten for Ingen av uttalelsene gir grunnlag for å endre Kommunerevisjonens opprinnelige vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. 6 Kommunerevisjonen

9 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten 1. Innledning 1.1 Bakgrunn Plan- og bygningsetaten har ansvar for kommunens overordnede areal- og transportplanlegging, plan- og byggesaksbehandling, kartforvaltning samt kart- og delingsforretninger. Etaten behandler mellom byggesaker årlig. Lovpålagte frister for saksbehandlingstid trådte i kraft i Saksbehandlingsfristene innebar at saksbehandlingstiden i etaten måtte reduseres kraftig dersom en skulle overholde fristene. Etaten hadde rekordhøy sakstilgang i Midtveis i 2005 var en à jour med saksbehandlingen, men har i perioden etterpå hatt store problemer i f.t. saks - behandlingstid og restanser. Per oktober 2006 hadde etaten mottatt over 1000 saker færre enn på tilsvarende tidspunkt året før. Restansene økte fra 1230 til 1970 saker i samme periode. Det var også vesentlige avvik fra saksbehandlingsfristene for byggesaker. Over 30 % av byggesaksbehandlerne har sluttet det siste året. Det har ifølge etaten vært en stor utfordring å klare å beholde ansatte. Det er et sterkt fokus på saksbehandlingstid og restanser knyttet til byggesaker. Samtidig skal etaten sikre at sakene behandles forsvarlig, slik at saksbehandlingen blir rettferdig og mest mulig ensartet. Det er sterke interesser knyttet både til rask saks - behandling og utfallet av saksbehandlingen. Saksbehandlingstid og -utfall vil kunne få store økonomiske konsekvenser både for søker og naboer, som på ulike måter hevder sine interesser. Samlet sett er det avgjørende at etaten har fokus på prosess - kvalitet i byggesaksbehandlingen så vel som saks - behandlingstid og restanser. 1.2 Problemstillinger Undersøkelsens problemstilling har vært: Er det tilfredsstillende styring og kontroll med prosesskvaliteten i byggesaksbehandlingen i Planog bygningsetaten? I undersøkelsen har vi avgrenset oss til å se på følgende forhold av betydning for prosesskvaliteten: arbeidsdeling og ansvarsforhold i byggesaksprosessen kvalitetssikring av den løpende byggesaksbehandlingen kontroll og oppfølging av byggesaksbehandlingen på overordnet nivå i Plan- og bygningsetaten Undersøkelsen er basert på en gjennomgang av etatens systemer, ikke av enkeltsaker. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene bygger på en rekke lover, forskrifter og kommunale vedtak av betydning for de forholdene vi har fokusert på. De mest vesentlige er: Kommuneloven av , nr. 107 Plan- og bygningsloven av , nr. 77 Forvaltningsloven av Ot.prp. 70 ( ) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. Forskrift om saksbehandling og kontroll i bygge - saker av , nr. 749 (ikrafttredelse fra ) Oslo kommunes Rundskriv 23/2002, om intern - kontroll i økonomiforvaltningen Instruks for virksomhetsledere i Oslo kommune. Vedtatt av bystyret (sak 441), endret (sak 622) og endret av byrådet (sak 1005) COBIT 3 og Oslo kommunes revidert instruks for informasjonssikkerhet med veiledning. Det blir redegjort nærmere for revisjonskriteriene i vedlegg til rapporten. For øvrig blir revisjonskriteriene presentert i de kapitlene hvor de kommer til anvendelse. 1.4 Metode Undersøkelsen er basert på et omfattende datamateriale fra intervjuer og dokumenter. Hoveddelen av datainnsamlingen foregikk i perioden november 2006 til februar Metoden er beskrevet og drøftet i vedlegg til rapporten. Vi er kjent med at etaten har jobbet med tiltak som kan gjøre at situasjonen er annerledes nå, enn den vi beskriver. Vi regner med at etaten gjør rede for dette i sin høringsut - talelse. 1.5 Plan- og bygningsetaten Plan- og bygningsetaten skal ivareta de lover og forskrifter som ligger til etatens ansvarsområde. Lov og forskrifter har bl.a. bestemmelser om saksbehandlingstid og forsvarlig saksbehandling (jf. plan- og bygningsloven og forvaltningsloven). Overordnede mål for etaten blir fastsatt gjennom de årlige budsjettprosessene i bystyret. Kommunerevisjonen 7

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/2007 Plan- og bygningsetaten var høsten 2006 organisert med fire fagavdelinger; Avdeling for byggesaker, Avdeling for områdeutvikling, Avdeling for byutvikling og Avdeling for geodata. I tillegg hadde etaten noen enheter som betjente eller bisto alle fagavdel - ingene, nemlig Ressurssenteret, Personal- og kompetanseenheten, Strategienheten, Kvalitetsenheten, IKT-enheten og Økonomienheten. Videre hadde etaten en enhet for informasjon og samfunnskontakt og Kundesenteret. De to avdelingene som har vært mest sentrale i denne undersøkelsen er Avdeling for byggeprosjekter og Avdeling for områdeutvikling. Avdeling for byggeprosjekter hadde høsten 2006 seks avdelingsenheter, som ble ledet av sine respektive avdelingsenhetsledere. Hver enhet var videre inndelt i team. I hvert team var det en teamkoordinator, som var en administrativ, ikke faglig rolle. Teamene varierte i størrelse, fra syv til 13 