Klage på avslag på søknad om konsesjon til å opprette ny drosjesentral i Kristiansund

Transkript

1 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2016 Dag Hole Saksnr Utval Møtedato Klage på avslag på søknad om konsesjon til å opprette ny drosjesentral i Kristiansund Bakgrunn I e-post av 8. mars 2016 ber Roar Pedersen på vegner av seg sjølv og Odd Einar Bjørsnøs om at Samferdselsutvalets vedtak i sak SA-18/16 i møte den 2. mars 2016 blir gjenopna. Pedersen og Bjørsnøs søkte i e-post datert 17. november 2015 om konsesjon til å opprette ein konkurrerande drosjesentral i Kristiansund. Samferdselsutvalet fatta vedtak om å avslå søknaden. Leiaren si dobbelstemme avgjorde voteringa. Klagerett I sin epost ber klagarane om gjenopning av saka. Gjenopning er ikkje ein moglegheit i norsk forvaltningsrett. Men normalt er det klagerett på vedtak som det offentlege gjer. Men jamfør praksis er det ikkje vanleg at det gis klagerett på vedtak om avslag eller etablering av ein drosjesentral. Dette følger av Samferdselsdepartementets brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet av 22. februar 2001: «Det er fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret for organisering av drosjetjenesten i løyvedistriktene. Etter drosjeforskriften nr 23 (jfr nå 46 i yrkestransportforskriften, vår merknad) kan fylkeskommunen i samråd med kommunale myndigheter bestemme at det skal være drosjesentral i et løyvedistrikt. Avgjørelser om etablering av drosjesentral, utvidelse av løyvedistrikt eller behov for tildeling av løyve, er avgjørelser som ikke direkte griper inn i privatpersoners rettigheter og plikter. Slike avgjørelser er av organisatorisk og administrativ karakter, og anses ikke som enkeltvedtak. De kan derfor ikke påklages. Selv om en avgjørelse ikke kan påklages, gjelder likevel de alminnelige krav om forsvarlig saksbehandling.» Uttalen gjelder tidlegere lov om samferdsel, men Samferdselsdepartementet har bekrefta i e-post 9. mars 2016 at dette er deira standpunkt også i dag. Spørsmålet er teke opp i Borgarting lagmannsrett sin dom i sak LB LB som gjeld Oslo Kommune sin handsaming av søknad om oppretting av drosjesentral. Retten slår fast at i saker der det gjeld oppretting av konkurrerande sentral er det klagerett, medan i saker om førstegongs oppretting av ein sentral i ein kommune er dette ei administrativ avgjerd.

2 Samferdseldepartementet stadfestar dette i e-post av 15. april Fylkesrådmannen har kommen til at tidlegare praksis bør leggast om og at det bør gis klagerett, og klagesakshandsaming i denne sak. Det betyr at samferdselsutvalet får saka tilbake. Klageretten blei kommunisert til søkjar i brev datert 20. april Ved denne sakshandsaminga skal det takast stilling til om samferdselsutvalet opprettheld vedtaket frå møte 2. mars 2016, og i så fall sende saka til klagenemnda. Eller om samferdselsutvalet vil gjere om vedtaket, og gje søkjar løyve til å starte ein konkurrerande drosjesentral i Kristiansund. Settefylkeskommune I e-posten av 8. mars 2016 ber klagarane om at saka skal handsamast av ein anna fylkeskommune. Ei sak vil berre bli overlat til ein annan fylkeskommune for det tilfelle at heile organisasjonen ikkje er habil til å handsame saka. Det vil vere tilfelle når fylkesrådmannen sjølv er inhabil, jamfør forvaltningslova 6, 3. ledd «Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan» Samferdselsavdelinga har frivillig erklært rådgivar Jan Eirik Søraas som inhabil. Han ligg utanfor den gruppa som er direkte inhabil, jamfør forvaltningsloven ledd regulerer forhold som gir direkte inhabilitet. «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak. a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.»

