TILSYNSRAPPORT. Vaksne sin rett til grunnskoleopplæring. Kvam herad

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Vaksne sin rett til grunnskoleopplæring Kvam herad Bergen

2 Innhald 1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet Tema for tilsynet Bakgrunn for tilsynet Målsetting for tilsynet Gjennomføring av tilsynet Rettsleg grunnlag Metoden som er brukt i dette tilsynet Gongen i tilsynet Generelt om regelverket Kva er kontrollert i tilsynet? Grunnskoleopplæring spesielt organisert for vaksne Krav om at kommunen har eit forsvarleg system Frist for å rette samt frist for tilbakemelding

3 1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om heradet som skuleeigar oppfyller vaksne sin rett til grunnskuleopplæring etter opplæringslova kapittel 4A. Fylkesmannen vil også sjå på om sakshandsaminga er i samsvar med reglane i forvaltningslova. Tilsynet vil dessutan kontrollere om skuleeigar har etablert og implementert eit forsvarlig system for å sikre at vaksne får oppfylt rettane sine, jf. kravet til internkontrollsystem i opplæringsloven jf. 4A-4 første ledd. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Innføringa av retten til grunnskoleopplæring for vaksne har bakgrunn i samfunnet sitt ønske om at alle skal ha grunnleggjande dugleik innanfor skolen sine basisfag. Grunnleggjande dugleik er avgjerande for einskildpersonar si deltaking i arbeidslivet og i samfunnslivet elles. Undersøkingar om tilstanden i vaksenopplæringa har vist følgjande: Berre ein fjerdedel av kommunane har kartlagt og vurdert behovet for grunnskoleopplæring for vaksne. Om lag halvparten av kommunane har informert innbyggjarane sine om opplæringsrettane etter kapittel 4A i opplæringslova. Om lag ein fjerdedel av kommunane hadde ikkje etablert eit rådgivingstilbod som vaksne med opplæringsbehov kan kontakte. Ein tredjedel av kommunane hadde ikkje etablert noko grunnskoletilbod for vaksne i På landsbasis var det i 2011/2012 registrert vaksne deltakarar i ordinær grunnskoleopplæring. 90,2 prosent av desse var minoritetsspråklege. 61,3 prosent av deltakarane var 30 år eller yngre. 31 prosent av dei vaksne som mottek spesialundervisning i 2011/2012 er eldre enn 50 år vaksne mottek spesialundervisning i 2011/2012, men berre 83 deltakarar mottek både ordinær grunnskoleopplæring og spesialundervisning. (Kjelder: Riksrevisjonen , Utdanningsdirektoratet 2009, VOX 2011, GSI-tal per ) Riksrevisjonen sin rapport frå 2007 understreka at det er viktig at målgruppa får kjennskap til rettane sine, slik at dei har moglegheit til å etterspørje opplæring. Det er dessutan viktig å sjå dette i lys av at mange i denne gruppa har svak grunnleggjande dugleik og vil ha vanskeleg for å finne fram til offentlege tenester på eiga hand. Vaksne sin rett til opplæring er eit prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet har gitt Fylkesmannen i Hordaland i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i Målsetting for tilsynet Det overordna målet med tilsynet er å sjå til at vaksne får oppfylt retten til grunnskuleopplæring. Fylkesmannen skal kontrollere om skuleeigar overheld dei rettslege krava i denne samanhengen. Eventuell lovstridig åtferd som vert avdekka skal rettast opp. 3

