Vedtak - Pålegg om retting og stansing av innkreving av anløpsavgift - Kristiansund og Nordmøre Havn IKS Møre og Romsdal

Transkript

1 HOVEDKONTORET Kristiansund og Nordmøre havn IKS Astrupsgate KRISTIANSUND N Per e-post: info@knhavn.no Deres ref.: Vår ref.: 2015/ Arkiv nr.: 452 Saksbehandler: Ingvild Kragset Dato: Vedtak - Pålegg om retting og stansing av innkreving av anløpsavgift - Kristiansund og Nordmøre Havn IKS Møre og Romsdal Vi viser til Kystverkets varsel om pålegg om retting og stansing av innkreving av anløpsavgift datert samt til uttalelse i saken fra Kristiansund og Nordmøre Havn IKS (KNH) i brev datert , møte med representanter fra KNH den og supplerende dokumentasjon fra KNH i perioden april-juni Kystverket har vurdert saken og vedtatt å pålegge Kristiansund og Nordmøre Havn IKS å tilbakeføre overdekning på avgiftsområdet samt å stanse dagens praksis med å finansiere kostnader med anløpsavgift som det ikke er adgang til å finansiere med slik avgift, se full påleggstekst i punkt 4 nedenfor. 1. Bakgrunn Kristiansund og Nordmøre Havn IKS er delegert myndighet av eierkommunene til å fastsette forskrift om anløpsavgift for kommunenes område. Under tilsyn som startet opp høsten 2015, avdekket Kystverket brudd hos KNH på bestemmelsen i anløpsavgiftsforskriften 3 om at anløpsavgiften bare skal dekke kommunens kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde, samt utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av havne- og farvannsloven. 1 Kystverket ble utpekt som tilsynsmyndighet gjennom den sentrale anløpsavgiftsforskriften som trådte i kraft Tilsynet gjaldt derfor perioden fra og fremover. Det rettslige og faktiske grunnlaget for pålegget fremgår i stor grad av Kystverkets tilsynsrapport datert som følger som vedlegg til dette brevet. Kystverket mener at tilsynsrapportens funn, vurderinger og konklusjoner står seg også etter at KNH har uttalt seg om saken. Kystverket utarbeider ikke noen ny tilsynsrapport, men utdyper saken nedenfor foranlediget av KNHs uttalelse i saken samt av at Kystverket har besluttet å gi pålegg om at KNH skal tilbakeføre et konkret beløp til avgiftsområdet. Nedenfor under punkt 2 og 3 gjennomgås og vurderes KNHs uttalelse til varselet om pålegg. Punkt 4 inneholder påleggsteksten. Som vedlegg til dette brevet følger Kystverkets tilsynsrapport datert , oppstilling som spesifiserer hvordan Kystverket har kommet frem til beløpet som skal tilbakeføres samt orientering om klageadgang. 1 Forskrift om kommunenes beregning og innkreving av anløpsavgift, FOR Kystforvaltningsavdeling Sentral postadresse: Kystverket Postboks ÅLESUND Telefon: Internett: E-post: post@kystverket.no For besøksadresse se Bankgiro: Org.nr.: NO Brev, sakskorrespondanse og e-post bes adressert til Kystverket, ikke til avdeling eller enkeltperson

2 2. Uttalelse i saken fra Kristiansund og Nordmøre Havn IKS KNH mener at det ut fra faktum og det de mener er riktig tolkning av havne- og farvannsloven 25, ikke er grunnlag for det vedtaket som Kystverket varslet. De mener at det må foretas visse justeringer, men at de neppe gir store beløpsmessige utslag. De peker på at fordelingen av kostnader mellom anløpsavgiftsområdet og vederlag alltid vil være skjønnsmessig, og at et eller annet sted må en kostnad inndekkes. Detaljerte og rigorøse skiller mellom anløpsavgiftsgrunnlaget og vederlagene vil da lett bli anstaltmakeri. KNH undersøker muligheter for inndekning ved for eksempel saksbehandlingsgebyr, men for mange oppgaver er det ikke hjemmel for slik inndekning, og da er det anløpsavgiften som står til disposisjon. KNH mener at havne- og farvannsloven må forstås slik at de offentlige plikter ble utvidet med 2009-loven på den måten at samtlige kommuner nå er gitt plikter og at ansvaret gjelder et sjøområde som er større enn de tidligere havnedistriktene. KNH mener videre at Kystverket har lagt til grunn at KNH som lokal havnemyndighet nærmest ikke har oppgaver eller myndighet innen trafikkavvikling, farledsoppsyn, ankring, trafikkovervåkning m.m. KNH mener at de har slike oppgaver, og at disse har vært regulert og beskrevet i ordensforskriftene i alle år. De har også oppgaver innenfor kontroll, oppsyn, opprydning i farvannet, veiledning og bistand til private aktører som ønsker å ankre opp i kommunens sjøområde, for eksempel ved opplag av rigger, samt at de driver med sjøsikkerhetsopplæring i samarbeid med Redningsselskapet. I tillegg har de kostnader til drift av båter, biler og kontorplasser som benyttes i farvannsforvaltningen. KNH sier seg enig i at man ikke kan finansiere drift av de klassiske havnestrukturene med anløpsavgiften, typisk vedlikehold av kaier. KNH fremholder at de er bekymret for at en for snever tolkning av havne- og farvannsloven 25 vil føre til et ansvarstomt felt der ingen offentlig myndighet rent praktisk har ansvaret, hvilket kan gi både uheldige signaler utad og faktisk føre til farlige situasjoner og ulykker som følge av manglende oppsyn og oppfølgning. Det vil være upraktisk å skille mellom områder geografisk, og det er begrenset i hvilken utstrekning Kystverket kan respondere på forhold i hovedled og biled. KNH mener at kommunen har adgang, men ikke plikt, til å utføre farvannsoppgaver i hovedled og biled, og at slike oppgaver kan finansieres med anløpsavgift. Under møtet den hos Kystverket