Uttalelse av 2. februar 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer:

Transkript

1 Sak 7/ Sakens parter: A - Søgne kommune Uttalelse av 2. februar 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer: Susann Funderud Skogvang (møteleder) Thorkil H. Aschehoug Gislaug Øygarden Jon Østensvig 1

2 Saken gjelder A har klaget på Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse datert 24. juli Saken gjelder spørsmål om Søgne kommune handler i strid med plikten til universell utforming av turstien fra Olavsundet til verftet på Kapelløya i Vest-Agder fylke. Sakens bakgrunn Et verft i Søgne kommune sto ferdig i Verftet består av ferieleiligheter, en restaurant, flytebrygge og uteområder med blant annet en opparbeidet tursti. Ferieleilighetene leies ut til besøkende. A er bevegelseshemmet og er avhengig av rullestol. Etter at han hadde besøkt en av ferieleilighetene ved verftet høsten 2013, klaget han til Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) blant annet på manglende universell utforming av turstien utenfor verftet, nærmere bestemt stien fra Olavsundet til verftet på Kapelløya. Stien ligger i Søgne kommune. Den aktuelle stien ligger innenfor Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde i den sørlandske skjærgården i Vest-Agder fylke. Området representerer sørlandsk kystnatur og -kultur, og ble vernet som landskapsvernområdet i 2005 (ved kongelig resolusjon 29. april 2015 som er gitt med hjemmel i daværende naturvernlov, lov nr. 63/1970). Samlet areal er 100 km², fordelt på 86 km² sjøoverflate og 14 km² øyer, holmer og skjær. Området er vernet mot inngrep som vesentlig kan endre eller virke inn på landskapets art eller karakter. Området strekker seg gjennom hele den ytre skjærgården fra Oksøy fyr i Kristiansand kommune, gjennom Søgne kommune og vestover til Ryvingen fyr i Mandal kommune. Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde er rikt på kulturminner, og menneskelig aktivitet kan spores om lag år tilbake i tid. Området er et viktig hekkeområde for en rekke sjøfuglarter med kystlynghei som er en typisk del av det gamle kulturlandskapet. Området er også særegent ved at sørlige og nordlige plantearter møtes der, i tillegg til at det finnes enkelte fjellarter. Formålet med landskapsvernområdet er nærmere beskrevet i 2 i forskrift om Oksøy- Ryvingen landskapsvernområde, Kristiansand, Søgne og Mandal kommuner, Vest-Agder (FOR , verneforskriften): «Formålet med Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde er å ta vare på et sammenhengende og egenartet skjærgårdslandskap lite preget av tekniske inngrep, og som er representativt for sørlandskysten. Dette skjærgårdslandskapet karakteriseres av en sjøoverflate som brytes opp av mange lave, avslepne øyer, holmer og skjær, med tilhørende naturtyper, flora, fauna, kulturminner og kulturlandskap, herunder kystlynghei og de karakteristiske uthavnene. Allmennheten skal ha mulighet til naturopplevelser gjennom utøvelse av tradisjonelt og enkelt friluftsliv med liten grad av teknisk tilrettelegging.» Den enkelte kommune kan ikke fatte vedtak etter plan- og bygningslovgivningen om tiltak i området, uten at verneområdestyret har godkjent tiltakene på forhånd. Det er verneområdestyret som tar stilling til søknader om tiltak fra kommuner, grunneiere og organisasjoner. Turstien strekker seg over et bratt og ulendt terreng, samt på broer over to juv som det 2

3 tidligere ikke lot seg gjøre å komme over. Turstien ble anlagt av Søgne kommune etter at verneområdestyret i vedtak datert 12. februar 2013 ga kommunen tillatelse til å anlegge turstien (sak 11/13). Av vedtaket fremgår det at: «Verneområdestyret gir Søgne kommune med hjemmel i verneforskriften for Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde 3 punkt 1.3. i, tillatelse til å etablere en sti mellom Verftet og Olavsundet på Kapelløya i Søgne. Følgende elementer inngår i tillatelsen: - rydding/skjøtsel av vegstasjon i 1-2 meters bredde over ca 150 m lengde samt legging av av 2 stk 8"x2" eikeplank som legges parallelt inntil hverandre litt opp fra bakken i fuktige partier. Skjøtselen skal