Handsaming av dispensasjonssaker etter plan- og bygningslova

Transkript

1 Sakshandsamar: Synnøve Stalheim Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse Kommunane i Sogn og Fjordane Handsaming av dispensasjonssaker etter plan- og bygningslova Kommunane har hovudansvaret for planlegging og forvaltning etter plan- og bygningslova. Planansvaret inneber at kommunen i si planlegging skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål og interesser. Rolla til Fylkesmannen som sektororgan er å formidle nasjonal politikk innafor viktige fagområde, der arealpolitikk og miljøvern, landbruk, helse, oppvekst og samfunnstryggleik står sentralt, og å sjå til at dette vert ivareteke i planarbeidet. Strengare dispensasjonspraksis Plan- og bygningslova legg opp til auka vektlegging av overordna planlegging, og vilkåra for å gje dispensasjon er stramma inn. Vi meiner at mange av kommunane ikkje har følgt dette godt nok opp. Dette brevet tek føre seg vilkåra som gjeld for at kommunen skal kunne gje dispensasjon, og rutinar som fylkesmannen som sektororgan ønskjer at kommunen skal nytte når de handsamar dispensasjonssaker. Ved handsaming av dispensasjonssaker vil vi frå no av òg vere meir tydelege på at kommunen skal ha ein streng praksis, og vi vil såleis vurdere å ha ein lågare terskel for å bruke klage i dispensasjonssaker. Auka fokus på overordna planlegging Mange kommunar i fylket har eldre kommuneplanar som ikkje lenger er effektive styringsverktøy for arealforvaltninga. Til dømes er det berre ni kommunar som har ein arealdel til kommuneplanen som er yngre enn fire år. Siste åra har det òg vore ein nedgang i tal reguleringsplanar vi har fått på høyring frå kommunane. Når det gjeld tal dispensasjonssaker vi får på høyring, har det derimot vore ein sterk auke. Dette er ei utvikling i feil retning. Fylkesmannen ønskjer å bidra til at kommunane styrkjer innsatsen når det gjeld overordna planlegging. For å bidra i dette arbeidet har vi prioritert opp vår eigen innsats innan planområdet. Vi ønskjer å vidareutvikle samarbeidet med kommunane, styrkje plankompetansen, og sikre god kvalitet på kommunale planar. Ved å ha eit godt og oppdatert planverk i kommunen, der utbyggingstiltak i hovudsak er avklara i overordna plan, vil vi òg få ei meir effektiv sakshandsaming totalt sett. Trongen for å gje dispensasjonar vil òg bli redusert. Dispensasjonar og rutinar for dette Vilkår for å kunne dispensere Vilkåra for å gje dispensasjon er stramma inn i plan- og bygningslova (pbl.) av Intensjonen er at kommunane skal vere meir restriktive med å gi dispensasjonar, jf. pbl. Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/8 kap. 19 og 1-4. Plan- og bygningslova (pbl.) 19-2 stiller opp to hovudvilkår for å kunne gi dispensasjon: - Det er berre høve til å dispensere dersom omsyna bak føresegna det vert dispensert frå, eller omsyna i formålsføresegna i lova, ikkje vert vesentleg sett til side. - I tillegg må fordelane ved å dispensere vere klart større enn ulempene. Kommunen bør ikkje gje dispensasjon når statlege eller regionale styresmakter har uttala seg negativt. For nærare presisering av vilkåra for dispensasjon sjå vedlegg 1. I tillegg til at dispensasjonspraksisen er stramma inn i lova av 2008 er «Statlege planretningsliner for differensiert forvaltning av strandsona langs sjøen» (2011) sett i verk. Retningslinene har som målsetjing