Økonomiplanlegging, rapportering og styring

Transkript

1 Økonomiplanlegging, rapportering og styring Frøya kommune Januar

2 2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra Frøya kommunes kontrollutvalg i perioden juni januar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger Arve Gausen Ansvarlig forvaltningsrevisor Kjell Næssvold Prosjektmedarbeider - Økonomistyring og rapportering - 3

4 Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt i kommunestyret sak 68/08, ble økonomistyring prioritert som ett av flere områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. Kontrollutvalget i Frøya bestilte en forvaltningsrevisjon om økonomistyring og økonomirapportering i sak 18/08. Økonomistyring i offentlig sektor har historisk vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget ivaretas. I økonomiforvaltning er det å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan viktig for å ha god styring av utgiftene til tjenesteproduksjon og oversiktelige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige driften etter. Det er viktig at kommunen har tilstrekkelig kunnskap i organisasjonen for å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan for å sikre at disse stemmer med driften til kommunen. I tillegg kan kommunen evaluere egen tjenesteproduksjon og sammenligne denne med andre som et grunnlag i økonomistyringen. Målet med dette arbeidet er å legge til rette for at kommunen driver en rasjonell og effektiv forvaltning innenfor tildelte rammer fra staten, slik at fellesinteresser ivaretas. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger: 1. Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? 2. Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? 3. Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? 4. Er påliteligheten i rapporteringen fra kommunen til KOSTRA god nok? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommuneloven med tilhørende forskrifter, kommunens egne økonomibestemmelser og veiledere fra Kommunal- og regionaldepartementet. I tillegg er det benyttet teori fra boken økonomistyring i det offentlige av Buch mfl. Revisor har intervjuet og hatt møter med rådmann, kommunalsjef, økonomisjef, regnskapsleder og tre utvalgte enhetsledere i kommunen. Alle intervju er verifisert. Rapporten har vært til høring hos rådmannen og rådmannens høringsvar er gjengitt i rapportens vedlegg 4. Konklusjoner på delproblemstillingene i rapporten: Kommunen har vedtatt årsbudsjettet innenfor vedtatte frister i kommuneloven. Dersom balansekravet mellom utgifter og inntekter blir overholdt i regnskapsåret og kommunen har et regnskapsmessig resultat større enn kr 0, er budsjettvedtak i samsvar med kommunelovens 46 og tolkningsrundskriv H 19-05, som vektlegger balansekravet ved årets slutt for vurdering av realismen i budsjettet. Vedtatt årsbudsjett 2008 manglet to forskriftspålagte budsjettskjemaer. Årsbudsjett for 2008 var derfor et ufullstendig vedtak i forhold til reglene, og tilfredsstilte ikke alle de krav som er stilt i medhold av kommuneloven med tilhørende forskrifter. Kommunen har en tidsplan for sitt budsjettarbeid noe som er i samsvar med veileder fra KRD. Revisor har inntrykk av at kommunen har utfordringer med å få til god nok involvering i budsjettarbeidet fra virksomhetsledere og politisk nivå. Dette kan løses ved å starte budsjettarbeidet tidligere, noe som kan gi bedre involvering fra aktørene i budsjettarbeidet ved god planlegging. Virksomhetslederne mangler også en rutinebeskrivelse/praksis med maler som redegjør for hvordan de skal utføre budsjettarbeidet. Kommunens hyppighet av tertialrapportering til politisk nivå er i samsvar med kravene i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett. Tertialrapporteringens behandling i kommunestyret kan 4 - Økonomistyring og rapportering -

5 vurderes i lys av å sikre at tidspunkt for budsjettreguleringer får lengre effekt i budsjettåret, noe som også vil bidra til å redusere eventuelt prognosert merforbruk i budsjettåret. Tertialrapporteringens prognoser bygger i for stor grad på lineær framskrivning. Dersom kommunen skal oppnå en tilfredsstillende kvalitet for prognosene i tertialrapporteringen, er det nødvendig å få etablert en fornuftig periodisering av budsjettet. Økonomikontoret/staben bistår virksomhetslederne i budsjettarbeidet og økonomirapporteringen. Det er viktig at kommunen beskriver hvordan dette samspillet skal fungere, noe som vil forplikte at både økonomikontoret og enhetsledere ivaretar økonomiansvaret i samsvar med delegert myndighet. Revisor har en oppfatning av at det ikke er gjennomført en systematisk opplæring av alle virksomhetsledere i forhold til bruk av kommunens økonomisystemer. Opplæring vil være til hjelp for virksomhetslederne slik at de ivaretar sitt økonomiansvar og kan synliggjøres som et av flere tiltak i en kunnskapsplan som kommunen per i dag ikke har etablert. Innrapportering i KOSTRA gjennomføres i samsvar med kommuneloven og forskrift om rapportering sine bestemmelser. Kommunen benytter KOSTRA til styringsinformasjon, noe som er i samsvar med intensjonen til regelverket. Det savnes likevel at kommunen klargjør hvem som skal koordinere innrapporteringen administrativt og utarbeide rutiner for hvordan data som innrapporteres kvalitetssikres. Konklusjon på hovedproblemstillingen er: Kommunens planlegging, rapportering og oppfølging av økonomisk styringsinformasjon er i hovedsak i samsvar med kommuneloven, forskrifter, veiledere og anbefalt faglitteratur. Kommunen har likevel et forbedringspotensial i å kvalitetssikre data og involvere både virksomhetsledere og politikere i kommunens budsjettprosess. Kommunens økonomi- og delegasjonsbestemmelser kan benyttes mer i daglig arbeid, og enhetslederes ansvar og myndighet kan synliggjøres mer enn det som er gjort i dag. Kommunens tertialrapportering må vurderes endret slik at kurs kan korrigeres tidligere enn i dag. Tertialrapporteringens prognoser bør bygge på historiske data om periodisering og evalueres kontinuerlig for å ivareta oppfølgings- og styringsbehovet i kommunen. Det er viktig at kommunen vedtar tiltak når økonomirapporteringen avdekker merforbruk, slik at budsjettbalansen kan sikres. Kommunen mangler en avklaring for hvordan samspillet mellom økonomikontoret og virksomhetslederne skal fungere samt et system for systematisk opplæring slik at delegert økonomisk ansvar og myndighet ivaretas. Det mangler rutinebeskrivelser for kvalitetssikring av innrapporterte data. Revisor anbefaler Frøya kommune å: Vurdere budsjettprosessen med tanke på mer involvering og samhandling, her under utarbeiding av skriftlig rutinebeskrivelser Vurdere tidspunkt for behandling og oppfølging av tertialrapportering, og etablere en hensiktmessig periodisering Sikre at økonomirapporteringen inneholder tiltak ved merforbruk, og skriftlige rutiner som sikrer samspill og kunnskapsdeling mellom økonomikontor og virksomhetsleder Utarbeide rutiner som sikrer at kommunens innrapportering i KOSTRA koordineres og kvalitetssikres - Økonomistyring og rapportering - 5

6 Innholdsfortegnelse SAMMENDRAG BAKGRUNN Økonomiforvaltning i offentlig sektor Økonomiforvaltning i kommunen PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Problemstilling Revisjonskriterier Gjennomføring, metode og avgrensning BUDSJETTARBEIDET I KOMMUNEN Revisjonskriterier Resultat av datainnhenting Revisors vurderinger ØKONOMIRAPPORTERING OG OPPFØLGING I KOMMUNEN Revisjonskriterier Resultat av datainnhenting Revisors vurderinger KUNNSKAPSDELING OG SAMSPILL MELLOM ØKONOMIKONTORET OG VIRKSOMHETENE Revisjonskriterier Resultat av datainnhenting Revisors vurderinger INNRAPPORTERING AV TJENESTEDATA I KOSTRA Revisjonskriterier Resultat av datainnhenting Revisors vurderinger HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER VEDLEGG 1 - KILDER VEDLEGG 2 - KOMMUNELOVEN VEDLEGG 3 - ORGANISASJONSKART VEDLEGG 4 - KOMMUNENS HØRINGSSVAR Økonomistyring og rapportering -