tilpasses kulturlandskapet i dialog med verneområdeforvalter. - to enkelte bruer over to juv med brospenn ca 5,5 m. Bærende konstruksjon skal være to stålbjelker med høyde 16 cm. Som dekke skal benyttes eikeplank. Rekkverket skal lages i smijern. Det ene rekkverket på den østre broa må forlenges ca fem meter og kombineres med ei natursteintapp. - ca 20 m smijernrekkverk øst for Loshytta langs eksisterende sti - oppsetting av informasjonsskilt etter nærmere avtale med verneområdeforvalter. Av sikkerhetsgrunner kan det tillates 15 m smijernsrekkverk i.h.t. søknad, nær sjøen i sørvest og netting på sidene av bruene for å hindre fall fra disse. Tillatelsen gis på vilkår at Søgne kommune tar ansvar for at arealene langs stien samt trær/busker sør og nord for broene skjøttes/plantes planmessig og jevnlig på kulturlandskapets og naturmangfoldets premisser og for å skjule broene sett fra sjøen i sør og nord. Styret legger vekt på at tiltaket vil fremme allment friluftsliv og legge til rette for næringsutvikling i tilknytning til verneområdet samtidig som det ikke vil påvirke landskapets art eller karakter vesentlig. Det er lagt vekt på at friluftsliv er en del av formålet med landskapsvernområdet. Det må foreligge tillatelse etter plan- og bygningsloven og tilfredsstillende avtale med grunneier før broene utplasseres.» Søgne kommune søkte ikke verneområdestyret om tillatelse til å gjøre turstien universelt utformet. Verneområdestyret tok derfor ikke stilling dette. Etter As klage på stiens utforming kontaktet Søgne kommune verneområdestyret i e-post 19. oktober Kommunen ønsket styrets vurdering av mulighetene for å tilrettelegge stien mellom Olavsundet og verftet for rullestolbrukere. I svaret fra verneområdeforvalteren til Søgne kommune 20. oktober 2015 fremgår det blant annet at: «Verneområdestyret medvirket til at framkommeligheten på Helgøya er vesentlig bedre for rullestoler enn tidligere. Det er god tilgjengelighet for rullestoler i landskapsvernområdet på Flekkerøy. Vi har i utkast til forvaltningsplan følgende formulering: 'Det er et mål at flest mulig skal ha en mulighet til å oppleve kvalitetene i Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde. Tilrettelegging for rullestol er derfor ønskelig enkelte plasser. 3

4 Disse tiltakene vil som regel kreve noe større anlegg som kan komme i konflikt med formålet med vernet. Tiltakene må søkes om til forvaltningsmyndigheten og kommunen. Tiltakene bør legges til utvalgte områder hvor forholdene ligger godt til rette for det og hvor graden av tilrettelegging allerede er høy.' Jeg kan ikke se at det ligger naturlig til rette for sammenhengende tilrettelegging for rullestol til Loshytta, eller gjennom landskapsvernområdet på tvers av Kapelløya pga bratt terreng. Ikke minst gjelder dette det bratte og kronglete partiet opp mot Loshytta fra øst. Det er nærliggende å se for seg at i den grad terrenget gjør det mulig å tilrettelegge for rullestol, så ville det flere steder medføre omfattende tiltak som vil vært klart i strid med formålet for landskapsvernområdet, og derfor uaktuelt å tillate.» Behandlingen hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang A klaget Søgne kommune inn til ombudet ved e-post 24. november I uttalelse datert 24. juli 2015 konkluderte ombudet med at: «Søgne kommune bryter ikke plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 ved ikke å tilrettelegge turstien.» A klaget over ombudets uttalelse ved brev datert 25. august Ombudet vurderte saken på nytt, men fastholdt sin konklusjon. Saken ble oversendt Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) ved ombudets brev datert 24. februar I brevet gjorde ombudet oppmerksom på at sen oversendelse av saken til nemnda skyltes forhold hos ombudet, ikke partene. Saken ble behandlet i nemndas møte 17. januar I behandlingen deltok nemndas medlemmer Susann Funderud Skogvang (møteleder), Thorkil H. Aschehoug, Gislaug Øygarden og Jon Østensvig. Ingen av partene ønsket å delta i møtet. Nemndas sekretariat var representert ved Ingeborg Aas, Helena Jokila og Anette Klem Funderud. Partenes syn på saken A har i hovedsak