4 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettsleg grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunar oppfyller dei pliktane dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova, jf. opplæringslova 14-1 jf. 4A Metoden som er brukt i dette tilsynet Tilsynet vert utført ved at fylkesmannen hentar inn skriftleg utgreiing og dokumentasjon og vurderer denne opp mot lovkrava som gjeld på området. Fylkesmannen gjer merksam på at tilsynsrapporten ikkje gir ein heilskapsvurdering av heradet si grunnskoleopplæring for vaksne. Rapporten omhandlar berre resultat frå dei områda som har vore kontrollert i dette tilsynet. Konklusjonane byggjer på den utgreiinga og den dokumentasjonen heradet har sendt inn og er gitt med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrot er ikkje nødvendigvis avdekka. 2.3 Gongen i tilsynet Ved brev av 26. september 2012 sende fylkesmannen varsel om tilsyn til Kvam herad. Heradet fekk frist til 18. oktober 2012 med å sende inn utgreiing og dokumentasjon til fylkesmannen. Fylkesmannen sender førebels tilsynsrapport til heradet 22. januar Frist for eventuelle innspel frå heradet når det gjeld faktum i rapporten vart sett til 5. februar Fylkesmannen sender tilsynsrapport til heradet 12. februar Tiltak for å rette lovbrota skal setjast i gong straks. Kvam herad må melde tilbake til fylkesmannen innan 22. april 2013 om dei omtalte tilhøva er retta og korleis dette er gjort. Eventuelt sluttmøte. Fylkesmannen vil vurdere eventuell vidare oppfølging. 3. Generelt om regelverket For grunnskoleopplæring som er spesielt organisert for vaksne gjeld opplæringslova kapittel 4A, jf. opplæringslova 1-2 tredje ledd. Kapittel 4A inneheld i utgangspunktet ei fullstendig regulering av opplæringa for vaksne. Andre paragrafar i opplæringslova gjeld berre for vaksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til opplæringslova av 23. juni 2006, heretter kalla forskrifta, inneheld nokre nærare reglar som gjeld for vaksne. Desse reglane blir supplerte av reglar i forvaltningsretten, mellom anna saksbehandlingsreglane i forvaltningslova. I tillegg kan reglar i verjemålslova kome inn der den vaksne har verje. Utlendingslova har reglar om rettsstillinga til utlendingar. 4

5 4. Kva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av dei rettslege krava nedanfor gir ikkje det fulle rettskjeldebiletet knytt til vaksne sin rett til opplæring på grunnskolen sitt område men ligg til grunn for kva fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 4.1 Grunnskoleopplæring spesielt organisert for vaksne Rettslege krav Nærmare om nokre reglar som gjeld både ved rett til grunnskoleopplæring for vaksne og for rett til spesialundervisning på grunnskolens område Som hovudregel er det kommunen som har plikt til å sørgje for grunnskoleopplæring for vaksne, jf. opplæringslova 13-1 jf. 4A-4 første ledd. Opplæring og undervisningsmateriell skal vere gratis, jf. 4A-1 andre ledd. Kommunen har ansvar for at dei vaksne får dokumentert opplæringa dei har gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringslova. Kapittel 4 i forskrift til opplæringslova gjev føresegner for korleis vurdering og dokumentasjon skal gjennomførast. Kapitlet stiller på mange område dei same krava til undervegs- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjer for elevar i ordinær grunnskuleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter har vaksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Vaksne som gjennomfører delar av grunnskuleopplæringa, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarar skal ha vitnemål når dei fullfører grunnskuleopplæringa for vaksne. Kravet til vitnemål er sluttvurdering i faga norsk, engelsk, matematikk og to av faga matematikk munnleg, naturfag, samfunnsfag og RLE. På vitnemålet skal det også førast eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følgje kapittel 4 i forskrifta kan deltakarar som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterar, vurdering i skriftleg sidemål og i forhold til eksamen. Nærmare om rett til grunnskuleopplæring for vaksne Opplæringslova 4A-1 regulerer retten til grunnskoleopplæring for vaksne. For at ein vaksen skal ha rett til grunnskoleopplæring må desse vilkåra vere oppfylte: Det må føreligge ein søknad frå den vaksne (eventuelt frå verje). Det er ikkje fastsatt krav til søknad i opplæringslova kapittel 4A. Fylkesmannen understreker at dersom ein mogleg søkjer tar kontakt med kommunen og har spørsmål som gjeld grunnskoleopplæring for vaksne, mellom anna om korleis ho/ han søkjer, har kommunen ei rettleiingsplikt, jf. forvaltningslova 11. Sjå meir om dette under saksbehandlingsreglar. Søkjaren må vere «over opplæringspliktig alder», jf. opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Opplæringslova 2-1 regulerer plikta til grunnskoleopplæring. Den vaksne må ha behov for grunnskoleopplæring, jf. «treng» i opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Han/ ho må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1», jf. opplæringslova 4A-1 første ledd første punktum. Søkjaren må dessutan ha lovleg opphald i Noreg, jf. Utlendingslova 4. 5