fremholdt KNH at sedvanerett tilsier at KNH har adgang til å dekke slike kostnader gjennom anløpsavgift. Utover dette er KNH gjennom farledsforskriften gitt forvaltningsansvar i havnebasseng og innseilingsområder, og dette omfatter trafikkavvikling, oppsyn med farvannets tilstand, fjerning av farer mv. KNH fremholder at sikker trafikkavvikling inn i et travelt innseilings- og havneområde er en oppgave av offentlig karakter som også de sjøfarende forventer å finne ved anløp til en havn. Det vil være et grensesnitt mellom mottak av fartøy i egenskap av kaieier på den ene side og mottak og trafikkovervåkning i egenskap av offentlig havnemyndighet. Når det gjelder oppankring, mener KNH at de gjennom forskrift hjemlet i havne- og farvannsloven 14 har adgang til å anvise og kontrollere ankring i havneområdet og innseilingen. Noe annet mener de ville legge til rette for en uforsvarlig trafikkavvikling og risikable situasjoner. Det er havnevakten som kjenner farvannet og trafikkbildet. Havnevakta har videre ansvaret for å innhente opplysninger om gods mv. til Statistisk sentralbyrås godsstatistikk, og i den forbindelse er det nødvendig med kontakt med hvert enkelt fartøy. KNH mener også at de har rett og plikt til i en viss grad å følge med og viser til at betydelig skade kan avverges ved forsvarlig trafikkavvikling, forsvarlig ankring på forsvarlig sted og avverging eksempelvis av dreggesituasjoner i dårlig vær. De viser til den store trafikken av fritidsbåter og lystfartøyer som trafikkerer sjøområdet. Disse har havnevakten som sitt naturlige kontaktpunkt for varsling av flytende objekter og/eller andre hindringer som kan medføre fare eller hindring for sjøfarende. En slik lett tilgjengelig publikumsrettet Side 2

3 kontakt innebærer at man får samlet inn informasjon om mulige farer som man deretter kan iverksette tiltak mot for å få eliminert. KNH mener at oppankring av rigg er en oppgave som lokal havnemyndighet må engasjere seg i der de stedlige forhold tilsier det, hvilket er tilfellet for KNH ut fra skipstrafikk og klimatiske og geografiske forhold. I brev datert til Kystverket fremholder KNH imidlertid at de i framtiden vil belaste kostnader til rigganløp og opplagsfartøyer med saksbehandlingsgebyr. Under møtet den fremholdt KNH at de må ha en havnevakt for å skjøtte oppgavene de er tillagt ved havne- og farvannsloven. De holder fast ved at 80 % av lønnskostnadene til havnevakten kan finansieres med anløpsavgift. Når det gjelder lønnskostnader for øvrig personell, fremholder KNH at stillingsprosentene for havnesjef, seniorrådgiver og sekretær II bør nedjusteres noe. Videre er KNH enig med Kystverket i at kostnader til lokaler er dobbeltbelastet, samt at de nedjusterer enkelte andre fordelingsnøkler (bil, regnskap/revisjon, kontor/adm. og kapitalkostnader). Når det gjelder den andelen av ISPS-vakttillegget som er blitt finansiert med anløpsavgift, forstår vi KNH dithen at de i prinsippet aksepterer at vakttillegget ikke skulle ha vært belastet farleden. De mener likevel at de bør slippe å tilbakeføre midlene til avgiftsområdet. De begrunner dette med at 95 % av skipstrafikken går til ISPS-terminal, og dersom ISPSvakttillegget hadde blitt håndtert korrekt, ville denne trafikken måttet betale et tilsvarende forhøyet ISPS-vederlag. I brev til Kystverket datert konkluderer KNH, etter en ny gjennomgang av selvkostregnskapene for , med at ,- kr bør tilbakeføres til avgiftsområdet. I tillegg forstår Kystverket det slik at KNH er enig i at ISPS-kostnader på ,- kr ikke skulle vært finansiert med anløpsavgift. KNH mener imidlertid at de ikke skal måtte tilbakeføre dette beløpet til avgiftsområdet. 3. Kystverkets vurdering 3.1 Overordnet Havne- og farvannsloven 25 og anløpsavgiftsforskriften 3 angir positivt hvilke kostnader som kan finansieres med anløpsavgift; kostnader til myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven med forskrifter og kostnader med å legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet. Andre kostnader enn dette, kan ikke dekkes inn med anløpsavgift. Kystverket har funnet at KNH har kostnader til myndighetsutøvelse og farvannsforvaltning som kan dekkes inn med anløpsavgift. Men Kystverket har også funnet noen forhold som har ført til feil avgiftsfastsettelse eller risiko for feil avgiftsfastsettelse; - KNH har ikke hatt et bevisst forhold til arbeidsdelingen mellom stat og kommune når det gjelder farvannsforvaltning. Staten har forvaltningsansvaret for store deler av sjøområdet i KNHs kommuner, men dette har ikke alltid vært førende for hvilke forhold KNH har engasjert seg i - KNH har finansiert andre deler av egen virksomhet med anløpsavgift enn den som kan finansieres med slik avgift - KNH har dobbeltbelastet enkelte kostnader - KNH har ikke benyttet muligheten til å ta saksbehandlingsgebyr fullt ut I Kystverkets varsel om pålegg ble det skissert at et pålegg ville gå ut på at KNH måtte gjennomgå selvkostregnskapene på nytt og beregne et beløp som KNH skulle tilbakeføre Side 3