personer i hvert team. Avdeling for områdeutvikling hadde tre avdelingsenheter. I hver av disse enhetene var det tre team med fire til seks personer i hvert team. Organisering av Plan- og bygningsetaten er resultatet av en stor omorganisering gjennomført i Byggesaksbehandlingen fordret ressurser fra flere deler av organisasjonen. Kommunerevisjonen har i denne undersøkelsen mottatt informasjon både fra Avdeling for byggeprosjekter, Avdeling for område - utvikling, Ressurssenteret, Kvalitetsenheten, IKTenheten, og fra etatens øverste ledelse. Av faste plandokumenter utarbeider etaten strategisk plan, som revideres årlig i kjølvannet av et lederseminar i oktober måned, budsjettdokument og arbeidsprogram. I tillegg utarbeides virksomhets - planer på spesifikke virksomhetsområder og handlingsplaner eller på spesifikke tema. I undersøkelsesperioden hadde etaten bl.a. slike planer for personal- og kompetansepolitikk, tilsynsenheten, kvalitetsenheten og økonomiområdet. I løpet av under - søkelsen ble det også utarbeidet en handlingsplan for forebygging av misligheter. Som ledd i den daglige styringen av virksomheten, ble det gjennomført en rekke møter m.v. Etatsdirektøren hadde ukentlige ledermøter med toppledelsen, og såkalte samrådsmøter med sine ledere ca. en gang per måned hvor en diskuterte oppfølging av oppgaver avtalt i medarbeidersamtalene, viktige satsningsområder, brennbare enkeltsaker, ressurs - tilgang og faglige utviklingsoppgaver. Avdelings - direktøren i Avdeling for byggeprosjekter hadde faste ukentlige møter med sine avdelingsenhets - ledere, der spørsmål og utfordringer knyttet til tid, bemanning og kvalitet jevnlig var tema. 1.6 Rapportens struktur I kapittel 2 går vi inn på arbeidsdeling og ansvarsforhold i byggesaksprosessen. I kapittel 3 ser vi nærmere på kvalitetssikring av den løpende saks - behandlingen: Her går vi bl.a. inn på etatens kvalitetssystem, sidemannskontrollordningen og bruken av kvalitetsrevisjon. I kapittel 4 ser vi nærmere på hvordan oppfølging av byggesaksprosessene ble gjennomført på overordnet nivå i etaten. I kapittel 5 oppsummerer vi de vesentligste funnene, konkluderer i forhold til undersøkelsens problemstilling og gir våre anbefalinger. I kapittel 6 gir vi et sammendrag av høringsuttalelsene og Kommunerevisjonens avsluttende kommentar. Som en selvstendig del av undersøkelsen har Kommunerevisjonen foretatt en IT-gjennomgang på tilgangskontrollen i Plan- og bygningsetatens saksbehandlingssystem på byggesaksområdet. Det gis en kort oppsummering av denne i kapittel 5. IT-gjen - nom gangen følger i sin helhet i Vedlegg 3 I etatens plandokumenter er det fokus på etatens mål og krav gitt i lov og forskrift, og på bystyrets mål for etaten 1. Særlig er saksbehandlingsfrister i fokus, og trekkes fram som en sentral strategisk utfordring for etaten. I tillegg har etaten strategier og tiltak knyttet til kvalitet, eksempelvis økt effektivitet og kvalitet, kompetansestyring, kulturbygging og omdømmestyrking Arbeidsprogram for etaten for 2005 og Arbeidsprogrammet for Kommunerevisjonen

11 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten 2. Arbeidsdeling I dette kapitlet ser vi på om arbeidsdelingen og ansvarsforholdene på byggesaksområdet bidrar til tilfredsstillende prosesskvalitet i byggesaksbehandlingen. 2.1 Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av arbeidsdeling: Ansvarsforhold: Ansvarsforholdene i virksomheten må være tydelige (juridisk strategi for Oslo kommune bystyresak 466 av ). Arbeidsdeling og tilgangskontroller: Ansvar og oppgaver må organiseres på en måte som utelukker at enkeltpersoner kontrollere alle deler av en hendelse (eller prosess). Tilgangsgruppene må støtte arbeidsdelingen (ISACA: COBIT 3) Bruk av eksterne konsulenter: Virksomheten må sikre at eksterne konsulenter ikke kan fatte vedtak på vegne av etaten (NOU 2005:12, s. 143) 2.2 Faktabeskrivelse I faktabeskrivelsen presentere vi først de formelle ansvarsforholdene i byggesaksbehandlingen, deretter hvordan informantene våre opplevde at det fungerte i praksis Formelle roller og ansvar Avdelingsenhetsledere Avdelingsenhetsledernes rolle framgår av stillings - instruksene deres 4. I etatens interndelegasjonsreglement 5 framgår det generelt at kontroll av saksbehandling og teknisk utførelse utføres av avdelings - leder (dvs. avdelingsenhetsleder 6 ) eller en overordnet 7. Det framkommer ikke føringer for hvordan kontroll av saksbehandling og teknisk utførelse skal gjen nom føres. Ifølge stillingsbeskrivelsene er avdelingsenhetsleder «faglig og administrativ leder av enheten». Vedkommende skal «planlegge, følge opp og rapportere enhetens virksomhet» og «har ansvar for gjennomgående, effektiv og kvalitativ saksbehandling av rammeavklarte plan og bygge - saker, samt måle/dele saker» 8. I etatens strateginotat om kvalitetsutvikling fra 2003 blir ledelsesansvaret fremhevet: Ledelsens hovedoppgave er å legge forholdene til rette slik at saksbehandling og annen produksjon har høy kvalitet. Dette