6 Kommunen kan ikkje krevje at søkjaren har kompetanse i norsk på eit gitt nivå for å få rett til grunnskoleopplæring etter 4A-1. Grunnskuleopplæringa kan innehalde opplæring i norsk, inkludert særskilt språkopplæring i faget norsk, dersom dette er nødvendig for at den vaksne skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Om innhaldet i opplæringa for dei som oppfyller vilkåra seier opplæringslova 4A-1 første ledd andre punktum: «Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne.» Dei faga ein treng for å få slikt vitnemål er norsk, engelsk og matematikk samt to av faga matematikk munnleg, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jf. forskrifta Den vaksne må ikkje sikte mot vitnemål. Opplæringstilbodet til den vaksne kan være i maksimalt alle vitnemålsfaga, nokre av vitnemålsfaga, delar av eitt eller fleire fag eller opplæring i ein eller fleire av dei grunnleggjande ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal, så langt det passer, også brukast i grunnskoleopplæringa for vaksne., jf. forskrifta 1-2 første punktum. Opplæringa skal mellom anna tilpassast den enkelte vaksne sine behov, jf. 4A-1 første ledd siste punktum. Dette medfører at opplæringa skal tilpassast livssituasjonen til den enkelte. Denne tilpassinga må ikkje blandast saman med den tilpassa opplæringa som er regulert i opplæringslova 1-3. Tilpassing til den enkelte sin livssituasjon er viktig for å sikre at tilbodet blir reelt. Dette kan mellom anna medføra at: Opplæringa vert tilbydd til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid og kveldstid eller i ein kombinasjon av dei to. Opplæringa blir tilrettelagt slik at den kan gjennomførast raskare eller seinare enn det som er vanleg. Nærmare om rett til spesialundervisning på grunnskolens område Vaksne som har rett til grunnskoleopplæring etter 4A-1 kan ha ein tilleggsrett til spesialundervisning etter 4A-2 første eller andre ledd. Første ledd gjeld vaksne som «ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne», det vil seie av den ordinære opplæringa i dei fem faga som er kravd for å oppnå vitnemål. Vurderinga er på mange måtar den same som for elever i opplæringspliktig alder, jf. 5-1 første ledd. Det må likevel takast omsyn til at opplæringstilbodet til den vaksne vil være meir tilpassa behova til den vaksne enn det som gjeld for den ordinære grunnopplæringa for elevar. Vaksne med rett til spesialundervisning etter 4A-2 første ledd har rett til eit opplæringstilbod som gjev dei eit «forsvarlig utbytte» av opplæringa, jf. 5-1 andre ledd andre punktum jf. 4A-2 tredje ledd. Det kan her mellom anna vere rom for å gå utover dei fem vitnemålsfaga og gi opplæring etter heile læreplanverket. Andre ledd gjeld vaksne som «har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik.» «Grunnleggjande dugleik» tyder ikkje det same her som i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Omgrepet er presisert slik i forarbeida: «Grunnleggjande dugleik er i denne samanheng meint å dekkje ADL-trening (opplæring i daglege gjeremål), grunnleggjande 6

7 kommunikasjonsdugleik, grunnleggjande lese- og skrivedugleik, motorisk trening og liknande.» Opplæring i grunnleggjande dugleik skal normalt gjevast gjennom opplæring i fag. Dette inneber at grunnleggjande dugleik som utgangspunkt blir knytt til læreplanar for fag og at det blir fastsett individuelle opplæringsmål for den enkelte på bakgrunn av kompetansemåla. Opplæringstilbodet skal vere slik at den vaksne kan få eit «forsvarleg utbytte» av det samla opplæringstilbodet, jf. 5-1 andre ledd, første og andre punktum, jf. 4A-2 tredje ledd. Nærmare om saksbehandlingsreglar/ saksgong Forvaltningslova gjeld i utgangspunktet for saksbehandling på området, jf. opplæringslova 15-1 første ledd jf. 4A-10. Nokre av saksbehandlingsreglane i opplæringslova gjeld både for rett til grunnskoleopplæring for vaksne (opplæringslova 4A-1) og for rett til spesialundervisning på grunnskolen sitt område (opplæringslova 4A-2) medan andre reglar berre gjeld for spesialundervisning. Fordi retten til opplæring for vaksne etter opplæringslova 4A-1 først blir utløyst etter søknad, føreset det at den vaksne har kunnskap om retten. Reglane i opplæringslova gir ikkje skoleeigar plikt til å opplyse om retten til grunnskoleopplæring for vaksne, og staten har difor ikkje heimel til å pålegge kommunane å gi informasjon om retten. Det er likevel vanskeleg å oppnå den politiske målsettinga om auka realisering av retten dersom kommunen ikkje gjer noko informasjonsarbeid på området. Dersom ein person kontaktar kommunen med ein førespurnad som vedkjem grunnskoleopplæring for vaksne, vil kommunen ha plikt til å gi vedkomande rettleiing om rettar etter opplæringslova. Dette føl av den generelle rettleiingsplikta som er heimla i forvaltningslova 11. Kommunen må mellom anna rettleie om korleis den vaksne skal søkje om grunnskoleopplæring etter 4A-1. For å sikre at dei som har rett til opplæring får oppfylt retten, må kommunen ha rutinar for inntak. Fylkesmannen legg til grunn at det mellom anna må finnast søknadsskjema og ein rutine/prosedyre for behandling av søknaden og rutinar for å fatte enkeltvedtak. I saker som gjeld spesialundervisning må det i tillegg mellom anna finnast rutinar for å utarbeide sakkunnig vurdering mv. Søknadar må handsamast etter kvart som dei kjem inn. Kommunen kan ikkje operere med søknadsfristar. Kommunen må ha rutinar for å fange opp vaksne som kan ha rett til spesialundervisning etter 4A-2. For spesialundervisning kan kommunen ikkje stille krav om søknad. Før kommunen gjer eventuelt vedtak om spesialundervisning etter 4A-2 skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til den vaksne, jf. opplæringslova 5-3 jf. 4A-2 tredje ledd. Krav til innhaldet i den sakkunnige vurderinga går fram av 5-3 og 4A-2 sett i samanheng. Den sakkunnige vurderinga blir ein del av utgreiinga av saka. Det er PPT som skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering, jf. opplæringslova 5-6 andre ledd jf. 4A-2 tredje ledd. 7