7 1 Bakgrunn Prosjektet er bestilt i henhold til Frøya kommunes plan for forvaltningsrevisjon og behandlet i kommunestyret (sak 68/08). Økonomiforvaltning er ett av flere prioriterte områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. Kontrollutvalget i Frøya fattet følgende vedtak i sak 18/08 å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt på overordnet økonomisk planlegging og økonomiforvaltning. Kontrollutvalget viser til plan for forvaltningsrevisjon og i saken antas det at målsettingene i prosjektet kan knyttes mot:...bidra til forutsigbare beslutningsprosesser i Frøya kommune og at økonomiske beslutninger fattes på gode grunnlag i henhold til gjennomarbeide politiske prioriteringer. Kontrollutvalgets sekretariat bestilte prosjektet i brev av Økonomiforvaltning i offentlig sektor Dette kapittelet beskrives med utgangspunkt i anerkjent økonomisk teori om økonomistyring i offentlig sektor, og i forhold til organisasjonsmodeller hvor det legges vekt på teori, KOSTRA, statens økonomireglement, krav til betryggende kontroll, begrepene resultatenheter og styringstiltak. I tillegg vises det til hvordan administrativ og politisk organisering er i kommunen og hva de legger vekt på vedrørende egen økonomistyring. I kommuneloven og forskrift om årsbudsjett vises det til krav om å vedta en økonomiplan og årsbudsjett som skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter samt dens bindende virkning for underordnede organer. Økonomistyring Økonomistyring i offentlig sektor har historisk vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Utviklingen viser at disse momentene bare er en del av økonomistyringen og at det er andre momenter som og spiller inn. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget økes. Styringssystemene gir nødvendig informasjon, men det er mennesker som tar beslutninger og utøver den reelle økonomistyringen. Momenter som og påvirker økonomistyringen kan være perspektiv som ledelse, målkonflikter/politiske prosesser, organisasjonskultur og ansvarlighet. I økonomiforvaltning er en viktig oppgave å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan. Dette gjøres for at kommunen skal ha god styring av utgiftene til tjenesteproduksjon og oversiktlige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige drift etter. Det er viktig at kommunen har oversikt over de aktivitetene som må gjennomføres for å utarbeide økonomiplan og årsbudsjett. De aktivitetene illustreres ofte ved et "årshjul", som det redegjøres for i veileder fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og som mange kommuner og fylkeskommuner legger til grunn for både tidsplan og aktiviteter tilknyttet budsjettprosessen. Årshjulet "Årshjulet" 1 viser viktige aktiviteter og arbeidsdeling mellom de ulike aktørene i prosessen med utarbeidelse av økonomiplan og årsbudsjett. I denne sammenhengen brukes årshjulet som eksempel for å illustrere elementene som inngår i budsjettprosessen, og den rekkefølgen de skjer i. Tidspunkt kan variere fra kommune til kommune. Dette betyr at aktivitetene som er beskrevet i årshjulet gir gode anbefalinger for utarbeidelse av årsbudsjett og økonomiplan. 1 Veileder fra kommunal og regionaldepartementet KRD - Planlegging og økonomistyring i omstillingstider APRIL 2001 beskriver årshjulet., - Økonomistyring og rapportering - 7

8 Figur 1 viser et eksempel på årshjul hvor aktiviteter og budsjett- og økonomiplanprosesser beskrives som 2 : Budsjett og detaljplanlegging Milepæl 4 Kommunestyret vedtar økonomiplan og budsjett Milepæl 1 Evaluere drift, bestemme ståsted, fastsette mål og strategier 4. kvartal 1. kvartal Rammer og strategier 2008 Innhenting av kunnskap Milepæl 3 Rammer fastsettes i stortingsproposisjonen 3. kvartal 2. kvartal Milepæl 2 Fastsette økonomisk utgangspunkt kommuneøkonomiproposisjonen. Dialog og planlegging KOSTRA KOSTRA er kommunens rapportering av regnskaps- og tjenestedata til Statistisk sentralbyrå - SSB, samt kommunal- og regionaldepartementet - KRD. Kommunene er pålagt å rapportere inn en rekke forhold knyttet til tjenesteproduksjon. Nøkkeltall og tjenestedata legges ut på SSBs hjemmeside for alle kommuner og kan både benyttes til å evaluere egen tjenesteproduksjon, ved benchmarking/ nøkkeltallsanalyser, og som grunnlag for økonomistyring. Resultatene av innrapporteringen publiseres slik at det er mulig å sammenligne kommunenes resultatdata med andre kommuner. Kommunene kan og sammenligne sin egen utvikling over tid. Det er viktig når kommunen bruker KOSTRA-tall at disse ikke oppfattes som et korrekt svar men som en indikator for avvik som trenger nærmere analyse for å forklare avvik mellom kommuner. KOSTRA ble implementert for alle kommuner fra Kommunene plikter å rapportere til KOSTRA og de har selv ansvar for at de data som fremskaffes er av tilstrekklig kvalitet, jfr. kommuneloven og forskrift om rapportering i vedlegg 2. Statens økonomireglement Staten benytter delegering av budsjett- og rapporteringsansvar til etatene i sitt økonomireglement 3. De samme prinsippene kan og overføres til kommunenes økonomistyring. Staten har i 4 lagt følgende grunnleggende prinsipper til grunn for god styring og budsjettering: Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd Sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag 2 Årshjulet er utarbeidet av revisor hvor det er benyttet årshjul fra ulike kommuner og kilder 3 Reglement for økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember Økonomistyring og rapportering -