at kommunane skal unngå uheldig bygging i strandsona, dei utdjupar lova og gir føringar for kommunane si planlegging. Det er vidare eit mål at kommunane først og fremst skal avklare framtidig arealbruk i strandsona gjennom kommuneplanen. Alle kommunane i Sogn og Fjordane inngår i «område med mindre press på areala». Etablert praksis for forvaltning av strandsona i fylket (jf. retningslinene i «Fylkesdelplan for arealbruk 2002») samsvarar i hovudsak med føringane i dei nye statlege retningslinene. Kva saker skal Fylkesmannen ha på høyring? Kommunen skal sende saka på høyring til Fylkesmannen dersom administrasjonen eller politisk nivå er innstilt på å gje dispensasjon, og før kommunen gjer endeleg vedtak. Vi har laga ei oversikt over kva type saker vi vil ha på høyring. Miljøvernavdelinga skal ha tilsendt alle saker som gjeld tiltak: i område som i kommuneplanen er avsett til landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) og som er i/eller har konsekvensar for: - ubygde/urørte område metersbeltet langs vassdrag - naturmangfald, som t.d. prioriterte eller utvalde naturtypar, prioriterte artar, raudlista artar og viktige viltområde - verdifulle kulturlandskap, jf. dei kommunevise rapportane - viktige landskapskvalitetar (basert på skjønnsvurdering, og viktige regionale og nasjonale landskapskvalitetar) - randsoner kring verna område, jf. 6 og 49 i naturmangfaldlova - lokalt, regionalt og nasjonalt viktige område for friluftsliv og allmenn ferdsel i område som i kommuneplanen er avsett til grønstruktur, eller i område avsett til bruk og vern av sjø og vassdrag i sjøområde, t.d. område for akvakultur i område som er omfatta av plan- og bygningslova 1-8 Forbod mot tiltak m.v. langs sjø og vassdrag. Vi vil likevel ikkje ha tilsendt saker som gjeld tiltak på bebygd eigedom dersom tiltaket ligg i tilknyting til, eller nær, hovudbygning på eigedomen (bustad eller fritidsbustad), og der tiltaket samtidig kjem lengre vekk frå sjø enn hovudbygningen, slik at tiltaket ikkje får negative verknader for natur, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. i område som i reguleringsplan er avsett til føremål der våre saksområde vert direkte berørt (jf. pbl. 19-1). Vi minner elles om at forståinga av kva som er mindre endring er snevra inn i ny lov, og vidare òg til pbl som tek opp spørsmålet om reguleringsplikt. i område der kommunen sjølv vurderer å ha nasjonal/regional interesse eller ligg innanfor Fylkesmannen sine fagområde. Landbruksavdelinga skal ha tilsendt alle saker som gjeld omdisponering i LNF-område.

3 3/8 Dersom kommunen er usikker på om tiltaket er i strid med lov eller med nasjonale eller regionale interesser innan Fylkesmannen sitt område, oppmodar vi kommunen om å ta kontakt med oss for å få ei vurdering. I nokre tilfelle vil vi kunne gi fråsegn i saker der kommunen er i tvil, særleg i saker som kan skape presedens, og som er av prinsipiell karakter. Kva for informasjon skal følgje sakene? Saker som kommunen sender på høyring må vera godt opplyste. Godt opplyste saker medverkar i neste omgang til å sikre rettstryggleiken og gje ei effektiv handsaming av dispensasjonssaker. Vi har laga ei sjekkliste som kan vere til hjelp når kommunen skal sende dispensasjonssaker til oss (jf. vedlegg 2). Lista inneheld tema og vurderingar som vi ser på som viktige, og som kommunen bør omtale i oversendingsbrevet. Saker