kan oppnås gjennom systematisk oppfølging av kvalitetssystemet og den enkelte medarbeiders daglige arbeid, heter det i strateginotatet. Sidemannskontrollører Et stort antall saksbehandlere i Plan- og bygningsetaten var delegert myndighet til å fatte vedtak og/eller kvalitetssikre byggesaker. Det fremgikk av delegasjonsvedtakene hvilke typer byggesaker myndigheten gjaldt. Det var en beskrivelse av den bemyndigedes rolle i, eller som vedlegg til, delegasjonsvedtak. Mal og føringer for delegasjon av myndighet ble først innlemmet i etatens eget Kvalitets system ved utløpet av Iht. interndelegasjonsreglementet hadde etaten to ulike måter å delegere slik myndighet på 9 : 1. Delegasjon av myndighet (kompetanse til å fatte vedtak) til særlig kvalifisert saksbehandler: Den bemyndigede (saksbehandlere som ble vurdert som særlig kvalifiserte) ble gitt myndighet til å skrive under på vedtak sammen med den som hadde behandlet saken. 2.Delegasjon av myndighet til saksbehandler med sidemannskontroll: denne varianten innebar at de som behandlet sakene ble gitt myndighet til å fatte vedtak i dem, men at en annen saksbehandler skulle utføre kvalitetskontroll og skrive under på vedtaket sammen med saksbehandleren. Det blir i denne sammenheng understreket at sidemannskontrollen ikke bare skal være sandpåstrøing, men at det skal utføres en forsvarlig kontroll. I førstnevnte tilfelle er det myndighetsmottaker som signerer til venstre på vedtaket, saksforbereder til høyre. I det andre tilfellet er det den som har forberedt saken som fatter vedtaket, dvs. signerer på venstre side, men med en forpliktelse om å sørge for at det er kvalitetssikret av en kollega. Ifølge avdelingsenhetslederne og saksbehandlere førte de to variantene ikke til noen realitetsforskjell i hvordan 3. Vi har vurdert om den såkalte teamkoordinatorrollen skulle inkluderes, men vurderer den å være rent administrativ på teamnivå og lite sentral for undersøkelsens tema. 4. Plan- og bygningsetaten: Stillingsinstrukser per Interndelegasjonsreglementet fra 2003 beskriver prinsipper for delegasjon og hvilke fullmakter som generelt ligger til etatsdirektør, avdelingsdirektører og avdelingsledere (avdelingsleder er nå omtalt som avdelingsenhetsleder). Interndelegasjonsreglementet må ses i forhold til stillingsinstruksen til den enkelte avdelingsdirektør og avdelingsenhetsleder. 6. Vi har fått bekreftet at betegnelsen «avdelingsleder», slik den er brukt i interndelegasjonsreglementet, må forstås som dagens «avdelingsenhetsleder» 7. Jfr Interndelegasjonsreglement punkt Jfr stillingsinstrukser av Kfr interndelegasjonsreglementet s 4. Kommunerevisjonen 9

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/2007 kvalitetssikringen av sakene foregikk, men at de innebærer en forskjell i hvem som har ansvaret. Iht. interndelegasjonsreglementet skal det ved delegasjon av vedtakskompetanse til saksbehandlere framgå innen hvilke rammer myndigheten kan utøves, og det skal avklares ev. begrensninger og hvilke type saker som skal drøftes med avdelings - enhetsleder, hvordan det skal rapporteres mm. 10 Iht. vedlegget som følger delegasjonsvedtakene i tråd med alternativ 1 ovenfor, skal sidemannen sjekke vedtaket «på samme måte som avdelingsleder ville ha gjort det». Kontrollen skal påse at vedtaket er behandlet i tråd med etatens kvalitetsrutiner at Doculiveføringene er korrekte at gebyrberegningen er riktig at språket er forståelig og gir mening Av vedlegget framgår det videre at sidemannskontrollen skal gå tyngre inn i avslag, avvisninger, dispensasjonssaker og vedtak med protester. For øvrig heter det at hjemmelen må være riktig og henvisning til loven skal være korrekt, men følgende forhold er av særlig viktighet: at vedtaket er iht. gjeldende regulering ( ) at det er i tråd med 70 og «særlige grunner» etter 7 kan ikke være generelle 12 begrunnelsene Delegasjonsvedtaket henviser til hvilke områder som skal kvalitetssikres. Kommunerevisjonen har ikke mottatt nærmere informasjon om hvordan kvalitetssikringen skulle gjennomføres mht hvor omfangsrik kvalitetssikringen skulle være, eksempelvis gjennom konkretiseringer av hva det innebærer at kvalitets - sikre «som avdelingsleder ville ha gjort det». Ifølge delegasjonsvedtak etter alt. 1 framgår føringer knyttet til det å ha ansvar for kvalitetssikring av saker (at de er delegert myndighet til å fatte vedtak, og samtidig kvalitetssikre). Ifølge delegasjonsvedtak etter alt. 2 framgår ikke noen føringer i forhold til hvilke aktører som kan være kvalitetssikrere. Etaten har ingen generelle føringer for hvordan man skal velge hvem som skal kvalitetssikre i de enkelte sakene. 10. Kfr interndelegasjonsreglementet s Plan- og bygningsloven 70 omhandler bygningens plassering, høyde og avstand fra nabogrense, mens 74 omhandler planløsning og utseende. 