9 Anerkjent teori om økonomistyring Boken økonomistyring i det offentlige av Bush mfl. 4 benyttes i undervisning i faget "Økonomistyring og inntektssystemet" som er et studium i "Kommunal økonomi og ledelse " ved Høyskolen i Nord- Trøndelag. Teorien skisserer fire prinsipielle former for økonomistyring av virksomheter i det offentlige: 1. Kontraktsstyring: I kontraktsstyring må ledelsen aktivt arbeide for å utvikle kontrakter med interessentene som sikrer tilstrekkelig bidrag for å produsere de ønskelige belønninger. 2. Ressursstyring: I ressursstyringen skal ledelsen styre tilførselen av bidrag fra interessentene. Det må kontrolleres om kontraktene oppfylles og om bidragene dekker produksjonens behov. Dette gjelder både tilførsel av varer/tjenester og kapital. 3. Produktivitetsstyring: Her skal ledelsen sørge for en mest mulig effektiv utnyttelse av bidragene. De skal transformeres over til produkter og tjenester, og vi må måle om produksjonen står i forhold til ressursinnsatsen. 4. Effektivitetsstyring: Her skal ledelsen arbeide for at interessentenes belønninger får en høy verdi i forhold til den samlede innsats av ressurser. Det er viktig at virksomhetene finner den blanding av de ulike former for økonomistyring som passer best til det som skal leveres av varer og tjenester og de brukere som skal motta disse ifølge Bush mfl. Betryggende kontroll - internkontroll Kravet om internkontroll - betryggende kontroll i kommuner er forankret i kommunelovens Mange kommuner har internkontrollsystemer som enten er knyttet til sektor eller er helt eller delvis overgripende i forhold til tjenesteområdene. De fleste kommunene har internkontroll innen helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (HMS), delsystemer innen barnevernstjenesten og miljørettet helsevern og kvalitetssystemer og/eller internkontrollsystemer innen helse-, pleie og omsorgstjenestene. Andre kommuner har utviklet mer helhetlig og overgripende systemer, for eksempel i form av systemer for kvalitetsstyring. Det foreligger i dag også en rekke metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organiseringen og strukturering av internkontroll. COSO/ERM, EFQM/CAF, TQM 5 er eksempler på slike og vil være viktig for kommunen som bidrag i utarbeidelse av egne systemer. Resultatenheter og styringstiltak Norsk Institutt for by- og regionforskning - NIBR 2002:21 har gjennomført en forskningsrapport på oppdrag fra KS om "utfordringer og strategier for kommunal ledelse ved flat struktur og resultatenheter". I rapporten er det vist til at med resultatenheter må det forstås at den enkelte enhet har fått delegert betydelige fullmakter innenfor et klart ansvars- eller resultatområde hvor drift, økonomi og personalansvar er sentralt. Styringstiltak defineres til å være ulike arrangement og tiltak for styring og ledelse som ledere på ulike nivåer kan benytte seg av. Det kan være snakk om leder- og resultatavtaler, rapporteringssystemer og delegasjon av fullmakter, men også ulike formelle møtearenaer for ledergruppen. De formelle tiltakenes styrke er at de er nedfelt skriftlig, og at de kan endres planmessig og kontrollert. Dette klargjør ansvaret i kommunen og skaper en helhet og sammenheng mellom ulike deler og nivåer. 1.2 Økonomiforvaltning i kommunen Administrativ organisering i kommunen Med virkning fra 1. januar 2006 ble det etablert en flat organisasjonsstruktur (2-nivå modellen), mens kommunen før dette var organisert etter en sektormodell. Rådmannen er administrativ leder. Virksomhetslederne rapporterer direkte til rådmannen. Virksomhetslederne er delegert myndighet innen drift, økonomi og personal, og har et fullstendig resultatansvar for respektive resultatenheter/virksomheter. Organisasjonen er inndelt i 15 virksomheter. Disse er Nordskag skole, Nabeita skole, Sistranda skole, Dyrøy skole, Mausund skole, Sørburøy skole, Hamarvik barnehage, Nesset barnehage, Kultur/Musikkskole, Teknisk, Habilitering/Rehabilitering, Familie/Helse, Pleie/Omsorg sykehjemmet, Pleie/Omsorg hjemmetjenesten og Offentlig service kontor. 4 Bush, Johnsen og Vanebo Dette er ulike modeller for viksomhetsstyring - Økonomistyring og rapportering - 9

10 Stab/fellesfunksjonen inklusive økonomifunksjonene var fram til 1. september 2008 underlagt virksomhetsleder teknisk. Fra og med 1. september 2008 er disse funksjonene organisatorisk lagt til rådmannens stab. Rådmannens stab består etter dette av kommunalsjef, økonomisjef, IT-sjef, informasjonskonsulent, oppvekstleder, samt ansatte som arbeider med/har det overordnede ansvar for budsjett, regnskap, finansforvaltning, skatt, lønn, personal, saksbehandling mv. Fra samme tidspunkt trådte også "Rådmannens strategiske ledergruppe" i kraft. Denne gruppen består av rådmann, kommunalsjef, økonomisjef, oppvekstleder, informasjonskonsulent, teknisk sjef og virksomhetsleder for habilitering/rehabilitering. Organisasjonskart er lagt med som vedlegg 3. Politisk organisering i kommunen I tillegg til kommunestyre, formannskap, administrasjonsutvalg, kontrollutvalg og skatteutvalg, er det opprettet hovedutvalg for drift og hovedutvalg for forvaltning. Delegeringsreglementet innholder bestemmelser om delegering fra kommunestyret til formannskap/ordfører/rådmannen, samt delegering fra formannskapet til administrasjonsutvalget/ hovedutvalg for drift/ hovedutvalg for forvaltning/ skatteutvalget/ rådmannen. Under punkt 1.8 Delegert myndighet i årsbudsjettsaker står det følgende: "Bestemmelser om delegering i årsbudsjettsaker er inntatt i et eget økonomireglement". Økonomistyring i kommunen Økonomireglement har følgende definisjoner for formål under punkt 1.2: Å beskrive kommunens økonomi- og regnskapssystem Å bidra til en effektiv og forsvarlig økonomiforvaltning i kommunen Å bidra til en bedre økonomistyring Å gi de folkevalgte et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag Å dokumentere noen viktige økonomirutiner Økonomireglementet er bygget opp med budsjett- og regnskapsteori sammen med fremgangsmåter (rutiner) for hvordan vi løser de viktigste spørsmålene i vår egen økonomiforvaltning. Økonomireglementet beskriver de økonomiske styringsdokumentene i kommunen. Det beskriver at økonomiplanen viser kommunens aktivitet og tjenestetilbud i kommende 4 år, med en målsettings- og tiltaksdel. Årsbudsjettet er en detaljert plan for kommunens aktivitet og tjenestetilbud for det første året i økonomiplanen. Årsbudsjettet iverksetter kommunestyrets vedtak og er en arbeidsordre både for folkevalgte og administrasjonen. I tillegg har kommunen tertialrapportering fra administrasjonen til politikerne for blant annet oppfølging av årsbudsjettet. Tertialrapporteringen skjer fra virksomhetslederne til rådmannen, og fra rådmannen til hovedutvalg for drift, formannskap samt kommunestyret. Tertialrapportene viser kommunens aktivitet så langt og forventet utvikling resten av året, og tertialrapportene skal være grunnlag for å ta opp forhold som avviker fra det som er bestemt. Regnskap og årsrapport danner grunnlag for kontroll og etterprøving av om kommunens midler er brukt i samsvar med retningslinjer gitt av kommunestyret. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Ut fra kontrollutvalgets bestilling har revisor utledet problemstillinger og kriterier. Problemstillingene er en konkretisering av kontrollutvalgets bestilling, og danner utgangspunktet for undersøkelsen. Problemstillingen og kriteriene henger tett sammen. Kriteriene utformes ut fra lovkrav, retningslinjer og forventninger som gjelder for revidert område. Problemstillingene og kriteriene er bestemmende for hvilke data som skal samles inn og metode som brukes for å få relevante data. 2.1 Problemstilling Problemstillinger i undersøkelsen er: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Problemstillingen besvares ved å utrede 4 delproblemstillinger, som er: Delproblemstilling 1: Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? 10 - Økonomistyring og rapportering -