anført: Turstien som er opparbeidet i området til verftet er ikke universelt utformet. Han besøkte verftet høsten Turstien utenfor verftet var ikke universelt utformet. Han kunne derfor ikke være med på en felles opplevelsestur som ble arrangert av verftet. Søgne kommune innhentet tillatelse til å anlegge turstien hos verneområdestyret, og søknaden ble innvilget. Målene for stiens bredde holder seg godt innenfor aktuelle byggemål, og broene er brede nok til å gjøres universelt utformet. Likevel søkte ikke kommunen om å få laget en overgang slik at rullestolbrukere kommer ut på utsiden for å kunne se utover svabergene og kysten. På denne måten foretar Søgne kommune en diskriminerende saksbehandling og forhindrer at funksjonshemmede får nyte utsikten og den flotte naturen som en ser fra vest- og sørsiden. 4

5 Han stiller spørsmål ved om kommunen i det hele tatt har vurdert å tilrettelegge for rullestolbrukere da turstien ble etablert. Dette er en ny tursti, og da skal det gjøres et forsøk på å tilrettelegge. Planleggingen og etableringen av turstien har ikke skjedd i tråd med plikten til universell utforming. Stien ble anlagt etter at kravene til universell utforming trådte i kraft. I første omgang ble det ikke gitt tillatelse til rekkverk, men dette ble endret på grunn av sikkerhetshensyn. Dette viser at kommunen får igjennom tiltak dersom det er ønsket. Han stiller seg også undrende til at utbygger av verftet får tillatelse til å etablere tursti hvor deler av stien går over kommunal grunn og en annen del over privat eiendom. Alt blir godkjent av Søgne kommune, uten at spørsmålet om universell utforming reises. Det utarbeides heller ikke en helhetlig plan for å forsøke å finne løsninger. I stedet bruker kommunen den begrensede tillatelsen fra verneområdestyret som en ramme for hva som er mulig. Fremgangsmåten oppfattes som om kommunen ønsker å unngå videre universell utforming. Kommunen viser til en tursti til Prekestolen. Dette har vært en tursti i mange tiår, og den utbedres stadig. Denne saken gjelder turstien fra Olavsundet til verftet. Dette er et nytt anlegg og skal derfor forholde seg til annet lovverk. Det er liten grunn til å sammenligne med turstien opp til Prekestolen. Han har vært i kontakt med et anerkjent landskapsfirma som bekrefter at de fleste turområder kan tilrettelegges med en annerledes byggeteknikk. Dette går ut på at stier bygges opp med lødd stein (ser ut som eldre kjerreveier). Slike stier glir fint inn i miljøet og er mulig å benytte for de fleste. Det finnes en rekke eksempler på at det er mulig å lage universelt utformede stier, se publikasjonen «stier til å stole på», utarbeidet av Norges Handikap Forbund avdeling Agder. Som ingeniør er det lett å se at det er muligheter for enkle og gode tekniske løsninger på deler av turstien. Kommunen har ikke god nok kompetanse i slike saker. At det aktuelle området er et landskapsvernområde skal ikke være et grunnlag for å unnlate å gjøre noe. Innovasjon Norge har støttet mange slike prosjekter for å fremme turisme, for eksempel nasjonale turistveger ( Søgne kommune har i hovedsak anført: Stien fra Olavsundet til verftet, er anlagt i et bratt og ulendt landskap som tidligere var utilgjengelig for størstedelen av befolkningen. Stien er anlagt innenfor Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde, og det har derfor vært en lang og kronglete vei fra planlegging, via vedtak i verneområdestyret og etter plan- og bygningsloven, til ferdigstillelse av stien. Et av vilkårene for å få anlegge en tursti i verneområdet var at stien skulle tilpasse seg naturen og ikke påvirke landskapets art eller karakter vesentlig. Det ble ikke gitt anledning til verken sprengning, oppfylling, ramper, eller andre tiltak som ville vært nødvendig for å tilrettelegge denne stien for rullestolbrukere. Turstien ligger i Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde som er regulert av verneforskriften. I henhold til forskriften skal allmennheten ha tilgang til området i forbindelse med friluftslivsaktiviteter med liten grad av teknisk tilrettelegging. Området er vernet mot inngrep som vesentlig kan endre eller virke inn på landskapets art eller karakter. Turstien kunne bare 5