12. Plan- og bygningsloven 7 omhandler dispensasjon. Etatens ledermøte bestilte i januar 2006 utarbeiding av en ny rutine for kvalitetssikring på saksbehandlernivå fra Kvalitetsenheten. Kommunerevisjonen fikk opplyst at etaten hadde startet arbeidet med å utarbeide en slik rutine ved årsskiftet 2006/ Ledernes beskrivelser av avdelingsenhetslederrollen Etatsdirektøren viste til to kritiske forhold ved avdel - ingsenhetslederens rolle; (1) løfte opp faglige spørsmål og (2) juridisk og prosessuell kvalitetssikring. Ifølge etatsdirektøren skulle avdelingsenhetslederne ivareta både administrative og faglige spørsmål. Hun forventet individuell oppfølging i forhold til produksjonen, at faglige forhold ble tematisert i enhets - møter og at kompetansebyggende tiltak ble gjennomført. Avdelingsdirektøren viste til at avdelingsenhets - lederne skulle organisere behandlingen av alle beslutningene som knyttet seg til byggesak, følge opp ledelsens føringer overfor enhetene og teamene, og ta et mer direkte ansvar for den enkelte med - arbeider. Fra avdelingsenhetsledernes hold ble det påpekt at forutsetningen ved omorganiseringen i 2003 var at den faglige ledelsen ikke skulle være på avdelingsenhetsledernivå. I møtet med Kommunerevisjonen viste de imidlertid til at de på det tidspunktet opplevde en forventning om at de også skulle være faglige ledere, noe de altså mente var i strid med forutsetningen fra Til dette kommenterte etats - direktøren at det ikke var forutsatt at det faglige ledelsesansvaret skulle være på avdelingsenhets - ledernivå alene. Dette ansvaret har ligget i hele lederhierarkiet. Men kontrollspennet til avdelings - enhetslederne kan ha blitt for stort, kommenterer hun. Hun viste samtidig til stillingsbeskrivelsene som sier at avdelingsenhetslederne skal ha faglig ansvar, samtidig som hun påpekte at det ikke var forventet oppfølging fra avdelingsenhetslederne i samtlige enkeltsaker. Sistnevnte skulle ivaretas gjennom ordningen med sidemannskontroll Roller og ansvarsforhold i praksis Avdelingsenhetslederne Avdelingsenhetslederne hadde det faglige og personellmessige ansvaret for medarbeidere, med - arbeidere som gjerne hadde ulike oppgaver. Avdelingsenhetslederne hadde selv det faglige ansvaret for enkeltsaker der vedtaksmyndighet ikke var delegert til underordnede. De var også involvert i samt - lige klagesaker. I tillegg besvarte de spørsmål osv. fra de ansatte. Ifølge avdelingsenhetslederne brukte 10 Kommunerevisjonen

13 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten de mye tid på noen enkeltsaker. Avdelingsenhets - lederne fulgte for øvrig ikke med på prosesskvaliteten i saksbehandlingen, f.eks. gjennom stikkprøvekontroller. Fra alle nivå i etaten ble det stilt spørsmål ved avdelingsenhetsledernes lederspenn og kontrollspenn når de både skulle være faglig og personellmessig ansvarlig for medarbeidere. Avdelingsenhetslederne uttrykte at de viktigste utfordringene til daglig var å få tiden til å strekke til. Det ble mest fokus på produksjon (saksbehandlingstid, restanser osv.) og ikke nok tid til faglig oppfølging av alle medarbeiderne. Også avdelingsdirektør og saksbehandlerne uttalte at avdelingsenhetslederne i praksis hadde hatt mye fokus på det administrative. Noen viste til at selv om avdelingsenhetslederne kunne ønske faglig tilstedeværelse, så opplevde ikke disse saksbehandlerne at det var en aktiv faglig ledelse for enhetene. Avdelingsenhetslederne satt fysisk samlet på ett sted. Det ble påpekt fra saksbehandlerhold at det at flere av enhetslederne satt i en annen etasje enn medarbeiderne sine, førte til at lederne gikk glipp av mange fagdiskusjoner. Saksbehandlerne mente det varierte mellom avdel - ingsenhetslederne hvor mye de deltok i faglige diskusjoner med saksbehandlerne, men mange opplevde at avdelingsenhetslederne var mye i andre møter. Avdelingsenhetslederne uttalte at de deltok i teamenes og enhetenes møter så sant disse ikke kolliderte med andre og viktigere møter. De fleste saksbehandlerne ga uttrykk for at de ønsker mer faglig tilstedeværelse fra avdelingsenhetslederne. Sidemannskontrollører Mange byggesaksbehandlere i Plan- og bygningsetaten var delegert myndighet til å fatte vedtak i eller kvalitetssikre byggesaker (vi fikk oppgitt at dette gjaldt ca. halvparten av saksbehandlerne). Mange hevdet at sidemannskontrollen/kvalitetssikrerrollen ble utført på ulik måte avhengig av bygge - saken og hvem som var kvalitetssikrer. Flere saks - behandlere mente at kvalitetssikringen ikke ble godt nok ivaretatt og etterlyste klarere føringer for hva en forventet kontrollert, og ikke minst hvordan. I en situasjon der kvalitetssikrerne også har sin egen produksjon å tenke på, hevdet saksbehandlerne at manglende konkretisering av innholdet i sidemannskontrollen/kvalitetssikrerrollen i realiteten ga for dårlig kvalitetssikring. Saksbehandler valgte selv hvem som skulle være sidemannskontrollør i den enkelte sak. Vi fikk beskrevet følgende hovedstrategier blant saksbehandlerne når sidemann velges; saksbehandler ga saken til den kontrolløren som hadde tid til å foreta kontrollen snarest, eller saksbehandler foretrakk å vente til en eller flere bestemte kontrollører