11 Budsjettene representerer målene det skal arbeides etter på kort og på lang sikt. De angir rammen for den daglige virksomhet og gir en målestokk for å vurdere effekten av egen innsats. Offentlige virksomheter er pålagt å utarbeide budsjetter etter krav i lov og forskrift. For at budsjettet skal gi god økonomisk styring, må medarbeiderne i virksomheten føle forpliktelse overfor målene i budsjettet. Budsjettets funksjon ligger ikke bare i utarbeidelsen, men også i oppfølging i den daglige drift. Delproblemstilling 2: Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? Når myndighet og ansvar delegeres ned til resultatenheter, må budsjettansvarlig underlegges kontroll. Denne kontrollen er tillagt overordnede organer og er ikke det samme som overprøving. Overordnede politiske og administrative organer har behov for informasjon slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå. Overordnet myndighet har også ansvarer for å undersøke om forutsetningene som var lagt til grunn for budsjettet og økonomiplan er vesentlig endret. Hvis de er det, må nødvendige tiltak settes i verk. Dette kan være tilleggsbevilgninger, omprioriteringer, reduksjon i ambisjonsnivået osv. Det er og viktig at det er klart for alle hvilket ansvar som pålegges ledernivåene og at dette er beskrevet i delegasjonsreglement og rutinebeskrivelser. Delproblemstilling 3: Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? Det er viktig at kommunen sikrer at økonomiansvarlige har tilstrekkelig kunnskap i samsvar med delegert myndighet. Manglende fokus og satsing på kunnskap er lite fremtidsrettet og kan fort føre til at organisasjonen kommer på etterskudd. Læring og fornyelse er et viktig område og dette må tilpasses det ansvar og myndighet som legges til kommunens ledelse. Delproblemstilling 4: Er påliteligheten i rapporteringen fra kommunen til KOSTRA god nok? Styringsinformasjon fra KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er viktig som et grunnlag for kommunens styringsverktøy både for å evaluere seg selv over år og sammenligne egne nøkkeltall med andre. For at systemet skal gi kommunen best mulig styringsinformasjon er det viktig at tjenestedata blir innrapportert på en kvalitetssikret og god måte. Tjenestedata i KOSTRA rapporteres inn for alle tjenesteområder i kommunen og det er her viktig at kommunen har gode prosesser for å kvalitetssikre dataene som rapporteres inn. 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. I delproblemstilling 1 og 2 som omhandler budsjettering og rapportering, vil kommunelovens bestemmelser med forskrift om årsbudsjett benyttes. I regelverket legges det føringer på at saker skal være forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Det stilles og krav til årsbudsjettets innhold og virkning, samt rapportering av dette i budsjettåret. Det vektlegges og veileder fra KRD som omhandler planlegging og økonomistyring i omstillingstider fra 2001 som viser viktigheten av å forholde seg til årshjulet i budsjettering og rapportering. Veilederen setter fokus på når de ulike prosessene skal igangsettes for å få en mest mulig effektiv og hensiktsmessig budsjettprosess i kommunen. I relevant teori fra boken økonomistyring i det offentlige av Busch mfl. trekkes det spesielt frem viktigheten av behovet for rapportering og kontroll når myndighet og ansvar delegeres. I delproblemstilling 3 legges det vekt på at resultatenhetene har fått opplæring/kunnskap innen budsjettering og rapportering for å ivareta deres ansvar. Kunnskap og opplæring er viktig for å sikre at enhetsledere kan ivareta sine ansvarsområder innenfor delegert myndighet. Det vises også til at - Økonomistyring og rapportering - 11

12 staten i sin økonomistyring prioriterer opplæring der hvor ansvar og myndighet nå er delegert til virksomhetene og har det som et viktig satsingsområde, jfr. Senter for statlig økonomistyring. I delproblemstilling 4 legges det vekt på kommuneloven og forskrift om rapportering fra kommuner som viser til at kommuner skal rapportere regnskaps- og tjenestedata til Statistisk sentralbyrå, og at kommunene selv har ansvar for at de data som fremkommer i regnskapsrapport og tjenesterapportering har en tilstrekkelig kvalitet. Det legges og vekt på Veileder - KOSTRA for kvalitetssikring av registrering og verifisering av data i kommuner fra Kommunal- og regionaldepartementet, som beskriver viktige prosesser for å rapportere inn gode data fra kommunene. KOSTRA - dataene brukes og i interne analyser og i informasjon til politikere og offentlighet. Dette legger press på kommunen når man innser at det man rapporterer må man faktisk kunne redegjøre for senere, for eksempel når pressen og politikere tar kontakt for å få utdypende informasjon og kommentarer. Det er og viktig at staten selv vektlegger informasjonen fra KOSTRA som en del av styringsinformasjon av kommunal sektor, både for hvilke mål som skal prioriteres og hvordan inntekter skal utvikle seg i kommunene. 2.3 Gjennomføring, metode og avgrensning Revisor har i forvaltningsrevisjonen bygget undersøkelsen på intervju og dokumentgjennomgang. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med rådmannen. Hensikten var å gi informasjon om gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, samt å få bakgrunnsinformasjon om temaet og å få bakgrunnsinformasjon om problemstillingene i prosjektet. I kommunen har vi intervjuet nøkkelpersoner i staben som har ansvar for arbeidet med budsjett- og økonomistyringsarbeid, kommunalsjef, regnskapsleder og økonomisjef. Vi har også intervjuet 3 av 15 enhetsledere med budsjett- og rapporteringsansvar (vedlegg 1). Enhetslederne er tilfeldig valgt ut, men revisor har forsøkt å velge enhetsledere for enheter som dekker bredden i det kommunale tjenestetilbudet. Det er i tillegg gjennomført en dokumentgjennomgang av de styrende økonomidokumenter for å få informasjon om bestemmelser er gode nok for å støtte ledere og ansatte i sin økonomistyring. Revisor har i undersøkelsen hatt fokus på årsbudsjettet, økonomirapporteringen og regnskapet for perioden I kommunens budsjettarbeid tas det en gjennomgang av dokument som omhandler vedtak av årsbudsjett 2007 og 2008 samt dokument som beskriver prosessen for utarbeidelse av årsbudsjettet i I kommunens økonomirapportering tas det en gjennomgang av tertialrapporteringen fra 2007 og I KOSTRA legges det vekt på innrapportering av tjenestedata for 2007 og de rutiner og prosesser kommunen har for å kvalitetssikre denne. Det fokuseres ikke på innrapportering av regnskapstall. 3 Budsjettarbeidet i kommunen I delproblemstillingen vil det fokuseres på om kommunens budsjettarbeid er i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift, samt relevant teori og veiledere på området. Det vil legges vekt på hvilke forutsetninger som ligger til grunn for årsbudsjettvedtaket, realismen i dette, og hvordan budsjettprosessen er gjennomført i kommunen. Kriterier, datainnhenting og vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 3.1 Revisjonskriterier Kriterier som kommunens budsjettarbeid vurderes mot er bestemmelsene i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett. I tillegg er relevant teori om økonomistyring i det offentlige og veileder fra kommunalog regionaldepartementet ved bruk av årshjulet i budsjettarbeidet som tid og aktivitetsplanlegger vektlagt. Kommuneloven gir klare føringer på at kommunen innen årets utgang skal vedta en rullerende økonomiplan og årsbudsjett for neste budsjettår, jfr. 45 og 46. I 46 vises det og til at 12 - Økonomistyring og rapportering -

