RAPPORT. Evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid. håndtering av ekstremværet Hilde i november 2013

Transkript

1 RAPPORT Evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering av ekstremværet Hilde i november 213

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 214 ISBN: Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 INNHOLD 1 Innledning Metodisk tilnærming Hendelsesforløpet Nærmere om situasjonen i de tre fylkene Omfanget av strømbrudd Forebygging Oversikt over risiko og sårbarhet Arealplanlegging Skogrydding av kraftgater Beredskap og krisehåndtering Beredskapsplaner Varsling Etablering av kriseorganisasjon og fylkesberedskapsråd Beredskap mot svikt i kritisk infrastruktur Samarbeid under krisehåndteringen Krisekommunikasjon Rapportering Øvelser Evaluering og læring Anbefalinger Anbefalinger Oppfølging av tidligere anbefalinger Fremtidig kunnskapsbehov REFERANSER Vedlegg 1: Formelt grunnlag og ansvarsfordeling DSB RAPPORT / 3

4

5 KAPITTEL 1 Innledning DSB RAPPORT / 1 Innledning 5

6 I slutten av november 213 rammet ekstremværet Hilde Trøndelag og Helgeland. Ekstremværet førte til brudd på strømtilførselen til et stort antall abonnenter og vanskelig fremkommelighet. En rekke veier ble stengt som følge av mindre jordskred og trær og stein i veibanen. I enkelte områder falt også mobilnettet ut. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) ga i etterkant Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i oppdrag å gjennomføre en evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid, beredskapsplanlegging og håndtering av ekstremværet Hilde på regionalt og lokalt nivå. Mandatet for evalueringsarbeidet inneholder følgende hovedpunkter: kartlegging og vurdering av forebygging og beredskapsarbeid med relevans for ekstremvær på regionalt og lokalt nivå, med særlig vekt på kommunenes forebyggingsarbeid evalueringen skal særskilt se hen til bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt, herunder ROS-analyse og utarbeidelse av beredskapsplan legge vekt på vurdering av kommunenes håndtering, og i tillegg se på samordningen mellom regionalt og kommunalt nivå vurdering av hvordan krisekommunikasjonen fungerte under ekstremværet kartlegge hvordan anbefalte oppfølgingstiltak/ læringspunkter etter lignende hendelser med ekstremvær har blitt fulgt opp, for eksempel stormen Dagmar i 211 anbefalinger om tiltak som ytterligere kan bidra til å redusere konsekvensene av fremtidig ekstremvær behov for videre analyse/forskning På bakgrunn av oppdraget har DSB utarbeidet denne rapporten. I kapittel 2 beskrives den metodiske tilnærmingen og hvilke kilder som har dannet grunnlaget for vurderingene. Kapittel 3 gir en omtale av hendelsen og konsekvensene. Tema for kapittel 4 er forebygging inkludert risiko- og sårbarhetsanalyser. Kapittel 5 tar for seg beredskap og krisehåndtering, samt krisekommunikasjon, mens evaluering og læring er tema for kapittel 6. Rapporten avsluttes med anbefalinger om oppfølgingstiltak i kapittel 7. Det formelle grunnlaget og ansvarsfordelingen er nærmere beskrevet i vedlegg. 6 1 Innledning / DSB RAPPORT

