Aktivitetskrav. for medlemmer av samdrifter. i melkeproduksjonen

Transkript

1 Aktivitetskrav for medlemmer av samdrifter i melkeproduksjonen Utredning av partssammensatt arbeidsgruppe Avgitt

2 2 Innhold: 1. INNLEDNING MANDAT OG BAKGRUNN NÆRINGSKOMITEENS INNSTILLING ARBEIDSFORM OG SAMMENSETNING FAKTA OM SAMDRIFTER LITT HISTORIE DAGENS SITUASJON AKTIVITETSKRAVETS FORMÅL HISTORIKK Eier/forpakter skulle bo på og drive landbrukseiendommen Markedssituasjonen for melk Tilskuddssystemet ENDRINGER I LANDBRUKSPOLITIKKEN Fra personer til foretak og relasjonen til andre produksjoner Tilskudd og stordriftsfordeler Kvotesystemet og valg av foretaksform Leie av kvote FORMÅLSOPPNÅELSE UTEN AKTIVITETSKRAV AKTIVITETSKRAV OG KONTROLL KONTROLL AV TIDLIGERE AKTIVITETSKRAV ALTERNATIVT AKTIVITETSKRAV ARBEIDSGRUPPAS VURDERINGER OG TILRÅDINGER VEDLEGG 1. Tabell over antall samdrifter pr med tilhørende kvote fordelt på fylke og antall medlemmer 2. Tabell over fordeling av antall samdrifter fordelt på antall eiendommer pr

3 3 1. Innledning 1.1 Mandat og bakgrunn I 1989 ble det første gang innført krav om at medlemmer av samdrifter måtte delta med egen arbeidsinnsats i samdriften. Aktivitetskravet ble avviklet 1. juli Fjerningen av kravet var en del av en større justering av rammevilkårene i melkeproduksjonen. Bakgrunnen var bl.a. en erkjennelse av at gjeldende aktivitetskrav var vanskelig å kontrollere, ved siden av behovet for harmonisering av rammebetingelsene for ulike foretaksformer i melkeproduksjonen og mellom melkeproduksjon og andre produksjoner. Partene i jordbruksoppgjøret ble i jordbruksavtalen for enige om å nedsette en arbeidsgruppe for å vurdere forutsetningene for å etablere et kontrollerbart aktivitetskrav for medlemmer av samdrift i melkeproduksjonen. I Sluttprotokoll fra forhandlingsmøte pkt. 3 nr. 1 heter det: Aktivitetskravet for samdrifter avvikles fra Det settes ned en partssammensatt arbeidsgruppe for å vurdere forutsetningene for å etablere et kontrollerbart aktivitetskrav for medlemmer av samdrifter i melkeproduksjonen innen Det vises for øvrig til St.prp. nr. 66 ( ) Om jordbruksoppgjøret 2004 endringer i statsbudsjettet for 2004 hvor ovennevnte også er inntatt. (Se pkt Samdrift). Arbeidsgruppens mandat kan sies å være todelt: 1. Forutsetningene for et kontrollerbart aktivitetskrav skal vurderes. Hvorvidt er det behov for, eller ønskelig med et aktivitetskrav, gitt de endringer som har skjedd i landbruket og landbrukspolitikken siden regelverket for samdrifter ble etablert. Hva skulle være formålet med et slikt krav? Hvilke landbrukspolitiske mål vil bli bedre oppfylt dersom et aktivitetskrav blir innført? 2. Vurderinger av et kontrollerbart system. Prinsipielt burde en utredning av dette avhenge av at det svares ja på at det vil ha tilstrekkelig stor landbrukspolitisk betydning at et slikt krav bør vurderes innført. Vurdering av et aktivitetskrav må ses i sammenheng med den totalløsningen som ble lagt til grunn for ulike foretaksformer i melkeproduksjonen i årets jordbruksavtale, herunder harmonisering av tilskuddsutmåling og tilpasningsmuligheter. De landbrukspolitiske målsetningene ligger også til grunn for vurderingene. Det er et politisk mål å utforme næringspolitikken slik at landbruket blir i stand til å møte nye rammevilkår og økt krav fra forbrukerne i et marked som blir stadig mer åpent, jf. St.prp. 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet. 1.2 Næringskomiteens innstilling I Innst.S. nr. 288 ( ) om jordbruksoppgjøret 2003 heter det:

4 4 Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet, ser positivt på etablering av samdrifter. Samtidig må virkemiddelsystemet legge til rette for at det blir likeartede muligheter til å utvikle produksjonen og øke produksjonsomfanget uavhengig av organisasjonsform og grader av samarbeid. Ved behandlingen av jordbruksoppgjøret i 2004 ga flertallet i Næringskomiteen en relativt omfattende merknad til rammebetingelsene i melkeproduksjonen. I Innst.S. nr. 260 ( ) Innstilling fra næringskomiteen om jordbruksoppgjøret endringer i statsbudsjettet for 2004 m.m. heter det: Rammebetingelser for melkeproduksjonen Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at partene har kommet fram til enighet om en omfattende pakke med endringer i rammebetingelsene i melkeproduksjonen. Flertallet har merket seg at den innebærer mer likeartede utviklingsmuligheter for ulike organisasjonsformer i melkeproduksjonen gjennom harmonisering av dagens regelverk for samdrifter og andre organisasjonsformer. Flertallet er enig i at aktivitetskravet til samdriftene har vært det viktigste grunnlaget for å yte større tilskudd til samdrifter enn enkeltmannsforetak med samme driftsomfang. Ønske om større tilskuddsutmåling bør ikke være grunnlaget for valg av organisasjonsform og investeringer som skal avskrives over lang tid. Flertallet er positiv til samdrift. Gjennom avtalen økes fleksibiliteten også for samdrifter på noen områder, bl.a ved at aktivitetskravet bortfaller. Flertallet viser til at avtalen innebærer avvikling av aktivitetskravet for samdrifter i melkeproduksjonen, og har merket seg at partene er enige om å vurdere forutsetningene for et kontrollerbart aktivitetskrav fram til 1. januar Samtidig mener flertallet at forutsigbarhet i rammebetingelsene er viktig. For det store flertall av samdrifter som har tilpasset seg gjeldende regler er det derfor viktig at avtalen legger opp til avvikling av ekstratilskuddet over tid. Samtidig bør overgangen fra 1. juli håndteres fleksibelt slik at endringene ikke unødvendig griper inn i planer som er lagt i næringen. Flertallet vil også vise til at med denne relativt store omleggingen, legges grunnlag for et rammeverk i melkeproduksjonen som kan være mer stabilt framover. Det er viktig i en periode med stort investeringsbehov. Uforutsigbarhet kan i seg selv bidra til å redusere investeringslyst. Flertallet konstaterer videre at med de avtalte harmoniseringer av regelverket kommer også melkeprodusentenes muligheter til å utvikle sin produksjon mer på linje med de muligheter andre produksjoner har, innenfor de rammene kvotesystemet gir. Flertallet vil peke på at kvotesystemet først og fremst er ment å være et virkemiddel for å tilpasse totalproduksjonen til markedsmulighetene. Ut over det bør systemet i minst mulig grad begrense handlingsrommet for produsentene. Dette er ikke minst viktig for å rekruttere nye unge utøvere, med behov for utviklingsmuligheter, til sektoren. Flertallet vil samtidig peke på nødvendigheten av å utvikle regelverket og oppfølgingen av det, for å hindre tilpasninger som ikke er i tråd med målene og intensjonene for de enkelte ordninger. Flertallet viser til at handlingsrommet for enkeltbruk i melkeproduksjonen øker i avtalen, med virkning fra 1. januar Omsetningen av kvoter holdes på fylkesnivå, med unntak for Oslofjordregionen, som blir en omsetningsregion. Flertallet vil peke på at den geografiske produksjonsfordelingen er helt sentral i