6 anlegges på de vilkår som fremgikk av verneområdestyrets vedtak datert 12. februar Kommunen kunne ikke tillatt til en turvei som A beskriver. Kommunen måtte i så fall avslå etablering av turstien med det resultat at få eller ingen kunne gå over øya. Kommunen undersøkte mulighetene for universell utforming etter at A klaget til ombudet, og kommunen ba om verneområdestyrets vurdering. Verneområdeforvalteren uttalte 20. oktober 2015 at universell utforming av turstien klart ville være i strid med formålet med landskapsvernområdet og at det av den grunn er uaktuelt å tillate. For å realisere en tursti over Kapelløya har kommunen vært avhengig av økonomisk støtte. Kommunen har fått bidrag fra spillemidler som ble tildelt av Vest-Agder Fylkeskommune i vedtak datert 28. mai I vedtaket er det presisert at utførelsen av tiltaket skal følge bestemmelsene om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet, V-0732 fra Kulturdepartementet. I V-0732 er det blant annet listet opp forskjellige tiltak som kan få tilskudd. De forskjellige tiltakene er i tillegg definert, og det er stor forskjell på definisjonen av hva en turvei og en tursti er. Det fremgår følgende om turstier: «Turstier er traseér primært for ferdsel til fots. Traseén er ryddet, merket og med en begrenset grad av opparbeiding. Turstien er som oftest knyttet til natur- og friluftsområder, og fremkommeligheten, i forhold til en vanlig sti, er forbedret ved å lede bort overvann, bygge klopper/mindre bruer og kavler. Normalt ingen belysning. Dersom turstien skal tilrettelegges for skigåing, må grunnen bearbeides.» V-0732 gir følgende definisjon på turvei: «Turveier er flerfunksjonelle traseér med høy utnyttelsesgrad for ferdsel til fots, med sykkel, med barnevogn eller rullestol.» På bakgrunn av verneområdestyrets vedtak og Kulturdepartementets definisjon av hva en tursti er, kan ikke kommunen se at det kan stilles krav om at turstien skulle vært etablert etter kravene til universell utforming. Det er mange turstier i Søgne kommune. Arealenheten har ikke oversikt over antallet, men det er både stier som går i lett tilgjengelig terreng, og stier som går over bratte fjellpartier i ulendt terreng. En av tre stier i kommunal regi tilrettelegges for funksjonshemmede. Dette er etter de opplysningene kommunen sitter med, et vanlig forholdstall for landet. Slik landets beskaffenhet er, vil det være umulig å tilrettelegge alle turstier etter kravene til universell utforming. Stien mellom Olavsundet og verftet føyer seg inn i rekken av de mange stiene i landet som ikke vil være tilgjengelige for alle. Når landskapsbildet i Norge er som det er, vil det ikke la seg gjøre å tilfredsstille kravene i alle tiltak som gjennomføres. Kommunens arealenhet hadde i 2014 sin årlige utflukt til Prekestolen, en av landets best besøkte attraksjon. En kan vel vanskelig se at denne turstien er mer tilrettelagt for universell utforming enn stien kommunen her har fått klage på. 6

7 Sakens rettslige sider Internasjonale rettskilder I 2006 ble FNs konvensjon for rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne vedtatt av FNs generalforsamling (Convention on the Rights of Persons with Disabilities CRPD). Konvensjonen er rettslig bindende for Norge. Konvensjonen skal sikre at personer med nedsatt funksjonsevne nyter likeverdig rett til anerkjente menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Konvensjonen dekker mange områder hvor personer med nedsatt funksjonsevne opplever diskriminering, blant annet bevegelsesfrihet. Nemnda håndhever ikke CRPD, men konvensjonen er en viktig kilde ved nemndas tolking av diskriminerings- og tilretteleggingsloven, da det antas at loven er i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser. Norsk rett Statens generelle forpliktelse til å sikre menneskerettighetene fremgår av Grunnloven 92 og 98. Den 1. januar 2014 trådte den någjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i kraft (lov nr. 61/2013). Loven erstattet og videreførte den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (lov nr. 42/2008). Lovforarbeidene til den tidligere loven har betydning også for forståelsen av gjeldende lov. A klaget til ombudet i november 2013, da den tidligere loven var i kraft. Saken gjelder et aktuelt forhold. I likhet med ombudet vil nemnda vurdere denne saken etter någjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Plikten til universell utforming fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13: «Offentlige virksomheter skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende gjelder for private virksomheter rettet mot allmennheten. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Offentlige og private virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Det er ikke plikt til universell utforming etter denne loven dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming. Kongen kan gi forskrift om innholdet i plikten til universell utforming på områder som ikke er omfattet av krav i eller i medhold av annet lovverk.» 7

8 I lovforarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, Ot.prp. nr. 44 ( ) uttales det på side 137 at: «I forhold til de fysiske forholdene må det trekkes et skille mellom menneskeskapte forhold og naturgitte forhold. Departementet vil derfor begrense bruken av begrepet universell utforming mot naturgitte forhold som ikke er gjenstand for utforming fra menneskers side. Dette innebærer ikke at alle uteområder faller utenfor regler om universell utforming. En rekke uteområder bearbeides og omformes av mennesker i svært stor grad. For eksempel vil veger, fortau, torg, plasser og parkanlegg være en del av det menneskeskapte fysiske miljøet.» I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 tredje ledd er det en generell uforholdsmessighetsbegrensning når det gjelder plikten til generell tilrettelegging. Det foreligger ikke plikt til universell utforming dersom dette medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Det skal blant annet særlig legges vekt på vernehensyn. Det følger av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 12 første ledd at brudd på plikten til universell utforming regnes som diskriminering. Av 12 andre ledd er det videre fastslått at diskriminering som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging er uttømmende regulert i 13 til 17 for de rettssubjekter og på de områder disse bestemmelsene gjelder. Bevisbyrdereglene er inntatt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 30 første ledd: «Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis: a) det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og b) den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted.» Nemndas vurdering Nemnda har kommet til at Søgne kommune ikke handlet i strid med plikten til universell ved utforming av turstien fra Olavsundet til verftet. Nemndas medlemmer har i imidlertid delt seg i et flertall og et mindretall for et slikt resultat (3:1). Partene er enige om at stien fra Olavsundet til verftet ikke er utformet i henhold til kravet om universell utforming. Turstien er bratt og går i ulendt terreng. Steiner og mindre broer gjør at det ikke er mulig å komme frem med rullestol. En samlet nemnd legger til grunn at turstien ikke er universelt utformet. Kjernen i plikten til universell utforming er at virksomhetene er ansvarlige for å tilrettelegge og tilpasse de fysiske omgivelsene slik at flest mulig brukerforutsetninger ivaretas uten særløsninger. Plikten til universell utforming vil et stykke på vei avhjelpe behovet for individuell tilrettelegging eller særløsninger, og samtidig bedre tilgjengeligheten på viktige fellesskapsarenaer. Universell utforming er derfor viktig for å oppnå likeverd, deltakelse og fravær av diskriminering uavhengig av funksjonsevne. Universell utforming er knyttet til virksomhetens alminnelige funksjon og plikten til universell utforming retter seg først og fremst mot det menneskeskapte fysiske miljøet. Saken gjelder en tursti innenfor et landskapsvernområde i Søgne kommune. Formålet med landskapsvernområdet er at allmennheten skal ha mulighet til naturopplevelser gjennom utøvelse av tradisjonelt og enkelt friluftsliv med liten grad av teknisk tilrettelegging. Nemnda legger til grunn at plikten til å sikre universell utforming i utgangspunktet også gjelder når 8