8 Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gong spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå den vaksne, eventuelt frå oppnemnt verje. Den vaksne, eventuelt verja, har rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Tilbod om spesialundervisning skal, så langt råd er, formast ut i samarbeid med den vaksne, eventuelt med verja, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. Dette føl av opplæringslova 4A-2 tredje ledd som mellom anna viser til 5-4. I følgje forvaltningslova 17 skal forvaltningsorganet sjå til at saka er så godt opplyst som mogeleg før det vert gjort vedtak. I samband med vurdering av vaksne sin rett til grunnskuleopplæring vil kartlegging av den vaksne sine behov vera ein sentral del av sakshandsaminga. Det føl av opplæringslova 4A-8 at vaksne med rett til grunnskuleopplæring og eventuell spesialundervisning har rett til rådgjeving for å kartleggje kva tilbod den vaksne har behov for. Slik rådgjeving må gjevast før det vert fatta enkeltvedtak. Kommunen pliktar å treffe enkeltvedtak når den vaksne har søkt om grunnskoleopplæring. Det skal gjerast vedtak både ved avslag og ved tildeling. Det skal gjerast eiga enkeltvedtak om eventuell rett til spesialundervisning. Det vert her vist til forvaltningslova 2 bokstav a og b. Dersom kommunen ynskjer det kan den samle enkeltvedtaket om rett til grunnskoleopplæring etter 4A-1 og enkeltvedtaket om spesialundervisning i same dokumentet. Vedtak skal gjerast skriftleg, jf. forvaltningslova 23. Vedtaka skal vere så klåre og fullstendige at søkjar, eventuell verje og fylkesmannen som klageinstans kan etterprøve om den vaksne får den opplæringa han har krav på. I enkeltvedtak må det takast stilling til om vilkåra for den aktuelle retten (grunnskoleopplæring eller spesialundervisning) er oppfylte. Dersom den vaksne får tildelt retten må vedtaket ta stilling til kva opplæring den vaksne skal få. Enkeltvedtaket må mellom anna seie noko om: Innhaldet i opplæringa Den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, for eksempel tid og stad Omfanget av opplæringa, det vil seie talet på timar Vedtak om spesialundervisning må dessutan ta stilling til om det skal stillast særskilte krav til den som skal gjennomføre spesialundervisninga. I følgje 24 i forvaltningslova skal enkeltvedtak grunngjevast. I grunngjevinga skal det etter 25 visast til dei reglane som vedtaket byggjer på. I grunngjevinga skal det dessutan nemnast dei faktiske forhold som vedtaket byggjer på. Dei hovudomsyn som har vore avgjerande ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nemnast. Enkeltvedtak skal være individualisert. Dersom eit vedtak om spesialundervisning avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngjevinga for vedtaket vise kvifor kommunen meiner at den vaksne likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten, jf. 5-3 fjerde ledd jf. 4A-2 tredje ledd. Sakshandsamande instans har ansvar for å gjera parten kjend med vedtaket, jf. forvaltningslova 27. Fordi mange søkjarar til grunnskuleopplæring har utanlandsk 8