3 Jan Eirik Søraas er søskenbarn med søkjar Roar Pedersen, og samferdselsavdelinga har i tidlegare saker erklært Søraas inhabil sjølv om han er habil etter reglane i forvaltningsloven. Saka har derfor i dette tilfelle vore handsama av Søraas næraste leiar, Dag Hole. Det er ikkje gitt grunnar til at Dag Hole er ugild til å handsama saka. Det ligg heller ikkje føre grunnar til at leiarar over Dag Hole er inhabil. Det er derfor ikkje heimel til å opprette settefylkeskommune. Når det er slått fast at det gis klagerett i saka er fylkesrådmannen av den oppfatning at forvaltningslova sine ordinære regler om klagehandsaming er tilstrekkeleg til å sikre rettstryggleik i denne saka. Klagens innhald I e-posten av 8. mars 2016 kjem klagarane med ein rekke påstandar som vi vil kommentere. Påstand nr.1. Inhabilitet hos medlem Bjarne Kvalsvik. Habilitet er regulert i forvaltningslovens ledd regulerer forhold som gir direkte inhabilitet. Bestemmelsen er gjengitt over og blir ikkje gjentatt her. Både Bjarne Kvalsvik og Per Morten Bjørlykke er sjølvstendig næringsdrivande i same kommune, i næringar med klare grenseflater mot kvarandre. For ordens skyld kan det også nemnast, jf. søkar sine eigne opplysningar, at Per Morten Bjørlykke ikkje har styreverv eller eigarinteresser i selskap som driv med formidling av drosjetransport eller økonomiforvaltning knytt til drosjenæringa. Per Morten Bjørlykke er gjennom vervet som styreleder i Norges Taxiforbund avd. Møre og Romsdal tillitsvald for dei løyvehavarane som er medlemmar i Norges Taxiforbund. Det er altså ikkje tilhøve som gjer at Bjarne Kvalsvik er dirkekte inhabil. Habiliteten avgjerast derfor ved ei skjønnsvurdering av om det er «andre særegne forhold foreligger, jamfør forvaltningslovens 6, 2. ledd. i tilstrekkeleg grad til at han ikkje kan «treffe avgjørelse», jamfør forvaltningsloven 6, 1. ledd. Forvaltningsloven 6, 2. ledd har følgjande ordlyd: «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part» Avgjera skal takast av samferdselsutvalet. Påstand nr. 2. Mogleg brot på konkurranselovgivinga. Søkjer hevdar at gjennom opprettinga av ein konkurrerande drosjesentral i Ålesund så er heimelen for behovsprøving oppheva i heile fylket, og at dette kommer som ein følgje av avgjerd frå Konkurransetilsynet. Dette er ikkje riktig.

4 Fylkeskommunen er med heimel i Yrkestransportlova 12 løyvemyndighet for tildeling av behovsprøvde løyver for persontransport utanfor rute(drosjeløyve) i 9. Konkurransetilsynet si mynde følgjer av forskrift av 21. desember 2004 nr Delegering av myndighet til Konkurransetilsynet etter konkurranseloven. Denne loven heimlar ikkje oppheving av behovsprøvinga i yrkestransportlova. Heller ikkje Konkurransetilsynets vedtak om å ikkje oppheve maksimalprisforskrifta i Ålesund, Sula og Giske gir slike føringar. Påstand nr. 3. Graverande feil og manglar i beslutningsgrunnlaget. Søkjer meiner at fylkesrådmannen har forsøkt å påverke resultatet av høyringa ved å berre sende saka på høyring til partar ein på førehand visste at ville uttale seg negativt. Administrasjonen har sendt saka på høyring til høyringsparter som ein har gjort i alle slike saker utan nokon form for baktanke. Sjølv om slike saker ikkje nødvendigvis er lett tilgjengelege for allmenta, er det ikkje noko hinder for at søkjar sjølv kan distribuere saka til den ein meiner bør uttale seg. Vidare meiner fylkesrådmannen at Kristiansund kommune som høyringspart er vel eigna til å ta i vare dei samla omsyn frå kommunen. Påstand nr. 4. Bevisst manipulering av talmaterialet og innstillinga av samferdselsavdelinga. Fylkesrådmannen har lagt til grunn same prosedyre for utrekning av nøkkeltal som det er gjort i andre tilsvarande saker. Men vi vil likevel kommentere denne påstanden nærare. Møre og Romsdal Taxitjenester AS (MRT AS) MRT AS er eit selskap som alle drosjeløyvehavarar og drosjesentralane unntatt Ring Taxi SA i dag nyttar, der alle registreringar på taksametrane blir samla opp. Det er også i dag einaste moglegheita samferdselsavdelinga har til å hente inn statistikk i fleire samanhengar og som er godkjent av skattestyresmaktene og Kostra (KommuneStatRapportering). Fleire feil i bruken av talmaterialet I tilsvarande tidlegare saker er det aldri blitt brukt størrelse på løyveområdet (km2) i samanlikning av statistikk for dei tre største byane i fylket. Utover tal løyver er det berre tal innbyggarar som er blitt nytta og tal hovudløyve pr. innbyggar. I tillegg spiller industri og serviceinstitusjonar ein viktig faktor, i alle fall ved nedgangstider slik vi har no. Dei 8 ekstra reserveløyva er tildelt berre midlertidig fram til 1. juli 2016, og sentralen har opplyst at desse løyva er svært lite nytta. Kjøregrunnlaget har som kjent gått drastisk ned ved Kristiansund Taxi mellom anna pga. redusert oljeaktivitet. Vi la ved tildelinga av desse reserveløyva til grunn behovet for ekstra drosjer ved ekstraordinære trafikktoppar og til bruk som erstatningsbiler. Det er samferdselssjefen som er delegert myndighet til å tildele slike reserveløyver. Vårt brev av 16. desember 2015 om oppheving av ordninga er vedlagt saka.