5 5 landbrukspolitikken. Flertallet er likevel enig i at fylkene rundt Oslofjorden, som også har relativt begrenset melkeproduksjon, blir én omsetningsregion. Det kan ikke pekes på viktige distriktspolitiske eller andre landbrukspolitiske hensyn som skulle tilsi en annen vurdering. Flertallet viser til at avtalen innebærer en viss utflating av strukturprofilen i areal- og kulturlandskapstilskuddene, slik det ble forutsatt ved behandlingen av St.meld. nr. 19 ( ). Dette kompenseres de minste brukene for gjennom økt strukturdifferensiering av husdyrtilskuddet. Flertallet har merket seg at det bl.a. er forvaltings- og kontrollmessige hensyn som ligger til grunn for tilpasningen, bl.a. ved at det økonomiske incitamentet til å søke tilskudd på andre måter enn via de reelle driftsenhetene reduseres. Flertallet ber departementet på egnet måte legge fram for Stortinget en vurdering av konsekvensene av endret regelverk som har strukturvirkning. Flertallet ser positivt på at partene videreutvikler tilskuddssystemet med sikte på forenkling og for å redusere uønsket tilskuddstilpasning. Flertallet ser det som naturlig at arealtilskuddene differensieres med grunnlag i regionvise kostnadsulemper, mens strukturdifferensieringen ivaretas av husdyrtilskuddene og jordbruksfradraget. Det vil bidra til et enklere og mer oversiktlig tilskuddssystem og formål med de ulike ordningene. 1.3 Arbeidsform og sammensetning Arbeidsgruppen ble oppnevnt av Landbruksdepartementet ved brev av Det har vært holdt høringsmøte med representanter for Tine BA og Q-meierienes produsentlag. Gruppen har hatt 4 møter i perioden oktober 2004 januar Medlemmer: Steinar Helgen, Landbruks- og matdepartementet (leder) Hilde Haug Simonhjell, Landbruks- og matdepartementet Per Harald Agerup, Norges Bondelag Gunvor Gauteplass, Norges Bondelag Harald Ove Foss, Norsk Bonde- og Småbrukarlag Heidi Jønholt, Norsk Bonde- og Småbrukarlag Roger Gunnarson, Arbeids- og sosialdepartementet Per Arne Skjeflo, Finansdepartementet Observatør: Magnus O. Folkvord, Samdriftenes Kontaktorgan Sekretariat: Statens landbruksforvaltning

6 6 2. Fakta om samdrifter 2.1 Litt historie De første samdrifter som ble etablert rett etter krigen ble organisert som rene fellesfjøs ofte med leid røkter og uten aktivitet fra brukerne. Fôret ble solgt til samdrifta. Medlemmene begynte ofte med annen produksjon på gården. Samdrift i melkeproduksjonen organisert på den måte som vi har kjent den de seneste år, hvor deltakerne er aktivt med i samdrifta, har vi hatt siden 1960-tallet. På 1960, 70 og 80-tallet var det imidlertid ikke nedfelt noe krav om aktiv deltagelse i samdrift og det var ikke krav om noen godkjenning. Først i 1983 da toprisordningen (kvoteordningen nå) ble innført, ble det gitt godkjennelser til å etablere mer omfattende samdrift. Etter hvert ble fokuset imidlertid rettet mot deltagernes aktivitet, og i 1989 ble det innført krav om at samdriftsmedlemmene skulle delta aktivt i samdrifta og ha inntekt fra den for å få kvantumsavgrensa pristilskudd på melk. Første gang det ble stilt krav om at medlemmene av samdrift måtte delta med egen arbeidsinnsats for å få godkjent samdriften, og at dette måtte konkretiseres i egen samdriftsavtale, var i toprisordningen for melk i Da ble også kravet om aktivitet tallfestet med minimum 30 %, 20 % og 10 % avhengig av om det var to, tre, fire eller flere medlemmer i samdrifta. Her het det: Partene må inngå samdriftsavtale som inneholder konkrete opplysninger om medlemmenes arbeidsinnsats samt fordeling av nettoinntekter. For samdrifter med to medlemmer er det et krav at inntekter og arbeidsinnsats skal fordeles mellom medlemmene slik at minimum 30 prosent faller på den ene parten. For samdrifter med tre medlemmer er tilsvarende kravet minimum 20 %, og for samdrifter med fire medlemmer eller mer er kravet minimum 10 %. Også i forskrift om kvoteordningen for melk av gjeldende til , ble det stilt krav om at medlemmene i samdrift måtte delta med egen arbeidsinnsats. Her het det: Partene, som er eierne av de deltakende foretakene, må delta aktivt med egen arbeidsinnsats i samdriften og få inntekter fra denne. For samdrifter med to parter skal inntekt og arbeidsinnsats fordeles slik at minimum 30 % faller på hver av partene. For samdrifter med tre parter er det tilsvarende kravet minimum 20 %, og for samdrifter med fire parter eller mer er kravet minimum 10 %. Dette kravet innebar at et medlem i samdrift selv måtte delta aktivt med egen arbeidsinnsats. Med dette forsto en at det i samdrift med melkeproduksjon ble stilt krav om systematisk deltagelse med egen arbeidsinnsats for hver av partene gjennom hele året. Med part ble ment brukeren selv og dens familiemedlemmer som bodde på eiendommen. Det var ingen minimumskrav til arbeidstimer i fjøset (melking og stell av dyr). Arbeidsinnsats som hadde naturlig tilknytning til melkeproduksjonen (fôring og stell av ungdyr, fôrberging og onnearbeid, vedlikehold av maskiner, redskap og bygninger samt administrasjonsoppgaver) talte med ved en vurdering av hvorvidt aktivitetskravet var oppfylt. Leid arbeidskraft ble akseptert såfremt partene selv ytet tilstrekkelig egen arbeidsinnsats. I en samdrift med to medlemmer måtte hver av partene stå for minimum 30 % av det totale arbeidskravet. Maksimalt kunne denne samdriften leie hjelp til 40 % av samdriftens totale arbeidskrav. Når det gjelder mulighetene for leid arbeidskraft i samdriftene har definisjonen