4 til avgiftsområdet. Dersom Kystverket ikke kunne godkjenne beløpet, ble det skissert at Kystverket selv ville fastsette et beløp som skulle tilbakeføres. I etterkant av varselet om pålegg har KNH foretatt en revurdering av selvkostoppsettene og kommet til at ,- kr for perioden bør tilbakeføres til avgiftsområdet. Kystverket mener at dette beløpet er for lavt, og at det nå har lite for seg å vedta et pålegg som opprinnelig skissert, dvs. et pålegg om at KNH skal gjennomgå selvkostoppsettene på nytt. Kystverket har isteden valgt å fastsette et beløp som KNH skal tilbakeføre til selvkostområdet. Vedlegg 2 til dette brevet synliggjør hvordan Kystverket har kommet fram til beløpet. Det understrekes at tilsynet har hatt fokus på å avdekke vesentlige feil. Ikke alle poster har vært gjenstand for like grundig prøving. Kystverkets vedtak betyr derfor ikke at kostnader eller fordelingsnøkler har blitt godkjent av Kystverket. KNH har ansvar for at de kostnader og fordelingsnøkler som til enhver tid benyttes ved beregning av avløpsavgiften, er i samsvar med regelverket. 3.2 Har KNH rett, men ikke plikt til å utføre oppgaver som er statens ansvar og finansiere slik virksomhet med anløpsavgift? Ansvaret for farvannsforvaltningen er delt mellom stat og kommune slik at staten har ansvaret for hovedled og biled, og kommunen har ansvaret for øvrige sjøområder. De statlige farledene går som regel ikke helt inn til kaikanten. I de tilfellene de statlige farledene går inn til kaikant, er statens forvaltningsansvar i et nærmere kartfestet havneområde begrenset til etablering og utbedring av farleden, mens kommunen har restansvaret, jf. farledsforskriften 3. 2 Farledsforskriften inneholder et kart som viser hvilke sjøarealer som er hovedled og biled. I KNHs område er samtlige ferdselsårer av betydning definert som hovedled og biled, og kartfestede ankringsområder ligger stort sett i hovedled og biled. Det kommunale ansvarsområdet for KNH består i hovedsak av et belte inn mot land og kaier samt havneområder omkring de tre stamnetterminalene Devoldholmen, Nyhamna og Tjeldbergodden. Førstnevnte stamnetthavn har et relativt stort havneområde i sjø som omfatter sjøområder omkring Kristiansund sentrum. Ellers er det mange oppdrettsanlegg i KNHs kommuner, som både ligger i og utenfor hoved- og biled. Det nevnes i denne sammenheng at tillatelse til å etablere oppdrettsanlegg er en statlig oppgave uansett om anlegget er innenfor eller utenfor hoved- og biled, jf. tiltaksforskriften 1. 3 KNH mener at de må ha rett, men ikke plikt til å gjøre statens farvannsoppgaver der dette er naturlig, og dersom de gjør slike oppgaver, kan oppgavene finansieres med anløpsavgift. Av oppgaver som KNH engasjerer seg i i statlig farvann, nevner Kystverket oppankring, veiledning i forbindelse med opplag av fartøy/rigg, generell veiledning til fartøy og det å følge med på skipstrafikken. De fleste oppgavene håndteres av havnevakta, men en del involverer også øvrige ansatte, særlig havnesjefen og havnekapteinen, for eksempel opplag og oppankring av rigg. Kystverket mener at KNHs forståelse ikke har forankring i regelverket. Det nevnes i lovens forarbeider at anløpsavgiften må avgrenses mot oppgaver som dekkes av de statlige ordninger gjennom kystavgiften og sikkerhetsgebyrer. 4 Og i iverksettingsrundskrivet til havne- og farvannsloven av 2009 står det eksplisitt på side 12 at [a]nløpsavgiften vil dekke kostnader knyttet til tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver i kommunens sjøområde, 2 Forskrift om farleder, FOR Forskrift om tiltak som krever tillatelse fra Kystverket, FOR Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om havner og farvann side 164 Side 4

5 med unntak for hovedled og biled hvor staten har ansvaret. Det finnes etter Kystverkets mening ikke sedvanerett som overstyrer det skrevne regelverket. Kystverket fastholder etter dette at KNH ikke kan finansiere forvaltning av statlig farvann med anløpsavgift. Dersom KNH blir kjent med saker som sorterer under det statlige forvaltningsansvaret, må de overlate saken til Kystverket. Dersom havnevakta blir kontaktet av fartøy, eller har kontakt med fartøy for eksempel i forbindelse med statistikkinnhenting, antar vi likevel at havnevakta kan veilede om forhold i statlig farvann uten at tid medgått til dette, skal trekkes fra i den stillingsprosenten som er tilordnet anløpsavgiften. En forutsetning er at dette er enkle saker som kan løses der og da. Det understrekes at det å drive med service overfor trafikk og farvannsforvaltning i områder som faller inn under statens ansvar, ikke kan inngå i begrunnelsen for å etablere en havnevakt, se også punkt nedenfor om havnevakta. 3.3 KNHs farvannsforvaltning og myndighetsutøvelse i kommunale farleder og havneområder Innledning Utgangspunktet for lovens ordning er at kommunen selv skal vurdere behovet for navigasjonsveiledning i kommunale leder samt hvilke beredskaps- og oppsynsfunksjoner som følger av lovens krav. 5 I Kystverkets tilsynsrapport ble KNH derfor invitert til å vurdere behovet for farvannsforvaltning knyttet til de områdene som KNH har forvaltningsansvar for. I denne sammenhengen viser vi til uttalelser i lovforarbeidene om økonomiske konsekvenser for kommunene. Det nevnes her at [k]ommuner som ikke har etablert noen form for navigasjonsinstallasjoner eller tjenester, kan ikke anses å bli pålagt dette ved loven utover de konkrete plikter loven stiller opp. Loven fordrer aktsomhet fra kommunens side ved de vedtak som treffes og de tjenester som etableres. [avsnitt] Utgangspunktet på sjøen er skipsførerens plikt til å sørge for sikker navigasjon. Der det ikke er etablert infrastruktur eller navigasjonstjenester fra offentlige myndigheter, må således fartøyets fører navigere sikkert ved hjelp av visuell navigasjon, bruk av navigasjonsinnretninger om bord, kart, forsvarlig valg av rute osv. [avsnitt] Kommunene har en særlig funksjon når det gjelder kontroll og sikring av de fysiske anleggene i havnene, og skal sørge for at ferdselen ikke hindres eller vanskeliggjøres i de kommunale farledene, jf. 15 og 40 tredje ledd. Disse bestemmelsene vil ikke få økonomiske konsekvenser for kommunene i det risikoforholdet mellom navigatør og offentlige myndigheter må antas uendret (Kystverkets understrekning). 