5 Nedgangen i kjøregrunnlaget er også grunnen til at et hovudløyve er lagt på is ved sentralen. Med slik sterk nedgang i kjøregrunnlaget kan ein ikkje berre fokusere på tal innbyggarar og tal innbyggarar pr. løyve aleine. Generell stor nedgang i bruken av drosje påverkar også vår vurdering når det gjeld behovsvurderinga av drosjeløyvene i Kristiansund. Det blir også feil å legge til grunn dei 8 ekstra reserveløyva som ved innsetting faktisk blir mest brukt som erstatning for ordinært løyve ute av drift ikkje i tillegg. Slik sett vil ikkje det totale tall løyver forandre seg. Eit einsidig fokus på tal innbyggarar pr. løyve blir også feil i denne samanheng. Tal som Taxiforbundet har nytta 1000 innbyggarar pr. hovudløyve er eit tal som blir nytta i forhold til det å kunne ha drosjedrifta som hovudyrke, dvs. ei hovudinntekt som gir løyvehavaren eit levebrød med tilstrekkelig årsinntekt. Men det er fleire forhold som blir vektlagt ved behovsvurdering av drosjeløyve ikkje berre tall innbyggarar/innbyggarar pr. drosjeløyve. Omgrepa «Utkjørte km», «Totalt utkjørte km» og «Gjennomsnittlige inntektsgivande km» er ikkje omgrep som vi sjølv har funne opp og som er brukt i de fleire liknande samanhengar også av andre. Det er mange måtar å sette opp statistikk for drosjeløyva, men vi har valt å nytte den måten vi tidlegare har nytta i slike saker og som også andre, til dømes SSB nyttar. Etter at saken var handsama i Samferdselsutvalet første gong er data for Ring Taxi i Ålesund føydd til dei tidlegare oppsette tabellane som var brukt i saken. Desse opplysningane blei ikkje mottatt tidsnok frå Ring Taxi til at dei kunne brukast i saka. Oversyn over total omsetning og tal turar for Kristiansund Taxi (K), Molde Taxisentral (M), Ålesund og Omegn Taxi (Å) og Ring Taxi (R) for er: Sentral/År Omsetning Endring % Tal turar Endring % K , ,07 K , ,44 K M , ,26 M , ,72 M Å , ,61 Å , ,25 Å R , ,03 R For Ring Taxi er det ikkje registrert tal for heile 2013 sidan sentralen inngikk samarbeid med Telemark Taxi i For å illustrere forskjellen på den totale omsetninga og innkjørte km pr. løyve er det sett opp to tabellar som illustrerer dette.

6 Oversyn over total omsetning, omsetning pr. løyve, km med passasjer og innkjørt pr. km for Kristiansund Taxi (K), Molde Taxisentral (M), Ålesund og Omegn Taxi (Å) og Ring Taxi (R) for er satt opp. I denne tabellen er berre dei ordinære løyva tekne med: Sentral/År Tot. omsetning Omsetning pr. Besatt km Innkjørt pr. km løyve K-2015 (24) ,63 K-2014 (24) ,17 K-2013 (24) ,06 M-2015 (18) ,12 M-2014 (21) ,56 M-2013 (22) ,75 Å-2015 (38) ,88 Å-2014 (38) ,56 Å-2013 (38) ,62 R (15) ,72 R-2014 (15) ,83 Oversyn over total omsetning, omsetning pr. løyve, km med passasjer og innkjørt pr. km for Kristiansund Taxi (K), Molde Taxisentral (M), Ålesund og Omegn Taxi (Å) og Ring Taxi ( R) for er satt opp. I denne tabellen er alle løyva (ordinære + reserver + ekstra reserver) tekne med: Sentral/År Tot. Omsetning Omsetning pr. Besatt km Innkjørt pr. km løyve K-2015 (36) ,76 K-2014 (36) ,78 K-2013 (36) ,04 M-2015 (23) ,79 M-2014 (24) ,12 M-2013 (24) ,02 Å-2015 (53) ,12 Å-2014 (52) ,22 Å-2013 (52) ,26 R-2015 (21) ,37 R-2014 (21) ,74 Påstand nr. 6. Møre og Romsdal Taxitjenester står i fare for tape store inntekter. Om ein legg til grunn at søkjar gjennom oppretting av ein ny sentral kan redusere Møre og Romsdal Taxitjenester si omsetning tilsvarande 10 hovudløyver og 10 reserveløyver, vil dette gi ein reduksjon på om lag 7,5%. Fylkesrådmannen legg da til grunn at det er 293 hovud- og reserveløyver i fylket. Dette er da omløpsmiddel som generer inntektene til Møre og Romsdal Taxitjenester. Kor store inntekter Møre og Romsdal Taxitjenester har, er ikkje Fylkesrådmannen kjent med.