9 bakgrunn, er det viktig å ta omsyn til parten sine språklege ferdigheiter når vedtaket skal formidlast. Etter 27 i forvaltningslova skal det gjevast opplysningar om klagerett når vedtaket vert formidla til parten. Det skal også opplysast om klagefrist, klageinstans, framgangsmåten ved klage og retten til å sjå saksdokumenta. Det føl av opplæringslova 4A-10 og 15-2 at departementet er klageinstans for enkeltvedtak knytt til grunnskoleopplæring for vaksne. Dette myndet er delegert til Utdanningsdirektoratet og vidaredelegert til fylkesmennene. Dersom kommunen har samla enkeltvedtaket om rett til grunnskoleopplæring etter 4A-1 og enkeltvedtaket om spesialundervisning etter 4A-2 i same dokumentet må det opplysast om at den vaksne har separat klagerett på vedtaka. For vaksne som får spesialundervisning skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Planen skal visa mål for og innhaldet i opplæringa og korleis ho skal drivast. Denne plikta går fram av opplæringslova 5-4 første ledd andre og tredje punktum jf. 4A-2 tredje ledd. Dersom den vaksne får tildelt opplæring etter kapittel 4A skal opplæringa gjennomførast i samsvar med vedtaket. Tilbodet skal gjevast innan rimeleg tid. Det er viktig å gje tilbodet medan den vaksne er motivert og det passar med hans eller hennar livssituasjon. For vaksne som får spesialundervisning skal skulen kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen skal sende oversikta og vurderinga til den vaksne det gjeld og til kommunen. Denne plikta går fram av opplæringslova 5-4 andre ledd jf. 4A-2 tredje ledd. Dokumentasjon og vurdering I varselet om tilsyn av 26. september 2012 bad fylkesmannen Kvam herad om å gje ei utgreiing av ulike spørsmål og om å sende inn dokumentasjon. Heradet svarde ved brev av 18. oktober I varselet spurte fylkesmannen om kva rutinar heradet har for inntak til grunnskuleopplæring for vaksne som søkjer på grunnlag av vaksne sin rett til opplæring, jf. opplæringslova kapittel 4A. Heradet svarte: «Ved søknad om opplæring etter denne paragraf, vert det som rutine gjennomført ei kartlegging av søkjar sine opplæringsbehov. Det vert i samarbeid med søkjar lagt til rette for eit tilpassa opplæringsløp». Opplysningar om heradet sine rutinar går elles fram av annan utgreiing og dokumentasjon. Fylkesmannen legg til grunn at det ikkje er dokumentert at heradet har søknadsskjema for grunnskuleopplæring for vaksne. Det er heller ikkje beskrive korleis slike søknader etter 4A-1 vert handsama i heradet. I Kvam herad si serviceerklæring «Vaksenopplæringa, grunnopplæring» er det informasjon om grunnskuleopplæring for vaksne etter 4A-1 i opplæringslova. Tilsynet vil for ordens skuld peika på at «grunnopplæringa» omfattar både grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring. Vanlegvis vil kommunen berre ha ansvar for grunnskuleopplæringa for vaksne, fylkeskommunen vil vanlegvis ha ansvar for vidaregåande opplæring. I serviceerklæringa står det mellom anna: «Søknadsfristar kan variera alt etter kva kurstilbod som er planlagde». Fylkesmannen understrekar at heradet ikkje kan operera med søknadsfristar når det gjeld inntak til vaksenopplæring etter kapittel 4A i opplæringslova. Søknader må handsamast etter kvart som dei kjem inn. 9