6 Kystverket forstår loven slik at kommunenes farvannsforvaltning til enhver tid må være forsvarlig og i samsvar med behovene Havnevakta Vi vil i det følgende ta for oss havnevakta spesielt, som er bemannet med tre havneinspektører. En havneinspektør er på vakt til enhver tid, dog kun med telefonberedskap på natt. KNH har i møte opplyst at de må ha havnevakta, og opprettholder at 80 % av lønnskostnadene til havnevakta kan finansieres med anløpsavgift. KNH anfører at havnevakta trengs for statistikkføring av anløp og gods, for oppsyn med trafikken i et travelt havneområde, klarering av anløp og forflytninger, mv. 5 Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om havner og farvann side Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om havner og farvann side 147 Side 5

6 Kystverket legger til grunn at havnevakta benytter inntil 30 % av arbeidstiden til statistikkplikter som kan finansieres med anløpsavgift. 7 Tid går også med til å fange opp anløp som det skal faktureres anløpsavgift for, selv om dette arbeidet har blitt forenklet de senere årene som følge av nettportalen SafeSeaNet Norway. Havnevakta er videre kontaktpunkt for forhold i det kommunale farvannet som må følges opp, og har dermed en beredskapsfunksjon. KNHs forvaltningsansvar etter havne- og farvannsloven omfatter 11 kommuner med et farvann preget av øyer og holmer samt fjorder med blant annet akvakulturanlegg og offshoretrafikk. Det er som nevnt tre stamnetterminaler i området, og havneområdet omkring Devoldterminalen er relativt stort. Kystverket har under tvil kommet til at vi ikke vil endre på den tilordningen av lønnskostnader (80 %) som KNH har foretatt når det gjelder havnevakta. Kystverket ønsker likevel å kommentere havnevaktas samhandling med fartøy. Innledningsvis understrekes det at fartøy som den store hovedregel ikke har plikt til å innhente tillatelse fra det offentlige verken til oppankring, fortøyning ved kai eller avgang fra kai. Det er riktignok noe regulering av oppankring i KNHs ordensforskrifter, som vil gjelde for farvann som kommunen har forvaltningsansvar for, men reguleringen er ikke omfattende og den avstedkommer lite myndighetsutøvelse for KNH. Forarbeidene til havne- og farvannsloven gir ikke støtte for at trafikkdirigering og for så vidt trafikkovervåking skulle være sentrale offentlige oppgaver for kommunene, tvert imot er dette oppgaver som stort sett omtales i forbindelse med det statlige forvaltningsansvaret. Det følger da også av havne- og farvannsloven 17 at [d]epartementet kan opprette trafikksentraler for overvåkning og kontroll med skipstrafikk og annen ferdsel, herunder håndheving av sjøveisreglene, andre trafikkreguleringer og sikkerhets- og beredskapstiltak. Trafikksentralene skal etter behov også gi navigasjonsassistanse og annen nautisk informasjon til sjøfarende. I medhold av bestemmelsen er det etablert fem sjøtrafikksentraler som drives av Kystverket. I tillegg skal det nevnes at losloven med forskrifter ivaretar behov for å veilede fartøy, og også dette er en statlig tjeneste. Heller ikke i Meld. St. nr. 35 ( ) På rett kurs trekkes kommunene frem som en vesentlig aktør innenfor offentlig trafikkovervåkning og trafikkdirigering til sjøs. Kjerneområdet for kommunenes offentlige forvaltningsansvar etter havne- og farvannsloven er etter dette myndighetsutøvelse i medhold av havne- og farvannsloven og fysiske tiltak i sjø som for eksempel fjerning av flytende gjenstander, isbryting og etablering av sjømerker til hjelp for ferdsel i områder som kommunene har forvaltningsansvar for. I tillegg til forvaltningsansvaret etter havne- og farvannsloven har kommunen visse plikter som eier av havn. I medhold av havne- og farvannsloven 40 første ledd skal eiere av havner og havneterminaler sørge for at havneanleggene driftes slik at brukernes behov for havne- og transporttjenester dekkes på en sikker måte. I dette ligger også en plikt til å sørge for en sikker trafikkavvikling inn til kai. Departementet kan fastsette nærmere forskrifter overfor havneeierne nettopp for å ivareta blant annet hensynet til sikker trafikkavvikling. 8 Plikten etter 40 første ledd er en aktørplikt som påhviler offentlige og private havneeiere på lik linje. Kommunale havneeiere har ikke adgang til å finansiere oppfyllelse av slike aktørplikter med avgift. Trafikkavvikling og navigering inn til kai ivaretas dermed av havne- og terminaleier og fartøyet, med hjelp av los der regelverket tilsier det. Eier av havn eller terminal kan ikke forvente at kommunene forestår trafikkavvikling inn til anleggene. KNHs engasjement i forbindelse med trafikkavvikling, dvs. klarering av anløp, forflytninger og oppankring, må etter dette i all hovedsak anses som veiledning og informasjon fra 7 Forskrift om havnestatistikk 1, FOR Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om havner og farvann side 96 Side 6