13 årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente seg i budsjettåret. I sak 04/2813 og tolkningsrundskriv H-19/05 utdyper departementet hva som ligger i kravet om realisme i utgifter for kommende budsjettår. De beskriver at betraktninger rundt budsjettets utgiftsside hovedsakelig bør begrenses til å påse at balansekravet overholdes, med mindre det åpenbart skulle framgå at bevilgningene ikke vil være tilstrekkelige til å oppfylle klart definerte minimumskrav til omfang og standard for aktuell tjeneste. I forskrift om årsbudsjett 6 vises det til at det skal gis en redegjørelse for viktige momenter ved utarbeidelsen av budsjettet som organisering av, og rutiner for, budsjettarbeidet. Det vises og til at det bør beskrives viktige prinsipper ved vedtak i budsjettet. Dette omhandler hva som ligger til grunn for kommunestyrets budsjettvedtak, eksempelvis om det vedtas som ramme- eller detaljbudsjett, netto- eller bruttobudsjettering etc. I forskrift om årsbudsjett 6 er det og et krav om at årsbudsjettet skal inndeles på en slik måte at det tilfredsstiller de krav som er stilt i medhold av kommuneloven. Nærmere krav om årsbudsjettets inndeling er gitt i vedlegg 1 og 2 til denne forskriften. Kommunestyret avgjør selv hvordan den ytterligere inndeling av årsbudsjettet skal skje. I vedlegg 1 og 2 til forskriften framgår det krav om utarbeiding av budsjettskjema 1A, 1B, 2A og 2B. Budsjettskjema 1B skal vise til fordeling drift, mens budsjettskjema 2B skal vise til investeringer i anleggsmidler. I Busch mfl. beskrives det at budsjettet har en styringsfunksjon knyttet til prioriteringer, som representerer økonomiske mål for hvor mye ressurser som skal brukes i de enkelte virksomheter eller oppgaver/prosjekt. Bush mfl viser videre til at gjennom budsjettet setter politikerne en klar økonomisk ramme for hvor mye ressurser som tillates brukt i løpet av en gitt periode. Det beskrives og at bevilgningene er forpliktende, og at administrasjonen ikke uten videre kan gå ut over disse rammene. Bush mfl. beskriver og at kommunens budsjetter har en politisk funksjon hvor ressursfordelingen fører til et sterkt fokus på politiske prosesser både fra media og fra de som skal tildeles penger. I forkant av budsjettprosessen er det høy aktivitet for å sikre seg en akseptabel andel av budsjettet, og etter eventuelle nedskjæringer brukes media for å synliggjøre konsekvensene av reduserte bevilgninger. Det er utarbeidet en veileder fra KRD om bruk av årshjulet som tids- og aktivitetsplanlegger i budsjettprosessen. Den beskriver at en ressursorientert plan- og budsjettprosess legger opp til at økonomisk handlefrihet skaffes gjennom omprioritering. Veilederen beskriver videre at årshjulet gir en oversikt over de aktivitetene som organisasjonen kan gjennomføre for å utarbeide en ideell handlingsprogram/økonomiplan samt årsbudsjett. I veilederen fokuseres det på viktige datoer for når aktivitetene kan gjennomføres og den anbefaler start av budsjettarbeidet i mars med blant annet evaluering av fjorårets drift samt bestemme nivå på tjenesteproduksjon og analysere ressursbruk på drift, likviditets- og finansieringsanalyser. Andre fase gjennomføres i juni hvor kommunaløkonomiproposisjonen er lagt fram som gir føringer på kommunens inntekt for neste år. Tredje fase gjennomføres i oktober hvor forslag til statsbudsjettet gir forventede rammer for kommunenes inntekter fra staten. Siste fase gjennomføres i desember hvor både økonomiplan og årsbudsjett vedtas. Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at kommunen vedtar økonomiplan og årsbudsjett innen utgangen av året, samt beskrive hvilke forutsetninger som ligger til grunn for vedtaket, og vurdere om viktige rutiner for budsjettprosessen foreligger. I tillegg vil vi vurdere realismen i årsbudsjettet for 2007 med fokus på avvik i forhold til årsregnskap 2007 samt se på tertialrapporter for 2008 og avvik i forhold til budsjett. Avslutningsvis vil det gis en vurdering av om kommunens budsjettprosess gjennomføres i tråd med anbefalt praksis i veileder fra KRD med fokus på om kommunens ledelse involveres. - Økonomistyring og rapportering - 13

14 Revisjonen leverte i 2001 en forvaltningsrevisjonsrapport Økonomistyring Frøya kommune. Denne rapporten hadde som punkt 1 og 2 følgende anbefalinger: 1. Revisjonen anbefaler Frøya kommune å etablere rutiner på hvordan budsjettprosessen skal gjennomføres og kvalitetssikres 2. Revisjonen anbefaler Frøya kommune å etablere rutiner på hvordan budsjettoppfølging skal gjennomføres og kvalitetssikres Kommunestyret i Frøya sluttet seg til disse anbefalingene i sak 69/01. Frøya kommune vedtok et økonomireglementet i Økonomireglementets punkt beskriver en tidsplan/årshjul for budsjettarbeidet i Frøya kommune. Tabell 1: Tidsplan/årshjul for budsjettarbeid i kommunen. Aktivitet Tidspunkt Rundskriv fra rådmann mai Administrativ behandling i sektorene juli august Frist sektor ca. 1. september Rådmannens forslag presenteres ca 1. november Hovedutvalgenes uttalelse (til rådmannens forslag) seinest 10. november Formannskap ca. 15. november Kommunestyret ca. 15. desember Kilde: Kommunens økonomireglement. Enhetene skal iht. økonomireglementet utarbeide sine forslag til årsbudsjett på detaljnivå innenfor sine respektive etater etter gjeldende budsjettforskrifter. Det skal knyttes kommentarer til bevilgningene i form av angitte mål og premisser på de områder dette anses nødvendig for å klargjøre hva en vil oppnå med bevilgningen. Delegering av administrative fullmakter i Frøya kommune, sendt fra rådmannen , viser rådmannens delegering til virksomhetslederne. Under punkt 2.5 Økonomiansvar delegert fra rådmannen, framgår det følgende: Virksomhetsleder gis fullmakt til å foreta disponeringer/anvisninger og budsjettjusteringer innenfor sitt budsjettområde innenfor rammen av handlingsprogram, mål og delmål som kommunestyret, formannskap eller hovedutvalg har fastsatt. Økonomiplan og årsbudsjett vedtas i kommunestyrets desembermøte, i samsvar med reglementet. 3.2 Resultat av datainnhenting Vedtak om økonomiplan og årsbudsjett samt forutsetninger og rutiner for dette arbeidet Kommunalsjef sier i intervju at kommunen praktiserer rammebudsjettering. I delegasjonsreglementet framgår det at kommunestyret selv fastsetter rammen på hovedansvarsnivå i budsjettet for kommunen. Iht. kommunalsjef fordeler hovedutvalg for drift alle midler på ansvar og funksjon, mens virksomhetslederne fordeler på art. Virksomhetsleder for hjemmetjenesten uttaler i intervju at årshjulet ikke sier noe om hvordan budsjettet skal utarbeides på virksomheten, noe det mangler rutinebeskrivelser for. Her savnes det mer detaljkunnskaper/opplæring i forhold til budsjettprosesser. Virksomhetsleder har også mer behov for bruk av tid til budsjettarbeid enn det dagens frister legger opp til. Økonomisjef sier at han har erfaring fra budsjettprosessen i kommunen i 2008 og har erfart så langt at det er få beskrevne rutiner på området. Spesielt mangler det en rutinebeskrivelse som rettes mot virksomhetsledernes ansvar for budsjettarbeidet. Det er i dag enhetslederne som setter opp budsjett for eget ansvarsområde. Med god opplæring og etablerte rutiner hos virksomhetslederne vil økonomiavdelingens kvalitetssikring bli enklere. Kommunalsjef sier at kommunen mangler skriftlige rutiner for gjennomføring av budsjettprosessen. Kommunen benytter et verktøy i budsjettprosessen - ARENA. Verktøyet tar utgangspunkt i årets 14 - Økonomistyring og rapportering -