7 KAPITTEL 2 Metodisk tilnærming DSB RAPPORT / 2 Metodisk tilnærming 7

8 Ekstremværet Hilde rammet de to Trøndelagsfylkene og Nordland med ulik kraft og styrke. Grunnlaget for evalueringen bygger på erfaringene fra forebygging, beredskap og håndtering av hendelsen i disse tre fylkene. Evalueringsarbeidet baserer seg i første rekke på følgende metoder og kilder: gjennomgang av relevant dokumentasjon spørreundersøkelse Relevant dokumentasjon omfatter blant annet lover og forskrifter, retningslinjer, veiledninger, evalueringsrapporter, forskningsrapporter, risikovurderinger, beredskapsplaner og loggføringer og situasjonsrapporter fra krisestøtteverktøyet CIM under ekstremværet, se for øvrig referanselisten. Særlig har evalueringsrapportene fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) de tre Fylkesmennene vært sentrale kilder. Evalueringsrapporten fra Nord-Trøndelag inneholder også resultatene fra en spørreundersøkelse til kommunene etter ekstremværet. I forbindelse med evalueringen har DSB gjennomført en egen spørreundersøkelse som omfatter kommunene i Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag og regionale aktører som fylkesmennene, NVE, politiet, Statens vegvesen og Jernbaneverket. I spørreundersøkelsen ble det stilt spørsmål om oversikt over risiko- og sårbarhet, forebygging, beredskap og håndtering av ekstremværet. Spørreundersøkelsen ble gjennomført i perioden januar 214. Totalt var det 74 respondenter, hvorav 8 med delvise svar. Dette gir en svarprosent på 7. 1 DSB har også deltatt på møte i fylkesberedskapsrådet i Nord-Trøndelag i forbindelse med evalueringen. I tillegg er DSBs kommuneundersøkelse fra benyttet som grunnlag. Denne undersøkelsen omfatter alle landets kommuner og kartlegger status for samfunnssikkerhet og beredskap i kommune-norge. Undersøkelsen har spørsmål om forebygging og beredskap, samt andre spesifikke tema som er relevant for evalueringen. 3 1 I figurene som viser resultatene fra spørreundersøkelsen, er de som har svart ikke sikker og ikke aktuelt (med unntak av figur 9), tatt ut og inngår ikke i prosentueringsgrunnlaget. 2 Kommuneundersøkelsen 212, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. 3 DSB gjennomfører en ny kommuneundersøkelse i Metodisk tilnærming / DSB RAPPORT

9 KAPITTEL 3 Hendelsesforløpet DSB RAPPORT / 3 Hendelsesforløpet 9

10 Fredag 15. november 213 utviklet det seg et lavtrykk sørøst for Island. Værsystemet var forventet å nå Nordland lørdag kveld, og ble satt under økt overvåkning. Sent på ettermiddagen på fredag ble værsituasjonen tydeligere. Værsystemet ble definert som ekstremvær av meteorologene, og gitt navnet Hilde. Meteorologisk institutt (MET) sendte ut følgende varsler om økt overvåkning for områdene Trøndelag og Helgeland: TIDSPUNKT VARSELTYPE INNHOLD Fredag kl. 12: Fredag kl. 18:16 Lørdag kl. 17:3 Søndag kl. 2:56 Fase A Fase B Fase C Fase D Økt overvåkning og mulig ekstremvær Korttidsvarsel før ekstremvær ventes å inntreffe, navn: Hilde Uvær pågår Uværet er over NVE etablerte beredskap på formiddagen lørdag 16. nov. DSB hevet beredskapen til gult lørdag 16. nov. kl 14:29 og iverksatte rapportering på samordningskanal samme dag kl. 18:42. Post- og teletilsynet (PT) etablerte beredskap fra kl. 18: lørdag 16. november. Flere kommuner fikk også problemer med vannforsyningen på grunn av bortfall av strøm. Det var vanskelig fremkommelighet, og flere veier ble stengt som følge av mindre jordskred 4 og trær og stein i veibanen. Det ble også registrert betydelige materielle skader på grunn av den ekstreme vinden. 5 Myndighetene oppfordret befolkningen til å holde seg innendørs. Hardest rammet ble kommunene i nordre del av Nord- Trøndelag og søndre del av Nordland. Resultatet fra DSBs spørreundersøkelse i forbindelse med ekstremværet viser at andelen kommuner som ble hardt rammet er klart høyest i Nord-Trøndelag, jf. figur 1. I dette fylket oppgir over halvparten av kommunene som har besvart undersøkelsen, at de ble rammet i stor grad, mens tilsvarende andeler i Nordland og Sør-Trøndelag er om lag 15 prosent. 33 prosent av kommunene i Nord-Trøndelag ble rammet av stormflo i noen grad og tilsvarende 12 prosent i Sør-Trøndelag og 9 prosent i Nordland. Det var relativt få kommuner som ble rammet av vannrelaterte skred i områder med bebyggelse og/eller infrastruktur. 12 prosent av Nordlandskommunene rapporterte at de ble rammet av skred i noen grad og 25 prosent i liten grad. 36 prosent av kommunene i Nord-Trøndelag rapporterte at de ble rammet i liten grad. Det er tilsvarende tilbakemeldinger om hvorvidt kommunene ble rammet av flom. Hilde rammet Trøndelag og Helgeland med full kraft lørdag kveld, og slo inn som vestlig sterk storm, og med kortvarig vind av orkan styrke ytterst på kysten. Svært høye bølger slo inn over kystområdene. Den kraftige vinden førte blant annet til et stort omfang av trefall over kraftlinjer, med påfølgende brudd på strømtilførselen til et stort antall abonnenter. I enkelte områder gikk også mobilnettet ned. 4 Skred er en fellesbetegnelse på naturhendelser der masse i form av snø, stein eller jord beveger seg nedover skråninger. Det skilles mellom ulike typer skred ut i fra hva slags masse som er i bevegelse. Begrepet ras benyttes ofte synonymt med skred i dagligtale. Se Nasjonalt risikobilde 213, rapport fra DSB. 5 Erfaringsrapport, Ekstremværet Hilde 16. og 17. november, Fylkesmannen i Nordland. Evalueringsrapport fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag etter ekstremværet Hilde og Ivar. Ekstremværet Hilde nov 213-evaluering, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. 1 3 Hendelsesforløpet / DSB RAPPORT