10 I heradet sitt svarbrev til fylkesmannen står det på side tre punkt 1: «I Kvam herad får elevar med rett etter 4A-1 og 4A-2 den opplæringa dei skal ha. Det er berre elevar som søkjer som får opplæring.». I den kommunale serviceerklæringa «Vaksenopplæringa, spesialpedagogisk avdeling» står det mellom anna: «Søknadsfrist: Medio februar for spesialundervisning etter enkeltvedtak, eller etter avtale. Søknadsskjema får ein ved å ta kontakt med skulen». Fylkesmannen viser til at det ikkje kan stillast krav om søknad for spesialundervisning. Heradet må ha rutinar for å fange opp vaksne som kan ha rett til spesialundervisning etter 4A-2. Fylkesmannen gjer merksam på at det må innhentast samtykke før det vert utarbeidd sakkunnig vurdering. I varselet ba fylkesmannen mellom anna om å få tilsendt tre anonyme saker som gjeld skuleåret 2012/ 2013 der opplæring er gjeven etter 4A-2, inkludert sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og individuell opplæringsplan. Fylkesmannen bad vidare om å få tilsendt tre anonyme saker med avslag på vaksenopplæring. Alle dei seks innsende sakene gjeld spesialundervisning. Alle dei seks sakene inneheld sakkunnig vurdering og vedtak. Alle dei tre sakene der spesialundervisning er innvilga inneheld i tillegg individuell opplæringsplan. Fylkesmannen peikar på at dei sakkunnige vurderingane må ha eit innhald som stettar alle krava i opplæringslova 5-3 sett i samanheng med 4A-2 andre ledd. Fylkesmannen finn at nokre av dei sakkunnige vurderingar har manglar dømevis når det gjeld å greie ut og ta standpunkt til realistiske opplæringsmål for den vaksne, jf. 5-3 andre ledd tredje strekpunkt. I den første sakkunnige vurderinga er det ikkje teke standpunkt til kva omfang opplæringa må ha for å gje den vaksne eit forsvarleg opplæringstilbod, jf. 5-3 andre ledd femte strekpunkt. Fylkesmannen viser til at før det blir gjort sakkunnig vurdering skal det innhentast samtykke frå den vaksne, eventuelt frå oppnemnt verje. Ingen av dei seks sakane inneheld slikt samtykke. Alle dei seks innsende sakene inneheld vedtak som viser til 4A-2. Fylkesmannen forutset at det i desse sakene også finnes eit vedtak etter 4A-1 som ikkje er sendt inn til fylkesmannen. Det finnes døme på vedtak som ikkje viser til ledd i 4A-2 og som ikkje nemner innhaldet av regelen, jf. forvaltningslova 25 første ledd. I dei tre vedtaka der spesialundervisning vert innvilga skriv heradet at opplæringa «i hovudsak» er basert på tilråding frå PPT. Fylkesmannen viser til at dersom vedtaket avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngjevinga blant anna visa kvifor kommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten, jf. 5-3 fjerde ledd og 4A-2 tredje ledd. Vi vil også peika på at når enkeltvedtaket viser til vurdering frå PPT så vil det vera ein føresetnad at den sakkunnige vurderinga gjev utgreiing og tek standpunkt i samsvar med krava i opplæringslova 5-3 og 4A-2 sett i samanheng. Dei seks innsende vedtaka manglar opplysning om retten til å sjå saksdokumenta, jf. forvaltningslova 27 tredje ledd første punktum. I serviceerklæringa står det: «Tilbodet Vaksenopplæringa kan gje, er avhengig av kor store/små rammeoverføringar ein får tildelt frå heradet». Fylkesmannen peiker på at saker 10