som er mangelfullt opplyst og utgreidd vil vi sende tilbake til kommunane for vidare utgreiing. Naturmangfaldlova (2009) set sterkare krav til vurderingar av tema som biologisk mangfald ved sakshandsaming etter plan- og bygningslova. Vi har laga ei sjekkliste over aktuelle tema som kommunen kan ta utgangspunkt i ved handsaming av mindre saker, som til dømes byggje- og dispensasjonssaker, jf. naturmangfaldlova 7 (jf. vedlegg 3). Lista er meint å vera eit hjelpemiddel for sakshandsaminga, men den er ikkje uttømmande. Kommunen må sjølv vurdere om sakshandsaminga ivaretek naturmangfaldlova 8 12 godt nok. Fråsegn som sektormynde Fylkesmannen ved miljøvern- og landbruksavdelinga har eit særleg ansvar for å sjå til at kommunane følgjer opp viktige nasjonale føringar innan arealforvaltning, miljøvern og landbruk. Fråsegnene våre i dispensasjonssaker er difor i hovudsak avgrensa til det som er våre ansvarsområde som sektormynde. Fråsegn ut frå konfliktnivå Vi ønskjer å gje kortfatta og konkrete fråsegner i dispensasjonssaker. For å bli meir tydelege i kva råd vi gjev i den enkelte saka, legg vi opp til å gje fråsegn ut frå tre nivå etter konfliktgrad: 1. Kurante saker. Her gjev vi ikkje svar, eller svarar med enkel e-post. Vi minner om at dei generelle overordna føringane gjeld, sjølv om vi ikkje gjev fråsegn til ei sak. 2. Saker som er tvilstilfelle. Dette er saker der det er uklart om det er grunnlag for å gje dispensasjon (jf. pbl. 19-2). I enkelte av desse sakene vil vi måtte vurdere å klage dersom kommunen gir dispensasjon 3. Konfliktsaker. Dette er saker der vi rår frå å gje dispensasjon. Kommunen må rekne med at vi som hovudregel vil nytte høvet til å klage på det kommunale vedtaket. Frist for å gje fråsegn Vi gjev fråsegn innan fire veker frå vi har motteke saka. Dersom saka er mangelfullt opplyst og utgreidd, vil fristen vår for å gje uttale/klage på saka bli rekna frå den datoen vi mottek nødvendige opplysningar og dokumentasjon frå kommunen (jf. at saka skal vere godt opplyst). Dersom vi ikkje har gitt fråsegn innan fristen, kan kommunen rekne med at vi ikkje vil gje fråsegn til saka. Vedtak i kommunane Dersom kommunen gir dispensasjon skal kommunen alltid sende vedtaket til Fylkesmannen for klagevurdering. Dette gjeld uavhengig av om vi har gjeve fråsegn til saka i høyringsfasen eller ikkje.

4 4/8 Klage Dersom eit vedtak vert påklaga og kommunen ikkje tek klagen til følgje, skal klagen sendast Fylkesmannen for handsaming. Viss det er Fylkesmannen ved miljøvern- eller landbruksavdelinga som har klaga, vil vi be Fornyings-, og administrasjons- og kyrkjedepartementet om å nemne opp ein setjefylkesmann for endeleg handsaming av klagen. Med helsing Nils Erling Yndesdal fylkesmiljøvernsjef Synnøve Stalheim rådgjevar Brevet er elektronisk godkjent og er utan underskrift Kopi med vedlegg: Sogn og Fjordane fylkeskommune, plan- og samfunnsavdelinga Sogn og Fjordane fylkeskommune, kulturavdelinga Vedlegg: 1. Plan- og bygningslova 19-2, vilkår for dispensasjon og dispensasjonsvedtak 2. Sjekkliste ved oversending av dispensasjonssaker til Fylkesmannen 3. Sjekkliste naturmangfaldlova