11 6 5 Rammet av ekstrem vind/storm Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 1. Kommuner som ble rammet av ekstremværet Hilde i form av ekstrem vind/storm i områder med bebyggelse og/eller kritiske infrastruktur. Prosent. 3.1 NÆRMERE OM SITUASJONEN I DE TRE FYLKENE Fylkesmannen i Nord-Trøndelag meldte lørdag kveld om lokale strømbrudd, at fergerutene var stengt og at fylkesvei 72 var stengt på grunn av ras 6. Søndag morgen meldte Fylkesmannen at Lierne kommune var helt uten strøm, og at det var kommet inn en forespørsel om aggregat fra rådmannen i kommunen. Situasjonen i Lierne varte helt til ekstremværet roet seg, og ikke før på mandag hadde hele Lierne kommune strøm. I sin evalueringsrapport etter ekstremværet skriver Fylkesmannen i Nord-Trøndelag at situasjonen var verst i Indre Namdal, men at svært mange kommuner ble berørt. Namsskogan, Lierne og Røyrvik var de kommunene som ble hardest rammet. På det meste var 22 kunder uten strøm. I kommunene Namsskogan, Røyrvik, Lierne og Høylandet var svært mange uten mobil, fasttelefon og internett, uten at det finnes nøyaktige tall for dette. Mandag ettermiddag og kveld kom strøm og teleforbindelse tilbake i kommunesentrene i Lierne, Namsskogan og Røyrvik. Likevel tok det i enkelte deler av disse kommunene fortsatt noe tid før strøm og tele var intakt. 9 av 15 kommuner i Nord-Trøndelag meldte at veier ble stengt som konsekvens av ekstremværet. Disse stengningene blir i hovedsak beskrevet som kortvarige og håndterbare, selv om de påvirket fremkommeligheten. 6 Begrepet ras benyttes ofte synonymt med skred i dagligtale. Se Nasjonalt risikobilde 213, rapport fra DSB. I flere kommuner i Nord-Trøndelag var teleutfallet omfattende. Åtte av de 15 kommunene som svarte på spørreundersøkelsen til fylkesmannen, meldte at de delvis eller fullstendig mistet mobildekning over varierende perioder under uværet. Som alternative kommunikasjonsmidler brukte man politisamband og satellitt-telefon der det var tilgjengelig. De kommunene som opplevde teleutfall, fikk naturlig nok påfølgende problemer med informasjon til innbyggerne. Fylkesmannen i Nordland meldte lørdag kveld om at hurtigruter og fergetrafikk var berørt i stort omfang og at mesteparten av Helgeland var uten strøm. Strømbruddene skyldtes i stor grad trefall over kraftlinjer, som igjen rammet strøm til telenett og basestasjoner. I enkelte deler av fylket tok gjenopprettingen opptil en uke. Søndag morgen hadde likevel de fleste av abonnentene fått strømmen tilbake. Sør-Trøndelag ble bare i begrenset grad rammet av ekstremværet. På det meste var det om lag 2 husstander som var uten strøm i kortere perioder. Telenettet fungerte med mindre, men ikke kritiske bortfall. DSB RAPPORT / 3 Hendelsesforløpet 11