15 budsjett hvor virksomhetslederne legger inn endringer ut fra kommunestyrevedtak, lønnsendringer og eventuelle korreksjoner. I tillegg legges det inn forventet inntekt basert på kommuneproposisjonen i mai/juni. Rådmannen, ved økonomifunksjonen, går gjennom materialet og retter opp åpenbare feil. Budsjettet viser da et konsekvensjustert budsjett. Kommunalsjef sier videre at for 2009 et det et konsekvensjustert budsjett med masse feil, som korrigeres. Normalt legger rådmannen fram budsjettet til formannskapet med tiltak fra enhetene innenfor drift- og kapitalregnskapet. Tiltakene kan tas ut og inn, slik at balansen i budsjettet sikres. Figur 1: Kommunens bruk av verktøyet ARENA i budsjettprosessen: Opprinnelig budsjett /- Vedtak i kommunestyret +/- Lønnsendringer +/- Virksomhetsleders korreksjoner innenfor egen ramme (godkjennes av rådmann) = Konsekvensjustert budsjett +/- Tiltak. = Budsjett 2009 Kilde: kommunalsjef Har årsbudsjett realistiske inntekter og utgifter i samsvar med Kommunelovens bestemmelser Tabell 2: Fellesinntekter og -utgifter for regnskap og opprinnelig budsjett 2007, tall i kr Sum disponible Inntekter Netto finansutgifter Netto fond Forbruk på drift Mer/ mindreforbruk Budsjett Regnskap Avvik Kilde: Frøya kommunens årsregnskap 2007, regnskapsskjema 1A. Tabell 2 viser at kommunen totalt sett hadde større inntekter enn det som var budsjettert. Kommunens regnskapsmessige resultat ble kr 0. Det var et positivt avvik for disponible inntekter. Rammetilskudd ble omtrent som budsjettert, mens avviket består i økt skatteinngang på kr 3,4 millioner og økning i andre statstilskudd med kr 2,1 millioner. Det negative avviket for finans vises i tabell 3 nedenfor. Tabell 3: Netto finansutgifter for 2007, tall i kr Renteinntekter Renteutgifter Avdrag på lån Sum netto finansutgifter Budsjett Regnskap Avvik Kilde: Frøya kommunens årsregnskap 2007, regnskapsskjema 1A. Tabell 3 viser at renteutgifter og avdrag på lån var budsjettert lavt i forhold til tall i regnskap. I årsberetning for 2007, punkt 2 - Regnskapsresultat - avvik, framgår det at det er en del ansvarsområder med negative avvik, dvs. merforbruk i forhold til budsjett. Men det er vanskelig å se sammenhengen mellom disse tallene og tallene i årsrapporter fra virksomhetene, jfr. sak 41/08 i hovedutvalg for drift. Under punkt 6, Konklusjon i årsberetningen, er avvik for hovedposter forklart. Det framkommer her at det burde vært foretatt budsjettjusteringer i løpet av året, slik at det kunne vært en mer oversiktlig sammenheng mellom budsjett og regnskap. Da opprinnelig årsbudsjett for 2008 ble vedtatt, inneholdt det en del feil og uklarheter. Regnskapsleder sier at det var en differanse mellom inntekter og utgifter for avskrivninger på cirka 3-4 millioner, slik at budsjettet ikke var i balanse. Skjønnstilskudd barnehager ble ikke lagt inn i budsjett, budsjetterte låneavdrag tok ikke hensyn til nye låneopptak og var ikke i samsvar med nedbetalingsplanen til banken. Regnskapsleder uttaler videre at budsjettarbeidet i kommunen for budsjettåret 2008 ble for dårlig utført. - Økonomistyring og rapportering - 15

16 En virksomhetsleder sier at budsjett 2008 ikke er i samsvar med driftsutgiftene. Utfordringen er at virksomheten ikke vet hva som kommer av antall nye brukere og økt behov for tjenester, noe som gjør det uforutsigbart. Det budsjetteres ikke med rom for uforutsette hendelser, slik som økning for vikarbudsjettet, når det for eksempel er kreftpasienter som har krav på behandling som må utføres der og da. Hun ser også behovet for å ha med en person til i enheten for å diskutere og kvalitetssikre tallene i det budsjettet virksomheten kommer fram til. Tertialrapportering og avvik for 2008 er diskutert i kapittel 4 som omhandler økonomirapportering og oppfølging, se side 18 til 22 i denne rapporten Tids- og aktivitetsplanlegging i budsjettprosessen Kommunalsjef sier at kommunen har et vedtak på årshjul for gjennomføring av årsbudsjettet og økonomiplan, men at dette ikke har fungert. Han sier at da rådmannen la fram økonomiplan i juni til politisk behandling valgte kommunestyret å utsette denne til august, og så ble den igjen utsatt. Politikerne har ikke ønsket en delt prosess. I år har det vært en liten runde med økonomiplan i juni til politisk behandling, og det er viktig her at administrasjonen rekker tidsfristene slik at dokumentet gir mulighet for en god diskusjon. I år gjennomfører kommunen en felles økonomiplan og budsjettprosess hvor første år i økonomiplanen er budsjett Kommunalsjef sier videre at administrasjonen la fram en framdriftsplan for budsjettprosessen til formannskapet i år, som la opp til drøfting med hovedutvalg før formannskapsbehandling. Han sier at fremdriftsplanen ikke er overholdt og budsjettet legges fram til formannskapet i et todagers møte i november. Gjennomgang som forutsatt med tillitsvalgte, eldreråd, brukerråd, virksomhetsledere og hovedutvalg for drift må derfor innpasses så langt det er mulig. Formannskapet har tidligere behandlet budsjettet i dette møtet, med innstilling til kommunestyret i desember. Alle virksomhetslederne la inn lønnsdata i budsjettverktøyet ARENA i juni 2008, for budsjettåret Virksomhetsleder for hjemmetjenesten og virksomhetsleder Sistranda skole holdt på å arbeide med budsjettet i slutten av oktober, mens teknisk sjef var ferdig med budsjettforslaget i september. Økonomiplan ble behandlet i hovedutvalg for drift 18. november, i formannskapet 11. og 20. november, og behandlet i kommunestyret 11. desember Revisors vurderinger Vedtak om økonomiplan og årsbudsjett er gjennomført i samsvar med kommunelovens frister. Kommunens rutiner for budsjettarbeidet beskriver tidsfrister, men mangler en beskrivelse av prosedyrer for hvordan budsjettarbeidet skal utføres. Skriftlige rutinebeskrivelser vil kunne kvalitetssikre virksomhetsledernes budsjettarbeid, og kunne vært med på å bidra til at både utgifter og inntekter er i samsvar med driften av virksomhetene i budsjettåret. Forskrift om årsbudsjett 6 stiller krav om budsjettskjema 1B til fordeling drift og skjema 2B til investeringer i anleggsmidler. Årsbudsjett for 2008 manglet disse 2 skjemaene i saksframlegget til kommunestyret og i vedtak fra kommunestyret. Dette innebærer at budsjettvedtaket var ufullstendig, i forhold til forskriften. Kommunens årsbudsjett for 2007 var basert på realistiske inntekter. Men når det gjelder budsjettering av inntekter på pengeplasseringer, så burde disse vært budsjettert på en annen måte. Det er viktig at kommunen legger til grunn forsiktighetsprinsippet ved vurdering av forventede finansinntekter. Kommunens praksis har lagt opp til at skinnet blir solgt, før bjørnen blir skutt. Kommunens innkjøpsstopp i oktober 2008 kom som en direkte konsekvens av en negativ utvikling i pengemarkedene, og dermed en tilhørende inntektssvikt i kommunens forventede finansinntekter. Kommunen bør ha en budsjettering av finansinntekter ut fra faktiske inntekter i tidligere år. Regnskapets utgiftsside i 2007 viser et stort merforbruk for lånerenter og avdrag på lån i forhold til budsjett. Dette har likevel ikke betydning for realismen i budsjettet grunnet at det er balansekravet som vektlegges. Kommunen har et regnskapsmessig resultat som viser kr 0 for 2007, noe som betyr 16 - Økonomistyring og rapportering -