5 5/8 Plan- og bygningslova 19-2, vilkår for dispensasjon og dispensasjonsvedtak Vedlegg 1 1. Innleiing og bakgrunn for føresegna Dispensasjonsreglane i plan- og bygningslova (2008) er klargjort og stramma inn høvet til å dispensere samanlikna med plan- og bygningslova av Etter 7 i plan- og bygningslova av 1985 var vilkåret for å dispensere at det låg føre særlege grunnar for dispensasjon, og vurderinga av vilkåret var ein del av forvaltninga sitt skjønn. Vilkåra i den nye lova derimot er underlagt ei rettsleg vurdering. I praksis inneber dette mellom anna at klageinstansen si handsaming ikkje er ei overprøving av det kommunale sjølvstyret, men ein rettsleg test på om vilkåra for å dispensere er innfridd. Det er gjeve klare rammer for kommunen si vurdering i den nye lova. 2. Nærare om vilkåra for å dispensere Plan- og bygningslova (pbl.) 19-2 stiller opp to hovudvilkår for dispensasjon. Det er berre høve til å dispensere dersom omsyna bak føresegna det vert dispensert frå, eller omsyna i formålsføresegna i lova, ikkje vert vesentleg tilsidesett. I tillegg må fordelane ved å dispensere vere klart større enn ulempene etter ei samla vurdering. Ifølgje førearbeida til pbl. er det normalt ikkje høve til å dispensere når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldene med styrke 1. Kommunen må altså gjere ei totalvurdering av dei omsyna som den aktuelle føresegna, til dømes formålet i ein reguleringsplan eller pbl. 1-8, skal ivareta. 1 Ot.prp. nr.32 ( ), s Sentrale omsyn som ofte er aktuelle i samband med pbl. 1-8 er allmenne ferdselsomsyn, landskapsomsyn, friluftsinteresser, biologisk mangfald og kulturminneinteresser. Dersom nokon av desse omsyna vert skadelidande i særleg grad, er det ikkje lovheimel for å dispensere, jf. vilkåra i pbl Nokre døme der oppføring av bygg er i strid med overordna plan (LNF): - Omsøkt plassering ligg særs eksponert i landskapet - Omsøkt plassering punkterer eit større, ubebygd område - Omsøkt plassering utvidar eller opnar eit nytt område for utbygging - Omsøkt plassering er konfliktfylt grunna lokalisering i mykje brukte turområde I tillegg skal det gjerast ei avveging av fordelane og ulempene ved å dispensere. Aktuelle fordelar må liggje innanfor rammene av pbl., slik at det i utgangspunktet er areal- og ressursdisponeringsomsyn som kan grunngje ein dispensasjon. Det kan til dømes vere relevant å leggje vekt på eventuelle fordelar for allmenta, eller at tiltaket gjev gode arealmessige løysingar som medfører effektiv utnytting. Dersom det derimot ligg føre klare ulemper ved å dispensere og ingen synlege fordelar, vil resultatet verte avslag. Døme på relevante fordelar ved å dispensere: - Tiltaket er nødvendig som fellesanlegg for fleire eigedomar, og utløyser ikkje plankrav. - Tiltaket fører til fortetting av eksisterande utbygging, og vil ikkje stengje opne passasjar. - Omsøkt tiltak vert rive og bygd opp att på mindre konfliktfylt stad. - Tiltaket legg til rette for å slå saman areal, som t.d. større jordbruksflater.

6 6/8 I avveginga må kommunen dessutan vurdere dei lovfesta kriteria i plan- og bygningslova 19-2, tredje og fjerde ledd: «Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Kommunen har alminneleg plikt til å grunngje enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 24. Som nemnt innleiingsvis er det gjeve klare rammer for dispensasjonsvurderinga i pbl For å unngå eventuelle uønskte presedensverknader er difor viktig at kommunen gjev utfyllande grunngjeving for vedtak om dispensasjon. Manglande grunngjeving er ein sakshandsamingsfeil som kan føre til oppheving av vedtaket, jf. prinsippet i forvaltningslova 41.