7 Påstand nr. 7. Ikkje reelle fakta frå Kristiansund kommune. Som høyringspart vil ein vente at ein kommune uttalar seg til ei sak ut i frå det perspektivet dei har. Det er ikkje venta at ein høyringspart skal ha særskild kunnskap for å uttale seg. Ein høyringspart kan også uttale seg for å ivareta sine interesser, også økonomiske. Det er ein av grunnsteinane ved høyringsinstituttet. Om det skulle vere slik at kommunen si uttale er påverka av ein part som har søkt å ta eigne interesser i vare, er det ein sak for kommunen. Kristiansund kommune har hatt ein representant i styret, men etter valet hausten 2015har kommunen ikkje utpeika ein ny representant. Kristiansund Taxi har etterspurt ein representant frå kommunen, men så langt har ikkje kommunen respondert. Påstand nr. 8. Samferdselsavdelinga si rolle Møre og Romsdal fylkeskommune er ein regional utviklingsaktør, og for samferdselsavdelinga betyr det at ei av oppgåvene er å følgje opp drosjeløyvehavarar og drosjesentralar. Kor mykje merksemd ein sentral får varierer. I sentralar med uro vil ein sentral få meir merksemd, det same viss ein driv utviklingsprosjekt der sentralen er. Det er også slik at løyvehavarar som kan få auka merksemd mellom anna fordi dei driv løyva sina på ein måte som ikkje er i tråd med dei føresetnader som er sett. Fylkesrådmannen er kjend med at det har vore uro og uheldige episodar i Kristiansund Taxi. Administrasjonen har derfor vore tettare på mellom anna denne sentralen den seinare tid. Men at det skulle ha vore ureint spill på nokon måte er vi ikkje samd i. Representantar for samferdselsavdelinga hadde møte med dei 4 opphavlege søkjarane der dei gav uttrykk for si missnøye med korleis Kristiansund Taxi var drifta. I dette møte gav søkjarane beskjed om at dei ville søkje om å få opprette ein konkurrerande sentral i Kristiansund. Dei blei opplyst at administrasjonen på generelt grunnlag ikkje trudde at ein konkurrerande sentral vil vere ei berekraftig løysing på problema. Parallelt med dette har samferdselsavdelinga hatt dialog med denne eine av søkarane som på det tidspunkt ikkje oppfylte driveplikta si. Vedkommande dreiv anna transportverksemd ved sida av drosjeløyvet i eit slikt omfang at dette kunne vere i strid med Yrkestransportlova sine regler om å ha drosjeyrket som hovudyrke. Det at vedkommande også dreiv med verksemd som kunne være i konkurranse med Kristiansund Taxi var uheldig i høve til samarbeidet med drosjesentralen. Vedkommande drosjeeigar var kalla inn til møte med samferdselsavdelinga. Til møtet hadde drosjeeigaren med seg sin son som også er drosjeeigar i Kristiansund Taxi, og var mellom søkjarane om ny sentral. I møtet vart lovverk for drift av drosje gjort greie for, samt at dei økonomiske tilhøva til drosjeeigaren var gått gjennom.