hadde anledning til å foreta kvalitetssikringen. Saksbehandlere hadde ulike begrunnelser for hvorfor noen kvalitetssikrere var foretrukket: Flere oppga at det hadde etablert seg tomannssidemannskontroller der to saksbehandlere er rimelig faste sidemannskontrollører for hverandre. Flere sa at sidemannskontrollør ble valgt strategisk: noen saksbehandlere oppga at de ønsket en kontrollør som var kjent for å foreta en skikkelig kontroll, det ble hevdet at noen valgte kontrollører som ofte tenkte likt som saksbehandler selv, for på den måten å sikre gjennomslag for saksbehandlers vurdering i saken. Flere saksbehandlere oppga at de valgte bort enkelte kontrollører fordi de mente disse foretok en for enkel kontroll. Alle informantene var enige om at saksbehandlerne har kunnet velge sidemannskontrollør selv. 13 Hvordan kvalitetssikrer ble valgt varierte ifølge saksbehandlerne fra team til team, men også innad i teamene. Det var imidlertid en klar tendens at sidemannskontrolløren kom fra saksbehandlers eget team Arbeidsdeling og tilgangskontroller Alle saksbehandlerne i Plan- og bygningsetaten, herunder innleide eksterne konsulenter, hadde tilgang til alle saker, både lesetilgang (mulighet for å lese all informasjon som var tilgjenglig i saken) og skrivetilgang (dvs. opprette dokumenter og således «skrive» i saken). Unntaket var saker gradert etter sikkerhetsloven. Saksbehandlerne kunne ikke foreta endringer i allerede arkiverte dokumenter eller i dokumenter som var under arbeid av andre saksbehandlere, men de kunne definere seg selv som saksbehandler og så fortsette behandlingen av saken. Et bytte av saksbehandler på denne måte ble ikke logget. Etaten hadde hatt logging av dette oppe til vurdering, men uten at noe ble iverksatt. Ifølge 13. I en av enhetene var det bare en saksbehandler. Vedkommendes avdelingsenhetsleder var alltid kvalitetssikrer til denne enheten. Kommunerevisjonen 11

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/2007 representanter fra IKT-enheten kunne slik informasjon logges i arkivmodulen, men ikke i saksbehandlermodulen (se for øvrig eget vedlegg fra Kommunerevisjonens IT-revisjon i forbindelse med under - søkelsen). I tillegg til at saksbehandlere kunne definere seg selv som saksbehandler i saker som hadde saks - behandler fra før, var det også teknisk mulig for saksbehandlerne å tildele seg selv nye saker. Det vil si saker som ikke var tildelt saksbehandler enda. Disse sakene ble plukket fra en liste og det var fullt mulig å plukke nyere saker fremfor de som hadde ventet lenger. 14 Det fremgår av etatens Handlingsplan for forebygging av misligheter at «størst mulig åpenhet i tilgang til informasjon bidrar til en transparent organisasjon og kan som sådan bidra til å hindre ureglementert saksbehandling. En begrensning på tilgangsrettigheter kan gi uønskede effekter med hensyn til kvalitet på saksbehandlingen og kan medføre store administrative kostnader. Det er likevel behov for å gjennomgå dagens tilgangspraksis ( )». Et argument for at saksbehandlere skulle ha mulighet til å tildele seg selv saker var at en ikke skulle risikere at enkelte saksbehandlere ble sittende uten oppgaver (for eksempel hvis prosessen i en sak stopper opp av en eller annen grunn). Nye retningslinjer gjeldende fra september 2006 forutsetter at enhetslederne skal fordele saker. Etaten har opplyst at en ved utløpet av 2006 iverksatte en rutine for at en saksbehandlers tildeling av saker til seg selv kun skal skje etter avtale med leder. 15 Alle de vi intervjuet, inkludert IKT-enheten, viste imidlertid til at det i realiteten likevel er mulig å plukke saker som ikke er de eldste. Flere viste til at den nye fordelings - måten i prinsippet ikke innebar noen realitetsforskjell i forhold til den tekniske muligheten for å plukke saker selv. Saksbehandlingssystemet hindrer ikke folk i å plukke saker Arbeidsdeling eksterne konsulenter Revisjonen har fått opplyst at eksterne konsulenter som var innleid i perioden 2005/2006 for å forberede saker, også fattet vedtak for etaten (skrev under på venstre side) i enkelte saker. Etatsdirektøren understreket at også disse sakene var gjenstand for kvalitetssikring. Alle kontrakter med eksterne konsulenter ble avsluttet innen utløpet av I kontraktene stod det at de eksterne konsulentene skulle 14. Vi kommer noe nærmere inn på fordeling av saker til saksbehandler i rapportens kapittel Kfr etatens Handlingsplan for forebygging av misligheter. «behandle» byggesaker, plansaker eller barnehagesaker. De eksterne konsulentene hadde samme tilgangsrettigheter som etatens egne ansatte saksbehandlere. De innleide saksbehandlerne er fagpersoner på området, og de kan ha egne saker til behandling i etaten mens de selv er innleid for å behandle andre saker. Avdelingsdirektøren uttalte at selv om eksterne konsulenter i teorien kunne ha fattet vedtak i en sak de selv var part i, er det lite trolig at dette faktisk skjedde. Det ville ifølge avdelingsdirektøren ha blitt oppdaget før eller siden fordi alle vedtak er sporbare i saksbehandlingssystemet. 