7 7 til dette vært endret opp gjennom årene. Innsatsen til det enkelte medlem ble målt i forhold til samdriftens totale arbeidsbehov, alle oppgaver og leid hjelp inkludert. I 1976 var det registrert om lag 60 samdrifter her i landet. Bl.a. som følge av skiftende rammevilkår økte ikke antallet vesentlig på 1980-tallet. Utover 1990-årene har antall samdrifter steget. Pr. 31.desember 2004 er det registrert til sammen 1236 godkjente og etablerte samdrifter i Norge. Figur 1 viser utviklingen i antall samdrifter etter hvor mange medlemmer som er i samdriften Antall medlemmer 7 medlemmer 6 medlemmer 5 medlemmer 4 medlemmer 3 medlemmer 2 medlemmer År Figur 1. Utvikling i antall samdrifter etter antall medlemmer 2.2 Dagens situasjon Godkjente og etablerte samdrifter har en samlet kvote på 236 mill. liter pr.31. desember Dette utgjør 15 % av landets totale melkeproduksjon. Kvotemengden, fordelt på til sammen 1236 godkjente og etablerte samdrifter, gir en gjennomsnittlig melkekvote per samdrift på liter. Tabell 1 viser kvotefordeling i samdrifter sammenlignet med total kvote som ikke er i samdrift, fordelt på fylker. Det er klare fylkesvise forskjeller når det gjelder utbredelsen av samdrifter. Det er flest samdrifter etablert i Oppland, Rogaland, Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal. Samdriftene i disse fylkene utgjør 62 % av samdriftene i landet. I Oppland utgjør samdriftene 25 %, i Nord-Trøndelag 21 %, i Rogaland 18 % og i Møre og Romsdal 12,5 % av eiendommene med melkeproduksjon. Tallene baserer seg på at et medlem i samdrift regnes som en eiendom med melkeproduksjon. Størst utbredelse av samdrifter finner man i fylkene med størst etterspørsel etter kvoter i forhold til tilbudet.

8 8 Tabell 1. Kvotefordeling fordelt på fylker FYLKE Total kvote Kvote utenfor samdrift Kvote i samdrift Andel kvote i samdrift mill liter Mill liter mill liter % Østfold 32,5 28,1 4,4 13,4 % Akershus 30,0 27,8 2,2 7,4 % Hedmark 89,5 78,3 11,2 12,5 % Oppland 174,8 131,0 43,8 25,1 % Buskerud 36,1 32,1 4,0 11,1 % Vestfold 16,1 13,4 2,8 17,0 % Telemark 15,3 13,5 1,8 11,9 % Aust-Agder 13,8 12,4 1,4 9,9 % Vest-Agder 35,1 32,1 3,0 8,5 % Rogaland 283,7 232,7 51,0 18,0 % Hordaland 85,3 73,1 12,3 14,4 % Sogn og Fjordane 114,4 100,9 13,4 11,8 % Møre og Romsdal 157,2 137,5 19,7 12,5 % Sør- Trøndelag 156,1 139,3 16,8 10,8 % Nord- Trøndelag 174,3 137,5 36,8 21,1 % Nordland 110,1 100,6 9,6 8,7 % Troms 37,5 36,1 1,5 4,0 % Finnmark 19,6 18,4 1,2 5,9 % Total kvote 1581,7 1344,9 236,8 15,0 % Som det fremgår av tabell 2 består storparten av samdriftene av to eiendommer. Tabellen viser at omlag 83 % av samdriftene består av to medlemmer. 12 % av samdriftene består av tre medlemmer, mens fire eller flere forekommer sjelden. Det har tidligere ikke vært noen eksplisitt begrensning på antall medlemmer i samdrifter men aktivitetskravet på 10 % for samdrifter med 4 parter eller mer har vært en implisitt begrensning på 10 samdriftsmedlemmer. I jordbruksoppgjøret 2004 ble det enighet om en grense på maksimalt fem medlemmer i samdrifter etablert etter 1. juli Tabellen viser at det ikke eksisterer mange samdrifter i denne størrelsesorden før regelen inntraff. Tendensen har imidlertid vært at antall samdrifter med mange medlemmer har vært økende. Når det gjelder produsenter med geitmelkproduksjon er det pr kun tre samdrifter, hvorav én har tre medlemmer. Tabell 2. Oversikt over antall medlemmer i samdrift pr Antall Antall samdrifter Andel av totalt antall samdrift medlemmer ,5 % ,9 % ,6 % ,1 % 6 4 0,3 % 7 4 0,3 % Totalt antall medlemmer i samdrift: Grunnlagsmaterialet for tabellen over er inntatt som vedlegg 1.

9 9 3. Aktivitetskravets formål 3.1 Historikk Arbeidsgruppen har ikke funnet noe skriftlig materiale som eksplisitt uttrykker hva som har vært aktivitetskravets formål. Etter gjennomgangen mener likevel arbeidsgruppa det kan pekes på tre hovedhensyn som har ligget til grunn for aktivitetskravet Eier/forpakter skulle bo på og drive landbrukseiendommen Frem til januar 2000 inneholdt kvoteforskriften krav om at partene i en samdrift måtte være bosatt på sine respektive bruk. Ved endring av forskriften i 2000 ble det stilt krav om at boog driveplikten var oppfylt. Bestemmelsen sa opprinnelig intet om muligheten for fritak fra bosettingskravet slik bestemmelsen gjorde for medlemmer som ønsket å drive felles melkeproduksjon. Etter daværende forskrifts 13 pkt. 3 trengte ikke partene som drev felles melkeproduksjon å bo på brukene dersom det var gitt endelig fritak fra kravet til boplikt. Krav om bosetting på eiendommen er kjent fra andre områder innen landbruksregelverket. Frem til 2002 var det et vilkår for å kunne motta produksjonstilskudd at basis for tilskuddsøknaden var en driftsenhet med våningshus, driftsbygning og minimum 10 dekar jordbruksareal. Forpakteren måtte bo på enheten, og kunne ikke bo på annen landbrukseiendom som var basis for en tilskuddssøknad. Disse kravene må ses i sammenheng med et ønske om at landbruket skal baseres på selveiende produsenter. Også aktivitetskravet må forstås ut fra denne målsetningen i landbrukspolitikken Markedssituasjonen for melk Markedssituasjonen for melk på 90-tallet var preget av overproduksjon, og det var derfor et sentralt mål i denne perioden å redusere produksjonsvolumet. Fram til innføring av omsetning av kvoter i 1997, ble kvotemengden redusert ved hjelp av omstillingsbidrag, negativt forholdstall, oppkjøp av kvote uten omfordeling m.m. De første årene med et system med omsetning av melkekvoter gjennom staten, dro staten inn store deler av den kvotemengden som ble solgt. I årene 1999 og 2000 ble all solgt kvote dratt inn av staten, og i 2000 var det en ekstra omsetningsrunde til en høyere pris. Disse tiltakene førte til at kvotemengden ble redusert fra mill liter i 1989 til mill liter i 2001, dvs en reduksjon på 21,5 %. Samtidig med dette fallet i totalproduksjonen var det en økning i antall samdrifter. Gjennom etablering av samdrift hadde melkeprodusentene en mulighet for å utnytte stordriftsfordelene gjennom felles produksjon. Sammenligner man fylkesstatistikk over utbredelse av samdrifter med statistikk over kjøp og salg av kvote, viser det seg i grove trekk at i de fylkene med størst etterspørsel etter kvoter i forhold til tilbudet, er de fylkene med størst utbredelse av samdrifter. Det er altså grunn til å anta at for produsenter som har ønsket å utvide handlingsrommet, har det å inngå samdrift vært en av svært få utvidelsesmuligheter spesielt før innføring av omsetning av kvoter, men også i årene etter, hvor reelt kjøp for mange lå langt under innmeldt kjøpsønske. Bakgrunnen for at man hadde et aktivitetskrav for medlemmer av samdrift må vurderes i lys av dette. I perioden ble omsatt kvote kjøpt og solgt tilbake til produsentene gjennom staten til en statlig fastsatt pris. I en periode hvor mange måtte redusere produksjonen, ble det lagt vekt på at enkeltbrukere ikke skulle kunne unndra seg reduksjonen