12 3.2 OMFANGET AV STRØMBRUDD Konsekvensene av ekstremværet Hilde var i stor grad strømbrudd som følge av blant annet trefall over kraftlinjene, og i tillegg bortfall av elektronisk kommunikasjon. I evalueringsrapporten til NVE 7 gis en oppsummering av skader og konsekvenser for strømforsyningen: Ca. 83 kunder 8 ble berørt av ekstremværet Hilde i kortere eller lengre tid. Ca kunder fikk strømmen tilbake på under en time. Over 55 kunder opplevde avbrudd som varte mer enn i en time. Over 26 kunder hadde avbrudd som varte ut over 12 timer. Rundt 4 7 kunder opplevde at det gikk over 24 timer før de fikk strømmen tilbake. Totalt var 1 58 kunder strømløse ut over 24 timer av disse fikk strømmen tilbake innen det var gått 2 døgn, men det var 64 kunder som ikke fikk tilbake forsyningen før etter 5 døgn. De berørte nettselskapene rapporterer at ingen strømkunder var uten strømforsyning i over 6 døgn En tabell fra NVEs erfaringsrapport viser fordeling av berørte kunder mellom selskapene i regionen: KBO-ENHET ANTALL UTEN STRØM I ALT ANTALL KUNDER I ALT I SELSKAPET BERØRTE KUNDER I PROSENT NTE ,1 % Trønderenergi ,9 % Bindal Kraftlag % Helgelandskraft ,4 Sum , % 7 Jf Erfaringer fra ekstremværet Hilde, november 213 /8:214, rapport fra NVE 8 Med kunder inkluderes også fritidseiendommer, hytter mm 12 3 Hendelsesforløpet / DSB RAPPORT

13 KAPITTEL 4 Forebygging DSB RAPPORT / 4 Forebygging 13

14 4.1 OVERSIKT OVER RISIKO OG SÅRBARHET KOMMUNENES RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSER For å legge til rette for et godt forebyggende arbeid og for å sikre god beredskap, er kommunene avhengig av å ha oversikt over risiko og sårbarhet innen kommunen. Sivilbeskyttelsesloven 9 fastsetter at en kommune plikter å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROSanalyse) som skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Analysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner og for øvrig ved endring i risiko- og sårbarhetsbildet. DSBs kommuneundersøkelse fra 212 viser at kommunene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag i 211 lå dårligere an enn landsgjennomsnittet i gjennomføring av ROS-analyser. 2 prosent av kommunene i både Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag hadde ikke gjennomført en helhetlig ROSanalyse. Tilsvarende prosentandel for Nordland var 12. Dette fylket lå dermed bedre an enn landsgjennomsnittet på 16 prosent av kommunene som ikke hadde gjennomført en helhetlig ROS-analyse. Over 6 prosent av analysene i Nordland og Nord-Trøndelag var gjennomført i 28 eller tidligere, og var altså fire år gamle eller eldre. Tilsvarende andel i Sør-Trøndelag var 3 prosent. Sammenligning av resultatene fra spørreundersøkelsen gjennomført i forbindelse med evalueringen, jf. figur 2, og kommuneundersøkelsen fra 212 viser at tilstanden er forbedret i de tre fylkene. I Sør-Trøndelag er over 6 prosent av analysene oppdatert og/eller nye. I Nord- Trøndelag er tilsvarende prosentandel prosent av kommunene i Nordland har oppdatert sine analyser. Sammenligning av resultatene fra de to spørre undersøkelsene viser videre at andelen av kommunene som har ROS-analyser som er fire år gamle eller eldre er mer enn halvert i Nord-Trøndelag. Andelen er redusert fra over 6 prosent til under 3 prosent. Nordland har fortsatt en relativt stor andel ROS-analyser som er fire år eller eldre. 11 Andelen var på 6 prosent i 28, mens den i 213 var på 54 prosent. Det påpekes fra Fylkesmannen i Nordland at det er få, om ingen, av de berørte kommuner som tilfredsstiller lovkravene til en helhetlig ROS-analyse. Dette er blant annet påpekt gjennom Fylkesmannens tilsyn med kommunene 12. DSB anbefaler derfor at kommunene styrker sitt arbeid med ROS-analyser, og særlig legger vekt på at de i tilstrekkelig grad er oppdatert, jf. sivilbeskyttelsesloven Helhetlig ROS I 213 I 212 I 211 I 21 eller tidligere 14 9 Har ikke gjennomført Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 2. Kommunenes gjennomføring av en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og tidspunkt for gjennomføringen. Prosent. 1 9 Lov av 25. juni 21: Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). 1 N for Nordland = 22, n for Nord-Trøndelag = 11 og n for Sør-Trøndelag = Ved sammenligning av spørreundersøkelsene gjennomført i 211 og 214 må en ta hensyn til at det er litt forskjell på hvilke kommuner som har svart i de to undersøkelsene. Dette gjør at en må tolke enkeltresultater med forsiktighet, og legge størst vekt på hovedbildet. 12 Erfaringsrapport, Ekstremværet Hilde 16. og 17. november, Fylkesmannen i Nordland Forebygging / DSB RAPPORT