2.3 Kommunerevisjonens vurdering Tydelige ansvarsforhold Kommunerevisjonen konstaterer at det hersket ulike oppfatninger av avdelingsenhetsledernes ansvar selv om stillingsbeskrivelsene tilsier at de både hadde en administrativ og en faglig rolle i enhetene. Det hersker en omforent forståelse i etaten av at avdelingsenhetsledernes kontrollspenn var stort, antakelig for stort. Det synes å ha gått på bekostning av faglig ledelse overfor saksbehandlerne, noe som neppe ble bedre av at de fleste avdelingsenhetslederne satt fysisk atskilt fra de enhetene de ledet. Det er Kommunerevisjonen vurdering at sidemannskontrollørenes kvalitetssikringsfunksjon var for dårlig avklart og forankret blant de som skulle ivareta den. Det forelå riktignok informasjon om hva en forventet kontrollert, men ikke hvordan kontrollen skulle utføres. Delegasjonsvedtakets formulering om at kvalitetssikringen skulle ivaretas slik avdelingsleder ville ha gjort det (i betydningen avdelingsenhetsleder), bidro ikke til oppklaring da heller ikke deres kvalitetssikringsrolle var ytterligere konkretisert. Gitt sidemannskontrollens sentrale bidrag til kvalitetssikringen stiller Kommunerevisjonen seg kritisk til at etaten, til tross for vedtaket i ledermøtet i januar 2006 om utarbeiding av en ny rutine for kvalitetssikring på saksbehandlernivå, ikke startet arbeidet med å utvikle denne før et knapt år senere. Mangelen på tydelige ansvarsforhold på avdelingsenhetsledernivå og mht. kvalitetssikrerrollen på saksbehandlernivå kan få misforståelser og ansvarspulverisering som konsekvens. Det kan føre til at delegert myndighet ikke utøves som forventet, eller i tråd med kriteriene, og en risiko for at noen arbeidsoppgaver og forhold ikke ivaretas, mens andre arbeidsoppgaver gjøres for mange ganger (dobbel saksbehandling). For å unngå dette er det avgjørende at etaten sikrer at avdelingsenhetsledernes og kvalitets- 12 Kommunerevisjonen

15 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten sikrernes roller og oppgaver er godt avklart og omforent. Kommunerevisjonen mener det er uheldig at byggesaksbehandlerne i realiteten selv kunne bestemme hvem som skulle kvalitetssikre sakene deres. I de fleste tilfeller vil dette være uproblematisk, men prinsipielt, og i et mislighetsperspektiv spesielt, er dette uheldig Tilgangskontroll Kommunerevisjonen forstår behovet for fleksibilitet, men vil påpeke at etaten, med de tilgangsrettigheter den hadde på byggesaksområdet i undersøkelses - perioden, hadde valgt en løsning som innebar risiko for uønskede handlinger. Kommunerevisjonen vurderer risikoen som uakseptabel høy hvis ikke etaten har kontroller (automatiske eller manuelle) som sikrer informasjon hvis en saksbehandler definerer seg selv som saksbehandler i en kollegas sak, eller plukker en sak som ikke ligger for tur til behandling. Etaten hadde ikke slike kontroller da vi gjennomførte undersøkelsen. varslig av slike forhold, og vi fikk heller ikke opplyst at dette var noe som ble fulgt opp manuelt Konklusjon Samlet sett er det Kommunerevisjonens vurdering at det var svakheter ved arbeidsdeling og ansvarsforhold i Plan- og bygningsetaten i forhold til å sikre tilfredsstillende prosesskvalitet i byggesaksbehandlingen. Kommunerevisjonen konstaterer at etaten i sin Handlingsplan for forebygging av misligheter konkluderer med at «det er behov for å gjennomgå dagens tilgangspraksis» Bruk av eksterne konsulenter Revisjonen oppfatter etatens uttalelser slik at eksterne konsulenter primært ble brukt til saksforberedelse, hvilket det ikke er noe i veien for. Det er imidlertid uheldig hvis eksterne konsulenter også har hatt det formelle ansvaret for vedtak. Det er videre etter vår vurdering svært uheldig at de eksterne konsulentene har hatt samme tilgangsrettigheter som etatens egne saksbehandlere. Dette er uheldig av flere grunner. For det første fordi konsulentene i realiteten har kunnet gjøre ting i saker hvor de selv er ansvarlig søker eller på annen måte har person - lige interesser. Men det er også uheldig fordi den eksterne konsulenten får mulighet til innsyn i sakspapirer i en sak vedkommende er part i, på et tidspunkt hvor vedkommende ellers ikke ville eller skulle hatt innsyn. Det kan for eksempel gjelde i et dokument/vedtak som er under utforming. Kommunerevisjonen merker seg avdelingsdirektørens kommentar om at det er lite trolig at eksterne konsulenter har fattet vedtak i saker de selv var part i, da dette ville blitt oppdaget før eller siden fordi alle vedtak er sporbare i saksbehandlingssystemet. Til dette vil vi bemerke at så vidt Kommunerevisjonen er gjort kjent med hadde etaten ingen automatisk 16. I forbindelse med en undersøkelse Kommunerevisjonen har gjennomført i Plan- og bygningsetaten parallelt med den som rapporteres i foreliggende rapport, skriver etaten i epost datert 12. juli 2007 at det er foretatt et elektronisk søk i saksbehandlingssystemet for å kontrollere «konsulentens identitet i PBE koplet opp mot firmanavn» Det har også vært «foretatt enkelt søk i Brønnøysundregisterets foretaksregister» Kommunerevisjonen 13