10 10 gjennom enkelt å leie kvote. Videre var det ønskelig at de som sluttet, skulle selge kvoten. På denne måten hadde staten mulighet til å inndra kvote dersom markedssituasjonen tilsa det. Dersom markedssituasjonen ga rom for at kvoten kunne omfordeles, ble kvoten fordelt på mange produsenter gjennom at kvotemengden ble lagt ut for salg til den statlig fastsatte prisen. Uten aktivitetskrav, ville mengden kvote som ble lagt ut for salg kunne blitt redusert og man så dette som en uheldig løsning etter en periode med en anstrengt markedssituasjon Tilskuddssystemet Begrunnelsen for et aktivitetskrav må også ses i sammenheng med de økonomiske fordelene samdrifter har hatt i form av høyere tilskudd enn enkeltbruk av tilsvarende størrelse. Så lenge det var store forskjeller tilskuddsmessig mellom samdrifter og enkeltbruk, ville en avvikling av aktivitetskravet gjøre etablering av samdrifter svært gunstig på bekostning av enkeltbruk. Dette var ikke en ønsket utvikling. Ekstratilskuddene til samdrifter må ses i sammenheng med at samdriften ikke fikk tatt ut tilsvarende stordriftsfordeler som tilsvarende enkeltbruk pga. krav om aktivitet fra alle samdriftsmedlemmene. Tilskuddsordningenes behandling av samdrifter har blitt endret en rekke ganger. I regelverket for direkte tilskudd til jordbruket som gjaldt før 1979, stilte medlemmer i samdrift helt likt med enkeltmedlemmer når det gjaldt beregning av tilskudd. Fra 1979 har deltakere i samdrifter kunnet søke produksjonstilskudd separat for deler av produksjonen. På grunn av strukturprofilen i tilskuddsordningene så mange det som økonomisk gunstig å fordele produksjonen mellom samdriften og deltakerne i samdriften. Driftstilskuddet, tidligere Kvantumavgrenset tilskudd på mjølk, ble tidligere gitt til medlemmer i samdrift som om de drev hver for seg. I 1983 ble dette trappet ned til 60 %. Tilskuddet økte til 80 % i 1985 og til 100 % i I 1988 fikk m.a.o. samdriftene samme tilskudd som medlemmene til sammen ville fått som enkeltbruk. Fram til jordbruksoppgjøret i 1998 hadde samdriftsenhetene fått tilskudd til avløsning ved ferie og fritid som om de var separate enheter. I sluttprotokollen fra jordbruksforhandlingene 1998 heter det: Samdrifter tas ut av det ordinære tilskuddet til avløsning ved ferie og fritid. Det etableres et eget tilskudd til samdrifter med samme beregningsgrunnlag og satser som for det ordinære avløsertilskuddet. Ordningen koples ikke til dokumenterte utgifter. Maksimalbeløpet settes til 1,5 ganger maksimalbeløpet for det ordinære avløsertilskuddet. Satsintervallene for antall dyr settes til 1,5 ganger intervallet i det ordinære avløsertilskuddet. Det bevilges 14 mill. kroner til ordningen under øvrige velferdstiltak (post 78.05). Partene legger til grunn at tilskuddene til samdrifter gjennomgås med sikte på å analysere og synliggjøre ulike sider ved tilskuddssystemet for samdrifter og deres økonomiske situasjon sammenlignet med andre bruk. Under jordbruksforhandlingene i 2001 kom det nye endringer. Særskilt tilskudd til samdrifter under velferdsordningene ble avviklet, og samdriftene kunne motta ordinært tilskudd til avløsning ved ferie og fritid, men uten krav til dokumentasjon. Samdriftsmedlemmene kunne imidlertid få tilskudd til avløsning for produksjon utenfor samdrifta på eget bruk. I 2001 ble også arealbasert tilskudd lagt om slik at medlemmene i samdriften måtte søke separat om arealbasert tilskudd. Samdriften skulle videre søke samlet om tilskudd for alle dyr, både dyr i samdriftsfjøset og dyr plassert på medlemmenes egne driftsenheter uansett

11 11 husdyrslag. Toppavgrensingen for samdrifter ble satt til kroner, mot kroner for enkeltbruk. Et særskilt driftstilskudd i melkeproduksjonen for samdrifter som erstattet de separate driftstilskuddet til deltakerne ble etablert i Det ble gitt et tilskudd pr. samdrift. For Sør- Norge ble tilskuddet for samdrifter med to medlemmer kroner og med tre medlemmer kroner. En overgangsordning ble etablert for samdrifter med fire eller flere medlemmer. Siden enkeltbruk i 2001 mottok kroner i tilsvarende driftstilskudd, fikk samdrifter betydelig høyere tilskudd enn om de hadde drevet hver for seg. I jordbruksoppgjøret i 2004 ble det på nytt endringer i tilskuddet. Det ble enighet om at det skulle tildeles samme driftstilskudd for samdrift som for enkeltbruk. Denne endringen ble bl.a. knyttet opp til at aktivitetskravet falt bort og gjelder for nye samdrifter. Endringen skulle i første omgang gjelde for nye samdrifter, mens de gamle ble med i en overgangsordning. Etter opptrappingsvedtaket midt på 1970-tallet ble strukturprofilen forsterket og det har fra tid til annen vært betydelige diskusjoner omkring rimeligheten i at deltagerbrukene i samdrifter skulle få beholde strukturtilskuddene, samtidig som en rasjonaliserte bort kostnadene som begrunnet dem. Den underliggende begrunnelsen for tilskuddsutmålingen til samdrifter må derfor ses i sammenheng med aktivitetskravet. Aktivitetskravet kan sies å begrense mulighetene, direkte eller indirekte, til å hente ut rasjonaliseringsgevinstene. 3.2 Endringer i landbrukspolitikken Det er et betydelig behov for investeringer i melkesektoren. Produsentene har ofte hevdet at regelverket ikke alltid har vært forutsigbart, og at det derfor har vært vanskelig å legge langsiktige drifts- og investeringsplaner. I de siste jordbruksavtalene har det vært arbeidet frem et mer ikke-diskriminerende regelverk mellom foretaksformer med større tilpasningsmuligheter i sektoren. Dette gir større muligheter for lønnsomme investeringer og bidrar til å sikre en større grad av stabilitet i rammene i årene som kommer. Næringskomiteens flertall pekte i innstillingen til årets jordbruksoppgjør på at kvotesystemet først og fremst er ment å være et virkemiddel for å tilpasse totalproduksjonen til markedsmulighetene. Og at systemet ut over det i minst mulig grad bør begrense handlingsrommet for produsentene. Det understrekes at det ikke minst er viktig for å rekruttere nye unge utøvere med behov for utviklingsmuligheter til sektoren Fra personer til foretak og relasjonen til andre produksjoner En viktig endring i grunnlaget for vurderingen av aktivitetskravet kom i Før den tid var personer (i praksis enkeltmannsforetak) tilskuddsmottakere. Andre typer foretak kunne ikke søke tilskudd, med unntak for samdrifter i melkeproduksjonen. Melkeproduksjonen hadde dermed større muligheter enn andre produksjoner til å inngå formelle samarbeid uten å tape tilskudd. På den andre siden la kvotesystemet begrensinger for melkeprodusentene som andre produksjoner ikke hadde på tilsvarende måte. Til og med 2001 var personer tilskuddssøkere og mottakere. Fra 2002 ble foretak tilskuddssøkere og mottakere. Dette innebærer at det i alle produksjoner kan etableres foretak, og uformelle samarbeid kan formaliseres, uten å tape tilskuddsrettigheter. Det stilles ikke krav til aktivitet fra deltagerne i foretakene i andre produksjoner. Med andre ord ble situasjonen