17 at kommunens inntekter og utgifter er i balanse. Realismen i budsjettet vurderes mot om balansekravet overholdes jfr. tolkningsrundskriv H Hvordan balansekravet overholdes stilles det ikke krav om etter revisor oppfatning. Det betyr at kommunens årsbudsjett er realistisk og i samsvar med kommunelovens 46 nr 3. Revisor konstaterer av 2. tertialrapportering for 2008 at driftsutgifter innen helse/pleie/omsorg har en betydelig høyere aktivitet enn det årsbudsjettet gir rammer for og at balansekravet totalt ikke overholdes. Dersom prognosene i 2. tertialrapport blir i samsvar med det endelige regnskapsresultatet, kan dette indikere at budsjett for 2008 ikke er realistisk. Kommunen har en økonomiplan som beskriver en tidsplan for budsjettarbeidet. Bruk av tidsplan i budsjettarbeidet er også anbefalt i veileder fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Revisor sitter igjen med et inntrykk av at kommunen hovedsakelig gjennomfører budsjettarbeidet fra september til desember. Det er en utfordring å få til en god involvering fra utvalg, formannskap og kommunestyret, samt samspillet mellom rådmann, økonomikontor og virksomhetsledere i denne modellen. I veilederen fra KRD vektlegges det start av budsjettarbeidet allerede i mai/juni hvor man har et grunnlag for status for neste års inntekter og utgifter. Kommunen kan starte arbeidet med budsjettprosessen i juni, både med involvering fra politisk nivå og fra virksomhetslederne. Dette hadde medført at kommunens budsjettprosess ble mer i samsvar med anbefalt veileder fra KRD og hadde gitt mulighet til bedre involvering. Revisor mener at kommunestyrets vedtak fra 2001 om å etablere rutiner for budsjettprosess og budsjettoppfølging, i svært liten grad er fulgt opp. 4 Økonomirapportering og oppfølging i kommunen I delproblemstillingen vil det fokuseres på om kommunens økonomirapportering og oppfølging er i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift samt relevant teori på området. Kriterier og datainnhenting samt vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 4.1 Revisjonskriterier Kriterier som kommunens økonomirapportering og oppfølging vurderes mot er kommuneloven og forskrift om årsbudsjett samt relevant teori om økonomistyring i det offentlige. Kommunelovens 47 viser til at årsbudsjettet er bindende for underordnede organer og at endringer på årsbudsjettet skal forelegges kommunestyret, som vedtar nødvendige endringer ved behov. I forskrift om årsbudsjett 10 og 11 vises det til at administrasjonssjefen er pålagt å rapportere til kommunestyret om faktisk utvikling i inntekter og utgifter gjennom året sett i forhold til vedtatte årsbudsjett. I merknader til forskriftens 10 og 11 vises det og til at hvis avvik oppdages på opprinnelig budsjett, skal rapporteringen inneholde forslag på nødvendige tiltak for å opprettholde balanse i budsjettet. Det skal foretas endringer i årsbudsjettet når dette må anses påkrevd. Kommunestyret skal selv foreta de nødvendige endringer i årsbudsjettet. I merknadene vises det og til en beskrivelse av uttrykkene «gjennom året» og «rapporter» som angir at slik rapportering skal skje med jevne mellomrom og minimum to ganger pr. år. I teori om økonomistyring av Busch mfl. beskrives det at selv om myndighet og ansvar er delegert, må budsjettansvarlige underlegges kontroll. Det legges vekt på at overordnede politiske og administrative organ har behov for informasjon slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå for å forstå helheten. Bush mfl mener man må spørre seg om rapporteringen er hyppig nok for å sette i verk tiltak av styrende organ for å kunne etterleve budsjettet i det aktuelle budsjettåret. For å kunne rapportere budsjettavvik flere ganger om året må budsjettene være periodisert, i følge Bush mfl. Periodiseringen av budsjettet kan tilpasses kommunens rapporteringshyppighet, men det er mest hensiktsmessig med månedlig periodisering slik at budsjettansvarlig på eget initiativ kan oppdage avvik tidligst mulig og kurs korrigeres. De anbefaler at det utarbeides fordelingsnøkler som tilpasses den enkelte tjeneste gjennom året for å periodisere budsjettet best mulig. - Økonomistyring og rapportering - 17

18 Å styre den økonomiske utviklingen underveis i året krever at ledelsen setter i gang problemløsningsprosesser for å diskutere avvik og søke etter nye tiltak. Det beskrives og at når avvik er registrert må den budsjettansvarlige gi en forklaring på hva som er årsaken. Deretter må det utarbeides nye tiltak som kan korrigere eventuelle negative avvik (Bush mfl). Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at økonomirapportering gjennom året, samt at oppfølging og tiltak for å opprettholde budsjettbalanse og hyppighet av denne er i samsvar med regelverket. I tertialrapportene er det viktig at periodiseringen gir et godt styringsverktøy basert på realistiske prognoser som viser utviklingen av drifta slik at enhetene kan styre drifta innenfor vedtatte budsjett. Økonomireglementet har bestemmelser om periodisk rapportering, som sier at kommunestyret skal behandle tertialrapport pr. 30. april og 31. august, samt behandle årsregnskapet innen 1. juli. 1. og 2. tertialrapport ble i 2007 behandlet i juni og oktobermøtet i kommunestyret. Tilsvarende praksis ble gjennomført for tertialrapporteringen i Økonomireglementet har bestemmelser om at tertialrapportene skal vise om virksomheten holdes innenfor de vedtatte budsjettrammer, og at dersom dette ikke er tilfellet, så må det settes i verk tiltak for å gjenvinne budsjettbalansen. 4.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang av relevante kilder og viser kommunens økonomirapportering, kommunens oppfølging av dette og periodisering av budsjettet i rapporteringen Kommunens økonomirapportering Regnskapsleder sier at det tidligere ble sendt ut økonomirapporter en gang i måneden til virksomhetslederne, noe som medførte full kontroll. Regnskapsleder sier det ikke var alle virksomhetslederne som brydde seg om disse, slik at rapportene i dag blir sendt ut hver andre måned. Han sier at om noen har behov for flere rapporter, blir det kjørt ut rapporter oftere. Teknisk sjef sier at han selv tar ut rapporter for sine områder, en gang i måneden. Virksomhetsleder for hjemmetjenesten sier at hun har nokså selvstendig ansvar i forhold til dette. Hun sier også at hun har ønsket mer opplæring i forhold til å bruke og forstå denne rapporteringen. Tettere oppfølging fra økonomiavdelingen er ønskelig. Virksomhetslederne sier at det fra og med høsten 2008 er bestemt at virksomhetslederne må rapportere månedlig til rådmannen. Kommunen har i 2007 og 2008 gjennomført tertialrapportering til politisk nivå. Denne rapporteringen var i 2007 hovedsaklig rapporteringen fra virksomhetsledere til rådmann, samt en vedlagt rapportering fra Grieg Investor for finansielle plasseringer. I 2008 har det vært en endring på dette slik at rådmannen for 2. tertial 2008 la fram en mer overordnet kortfattet tertialrapportering til formannskap/kommunestyre. Tertialrapportene har vært avlagt i samsvar med en beskrevet mal for rapportering. Tertialrapportene for hver virksomhet innholder en økonomisk oversikt med forbruk så langt og prognose for hele året. Det foreligger kommentarer til mer og mindreforbruk, og det er med sykefraværsstatistikk for periodene. I årsrapport 2007 for virksomhetene er det oversikt over antall ansatte, årsverk, opplæring/kurs, materiell, økonomi, måloppnåelse, forhold for oppfølging, budsjett/rammejustering, spesielle forhold, hovedinntrykk/konklusjon, og hva som bør profileres i kortversjonen av årsmeldinga. Tertialrapport for alle virksomheter januar april 2008 viser negative avvik for flere virksomheter. I oktober 2008 ble det rapportert om avvik, som følge av forventninger om tap på pengeplasseringer, og som følge av merforbruk i forhold til budsjettet Økonomistyring og rapportering -