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 16/ Kvalitetssikring av den løpende saksbehandlingen I dette kapitlet ser vi nærmere på følgende sentrale elementer for sikring av tilfredsstillende prosesskvalitet i byggesaksbehandlingen i Plan- og bygningsetaten: etatens kvalitetssystem fordeling og kategorisering av saker sidemannskontrollordningen gjennomføring av kvalitetsrevisjoner 3.1 Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vurderingene i dette kapitlet: rutiner for internkontroll skal dokumenteres, dvs. være skriftlige (jf. Oslo kommunes Rundskriv 23/2002 om intern kontroll i økonomiforvaltningen) rutiner skal være gjenstand for løpende oppfølging, dvs. være oppdatert (jf. Ot.prp. nr. 70 ( ) om endringer i kommuneloven og Rundskriv 23/2002) internkontrollen må være innrettet mot etterlevelse av mål, forskrifter (jf. Ot.prp. nr. 70 ( ) og Rundskriv 23/2002. Dette gjelder bl.a. fordeling av saker (fvl 11a) kategorisering (pbl 86a og 93) Saksbehandlingen av byggesaker skal være effektiv og forsvarlig (fremgår bl.a. av forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 1). Virksomheten må sikre god kvalitetssikring av saksbehandlingen (jf. Juridisk strategi for Oslo kommune, bystyresak 466 av ) 3.2 Faktabeskrivelse Kvalitetssystemet Etaten har utarbeidet det som internt omtales som «Kvalitetssystemet», dvs kvalitetshåndbøker for de ulike delene av etatens virksomhet; byggesaker, plansaker, personal, økonomi og HMS, IKT, arkiv, måle- og delesaker 17. Kvalitetssystemet var elektronisk tilgjengelig for etatens ansatte, og omfattet ca 5000 retningslinjer, rutiner/prosedyrer for utførelse, veiledere, vedtekter, maler for brev osv. Rutine beskrivelsene beskrev formål, hvem som skal utføre oppgaven, når den skal utføres, henvisninger til aktuelle lover, forskrifter og andre av etatens rutiner, hjelpemidler og dokumentasjon. Kvalitetssystemet var delt opp i flere kapitler, og ulike deler var direkte eller indirekte knyttet til byggesaker, eksempelvis var kapitlene om byggesaksbehandling, IKT, arkiv og Måle- og delesaker knyttet til det arbeidet som ble 17. Jf. kopi (elektronisk) av Kvalitetssystemet, mottatt fra PBE gjennomført av Avdeling for byggeprosjekter, eller de som for øvrig jobbet med byggesaker eller tilrettelegging for det, eksempelvis i Avdeling for områdeutvikling, Ressurssenteret, Kundesenteret, arkiv, IKT osv. Minst av retningslinjene, rutinene osv. i Kvalitetssystemet så ut til å være knyttet til byggesaker på en direkte eller indirekte måte. Gjennom rutinebeskrivelser, veiledere, maler osv, søker en å veilede saksbehandleren og standardisere saksbehandlingsprosessen der det er hensiktsmessig. «Kvalitetssystemet» var ifølge etaten et vesentlig virkemiddel for å sikre effektivitet, likebehandling og kvalitet i saksbehandlingen. KSB-gruppa 18 og Kvalitetsenheten 19 skulle være sentrale mht. å oppdatere kvalitetssystemet. Ifølge rutinebeskrivelser skulle KSB-gruppa foreslå endringer i kvalitetssystemet. Kvalitetssjefen skulle godkjenne endringer, og sørge for at kvalitetshåndbøkene var à jour 20. Kvalitetssjefen hadde også ansvar for å sende oppdateringer til byggesaksbehandlerne. Etatsdirektøren opplyste at etaten oppfordret saksbehandlerne til å komme med sine praksisbaserte innspill til rutiner og arbeidsmåter, samt faglige spørsmål til KSB-gruppa. KSB-gruppa skulle deretter lage og videreutvikle rutiner innen byggesaksbehandlingen. Virksomheten hadde som mål for 2006 å «rydde kvalitetshåndboken og gjøre den mer oppdatert og oversiktlig» 21. I etatens kvalitetspolitikk framgikk det bl.a. at det er ledelsens oppgave å legge forholdene til rette slik at saksbehandling og annen produksjon har høy kvalitet. Dette skulle oppnås gjennom systematisk oppfølging av kvalitetssystemet og den enkelte medarbeiders daglige arbeid (rutine 00 30). Etaten viste i februar 2007 til at den da utarbeidet en ny rutine for kvalitetssikring av saker, og at malene for delegasjonsvedtakene (jf kapittel 2) var lagt inn i etatens kvalitetssystem. 18. KSB-gruppa står for Kvalitetssikring av Byggesaker. KSBgruppens medlemmer består av saksbehandlere med særlig god kompetanse innen sine felt og ledes av kvalitetsrådgiver fra Kvalitetsenheten. 19. Kvalitetsenheten hadde ansvaret for utarbeidelse og oppfølging av faglig praksis på tvers av etatens avdelinger. Etatsdirektør viste til at Kvalitetsenheten var ment som en enhet for internrevisjon for etaten, i tillegg til policyutvikler og kvalitetssystemutvikler. Kvalitetsenheten var særlig ment å skulle gjennomføre kvalitetsrevisjon i betydningen av revisjon av prosedyrer i kvalitetssystemet. 20. Jfr. rutine Plan- og bygningsetaten: Arbeidsprogram for Kommunerevisjonen