12 12 motsatt etter Melkeprodusentene hadde et krav til aktivitet i foretaket som ingen andre produksjoner hadde. Det kan argumenteres for at grunnlaget for betegnelsen samdrift i stor grad falt bort med tilskuddsreformen og med avviklingen av aktivitetskravet i Aktivitetskravet hadde også som konsekvens at enkeltmannsforetak kunne leie inn alt arbeid på bruket, mens medlemmer i en samdrift måtte være fysisk til stede selv i et visst omfang (minimum 10 til minimum 30 prosent avhengig av antall medlemmer i samdriften) Tilskudd og stordriftsfordeler Det har i mange år vært diskusjoner om tilskuddsutmålingen til samdrifter, i hvilken grad deltagerbrukene skulle betraktes som selvstendige enheter i tilskuddssammenheng, selv om store deler av driften foregikk i samdrift. Tilskuddsutmålingen til samdrift i forhold til enkeltbruk har endret seg over tid, jf. side 10. Det er mange måter å etablere samdrifter på, fra der hvor to går sammen og utnytter eksisterende kapital, til der hvor mange eiendommer går sammen og bygger ny driftsbygning og etablerer nye håndteringslinjer for fôr som om det var et enkeltbruk. Over tid har vi sett det siste i større og større grad. I alle tilfeller oppnås en eller annen grad av stordriftsfordeler. Stordriftsfordelene er særlig knyttet til arbeidsforbruk og kapital. Det reduserte arbeidsforbruket og selve samarbeidet mellom fagpersoner er grunnlaget for at deltagerne får en bedre arbeidssituasjon. De senere årene er det gjort en rekke tiltak som innebærer en harmonisering av tilskuddsregelverket for ulike organisasjonsformer. Etter gjeldende jordbruksavtale får som tidligere nevnt samdrifter og enkeltbruk samme driftstilskudd. Videre fikk man i 2003 en utflating i strukturprofilen i areal- og kulturlandskapstilskuddet, som innebærer at fordelene med å fordele dette tilskuddet på samdriftsmedlemmene blir mindre i forhold til å søke samlet for et stort enkeltbruk. I 2001 ble det innført krav om at samdriften skulle søke samlet for tilskudd husdyr for alle dyr i samdrifta. Fra 2002 skal samdriftsmedlemmene søke samlet om tilskudd husdyr for storfe, men kan søke separat for andre husdyr når dette ikke er en del av driftssamarbeidet. Disse endringene innebærer også en harmonisering i tilskuddene mellom samdrifter og enkeltmannsforetak Kvotesystemet og valg av foretaksform Etter hvert som kvotesystemet la betydelige begrensninger på mulighetene til å utvikle enkeltbruk pga bl.a. en vesentlig reduksjon i samlet melkeproduksjon, ble samdrifter eneste mulighet til å redusere kostnadene gjennom økte stordriftsfordeler. Bedret markedssituasjon og innføring av omsetning av melkekvoter har senere gitt enkeltbruk større tilpasningsmuligheter. Etterspørselen etter melkekvote har vært stor etter innføring av et system med omsetning av melkekvoter. Dette må blant annet ses i sammenheng at mange hadde ledig båskapasitet etter reduksjonen i kvoten på 90-tallet. Fordelingsreglene for salg fra staten har medført at de fleste som har ønsket å kjøpe kvote har kunnet gjøre det, men antall liter til den enkelte har vært begrenset. Innføring av privat kvoteomsetning mellom melkeprodusenter på 30 % av kvoten i 2003, og på 60 % av kvoten fra og med 2005 har i større grad gjort det mulig for enkeltprodusenter å øke driftsomfanget på eget bruk. I 2005 ble også maksimal kvote enkeltprodusenter kan kjøpe