11 som gjeld opplæringslova 4A-1 eller 4A-2 skal handsamast individuelt og at den vaksne skal få det tilbodet han har krav på etter regelverket. Tilbodet skal gjevast innan rimeleg tid. Kvam herad skriv mellom anna: «Opplæring etter 4A-1 der elev gjennomfører grunnlagseksamen, får skriftleg vurdering med karakter.» Heradet har lagt ved kopi av vitnemål for fullført grunnskuleopplæring som vart utstedt i år Fylkesmannen finn det likevel ikkje dokumentert at Kvam herad har rutinar for vurdering av vaksne i samsvar med opplæringslova 4A-4 siste ledd og kapittel 4 i forskrift til opplæringslova. Fylkesmannen finn det heller ikkje dokumentert at heradet har rutinar for at vaksne får dokumentert opplæringa som dei har gjennomført i samsvar med krav i lova 4A-4 tredje ledd og forskrifta kapittel 4. Vi viser til at vaksne deltakarar i grunnskuleopplæringa har rett til undervegsvurdering, sluttvurdering og ein rett til dokumentasjon av opplæringa, jf. forskrift til opplæringslova 4-1 fyrste ledd. Grunnlaget for vurdering i fag er dei samla kompetansemåla i læreplanen, jf. forskrifta 4-3. Deltakarar som har fullført grunnskuleopplæringa eller gått gjennom delar av opplæringa, har rett til å få dette dokumentert i form av vitnemål eller kompetansebevis, jf. forskrifta 4-31, 4-33 og 4-33a. Direktoratet tilrår at deltakarar som ynskjer det, får dokumentert gjennomføring av delar av fag i form av enkeltvedtak. Konklusjon Kvam herad føl ikkje alle saksbehandlingsreglane i forvaltningslova og opplæringslova i sakar som gjeld vaksenopplæring. Kvam herad har ikkje rutinar for vurdering av vaksne i samsvar med kapittel 4 i forskrift til opplæringslova. Heradet har heller ikkje rutinar for at vaksne får dokumentert opplæringa som dei har gjennomført i tråd med krav i lov og forskrift. 4.2 Krav om at kommunen har eit forsvarleg system Rettslege krav Opplæringslova 4A-4 første ledd seier at andre ledd gjeld for opplæring etter kapittel 4A. Opplæringslova andre ledd slår fast at skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om og følgje opp at kommunen etterlever opplæringslovverket, mellom anna reglane om opplæring spesielt organisert for vaksne. Kommunen må altså ha eit system som sikrar at personar som kan ha rettar etter kapittel 4A får ivareteke desse rettane. Av forarbeida til paragrafen går det fram at eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er naudsynt, mellom anna gjenopprettar lovleg tilstand i dei tilfella rettsstridige forhold vert avdekka. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. Kommunen står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Det er ikkje lagt føringar for korleis systemet skal vere, ut over at det er eit krav at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal vere forsvarleg. Her er nokre element som må inngå i systemet til kommunen for at det skal vere forsvarleg: Ansvarslinjene og fordeling av mynde mellom dei ulike ansvarsnivåa må vere klargjorte. Det må vere klårt kven som skal gjere kva. Det må ligge føre rutinar for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgåver den enkelte er gitt i systemet. Dersom til dømes mynde til å fatte enkeltvedtak vert delegert, må det gjevast nødvendig opplæring. 11

12 Kommunen må sikre at dei som er gitt oppgåver har oversikt over relevant regelverk, inkludert at det er rutinar for å setja seg inn i endringar av regelverket. Kommunen må ha rutinar for aktivt å hente inn og analysere informasjon frå aktuelle einingar. Kommunen må vidare ha rutinar for å vurdere denne informasjonen opp mot lovkrav. Kommunen må ha rutinar for å rette opp eventuelle lovstridige tilhøve. Kommunen sitt system må kunne dokumenterast skriftleg for å sikre at systemet er robust mot personelle og organisatoriske endringar i organisasjonen. Systemet, slik det er beskrive skriftleg, må dessutan vere implementert i organisasjonen. Meir om delegasjon: Kommunen kan, i den grad det er forsvarleg, delegere oppgåver, for eksempel til den instansen som gir opplæringa. Kommunen må då på hensiktsmessig vis følgje opp at reglane for vaksenopplæring blir etterlevde. Ansvaret for dette kan ikkje bli delegert bort frå kommunenivået. Som eit minimum må det kunne krevjast at slik delegering er skriftleggjort og datert, slik at det er råd å etterprøve delegeringa og lett å kommunisere delegeringa i den verksemda som får delegert mynde. Delegasjonen må vere datert etter at reglane i kapittel 4 A vart sette i verk, slik vil det vere tydeleg at det er delegering etter dei nyaste reglene som gjeld. Dersom skoleeigar delegerer mynde til å fatte enkeltvedtak, må dette vere tydeleg i eit delegasjonsreglement. Skoleeigar har uavhengig av delelegering, det overordna ansvaret for at eit forsvarleg system er etablert og implementert. Dokumentasjon og vurdering I varselet ba fylkesmannen om ei utgreiing av Kvam sitt system for å sikre at heradet overheld reglane som gjeld retten til vaksenopplæring, jf. opplæringslova andre ledd. Fylkesmannen ba spesifikt om å få tilsendt heradet sine skriftleg utarbeidde rutinar når det gjeld forsvarleg system på vaksenopplæringsfeltet. Heradet skriv: «I høve og årleg rapport som skal drøftast av skuleeigar/ heradsstyre, vurderer me det slik at heradet har ein veg å gå når det gjeld system på dette området. I ei sluttkommentar i brevet frå heradet står det: «Det har vore arbeidd med korleis kommunen kan få eit betre forsvarleg system knytt til kvalitet og me tok i mai 2012 kontakt med firmaet Moava for å få på plass eit godt system der daglege arbeidsoppgåver, rutinar og samanhengande dokumentasjon var samla på ein stad. Me har no skrive kontrakt med Moava om å innføre dette systemet 1310.no, i skule, barnehage og med pilotprosjekt på barnevern. Fyrste opplæringsdag skal gjennomførast den ». Kvam herad viser til at dei har rutinehandbok, sjekkliste og serviceerklæring. Rutinehandboka inneheld informasjon om reglar i opplæringslova som gjeld vaksne sin rett til grunnskuleopplæring. Av sjekklista til rutinehandboka går det mellom anna fram at rektor og/eller oppvekstsjef er ansvarleg for dei ulike kontrollområda innan kapittel 4A. «Rektor» er ansvarleg for å fatte vedtak om inntak av vaksne jf. 4A-1 samt vedtak om spesialundervisning jf. 4A-2. Heradet har sendt inn organisasjonskart og skriv: «Vaksenopplæringa er pr. i dag organisert i oppvekst ilag med grunnskule, barnehage, ppt, kulturskule, barnevern og kommunepsykolog for barn og unge. Heradet er inne i ein omstillingsprosess som er forventa ferdig I denne prosessen vil kommunen vurdere kvar det vil vera mest hensiktsmessig for vaksenopplæringa å vera organisert.» 12