17 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten Saksbehandlerne sa at de benyttet kvalitetssystemet i det daglige arbeidet. Kvalitetssystemet ble oppfattet som et viktig redskap og hjelpemiddel for den enkelte saksbehandler, blant annet for å sikre enhetlig saksbehandling. I intervju med ansatte sa flere at arbeidet med oppdateringen av kvalitetssystemet var på etterskudd, og at det var mye feil i retningslinjer og maler. Vi så selv eksempler på det. Kvalitetsenheten og KSBgruppa hadde ifølge mange informanter hatt for lite kapasitet til å prioritere dette arbeidet. Også i årsberetningen for 2006 vises det til utfordringer knyttet til Kvalitetsenhetens kapasitet. Mange av de ansatte vi intervjuet mente det tok for lang tid å få svar på innspill. Noen sa det kunne ta 3 måneder eller mer å få svar, andre sa det kunne ta opp til 1,5 år. Selv om det var en stor opprydding høsten 2006, var det fremdeles behov for opprydding i kvalitetshåndbøkene, ble det uttalt Ivaretakelse av viktig krav og føringer Fordeling og kategorisering av saker Fordeling av saker Dokumentsenteret fordelte sakene til rett enhet/avdeling basert på skriftlige retningslinjer for fordeling (rutine 28 18). Hvilket team i avdeling for byggeprosjekter og områdeutvikling som skulle behandle saken, var avhengig av hvem som er tiltakshaver, om saken var i tett eller åpen by, om saken var boligsak eller ikke mv. Etter at sakene var fordelt på riktig enhet/team, skulle de fordeles videre til saksbehandlerne. Etatens rutinebeskrivelser sa frem til september 2006 ikke noe om hvem som skulle fordele saker innad i enhetene/teamene. Etatens rutinebeskrivelser har ikke henvisninger til at eldste saker skal velges først. Men ifølge de ansatte i etaten fulgte man i hovedsak denne regelen. Som vi så i kapittel 2 var det imidlertid ingenting i IT-systemet som hindret at saker ble «plukket» utenfor tur, og heller ingen automatisk varsling hvis så skjedde. Avdelingsdirektør for byggeprosjekter understreket at etaten hadde vært opptatt av at når restanselisten var lang, så skulle ingen få «snike i køen». Likevel har etaten til tider prioritert å gjøre et skippertak med en bestemt sakstype for å få ned saksbehandlingen på denne typen. Etatsdirektøren presiserte i en kommentar at dette fortrinnsvis gjaldt meldinger og enkle tiltak. Unntak fra regelen om å behandle eldste sak først, var politisk prioriterte tiltak som store boligprosjekter, skoler og barnehager 22, tildeling av saker på grunn av kompetanse eller at saksbehandlerne valgte saker ut fra hva en rakk å bli ferdig med den dagen. Saksbehandlere oppga at etatsledelsen i en viss periode også hadde gitt muntlige instrukser om å prioritere saker med store gebyr. Disse informantene understreket at dersom spesifikke saker skulle prioriteres foran andre, ønsket de at det skulle være knyttet en skriftlig merknad om dette til saken, og at denne var koblet opp mot en klar anmodning fra etatsledelsen. Dette ville gjøre signalene sporbare, og det var viktig for saksbehandlerne. Etatsdirektør kommenterer at slike prioriteringer av saker med store gebyr var ment knyttet til store byggeprosjekter i samsvar med politiske føringer. Ifølge etaten kunne medarbeidere i Avdeling for byggeprosjekter og Avdeling for områdeutvikling ha langvarig kontakt med samme kunde hvilket kunne innebære en viss risiko for inhabilitet. Men etaten forutsatte rullering av medarbeiderne i teamene, og etaten vurderte derfor risikoen for inhabilitet eller misligheter som lav (jf Handlingsplan for forebygg - ing av misligheter). Flere informanter viste imidlertid til at det i praksis ikke hadde vært rullering av medarbeiderne i enkelte av teamene. I noen team fordelte avdelingsenhetsleder sakene, i andre team har teamkoordinator fordelt sakene. Meldinger og enkle tiltak var i mindre grad gjenstand for ledelsesmessig involvering ved fordeling. I det ene teamet i Avdeling for byggeprosjekter var det på grunn av vakante stillinger på intervjutidspunktet bare en saksbehandler, og denne mottok dermed samtlige saker innen teamets ansvarsområde. I Avdeling for områdeutvikling ble sakene fordelt etter et alfabetiseringssystem med utgangspunkt i tiltakshavers navn. Samtidig som etaten har hatt stor variasjon i hvem som fordelte saker, skjedde det i følge enkelte saksbehandlere ofte at saksbehandlerne byttet saker seg imellom. Avdelingsledelsen i Avdeling for byggeprosjekter sa at dette var ukjent for dem. Etaten innførte mot slutten av 2006 nye regler for fordeling av saker som innebar at avdelingsenhetsleder skulle fordele sakene til saksbehandlerne. Som påpekt i kapittel 2 var det imidlertid heller ikke etter dette noe som teknisk sett hindret en saksbehandler i å tildele seg selv en sak, eller gjøre seg selv til saksbehandler i en sak som allerede var tildelt en kollega. 22. Ifølge rutine skal barnehagesaker prioriteres. Skole nevnes ikke i denne sammenheng. Gjennom intervju framgikk det at etaten følger politiske prioriteringene knyttet til prioritering av byggesaker; store boligprosjekter, barnehager, skoler og infrastrukturtiltak tas først. Kommunerevisjonen 15