13 13 seg opp til hevet fra liter til liter, mens tilsvarende tak for samdrifter står uendret på liter. Disse endringene har vært en del av harmoniseringen av regelverket mellom ulike foretaksformer i melkeproduksjonen Leie av kvote Det har vært framført som argument for et aktivitetskrav at avvikling vil innebære mulighet for leie av kvoter. Uten aktivitetskravet er det i realiteten åpnet for samdrifter uten fysisk deltakeraktivitet eller leie av kvote innenfor avstandskravet til samdrifter på 12 km. Det anføres at det ikke er ønskelig at bønder som produserer melk påføres mer kostnader gjennom leieutgifter, mens bønder som ikke ønsker å produsere melk henter inntekter gjennom bortleie av kvote. Muligheten for å leie ut kvoten gjennom å gå passivt inn i en samdrift vil kunne redusere omfanget av kvoteomsetningen og antall kvoter som blir lagt sovende. Samtidig med at man fjernet aktivitetskravet, ble andelen kvoteomsetning som kan foregå privat økt fra 30 % til 60 %. Økt andel privat omsetning innebærer at det blir økonomisk gunstigere å selge kvoten, noe som trekker i retning økt kvoteomsetning. Leieprisen vil for øvrig ha sammenheng med salgsprisen. I statens tilbud i jordbruksforhandlingene for perioden ble det foreslått et system for leie av kvoter i tillegg til avvikling av aktivitetskravet for samdrifter. Målsetningen var å øke den enkeltes handlingsrom gjennom større tilpasningsmuligheter i næringen. Jordbruksavtalen innebar at leie av kvote ikke ble innført. I forbindelse med omtale av tidligere aktivitetskrav bør det nevnes at passive samdriftsdeltakere gjennom en årrekke har vært et kjent begrep. I forbindelse med omtalen av kvoteleie er det riktig å påpeke at etablering av samdrift i praksis kan ha vært bortleie av kvote i mange tilfelle, uten at dette har vært mulig å kontrollere fra forvaltningens side. Også med et aktivitetskrav har man tilfeller med leie av kvote. Forskjellen er at det ikke er mulig å slå kvoten sammen med en annen kvote og høste tilsvarende stordriftsfordeler. Etter regelverket om produksjonstilskudd kan det på en landbrukseiendom finnes et foretak A som driver kornproduksjon og et foretak B som driver melkeproduksjon. Foretak A kan for eksempel drives og eies av landbrukseiendommens eier, mens foretak B kan eies og drives av en nabo. Det er nærliggende å hevde at kvoten bortleies med en slik organisering. En forskjell fra samdriftsordningen er imidlertid at kvoten produseres på eiendommen som kvoten tilligger, og det produseres kun på en kvote. Dermed blir det ikke tatt ut tilsvarende stordriftsfordeler som om kvoten ble leid til et foretak hvor kvoten slås sammen med en annen kvote i en samdrift. 3.3 Formålsoppnåelse uten aktivitetskrav Arbeidsgruppa har ut fra det som over er lagt til grunn som aktivitetskravets formål, vurdert om et slikt formål kan oppnås på andre og enklere måter. Gjennomgangen foran har vist at formålet med aktivitetskravet har vært, mer eller mindre eksplisitt formulert; ønske om aktive eiendommer og brukere som bor på eiendommen som har melkekvote. Etter arbeidsgruppas oppfatning har aktivitetskravet i tillegg to effekter som kan vektlegges dersom kravet fungerer, og kan kontrolleres:

14 14 - det gjør ren kvoteleie umulig - det kan isolert sett bidra til å bremse strukturutviklingen i melkesektoren Arbeidsgruppa vil peke på at oppheving av aktivitetskravet ikke er det samme som å innføre et system med kvoteleie innenfor fylker fullt ut. De samme begrensinger for etablering av samdrift vil fortsatt kunne gjelde, men uten krav til fysisk deltagelse i den daglige drift. Begrensing av omfanget av kvoteleie kan derfor gjennomføres som tidligere. Det stilles fortsatt krav om et øvre antall produksjonskvoter samdriften er basert på, avstanden fra kvoteeiendommene til samdriftens driftssenter, samdriftsavtale, forutgående melkeleveranse og samlet produksjonstak. Arbeidsgruppa vil også peke på at uten aktivitetskrav vil begrepet samdrift ikke ha samme mening. Samarbeidsselskaper i melkesektoren vil som i andre produksjoner, være samarbeidsselskaper av en eller annen type, med ANS og AS som de vanligste. Et aktivitetskrav vil isolert sett være med på å bremse strukturutviklingen i sektoren fordi en antar at kravet reduserer antall samdriftsetableringer. Arbeidsgruppa er likevel enig om at det samtidige bortfallet av ekstratilskudd og aktivitetskrav som ble gjennomført ved jordbruksforhandlingene i 2004 samlet sett heller bidrar til å begrense enn å framskynde strukturutviklingen. Arbeidsgruppa legger også vekt på at uten ekstratilskuddene faller en hovedbegrunnelse for aktivitetskravet bort.

15 15 4. Aktivitetskrav og kontroll 4.1 Kontroll av tidligere aktivitetskrav Det har nærmest siden innføringen av samdriftsordningen vært et krav om aktivitet, og like lenge vært presisert at kontroll av etterlevelsen av aktivitetskravet er viktig. Styringsgruppen for toprisordningen skrev blant annet følgende i sin Håndbok toprisordningen for mjølk 1993 : Generelt kan sies at kontroll skal gjennomføres og utgangspunktet for kontrollen skal være næringsoppgaver fra samdriften og dens medlemmer. Det blir satt krav om reell fordeling av arbeid, inntekt og utgifter. I sin Gjennomgang og vurdering av ordningen for 1995 samt grunnlagsmateriale for vurdering av 1996-regelverket skrev Styringsgruppen for toprisordningen for melk blant annet: Ettersom alle andre unntaksordninger er fjernet fra toprisordningen for melk, er muligheten til å etablere samdrift den sjansen produsentene nå har til å tilpasse produksjonsrammene i melkeproduksjonen til dagens krav om rasjonalisering og effektivisering. I den forbindelse må det så langt mulig sikres at de samdrifter som innvilges er reelle. Styringsgruppen ser det som meget viktig at samdrifter underlegges en jevnlig kontroll for å sikre at forutsetningene for mer omfattende samdrift er tilstede. Om kontroll het det følgende i rapporten Kontroll og oppfølging av realiteten i den enkelte samdrift foregår ved at det ved etablering blir stilt krav om at Styringsgruppen skal ha innsyn i næringsoppgaver fra medlemmene. Med bakgrunn i den utarbeidede samdriftsavtalen og dokumentasjonen på samdriftas regnskap får en kontroll på at den avtalte fordeling av arbeidsinnsats og inntekter blir fulgt Hvilke sanksjonsformer som her vil bli benyttet er foreløpig ikke detaljfestet. I sin Gjennomgang og vurdering av ordningen for 1996 samt grunnlagsmateriale for vurdering av 1997-regelverket peker Styringsgruppen på at det i samdriftsavtalen klart skal fremgå hvordan inntektene skal fordeles. Dette fordi inntekten er utgangspunktet for kontroll og det forutsettes at inntektsfordeling er i samsvar med arbeidsfordelingen. Styringsgruppen peker imidlertid på faren for at kravene omgås ved at for eksempel leiegodtgjørelse settes meget høyt til den ene parten. Videre har de erfart at mange har en absolutt skjevfordeling av arbeidsinnsatsen (70/30). Og det avsluttes med: Med bakgrunn i den store andel av samdrifter som har maksimal skjevfordeling ved fordeling av inntekter og arbeid er det grunn til å stille spørsmålstegn ved hvor reelle disse samdriftene er. Behovet for kontroll av samdrifter må sies å være sterkt. Styringsgruppen foretok en prøvekontroll av 71 samdrifter i Denne kontrollen ble gjennomført ved at samdriftene som ble trukket ut for kontroll måtte sende inn dokumentasjon som bl.a. næringsoppgaver og timelister. Kontrollen viste at svært få samdrifter kunne