7 KNHs side, og, i de tilfellene det er tale om anløp til kommunale havner, utøvelse av eierrådighet og ivaretakelse av aktørplikten i havne- og farvannsloven 40 andre ledd. Førstnevnte er en tjeneste som Kystverket ikke kan se at lovgiver har ment at kommunene skal drive med i nevneverdig grad, og sistnevnte kan åpenbart ikke finansieres med anløpsavgift. Antakelig skjer en del av KNHs veiledning overfor fartøy i forbindelse med at fartøyet er i kontakt med havnevakta av grunner som kan knyttes til anløpsavgiften, for eksempel avgivelse av opplysninger til havnestatistikken. Slike tilfeller av veiledning er antakelig ikke særlig tidskrevende. I tillegg har KNH valgt å ha døgnberedskap knyttet til farvannsforvaltningen, og det er havnevakta som fyller denne funksjonen. Kystverket vil være tilbakeholdne med å overprøve kommunenes vurderinger med hensyn til dimensjonering av farvannsforvaltningen. Det vises til det som nevnes ovenfor under punkt innledningsvis samt til at regelverket gir lite holdepunkter vedrørende hva som konkret forventes av kommunene innenfor beredskapsområdet. Etter Kystverkets mening er vi ikke her i en situasjon der Kystverket bør gå inn og overprøve KNHs vurderinger med hensyn til beredskap. En beredskapsvakt vil ha ledige perioder. Det synes urimelig å slå ned på veiledning som ytes i ledige perioder på den måten at KNH fratas muligheten til å avgiftsfinansiere beredskap. Det følger av det ovennevnte at Kystverket ikke vil pålegge KNH å tilbakeføre midler til anløpsavgiftsområdet i anledning havnevakta Øvrige lønnskostnader Når det gjelder øvrige lønnskostnader, er forholdet til utbygging, drift og vedlikehold av KNHs egne anlegg sentralt, og dette betegnes i det følgende som havnevirksomhet. 9 Ved havne- og farvannsloven av 2009 gikk man over fra avgiftsfinansiering av kommunens havnevirksomhet til finansiering gjennom alminnelig prising. Man så for seg at betalingsvilje og konkurranse mellom havnene da skulle bli viktig for kostnadsnivået for brukerne. 10 Kryssubsidiering av havnevirksomheten med anløpsavgift er ikke tillatt. Etter den nye loven er det som nevnt bare kommunens oppgaver innenfor farvannsforvaltning og myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven som kan avgiftsfinansieres. KNH mener at de i det vesentlige har belastet avgiftsområdet med korrekte stillingsprosenter. De foreslår noe nedjustering av fordelingsnøkkelen for havnesjef (fra 50 til 40 % i 2012 og 2013), seniorrådgiver (fra 70 til 50 %) og sekretær II (fra 30 til 10 %), men opprettholder ellers fordelingsnøklene for de øvrige årsverkene. Kystverket deler ikke KNHs syn når det gjelder fordelingsnøkler for lønnskostnader. Basert på intervjuene under tilsynsbesøket mener Kystverket at KNH for flere av årsverkene har tilordnet for høye stillingsprosenter til avgiftsområdet Oppføringen Vikarer/teknisk personell omfatter ett årsverk samt vikarer for havnevakta. Kystverket legger til grunn at havnevakta kan finansieres med anløpsavgift inntil 80 %, jf. punkt ovenfor. Teknisk personell derimot (ett årsverk) mener vi ikke kan finansieres med anløpsavgift mer enn maksimalt 40 %, da vedkommende bruker mer tid på drift og vedlikehold av KNHs egne anlegg enn farvannsforvaltning. Kystverket reduserer derfor tilordnede lønnkostnader for Vikarer/teknisk personell skjønnsmessig ved at de oppførte kostnadene reduseres med ,- kr per år. For fremtiden bør vikarer og teknisk personell legges på hver sin linje i selvkostregnskapet siden de respektive lønnskostnadene skal tilordnes avgiftsområdet med forskjellige fordelingsnøkler. 9 Uttrykket havnevirksomhet benyttes dermed her i en snevrere betydning enn i havne- og farvannsloven Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov om havner og farvann side 100 Side 7

8 Når det gjelder seniorrådgiver, kan ikke Kystverket se at vedkommendes arbeidsoppgaver i særlig grad faller innenfor det som kan finansieres med anløpsavgift. Regional utvikling og fremme av sjøtransport er gagnlige oppgaver, men kan ikke finansieres med anløpsavgift. Heller ikke sjøsikkerhetsopplæring i samarbeid med Redningsselskapet kan etter Kystverkets mening finansieres med anløpsavgift. Derimot kan veiledning i tilknytning til havne- og farvannsloven med forskrifter, for eksempel fartsbegrensning, finansieres med anløpsavgift. 11 Det samme gjelder uttalelser fra KNH i forbindelse med kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven for å ivareta hensynet til fremkommelighet og sjøsikkerhet i kommunalt farvann. Det er imidlertid ikke mye slikt arbeid som ligger til seniorrådgivers stilling. Kystverket konkluderer med at 10 % av lønnskostnadene til seniorrådgiver kan finansieres med anløpsavgift. Også når det gjelder havnesjef og havnekaptein, finner Kystverket det sannsynlig at KNH har tilordnet for høye andeler av lønnkostnadene til anløpsavgiftsområdet. Den mest operative farvannsforvaltningen ivaretas av teknisk personell og havnevakta. Når havnesjef og havnekaptein er engasjert i enkeltsaker, gjelder dette ofte tiltak eller forhold i farvann som er statens ansvar (oppdrettsanlegg og oppankring i farled), KNHs havnevirksomhet