19 Tabell 4 viser budsjett og prognose per Alle tall i tusen kroner Årsbudsjett Netto prognose Forventet avvik Kilde: Kommunens 2. tertialrapportering : Familie & helse, Frøya sykehjem, Dagsenter, Habilitering/Rehabilitering, Hjemmebaserte tjenester og NAV (sosial) 2: Teknisk/Fellesadministrasjon og Kultur 3: Politisk og Offentlig servicekontor 4: Mausund skole, Dyrøy skole, Nordskag skole, Sistranda skole, Sørburøy skole og Nabeita skole (Skolefritidsordningen er med i tallene) 5: Barnehagene Nordskag, Dyrøy, Hamarvik, Nesset 6: Kontroll og revisjon, Overformynderi, Utbedringslån og utbedringstilskudd, tilrettelegging og bistand næringsliv Tertialrapporteringen for 2. tertial viser at kommunen har utfordringer når det gjelder aktivitetsnivået. Det er ubalanse mellom vedtatt budsjett og det aktivitetsnivået som er prognosert per Revisor tar forbehold om at kommunens prognoser er riktige Kommunens oppfølging av økonomirapportene Kommunestyret har tatt tertialrapportene fra 2007 og 2008 til orientering. Regnskapsleder sier at det han opplever når budsjettkontroller kjøres, er at det er en treghet i organisasjonen i forhold til å foreta budsjettjusteringer. Første mulighet er å gjøre budsjettendring etter at kommunestyret behandler 1. tertial - etter den Det 2. tertial - etter er siste mulighet for å gjøre budsjettjusteringer. Han sier videre at sak om budsjettendring etter 1. tertial kom som F-sak 128/08 i møte den og videre som K-sak 122/08 i møte den Regnskapsleder stiller spørsmål ved om oppfølging av rapportene i dag er god nok, når det er virksomhetsområder som har merforbruk og 93 % av rammen er brukt i oktober. Kommunalsjef sier at hvis rapportene viser at det må settes i gang tiltak for å opprettholde budsjettbalansen, så følges dette opp i egen sak i etterkant av tertialrapporten. I år er det innført inntektsstopp og ansettelsesstopp for å opprettholde budsjettbalansen Kommunens periodisering i økonomirapportene Økonomisjef sier at han og rådmann er frustrert over periodisering av kommunens regnskap. I dag bruker kommunen lineær periodisering som ikke er i samsvar med når kommunens inntekter og utgifter belastes i regnskapet. Økonomisjef uttaler videre at dagens periodisering og rutiner gir mindre muligheter for oppfølging. En status gir det, men de som skal lese dette må være klar over feilkildene, noe som gir lite informasjon til politikerne. Virksomhetsleder teknisk sier omtrent det samme: Periodiseringen av budsjettet fungerer ikke godt nok i dag. Han går selv inn i tertialrapporteringa og periodiserer eks. kommunale avgifter som ikke stemmer med tertialrapporten. Dagens system er sårbart, da korrekt periodisering bygger på virksomhetsleders lange erfaring. Virksomhetsleder teknisk sier videre at dersom han ikke er på arbeid så vil det være vanskelig for andre, som ikke kjenner til manglene i periodiseringen, å gjennomføre riktig tertialrapportering. I tertialrapportene i 2008 er det tatt forbehold om at rapporteringen ikke gir et fullstendig økonomisk bilde av kommunens situasjon, som følge av at det ikke er innarbeidet rutiner for periodisering av regnskapet. 4.3 Revisors vurderinger Kommunen gjennomfører tertialrapportering til politisk nivå to ganger i året, noe som er i samsvar med bestemmelser i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett. - Økonomistyring og rapportering - 19

20 Årsbudsjettvedtak for 2008 manglet budsjettskjema 1B til fordeling drift og skjema 2B til investeringer i anleggsmidler. I tertialrapporteringen for 2008 er det heller ikke gitt tilbakemelding i forhold til skjemaene 1B og 2B. Samtidig er økonomireglementet for Frøya kommune lite utfyllende i forhold til hva tertialrapportering skal inneholde. Disse forholdene bidrar til uklarhet om hva rapporteringen skal inneholde. Tertialrapportene behandles i juni og oktobermøtet i kommunestyret. I 2007 ble ikke tertialrapportene etterfulgt av saker om budsjettregulering. I 2008 ble sak om tertialrapportering for 1. tertial behandlet i kommunestyrets junimøte, mens tilhørende budsjettreguleringssak ble behandlet i kommunestyrets møte 28. august. Det er da viktig å være klar over at disse budsjettreguleringene kun får virkning for de 4 siste månedene av året. Det må vurderes om rapportering og budsjettreguleringer skal behandles tidligere i kommunestyret, for å sikre at tiltak får virkning over en større del av budsjettåret enn det dagens rapportering og rutiner legger til rette for. Det er en del usikkerhet i tertialrapportene, som følge av bruk av lineær framskrivning som periodiseringsprinsipp. For å sikre en tilfredsstillende kvalitet på prognoser og forventet avvik i tertialrapportene, bør det etableres rutiner for hensiktsmessig periodisering. Dette vil gjøre det enklere for virksomhetslederne å avdekke og forklare avvik. Kommunen bør sørge for mest mulig lettleste regnskapsoversikter. Aktuelle tiltak er å endre budsjettering for merverdiavgiftskompensasjon, og gjennomføring av flere budsjettreguleringer. I 2007 var det svakheter i rutinene for gjennomføring av budsjettreguleringer. Det var noen vedtak om budsjettendringer, som ikke ble lagt inn i budsjettet. Også på dette området bør kommunen etablere skriftlige rutinebeskrivelser for ansvarsfordeling og prosedyrer for å kvalitetssikre arbeidet. 5 Kunnskapsdeling og samspill mellom økonomikontoret og virksomhetene I delproblemstillingen vil det fokuseres på om kommunens ledelse har tilstrekkelig kunnskap til å ivareta økonomiansvaret i samsvar med kommunens egne delegasjons- og økonomibestemmelser. Kriterier og datainnhenting samt vurderinger for delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 5.1 Revisjonskriterier Kriterier som kunnskapsdeling og opplæring vurderes mot er kommunens egne rutiner og bestemmelser som regulerer økonomiansvaret. Disse hentes fra kommunens delegasjonsreglement, lederavtaler og organisasjonsbeskrivelsen fra februar Kommunens delegasjonsreglement viser til at all delegasjon til administrasjonen skjer til rådmannen, som kan delegere sin myndighet til andre kommunalt ansatte. Disse utfører alltid sine oppgaver på vegne av og etter fullmakt fra rådmannen. All intern delegasjon skal gjøres skriftlig. I rådmannens Delegering av administrative fullmakter i Frøya vises det hva som forventes av virksomhetslederne i forhold til personalsaker, personaldisponeringer, tjenesteproduksjon og i forhold til økonomiansvar. Virksomhetsleder gis fullmakt til å foreta disposisjoner/anvisninger og budsjettjusteringer innenfor sitt budsjettområde innenfor rammen av handlingsplan, mål og delmål som kommunestyre, formannskap og hovedutvalg har fastsatt. Det synes ikke være fastsatt i noe reglement at det er krav til virksomhetslederne om å rapportere på utviklingsmål i økonomiplan/handlingsprogram. I kommunens organisasjonsbeskrivelse fra september 2008 vises det til at kommunen skal administreres med to ledernivå, men at det i tillegg er etablert en strategisk ledergruppe. Virksomhetsledere rapporterer direkte til rådmannen, der hvor virksomhetsleder har delegert myndighet innenfor drift, økonomi og personal, som gjør det mulig å ta et fullstendig resultatansvar Økonomistyring og rapportering -