16 16 dokumentere arbeidsfordelingen. Styringsgruppen avslutter med at det vil være vanskelig å følge opp kontrollen før det er bedre avklart hva som ligger i kravet til aktivitet. Kontrollen fra 1998 ble ikke nærmere fulgt opp, men de kontrollerte ble tilskrevet og fikk beskjed om at erfaringene fra kontrollen ville brukes til å videreutvikle kontrollen. I 2000 ble det innført egenmelding for alle samdrifter. Egenmeldingssystemet som ble innført var ikke egnet som kontroll av aktivitetskravet alene fordi opplysningene som ble gitt ikke var mulig å kontrollere. Alle samdriftene ble i egenmeldingen blant annet bedt om å gi en oversikt over medlemmenes arbeidsinnsats og inntekter, samt over omfanget av samdriftens bruk av innleid hjelp. Disse opplysningene var vanskelig å kontrollere om var reelle. Egenmeldingen skulle i større grad virke oppdragende og skulle bidra til å gjøre kontroll av etterlevelsen av aktivitetskravet enklere. Men egenmeldingen var lite egnet i kontrolløyemed både fordi den er tidkrevende å gå gjennom og ikke minst fordi den ikke gir en reell kontroll. I 5 % kontrollen i produksjonstilskudd kontrollerte man også egenmeldingene. Men det viser seg at også her er det vanskelig å avdekke eventuelle brudd på aktivitetskravet. Statens landbruksforvaltning har også vært på stedlig kontroll og blant annet gjennomgått regnskapene for samdrifter og medlemmer. Det er ikke funnet ett tilfelle av brudd på regelverket. Disse kontrollene har basert seg på at det har vært innrapportert rykter om at aktivitetskravet ikke etterleves. Gjennomgang av regnskapene har vist seg svært ressurskrevende. At det ikke er funnet brudd på regelverket kan like gjerne tyde på at omgåelse av aktivitetskravet lett kan skjules i regnskapet som at slike brudd ikke forekommer. Dette tilsier at denne type kontroll, innenfor de ressurser som er til disposisjon, er lite egnet til å avdekke brudd på aktivitetskravet. De erfaringer Styringsgruppen for kvoteordningen og Statens landbruksforvaltning har gjort når det gjelder å kontrollere etterlevelsen av aktivitetskravet, viser at det innenfor tilgjengelige ressurser og regelverkets rammer, ikke er mulig å kontrollere et slikt krav. Kontroll av etterlevelsen av aktivitetskravet forutsetter bl.a. at forvaltningen til enhver tid har oversikt over hvem av samdriftsmedlemmene som arbeider med hva. Samtidig ville kontrollen ha vært av en slik karakter at den langt på vei ville ha vært i strid med ønsket om økt handlefrihet for produsentene. Mange samdrifter er samarbeid mellom to eiendommer, med reell arbeidsdeling i tråd det tidligere aktivitetskravet. Imidlertid har det altså vist seg at dersom regelverket utfordres er vurderingen at aktivitetskravet ikke vil være mulig å forvalte/kontrollere. Forvaltningens manglende mulighet til å kontrollere at regelverket overholdes svekker respekten overfor både regelverket og forvaltningen. På sikt svekkes også næringens renommé, og tilskuddsordningenes legitimitet. Manglende kontroll medfører videre mindre forståelse for andre typer gjennomførbare kontroller. Det oppfattes for eksempel som urimelig at det reageres mot mindre forseelser mens omgåelse av aktivitetskravet foregår uten reaksjon. Manglende kontroll med tilhørende rykter om regelverksbrudd bidrar også til at mange samdriftsmedlemmer mistenkeliggjøres. Manglende kontroll er uholdbart både for forvaltningen og næringen selv. Det er Statens landbruksforvaltnings oppfatning at aktivitetskravet er svært ressurskrevende og vanskelig å kontrollere. Dette er i seg selv et vesentlig argument for å vurdere hensiktsmessigheten av det.

17 Alternativt aktivitetskrav Utgangspunkt Gitt at formålet med krav til aktivitet for deltagere i samdrift innen melkeproduksjonen er ønske om aktive bruk og brukere, mener arbeidsgruppa at et alternativt aktivitetskrav må være tuftet på det samme formål. Arbeidsgruppa har som utgangspunkt at kontroll av et krav til aktivitet må være reell, troverdig og praktisk gjennomførbar. Verken landbruksforvaltningen eller samdriften må bli unødig økonomisk belastet ved kontrollfunksjoner knyttet til hvorvidt den enkelte oppfyller kravet til aktivitet. Til dette kommer at et aktivitetskrav ikke må virke unødvendig begrensende på strukturutviklingen innen melkeproduksjonen. Heller ikke må kravet komme i konflikt med de rettigheter og plikter som følger den selskapsform den enkelte samdrift har valgt. Et alternativt aktivitetskrav må være utformet i erkjennelse av at samdriftsformen, ofte i kombinasjon med ny teknologi, virker arbeidsbesparende. Det er ikke et mål eller ønske å opprettholde samme arbeidsinnsats ved samdrift som om deltagerne drev hver for seg. Gruppa viser her til det som tidligere er skrevet om hensynene bak samdrifter Aktivitetskrav med krav til deltageraktivitet Deltageraktiviteten må klart defineres. Det må avklares hva som ligger i kravet til aktivitet. Utgangspunktet er at aktiviteten skal være reell, direkte og foregå gjennom hele året. Den må være dokumenterbar. En mulighet er at deltagerne gjennom såkalt egenmelding blir bedt om å gi en oversikt over arbeidsinnsats/tidsforbruk og inntekt. Deltagerne skal altså selv dokumentere at aktiviteten er i samsvar med samdriftsavtalen. Som en del av en slik dokumentasjon kan det settes krav om utfylling av timelister. Et alternativ til timelister som er utfylt i etterkant er å kreve listene utfylt i forkant, såkalte planleggingslister. Slike planleggingslister vil også kunne inneholde krav til stell av dyr ut fra hensynet til god dyrehelse. Statens landbruksforvaltnings erfaringer fra denne type kontroll av aktivitet er at egenmeldinger og kontroll av timelister/planleggingslister og lignende er lite egnet. Først og fremst fordi en kontroll er tidkrevende og ikke gir en reell kontroll av den enkeltes aktivitet. Føring av timelister har den klare svakhet at disse kan være fiktive og kan endres. Et kontrollorgan har normalt liten mulighet til å vurdere om dette har funnet sted. Et aktivitetskrav basert på kontroll av timelister/planleggingslister, egenmeldinger o.l vil ikke gi noen reell kontroll med deltagernes aktivitet, men vil fullt ut måtte baseres på tillit Aktivitetskrav ut fra regnskapskontroll Med bakgrunn i den utarbeidede samdriftsavtale og samdriftens regnskaper, kan det tenkes en kontrollordning hvor det stilles krav til regnskaper med muligheter for etterfølgende bokettersyn. Den enkelte deltagers aktivitet, forpliktelser og inntekt knyttet til samdriften, måtte i så fall klart kommet til uttrykk. Denne type kontroll er svært ressurskrevende og vil ikke være en effektiv måte å kontrollere den enkelte deltagers aktivitet på.