og myndighetsutøvelse som skal finansieres med saksbehandlingsgebyr. KNH har forholdsvis lite myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven med forskrifter som ikke kan finansieres med saksbehandlingsgebyr. I medhold av den lokale ordensforskriften kan KNH vedta pålegg om fortøyning, oppankring, flytting mv. overfor fartøy i gitte situasjoner, men disse hjemlene benyttes lite. Ordensforskriften gjelder kun i de sjøområdene som kommunen har forvaltningsansvar for samt i kommunale og private havner. Den alminnelige trafikkavviklingen og oppfølgningen av fartøy i havn som KNH foretar som ledd i egen havnevirksomhet, kan ikke finansieres med anløpsavgift. KNH utførte et større forskriftsarbeid i Ellers av forskriftsarbeid, er det beregning og fastsettelse av anløpsavgift som gjøres årlig. Mye tid har gått med til å håndtere henvendelser og krav fra Hurtigruten. Kystverket legger til grunn at rimelig tidsbruk i forbindelse med henvendelser vedrørende beregning av anløpsavgift kan finansieres med anløpsavgift, og at KNH derfor kan finansiere en del, men ikke all, tidsbruken som har gått med til Hurtigrutesaken med anløpsavgift. Kystverket finner etter dette at fordelingsnøklene for tilordning av lønnskostnader for havnesjef og havnekaptein skal settes til henholdsvis 30 og 50 %. Sekretær II ble ansatt i 2013, og 30 % av lønnskostnadene til vedkommende har blitt finansiert med anløpsavgift. Av noe relevans for anløpsavgiften har sekretær II utarbeidet informasjonsmateriell. Ellers har stillingen vært tiltenkt en backupfunksjon når det gjelder fakturering av blant annet anløpsavgift, men denne har ikke kommet ordentlig i gang. KNH foreslår selv å nedjustere fordelingsnøkkelen til 10 %, og Kystverket finner å kunne godta dette selv om også det synes å være i overkant. Vi har da lagt vekt på at den andre sekretæren (sekretær I) står oppført med 30 %, og denne fordelingsnøkkelen kunne kanskje ha vært hevet. KNH har fremhevet at de oppgavene som driftssjef utfører, kommer anløpsavgiftsområdet til gode i form av at driftsjefen ivaretar kontorlokalene som også personell innenfor farvannsforvaltning og myndighetsutøvelse benytter. Kystverket er enig i prinsippet, men mener likevel at en for stor andel av lønnskostnadene er belastet anløpsavgiften. Det vises til at KNHs kontor kun utgjør 20 % av Nordmørsterminalen, og av dette disponeres under halvparten av personell som arbeider med farvannsforvaltning. Dessuten ivaretar driftssjefen flere anlegg enn Nordmørsterminalen. Driftssjefen deltar imidlertid regelmessig 11 Når det gjelder fartsbegrensning, er kommunene delegert myndighet etter havne- og farvannsloven til å vedta fartsbegrensning også i hovedled og biled. Kommunale fartsforskrifter skal godkjennes av Kystverkets hovedkontor. Side 8

9 under oppsyn med oppsynsbåten, og dette oppsynet omfatter også oppsyn med farleden. Kystverket faller ned på at lønnskostnader til driftssjef kan tilordnes avgiftsområdet med 20 %. Flere av de ansatte hos KNH har lønnstillegg for å delta i ISPS-vaktordning. KNH har finansiert 60 % av ISPS-vakttillegget med anløpsavgift, totalt ,- kr i perioden Kystverket bemerker at ISPS-pliktene etter havne- og farvannsloven er aktørplikter som påhviler enhver eier av ISPS-anlegg. De offentlige havnene kan ikke finansiere ISPS-forpliktelser med avgift, men må, som andre eiere av ISPS-anlegg, finansiere dette på annen måte, typisk ved vederlag. Kystverket legger til grunn at KNH er enig i dette, men at de mener at de bør slippe å tilbakeføre midler til avgiftsområdet fordi 95 % av skipstrafikken har gått til ISPS-terminal, og dersom ISPS-vakttillegget hadde blitt håndtert korrekt, ville denne trafikken ha måttet betalt et tilsvarende forhøyet ISPSvederlag. Kystverket har ikke myndighet til å gi tillatelse til avvik fra anløpsavgiftsregelverket. Imidlertid står Kystverket noe friere når Kystverket som tilsynsmyndighet skal utforme forvaltningstiltak ved brudd på regelverket. Ut fra opplysningene til KNH legger Kystverket til grunn at en stor andel av trafikken vil få det som kan betegnes som en tilfeldig fordel dersom KNH pålegges å tilbakeføre kostnadene til ISPS-vakttillegget til avgiftsområdet. Kystverket ønsker likevel ikke å etablere en forvaltningspraksis der brudd på anløpsavgiftsregelverket ikke får konsekvens i form av tilbakeføring til avgiftsområdet. En slik praksis vil kunne føre til at respekten for anløpsavgiftsregelverket, særlig det som går på å holde utenfor kostnader til kommunal havnevirksomhet, blir svekket. Det skal også legges til at KNH ikke kan sies å ha vært i noen unnskyldelig rettsvillfarelse. Kystverket konkluderer dermed med at også de henførte kostnadene til ISPS-vakttillegg skal tilbakeføres til avgiftsområdet Andre kostnader Kjøretøyene som er ført opp i selvkostregnskapet, benyttes i farvannsforvaltningen hovedsakelig når personell fra KNH skal kjøre til og fra oppsynsbåten. Denne delen av bilbruken kan finansieres med anløpsavgift. Basert på intervju under tilsynsbesøket legger Kystverket til grunn at oppsynsbåten ikke benyttes til farvannsforvaltning hver dag. Videre legges det til grunn at kjøretøyene benyttes til å kjøre rundt til KNHs egne kaianlegg i Kristiansund og de 10 andre medlemskommunene i IKSet, noe som innebærer kjøring over relativt store avstander. Kystverket