7 7/8 Sjekkliste ved oversending av dispensasjonssaker til Fylkesmannen vedlegg 2 1. Kva arealformål eller føresegn vert det søkt dispensasjon frå? - formål i kommuneplanen - formål i reguleringsplanen - føresegn i kommuneplanen - føresegn i reguleringsplanen - evt. utfyllande kommentar. 2. Dispensasjon frå pbl. 1-8? ja nei 3. Kort skildring av det som er omsøkt 4. Kort grunngjeving for søknaden (jf. 19-1)* *Nabovarsel, søknad om ansvarsrettar, kontrollerklæringar m.m. skal ikkje sendast inn. 5. Kan tiltaket ha negativ innverknad på: ja nei - område det ikkje er bygd på/urørte område metersbeltet langs sjø eller vassdrag - naturmangfald (jf. 1 i naturmangfaldlova)** - område for friluftsliv og allmenn ferdsel - randsoner kring verna område - sjøområde, t.d. område for akvakultur - anna, kva?. **Sjekkliste naturmangfaldlova (jf. vedlegg 3) må nyttast for å vurdere om tiltaket har innverknad på naturmangfaldet, jf. 7 i naturmangfaldlova. 6. Andre omsyn som bør vurderast ja nei - er storleik på tiltak/areal vurdert - er samlokalisering/fellestiltak vurdert - er alternativ plassering vurdert? - eventuell presedensverknad - anna, i så fall kva 7. Kommunen si førebelse vurdering av saka og eventuelle vilkår for dispensasjon (jf. 19-2). 8. Vedlegg til saka - Oversiktskart som viser kvar det aktuelle området ligg i kommunen - Utsnitt av plankart (kommuneplan eller reguleringsplan m/føresegner) - Situasjonsplan, illustrasjonar og målsette teikningar av byggjetiltak - Eventuelle bilete

8 8/8 Sjekkliste naturmangfaldlova Vedlegg 3 Naturmangfaldlova jf. 7, har tilleggsomsyn som skal leggjast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde etter plan- og bygningslova og andre lover. Sjekklista gir ei oversikt over aktuelle tema som bør vurderast når kommunen handsamar mindre saker, som til dømes byggje- og dispensasjonssaker. Lista er ikkje uttømmande. Naturmangfaldlova 8 Kva artar, naturtypar, økosystem og landskap vert råka av planen/tiltaket? Kva effekt vil planen/tiltaket ha på naturtypar, økosystem og landskap? Kva kunnskapsgrunnlag er vurdert? Kva manglar det eventuelt kunnskap om? Naturmangfaldlova 9 Er kunnskapen tilstrekkeleg for å sei noko om kva verknader tiltaket kan få på naturmangfald? Kan mangel på kunnskap føre til ein negativ innverknad på naturmangfald? Naturmangfaldlova 10 Kva eksisterande tiltak og bruk påverkar influensområdet? Kva framtidige tiltak og bruk kan påverka influensområdet? Kva vil samla belastning på influensområdet vera (eksisterande tiltak og bruk, planforslag/tiltak og framtidig tiltak og bruk)? Naturmangfaldlova 11 Vil det vera kostnader for å avbøte eller avgrense skade på naturmangfald? Skal kostnaden dekkast av tiltakshavar? Naturmangfaldlova 12 Kva alternative lokaliseringar er vurdert? Er det vurdert alternative driftsmetodar eller teknologi? Viktige grunnlagsdomument Brev frå Miljøverndepartementet datert : Naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven krav til saksbehandling, dokumentasjon og vurderinger i plansaker og andre enkeltsaker df Rettleiar. Naturmangfaldlova kapittel II, Informasjonskjelder om natur- og miljøtilhøve Naturbasen, Artskart, Fylkesatlas, med m.a. kart og informasjon om: områdevern, viktige naturområde, prioriterte naturtypar, utvalde naturtypar, kulturlandskap, lakse- og innlandsfisk, inngrepsfrie naturområde og viktige friluftsområde Miljøstatus, m.a. med rapportar om naturtypekartlegginga (biologisk mangfald), kulturlandskap og kulturmarkstypar i kommunen Vannportalen,