18 18 Kontroll gjennom samdriftens regnskaper reiser flere juridiske spørsmål på selskapsrettens område. Spørsmålene knytter seg bl.a. til hvorvidt forvaltningen kan kreve brukt regnskapssystemer og prosedyrer som ivaretar kontrollhensynet, og ikke først og fremst deltagerne. Bruken av egne regnskapssystemer for forvaltningens kontroll vil kunne medføre merkostnader for samdriften. Det er også et spørsmål om hvorvidt samdriftenes regnskaper kan kreves fremlagt før det tidspunkt disse må være innsendt Brønnøysundregistrene. Det er tvilsomt om det er adgang til dette. Kontroll av regnskapene fra foregående år gir en etterfølgende kontroll som knytter seg til forhold over ett år tilbake i tid. En slik kontroll kan fort bli illusorisk. Ut fra ressursbruk og at regnskapene ligger tilbake i tid, mener arbeidsgruppa at regnskapskontroll ikke er et egnet virkemiddel for kontroll av hvorvidt aktivitetskravet er oppfylt Aktivitetskrav basert på kontroll av annet inntektsgivende arbeide Flere produsenter henter inntekt utenom drift av egen landbrukseiendom. Etablering av samdrift har da også som konsekvens at den enkelte deltagers arbeidsinnsats i melkeproduksjonen reduseres og det er ikke uvanlig at medlemmer i samdrifter har omfattende arbeidsinnsats utenom samdriften, det vi si fra annet arbeid. Et alternativ til kontroll av et ev. aktivitetskrav er om den enkelte deltager må redegjøre for omfanget av annet lønnet arbeide, tidspunkt og varighet, for derved å kunne bringe klarhet i om vedkommende i det hele tatt har anledning til aktiv deltagelse i samdriften. Gjennomføringen av en slik kontrollordning reiser bl.a. spørsmål om andre arbeidsgivere kan pålegges å utlevere timelister og annet som måtte kreves for en effektiv kontrollordning. Arbeidsgruppa anser en slik ordning som uaktuell.

19 19 5. Arbeidsgruppas vurderinger og tilrådinger Arbeidsgruppa har vurdert forutsetningene for å ha et kontrollerbart aktivitetskrav for medlemmer av samdrifter. Etter gjennomgangen av forutsetningene for aktivitetskravet har arbeidsgruppa kommet til at aktivitetskravet historisk sett kan begrunnes ut fra tre hensyn: 1. Målsetning om aktive bruk. 2. Forhindre utilsiktet utnyttelse av et økonomisk virkemiddelsystem. 3. Bosettingsmålsetning i landbrukspolitikken. Forutsetningene for aktivitetskravet er endret siden etablering av aktivitetskrav for medlemmer av samdrifter i Det har skjedd store endringer i landbruket og landbrukspolitikken. Og i hele perioden har kontrollerbarheten for aktivitetskravet vært problematisert. Målsetning om aktive bruk: Siden det ble innført kvoteordning på melkeproduksjon i 1983 har det vært begrensede muligheter for melkeprodusentene til å øke melkekvotene sine. I en situasjon hvor melkeprodusentene måtte redusere sin kvote gjennom negativt forholdstall, ble det lagt vekt på at enkeltbrukere skulle gå aktivt inn i samdrifta slik at man ikke enkelt kunne leie kvote og unndra seg reduksjonen. Situasjonen er nå annerledes. Etter en lang periode med tiltak for å redusere produksjonen har man nå muligheter for å øke i melkeproduksjonen hos den enkelte melkeprodusent. Videre har det gjennom innføring av privat kvoteomsetning blitt lettere å få kjøpt melkekvote. Forhindre utnyttelse av et økonomisk virkemiddelsystem: Fram til 2004 har samdriftsmedlemmer fått mer tilskudd enn et tilsvarende enkeltbruk på samme størrelse som samdrifta. Aktivitetskravet var knyttet opp til den ekstra tilskuddsutmålingen, og var ment å spille en rolle for å forhindre at virkemiddelsystemet ble utnyttet. Medlemmene av samdrifter skulle være aktive deltakere i den daglige drifta og fikk kompensert for dette gjennom tilskuddssatsene for samdrifter. Etter omleggingene i tilskuddssystemet for samdrifter, er det ikke lenger forskjeller tilskuddsmessig på et samdriftsforetak og et enkeltbruk av samme størrelse. Samdrifter etablert før , som utgjør 15 % av totalt produksjonsvolum, har imidlertid en overgangsordning. Bosettingsmålet i landbrukspolitikken: Det har historisk vært en viktig målsetning med landbrukspolitikken å bidra til å opprettholde bosettingen i distriktene. Fram til omlegging av produksjonstilskuddsregelverket i 2002 hvor personer var tilskuddsmottakere, var det krav om at brukeren bodde på bruket, med unntak av eiere hvor boplikten var oppfylt. Hovedbegrunnelsen for kravet om bosetting på eiendommen har vært å sikre at eieren/forpakteren bebor og driver eiendommen. Innføring av aktivitetskravet må forstås ut fra denne målsetningen. I 2002 ble det en omlegging fra at personer var tilskuddsmottakere til at foretak ble tilskuddsmottakere. Da ble også kravet om bosetting på bruket fjernet fra tilskuddsregelverket. Det ble sterkere fokus på økt handlingsrom og fleksibilitet for produsentene, og ingen andre produksjoner hadde krav om aktivitet fra deltakere i foretakene.

20 20 Arbeidsgruppa vil understreke at fjerning av aktivitetskravet ikke innebærer åpning for full leie av kvoter innenfor fylker. Det øvrige regelverket for samdrifter videreføres, dog uten krav til aktivitet. En mulig reetablering av et aktivitetskrav må vurderes ut fra formålseffektivitet og kontrollerbarhet. Effektene av å gå inn i samdrift vil i hovedsak være til stede uavhengig av hvorvidt det reetableres et aktivitetskrav. Effektene er bl.a. lavere kostnader, faglig samarbeid og mer ordnede arbeidsforhold. Disse forholdene gjelder dersom aktivitetskravet ble oppfylt. Arbeidsgruppa legger til grunn vurderingen fra SLF om at når kravet virkelig utfordres, lar det seg ikke kontrollere. Gruppa viser til at i de kontrollene som har vært gjennomført har svært få kunnet dokumentere arbeidsfordelingen. Gruppa ser heller ikke muligheter for en alternativ utforming av et aktivitetskrav. Det er slik at forvaltningen i flere sammenhenger baserer regelverk på tillit og egenerklæringer. Et reetablert aktivitetskrav vil imidlertid ha liten reell betydning. Det har vært mye fokus på samdrifter som ikke fulgte det tidligere kravet, manglende sanksjonsmuligheter og at kravet ble avviklet fordi det ikke kunne kontrolleres. Det kan for øvrig antas at harmoniseringen av tilskuddsutmålingen mellom ulike selskapsformer vil redusere stimulansen til å etablere samarbeid hvor ikke selve samarbeidet er et viktig formål. Det kan derfor argumenteres for at framtidige samdriftsetableringer i større grad vil ha selve samarbeidet og kostnadsreduksjonen som formål. Ut fra en samlet vurdering av de hensyn som lå til grunn for aktivitetskravet, manglende kontrollerbarhet og senere endringer i forutsetningene, anbefaler arbeidsgruppa ikke at et aktivitetskrav reetableres.