mener derfor at fordelingsnøkkelen for bilkostnader på 75 % er for høy. Når det gjelder kostnader til verksted og lager, finner Kystverket, basert på intervjuene, at verksted og lager benyttes i større omfang i KNHs havnevirksomhet enn i farvannsforvaltningen. Fordelingsnøklene for bilpark og verksted og lager settes til 40 %. Kontorkostnader er dobbeltført i selvkostregnskapene. KNH har foreslått å rette dette gjennom at følgende oppføringer settes til null: Drift/vedlikehold egne lokaler NMT, Husleie egne lokaler og Andel FK egne lokaler. Kontorkostnader beholdes dermed i selvkostregnskapet kun som en kapitalkostnad (avskrivninger og renter). Etter Kystverkets mening kan KNH fortsatt belaste avgiftsområdet med en andel av felleskostnadene. Kystverket aksepterer derfor at Andel FK egne lokaler beholdes med samme fordelingsnøkkel som avskrivninger og renter, dvs. 40 %, se like nedenfor. Når det gjelder kontorkostnader ellers (i form av avskrivninger og renter), har KNH beregnet at de selv benytter 20,15 % av arealet i Nordmørsterminalen til kontorer. Av denne andelen igjen mener KNH at 50 % kan tilordnes anløpsavgiftområdet. Kystverket mener at denne fordelingsnøkkelen er for høy. Kystverket har ovenfor kommet til at av Side 9

10 KNHs 10 årsverk, kan 4,3 tilordnes anløpsavgiftsområdet. Tre av disse årsverkene, havnevakta, går i turnus og disponerer felles kontor. Ellers skal det nevnes at innleid regnskapsfører (med fordelingsnøkkel 20 %) disponerer eget kontor hos KNH. Kystverket er usikker på om teknisk personell ( uteavdelingen ) disponerer eget kontor. Kystverket setter fordelingsnøkkelen for kontorkostnader til 40 %. Honorar til havnestyret har blitt finansiert 50 % med anløpsavgift. Etter Kystverkets mening er denne fordelingsnøkkelen for høy. Det er lite behov for at havnestyret engasjerer seg i operativ farvannsforvaltning, og KNH foretar lite investeringer i kommunale farleder. Havnestyret vedtar forskrifter etter at havneadministrasjonen har forberedt saken, herunder nivået på anløpsavgiften. Oppfølgning av forskriftene er i det vesentligste overlatt til havneadministrasjonen. Kystverket setter ned fordelingsnøkkelen til 20 % Kostnader finansiert med anløpsavgift i 2016 Det fremgår ovenfor at de korreksjonene som KNH har foreslått vedrørende , etter Kystverkets mening ikke er tilstrekkelig. Kystverket legger til grunn at KNH også i 2016 har belastet anløpsavgiftsområdet med for store kostnader. Kystverket har imidlertid ikke tilstrekkelig informasjon til å fastsette et beløp som skal tilbakeføres. Når det gjelder overdekning i 2016, vil vi derfor pålegge KNH selv å beregne beløpet som skal tilbakeføres basert på de fordelingsnøklene som Kystverket har lagt til grunn for Dersom noen av de ansatte har fått endrete arbeidsoppgaver i forhold til da Kystverket var på tilsynsbesøk, kan imidlertid andre fordelingsnøkler benyttes forutsatt at anløpsavgiftsregelverket overholdes. 3.4 Hjemmel for og hovedinnhold i pålegg om tilbakeføring av midler Kystverket kan i medhold av havne- og farvannsloven 57 og anløpsavgiftsforskriften 9 fatte vedtak om retting og/eller stansing av forhold i strid med anløpsavgiftsforskriften. Kystverket har vurdert saken og besluttet å pålegge Kristiansund og Nordmøre Havn IKS å rette innkreving av anløpsavgift inntil en overdekning på ,- kr per samt overdekning i 2016 er tilbakeført til avgiftsområdet. I merknadene til anløpsavgiftsforskriften fremgår det at Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester bør legges til grunn ved beregning av anløpsavgiften. 12 Punkt 7.3 omhandler retting av feil i tidligere års regnskap og kalkyler. Under punkt står det at [d]ersom feilene som avdekkes innebærer at kommunen i foregående år har krevd innfor høye gebyrer fra innbyggerne, må det vurderes i det enkelte tilfelle om feilen er så vesentlig at kalkylen må korrigeres slik at dette tilbakeføres brukerne, enten direkte eller gjennom lavere fremtidige gebyrer. Dette selv om forholdet skulle ligge noe lengre tilbake i tid enn fem år. Foreliggende sak gjelder så store beløpsmessige feil at midler må tilbakeføres til brukerne. En av brukerne, Hurtigruten, har anmodet om at det gjennomføres tilbakeføring direkte til brukerne. Kystverket legger til grunn at den vanlige måten å korrigere feil i kalkyler ved selvkosttjenester på, er å sette ned fremtidige avgifter. Å gi pålegg om å korrigere feil på denne måten, ligger etter vår mening også utvilsomt innenfor det Kystverket har myndighet til. Kystverket har for øvrig ikke de faktiske opplysningene som skal til for å vedta et pålegg som gir enkeltbrukere pengekrav mot KNH. Anløpsavgiften hos KNH har vært differensiert, så det er heller ikke gitt hvor stort pengekrav hver enkelt aktør eventuelt ville hatt krav på. Under disse omstendighetene beslutter Kystverket å pålegge KNH å tilbakeføre midler indirekte gjennom reduksjon av fremtidige avgifter. Dersom KNH ønsker eller blir pålagt 12 Merknadene er publisert på Kystverkets internettsider. Side 10