13 Fylkesmannen peiker på at ansvarslinjene i heradet når det gjeld vaksenopplæring ikkje er dokumenterte. I varselet ba fylkesmannen spesifikt om å få tilsendt delegasjonsreglement på tilsynsområdet. Heradet skriv i sitt svar: «Delegasjonsreglement er sist revidert i 2010 forhold til lov om vaksenopplæring. Alt som kan delegerast er delegert til rådmannen. Det er ikkje utarbeidd eige detaljert reglement for vidaredelegering frå rådmannen, men fag-, personal- og økonomiansvar er delegert til einingsleiar i samsvar med organisasjonskart og ansvarskart». Fylkesmannen presiserer at delegering må vere skriftleggjort og datert etter at reglane i kapittel 4A vart sette i verk. Dersom skoleeigar delegerer mynde til å fatte enkeltvedtak, må dette vere tydeleg i eit delegasjonsreglement. Tilsynet har avdekka at Kvam herad ikkje oppfyller lovkrava når det gjeld vaksne sin rett til opplæring jf. kapittel 4.1 ovanfor. Omfanget av lovbrot, samanhalde med utgreiinga og dokumentasjonen nemnt over gjer at fylkesmannen legg til grunn at heradet ikkje har eit forsvarleg system for aktivt å henta inn og analyserer informasjon som gjeld vaksenopplæringa, vurdere denne opp mot lovkrav og rette opp lovstridige forhold. Fylkesmannen presiserer at systemet både må kunne dokumenterast og vere implementert i organisasjonen. Konklusjon Heradet har ikkje dokumentert at det har eit forsvarleg skriftleg system for å vurdere om og følgje opp at heradet etterlever reglane om opplæring spesielt organisert for vaksne. 13

14 5. Frist for å rette samt frist for tilbakemelding Tiltak for å rette lovbrota skal setjast i gong straks. For fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1 jf. 4A-10, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d første og andre ledd seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.» Fylkesmannen ber Kvam herad om å melde tilbake innan 22. april 2013 om dei omtalte tilhøva er retta, og korleis dette er gjort. Dersom forholda ikkje er retta, vil det kunne bli aktuelt å gje pålegg om retting. Med helsing Jon Fjeldstad e.f. Jannicke H. Haarr Mons Stamnes seniorrådgjevar tilsynsleiar seniorrådgjevar Vedlegg: oversikt over innsendt dokumentasjon 14

15 Vedlegg: oversikt over innsendt dokumentasjon: 1. Utgreiing av Rutinehandbok Kvam herad utarbeidd Sjekkliste til rutinehandbok Kvam herad skule 4. Frå heradet sin nettstad: Vaksenopplæringa i Kvam 5. Frå heradet sin nettstad: Vaksenopplæringa, grunnopplæring 6. Frå heradet sin nettstad: Vaksenopplæring, framandspråkleg avdeling 7. Frå heradet sin nettstad: Vaksenopplæringa, spesialpedagogisk avdeling 8. Organisasjonskart 9. 3 anonyme saker etter 4A-2 der spesialundervisning er innvilga, med sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og individuell opplæringsplan anonyme saker med avslag på vaksenopplæring med vedtak og sakkunnig vurdering 11. Kopi av vitnemålsprotokoll 15