8 Vilkåra for å kalle drosjeeigaren sitt løyve tilbake på grunn av manglande oppfylling av driveplikta var til stades, men ein kom fram til i møtet at om løyvehavaren kom til semje med sentralen kunne samferdselsavdelinga utsette si handsaming av saka. Drosjeeigaren og sonen tok sjølv initiativ til eit møte med Kristiansund Taxi. I møtet blei partane einige om å betre samarbeidet og sørge for at drifta på drosjeløyva vart halde på eit nivå som er i tråd med regelverket. Samferdselsavdelinga deltok ikkje på dette møtet. Det er dette møtet klagar omtalar som «forsoningsmøte» som dei burde delteke på. Etter fylkesrådmannen sitt syn er ikkje dette naturleg, sidan møtet ikkje dreidde seg om søknad om ny drosjesentral i Kristiansund. Det stemmer heller ikkje at samferdselsavdelinga har utsatt drosjeeigaren eller sonen for eit press for at dei skulle trekke seg frå søknaden om ein ny drosjesentral. Fylkeskommunen har motteke ei erklæring frå drosjeeigaren om at dette ikkje er tilfelle. Dette er ikkje ei erklæring fylkeskommunen har bede om eller teke initiativ til skulle utstedast. Sakens realitet I samband med Samferdselsutvalets møte 2. mars fekk administrasjonen utlevert ein presentasjon av løyvesøkjar sine tankar om korleis den nye sentralen skal drivast. Dette er også svar på administrasjonens spørsmål knytt til drift av sentralen som var etterspurt før handsaminga første gang. Presentasjonen inneheld opplysningar om demografi for kjøreområdet, korleis ein kan marknadsføre sentralen og skaffe kundar etc. Den inneheld også opplysningar om økonomiske og driftsmessige tilhøve. Presentasjonen er å sjå på som forretningshemmelegheiter og er derfor unnateke offentlegheit. Opplysningane synest å vere noko optimistiske, men innanfor akseptable normer. Det er også sendt inn ei omfattande begjæring om gjenopning som er grunnlaget for denne klagehandsaminga. Kristiansund Taxi sin advokat har også svart på begjæringa, men reelt sett er ikkje saka tilført noko nytt som har påverknad på fylkesrådmannen si innstilling etter førre handsaming. For fylkeskommunen er det primære mål å sikre det drosjesøkande publikum eit relevant tilbod. Sett på spisen blir den enkelte løyvehavar og den enkelte drosjesentral berre eit verktøy for å nå dette målet. Men for å sikre ei langsiktig måloppnåing er det nødvendig å sikre ei minimum av stabilitet i næringa. Løyvemyndigheita må da balansere kvalitet i leveransen av drosjetenester mot ulempa det vil være for publikum at det er færre drosjer tilgjengelig. Marknaden for drosjekøyring i Kristiansund er fallande, og dei som har drosjeløyver i Kristiansund er solidarisk ansvarlig for å denne marknaden. Men dei er også solidarisk ansvarlig for risikoen knytt til mengde kjøring i området. Viss mengda kjøring går ned vil det i gjennomsnitt bli mindre omsetning på kvar enkelt løyvehavar. Viss talet løyvehavarar går opp vil det være fleire som skal dele den same marknaden, og det vil bli mindre på kvar enkelt i gjennomsnitt. Kristiansund kommune er ikkje etter fylkesrådmannen sitt syn stor nok til at det skal være to konkurrerande drosjesentralar der. Ei oppretting av ein sentral til vil etter fylkesrådmannen sitt syn medføre risiko for at det drosjesøkande publikum blir skadelidande.

9 Det er viktig å være merksam på at tildeling av eit drosjeløyve og eller løyve til å opprette ein drosjesentral er eit vedtak som ikkje kan gjerast om utan heimel i lov, og etter ei forsvarleg sakshandsaming. Dvs. at ein kan ikkje kalle tilbake løyve eller endre Vurdering Da saken sin realitet ikkje er endra sidan førre handsaming i Samferdselsutvalet ser ikkje fylkesrådmannen grunn til å ha ei anna innstilling til saken enn ved handsaminga i møte den 2. mars Fylkesrådmannen vil rå til at vedtak om å avslå søknaden frå Roar Pedersen og Odd-Einar Bjørsnøs om å opprette ein konkurrerande drosjesentral i Kristiansund vert oppretthalde, og saka vert sendt til Klagenemnda Forslag til vedtak: Det gis klagerett på Samferdselsutvalet sitt vedtak i sak SA-18/16. Samferdselsutvalet stadfestar sitt vedtak i sak SA-18/16. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef Vedlegg 1 Epost oversendelse av klage 2 Klage med vedlegg 1-5: 1. handsaming 3 Klage - Vedlegg 6-10: Korrespondanse 4 Klage - Vedlegg 11-13: Drosjehierarki og sosiale medier 5 Klage - Vedlegg 14-17: Pålogging av biler 6 Klage - Vedlegg 18-19: Konseptpresentasjon m.m. 7 Firmapresentasjon - Ny sentral i Kristiansund 8 Saksframlegg SA 18/16 9 Protokoll SA 18/16 10 Vedr. klagerett - Samferdselsdepartementet 11 Vedr. klagerett - Adv. Holmen for Kristiansund Taxi 12 Brev datert til Kristiansund Taxi om ekstra reservedrosjeløyver 13 Uttale om utilbørlig press