9 turstier skal anlegges. Ettersom den aktuelle turstien er åpen for alle turgåere, har kommunen en plikt til å tilrettelegge stien slik at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil kunne benytte seg av stien. Det er som ovenfor nevnt enighet om at turstien ikke er universelt utformet. Spørsmålet er om det vil være en uforholdsmessig byrde for kommunen å sikre universell utforming av turstien. I sin uttalelse datert 24. juli 2015 ga ombudet følgende vurdering: «Kommunen opplyser at det er en rekke hensyn som skal ivaretas når det lages turstier. En av tre stier i kommunal regi tilrettelegges for funksjonshemmede. Slik landets beskaffenhet er, med mye ulendt terreng, så vil det være umulig å tilrettelegge alt av turstier etter kravene til universell utforming. Ombudet har merket seg at området turstien ligger i er vernet etter forskrift. Området er åpent i forbindelse med friluftsaktiviteter, men forskriften åpner i liten grad for teknisk tilrettelegging og større fysiske inngrep som vesentlig kan endre eller virke inn på landskapets art eller karakter. Slik turstien er beskrevet er ombudet i tvil om det i det hele tatt er fysisk mulig å tilrettelegge denne turstien for rullestolbrukere. Gjennomføring av universell utforming av turstien i denne saken vil blant annet innebære bygging og jevnere underlag, ramper og andre installasjoner for jevne ut større høydeforskjeller og broer. Slike inngrep vil ofte være svært kostbare sett opp mot mindre kommuners økonomi. I tillegg vil gjennomføring av universell utforming innebære store inngrep i områdets opprinnelige landskap, som vil være i strid med vernereglene for området. Alternativet var ifølge kommunen å ikke ha en tursti i det hele tatt. Etter en samlet vurdering av momentene overfor mener ombudet at det på grunn av vernehensyn og kostnadshensyn vil innebære en uforholdsmessig byrde å pålegge kommunen å sikre universell utforming av den påklagede turstien.» Nemndas flertall, bestående av medlemmene Susann Funderud Skogvang, Gislaug Øygarden og Jon Østensvig, er i hovedsak enig i ombudets vurdering. Flertallet finner at det vil innebære en uforholdsmessig byrde å pålegge kommunen å sikre universell utforming av turstien. I likhet med ombudet har nemnda lagt særlig vekt på vernehensyn. Området er vernet mot inngrep som vesentlig kan endre eller virke inn på landskapets art eller karakter. I utgangspunktet er ethvert byggetiltak forbudt. Det fremgår av verneforskriften 3 punkt 1.1 at forbudet gjelder: «Oppføring og ombygging av bygninger, brygger og andre anlegg, vegbygging, bergverksdrift, graving, påfylling av masse, sprenging, bryting av stein, mineraler eller fossiler, fjerning av større steiner og blokker, drenering og annen form for tørrlegging, nydyrking, planting, bakkeplanering, fremføring av luft- og jordledninger, oppsetting av skilt, opparbeiding og merking av stier, løyper o.l. Kulturminner skal beskyttes mot skade og ødeleggelse. Opplistingen er ikke uttømmende.» 9

10 Likevel åpner verneforskriften for at verneområdestyret kan tillate mindre tiltak, blant annet «opparbeiding, og merking av nye turstier og løyper.», se verneforskriften 3 punkt 1.3 bokstav j. Kommunen fikk tillatelse av verneområdestyret til å anlegge en tursti fra Olavsundet til verftet i februar I tråd med verneforskriften stilte verneområdestyret svært strenge krav til inngrepet. Det er verneområdestyret som i tvilstilfeller avgjør om et tiltak må anses å ville endre landskapets art eller karakter vesentlig, se verneforskriften 3 punkt 1.1 siste ledd. Nemnda har ikke myndighet til å overprøve et vedtak gitt av andre forvaltningsmyndigheter. I Ot.prp. nr. 44 ( ), side 148 understreker lovgiver at ombudet og nemnda dessuten bør avstå fra å tolke det regelverket som er gitt av sektormyndighetene dersom dette for eksempel dreier seg om valg av teknisk løsning. Søgne kommune søkte opprinnelig ikke verneområdestyret