11 ved rettslig avgjørelse å foreta direkte oppgjør overfor brukerne, kan omgjøring av vedtaket bli aktuelt, jf. forvaltningsloven 35. Nedbygging av overskudd på avgiftsområdet omtales i merknadene til anløpsavgiftsforskriften 7. Det fremgår her at overskudd på selvkostregnskapet ett år skal overføres til neste år. Dette betyr at KNH må sette anløpsavgiften til null inntil det året da inngående saldo er lavere enn årets forventede kostnader innenfor avgiftsområdet. Beløpet som skal tilbakeføres inkluderer renter på ,- kr per En fullgod retting tilsier at overdekningen gjøres rentebærende med kalkulatorisk rente og rentesrente beregnet tilbake fra Det vises i denne forbindelse også til at Kommunal- og moderniseringsdepartementets Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester bør legges til grunn ved beregning av anløpsavgiften, og disse retningslinjene foreskriver at overdekning skal være rentebærende. Nye selvkostretningslinjer kom i 2014, og man gikk da over fra å foreskrive effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenværende løpetid med tillegg av 1 prosent til 5- åring swaprente med tillegg av ½ prosentpoeng. Beregningsgrunnlaget er gjennomsnittlig beholdning det enkelte år. Kystverkets renteberegning er spesifisert i vedlegg til dette brevet. Selv om beløpet som skal tilbakeføres er relativt betydelig, er det liten plass for å nedsette beløpet ut fra rimelighetsbetraktninger. Det bør forventes at offentlige organer retter opp i egne feil. For KNHs del skal det også nevnes at de allerede for to år siden, om ikke tidligere, ble kontaktet av Hurtigruten, som hadde innsigelser mot avgiftsberegningen. Hadde KNH eller eierkommunenes egenkontroll helt eller delvis sørget for at avgiftsberegningen ble korrigert, hadde beløpet som skal tilbakeføres, vært lavere. Enhver reduksjon av beløpet ut fra rimelighetsbetraktninger, vil dessuten innebære mindre kompensasjon til brukerne. Det kan ikke utelukkes at pålegget vil få negative virkninger på øvrig virksomhet i KNH eller KNHs eierkommuner, jf. kommuneloven 60d, men dette endrer ikke Kystverkets konklusjon. I den perioden overdekningen tas ned, må KNH utarbeide selvkostbudsjett og etterkalkyle på vanlig måte, jf. anløpsavgiftsforskriften 7. Selvkostregnskapene må reflektere at kostnadsbildet for anløpsavgiften vil være et annet i og med at arbeid med å fastsette avgiftssatser og fakturere avgift bortfaller. Overdekningen må være rentebærende, jf. punkt 7.1 i Kommunal- og moderniseringsdepartementets selvkostretningslinjer. 4. Pålegg Med hjemmel i havne- og farvannsloven 57, jf. anløpsavgiftsforskriften 3 og 9, pålegges Kristiansund og Nordmøre Havn IKS å - stanse dagens praksis med å finansiere kostnader med anløpsavgift som ikke lovlig kan finansieres med slik avgift, jf. Kystverkets vurderinger under punkt 3 - rette tidligere innkrevet anløpsavgift inntil ,- kr er tilbakeført til anløpsavgiftsområdet - identifisere overdekning i 2016 basert på de fordelingsnøklene som Kystverket har lagt til grunn for 2015 og tilbakeføre også disse midlene til avgiftsområdet. Dersom noen av de ansatte har fått endrete arbeidsoppgaver i forhold til da Kystverket var på tilsynsbesøk, kan andre fordelingsnøkler benyttes forutsatt at anløpsavgiftsregelverket overholdes. Rettingen skal skje ved at KNH setter anløpsavgiften til null inntil det året inngående saldo på overdekningen er lavere enn årets forventede kostnader innenfor avgiftsområdet. Da Side 11

12 kan anløpsavgift igjen innkreves slik at avgiften dekker de aktuelle kostnadene på avgiftsområdet. Fristen for å sette avgiften til null er I den perioden overdekningen tas ned, må KNH utarbeide selvkostbudsjett og etterkalkyle på vanlig måte, jf. anløpsavgiftsforskriften 7. Pålegget er et enkeltvedtak som kan påklages til Samferdselsdepartement innen 3 tre - uker etter at dette brevet er kommet frem. Se orientering om klageadgang. Søksmål om gyldigheten av pålegget eller krav om erstatning som følge av pålegget kan ikke reises uten at Kristiansund og Nordmøre Havn IKS har benyttet retten til å klage over vedtaket og klagesaken er avgjort av Samferdselsdepartementet. Søksmål kan likevel reises når det er gått seks måneder fra klage første gang ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra Kristiansund og Nordmøre Havn IKS side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger, jf. forvaltningsloven 27 b. 5. Avslutning Det understrekes at tilsynet har hatt fokus på å avdekke vesentlige feil. Ikke alle poster har vært gjenstand for like grundig prøving. Kystverkets vedtak betyr derfor ikke at kostnader eller fordelingsnøkler har blitt godkjent av Kystverket. KNH har ansvar for at de kostnader og fordelingsnøkler som til enhver tid benyttes ved beregning av avløpsavgiften, er i samsvar med regelverket. Dersom KNH ønsker eller blir pålagt ved rettslig avgjørelse å foreta direkte oppgjør overfor brukerne, kan omgjøring av vedtaket bli aktuelt, jf. forvaltningsloven 35. Kystverket har kun vurdert KNHs praksis opp mot anløpsavgiftsforskriften, og har ikke vurdert overholdelse av annet regelverk. Dersom pålegget ikke oppfylles, kan Kystverket følge opp pålegget med forelegg eller tvangsmulkt, jf. havne- og farvannsloven 57, jf. 58 og 60. Med hilsen Sven Martin Tønnessen avdelingsdirektør Ingvild Kragset seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne underskrifter. Interne kopimottakere: Midt-Norge Midt-Norge KYV-MN Eksterne kopimottakere: Fylkesmannen i Møre og Romdsal Vedlegg: 1. Tilsynsrapport datert Oppstilling datert som viser beregning av beløpet som skal tilbakeføres 3. Orientering om klageadgang Side 12