om universell utforming av turstien, og verneområdestyret tok derfor ikke stilling til dette på søknadstidspunktet. Det var først etter at A klagde til ombudet at kommunen i oktober 2015 ba om verneområdestyrets vurdering av mulighetene for å tilrettelegge stien for rullestolbrukere. Etter flertallets syn burde kommunen ha undersøkt mulighetene for universell utforming av turstien med verneområdestyret allerede i 2013, men har kommet til at dette ikke kan få avgjørende betydning. Verneområdeforvalteren opplyste i sitt svar til kommunen 20. oktober 2015 at han anså universell utforming av turstien over Kapelløya som uaktuelt på grunn av terrenget. Tilrettelegging for rullestolbrukere krever så vidt omfattende tiltak at det kommer i konflikt med formålet med landskapsvernområdet. Det er etter nemndas syn svært lite sannsynlig at verneområdestyret ville ha konkludert annerledes dersom kommunen i sin søknad hadde søkt om at turstien skulle kunne utformes universelt. På denne bakgrunn legger flertallet til grunn at det ikke er mulig å gjøre turstien universelt utformet uten å komme i konflikt med verneforskriften. Flertallet har imidlertid merket seg at verneområdeforvalteren mener det er god tilrettelegging for rullestolbrukere i andre deler av landskapsvernområdet, blant annet på Helgøya og Flekkerøy. Nemndas mindretall, medlemmet Thorkil H. Aschehoug, viser til at Søgne kommune etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 plikter «å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten». Ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde gjelder det en omvendt bevisbyrde: Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted med mindre kommunen sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 30 første ledd. Det er 2 i forskrift om Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde, Kristiansand, Søgne og Mandal kommuner, Vest-Agder (FOR , verneforskriften), som setter rammene for hva kommunen (med godkjenning fra Verneområdestyret), kan fatte vedtak om. Begrensningene i forskriften er imidlertid gitt ved skjønnsmessige ord og uttrykk som «lite preget av tekniske inngrep», «liten grad av teknisk tilrettelegging» o.l. I denne saken har kommunen fått Verneområdestyrets godkjenning til blant å igangsette/oppføre - rydding/skjøtsel av vegetasjon i 1-2 meters bredde over ca 150 meter lengde - to broer over to juv med brospenn ca 5,5 meter og med rekkverk i smijern 10

11 - det ene rekkverket på den østre broen tillates forlenget ca fem meter og kombineres med natursteintrapp - ca 20 meter smijernrekkverk øst for Loshytta langs eksisterende sti - oppsetting av informasjonsskilt etter nærmere avtale med verneområdeforvalter - av sikkerhetsgrunner tillates det 15 meter smijernsrekkverk, nær sjøen i sørvest og netting på sidene av bruene for å hindre fall fra disse. At Verneområdestyret har godkjent de her opplistede tiltakene og dermed ansett disse som «liten grad av teknisk tilrettelegging», illustrerer for mindretallet at det her er tale om et betydelig grad av skjønn. Slik mindretallet ser det kunne like gjerne styret, innenfor ordlyden i forskriften, ha kommet til motsatt resultat at anleggelse av broer, smijernsrekkverk og natursteintrapp - innebar en form for tilrettelegging som oversteg «liten grad». Det må videre være på det rene at Verneområdestyrets skjønn skjer i krysningspunktet og i en stadig avveining mellom hensynet til lanskapsvern og hensynet til fremme av «allment» friluftsliv. Mindretallet viser her til hva styret selv skriver i sitt vedtak av 12. februar 2013: «Styret legger vekt på at tiltaket vil fremme allment friluftsliv og legge til rette for næringsutvikling i tilknytning til verneområdet samtidig som det ikke vil påvirke landskapets art eller karakter vesentlig. Det er lagt vekt på at friluftsliv er en del av formålet med landskapsvernområdet.» Hensynet til universell utforming må etter mindretallets syn anses som en del av det videre hensynet til å «fremme allment friluftsliv». Slik mindretallet ser det er det naturlig å forstå dette slik at dersom hensynet til «fremme [av] allment friluftsliv» veier tilstrekkelig tungt i en konkret sak, kan det aksepteres større grad av "teknisk tilrettelegging". Den konkrete saken, med de tiltakene rådet der aksepterte (broer, smijernsrekkverk og natursteintrapp), understøtter en slik forståelse. Det er videre på det rene at verken kommunen eller Verneområdestyret hhv. vurderte eller fikk seg forelagt til vurdering, hensyn knyttet til å tilrettelegge for universell utforming. I avveiningen mellom fremme av allment friluftsliv og landskapsvern, har dermed verken kommunen eller Verneområdestyret tatt dette hensynet i betraktning. Kommunen har i ettertid vist til at Verneområdestyret ikke ville ha godtatt en slik tilrettelegging, og har til støtte for dette innhentet en uttalelse fra verneområdeforvalteren. Det er imidlertid ikke forvalteren som avgjør slike saker, men det kollegialt sammensatte Verneområdestyret med fem faste medlemmer og som fatter sine vedtak basert på avstemning. Det fremgår av Verneområdestyrets vedtak 12. februar 2013, at verneområdeforvalteren innstiller på vedtak, men at han ikke selv er blant verneområdestyrets stemmeberettigede medlemmer. Klageren har på sin side fremlagt dokumentasjon fra Norges Handikapforbunds regionskontor i Agder, med konkrete forslag og eksempler på praktiske løsninger og ideer for friluftsområder, hvor nettopp vernehensyn gjør seg gjeldende. I Agder-regionkontorets publikasjon er det til (under avsnittet «Når universell utforming møter naturen»), uttalt blant annet: «Flere kommuner har bevart den opprinnelige stien og i tillegg anlagt ekstra sløyfer eller lagt stien utenom hindringer ( ) Noen rullestolbrukere har også utstyr som klarer kraftigere stigninger enn kravet. For denne gruppen vil tiltak som utjevninger i terrenget og et 11

12 fast underlag, åpne tilgangen til nye områder og gi en betydelig økning av turtilbudet (...) For å finne de gode løsningene utfordres både kreativitet, innsikt og et systematisk arbeid gjennom synliggjøring og konkretisering i kommunens planarbeid.» Klager har også vist til at han har vært i kontakt med sivilarkitekt i byggkonsulentfirmaet i Stavanger, som skal ha uttalt at de fleste uteområder lar seg utforme universelt om man vurderer alternative byggeteknikker. Klager har også vist til at Innovasjon Norge har «støttet mange slike prosjekt for å fremme turismen» og lagt ved nettlenke om temaet. Mindretallet anser det videre som ikke tilstrekkelig avklart om det hadde vært mulig å trekke turstien på annen måte, for eksempel langs en annen trasé i landskapet, og om dette ville ha krevd mindre grad av tekniske inngrep for å imøtekomme en universell utforming. Det avgjørende for mindretallet er at slike hensyn og forhold overhodet ikke er vurdert av Verneområdestyret, og følgelig er det svært vanskelig å forskuttere hva Verneområdestyret som kollegialt og skjønnsutøvende organ, ville ha kommet til om det hadde fått seg forelagt hensynet til universell utforming og gjort en konkret vurdering av dette i den foreliggende sak. Den omvendte bevisbyrden som følger av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 30 første ledd, medfører etter mindretallets syn at den usikkerhet og tvil som her råder, må gå utover kommunen. Mindretallet kommer derfor til at kommunen ikke kan anses å ha sannsynliggjort i tilstrekkelig grad at det ville ha vært en «uforholdsmessig byrde» å tilrettelegge for universell utforming ved anleggelse av natursti i Oksøy-Ryvingen landskapsvernområde. Nemndas konklusjon er, i samsvar med flertallet vurdering, at Søgne kommune ikke handler i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 ved at den aktuelle turstien ikke er universelt utformet. A har dermed ikke fått medhold i sin klage på ombudets uttalelse. Uttalelsen er gitt med den dissens som fremgår av premissene. 12

13 Sak 7/ Likestillings- og diskrimineringsnemnda har gitt følgende uttalelse: Søgne kommune handler ikke i strid med plikten til universell utforming av turstien fra Olavsundet til verftet på Kapelløya i Vest-Agder fylke. Susann Funderud Skogvang møteleder Thorkil H. Aschehoug Gislaug Øygarden Jon Østensvig 13