15 Temaer dekket i helhetlig ROS Svikt i vannforsyning Brudd innen elektronisk kommunikasjon (telefoni og Strømbrudd Innstilt fergetrafikk Stengte veier/ufremkommelighet Skred Flom Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Ekstrem nedbør Stormflo Ekstrem vind (storm/orkan) Figur 3. Ulike farekategorier som er dekket i kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse. Prosent. 13 Fylkesmennene har en viktig rolle i å følge opp dette arbeidet i kommunene, gjennom sin veiledning, pådriverrolle og tilsyn. DSB arbeider nå med å ferdigstille en veileder for helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse iht. kommunal beredskapsplikt. Denne veilederen vil foreligge sommeren 214. Veilederen vil være et nyttig virkemiddel i arbeidet med helhetlig ROS på kommunalt nivå. Kommunenes helhetlige ROS-analyser skal vise hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen. 14 I spørreundersøkelsen ble det derfor stilt spørsmål om hvilke temaer som dekkes av kommunens helhetlige ROS-analyse. Undersøkelsen viser at kommunene i stor grad har dekket temaer knyttet til svikt infrastruktur, jf. figur 3. Svikt i vannforsyning, brudd på elektronisk kommunikasjon, og strømbrudd er temaer som 9 til 1 prosent av kommunene har inkludert i sine analyser. I forskriften til sivilbeskyttelsesloven 15 fremheves det at kommunenes helhetlige ROS-analyse som et minimumskrav skal omfatte svikt i kritisk infrastruktur. Dette forholdet ble også vektlagt i evalueringen etter ekstremværet Dagmar N for Nordland = 21, n for Nord-Trøndelag = 1 og n for Sør-Trøndelag = FOR : Forskrift om kommunal beredskapsplikt. 15 FOR : Forskrift om kommunal beredskapsplikt. 16 Se for eksempel Kommunenes beredskap mot bortfall av elektrisk kraft. Fordypningsdel i Nasjonalt risikobilde (NRB) 212. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Temaet stengte veier/ufremkommelighet er dekket i noe mindre grad. Figuren viser at ROS-analysene også i noe mindre grad dekker værrelaterte tema enn infrastrukturrelaterte tema, selv om det ofte vil være en sammenheng mellom de to kategoriene. Temaet ekstrem vind er best dekket av de værrelaterte temaene KARTLEGGING AV RISIKO OG SÅRBARHET I KRITISK INFRASTRUKTUR Som omtalt i kapittel 3 rammet ekstremværet Hilde kritisk infrastruktur knyttet til strømforsyning, vannforsyning og telesamband. Det er viktig at både energiselskaper, vann- og avløpsselskaper og operatører av mobilnett har oversikt over risiko- og sårbarhetsforhold som kan føre til avbrudd i forsyning og tjenester. Det er oversikt over egen risiko- og sårbarhet som gir grunnlag for å drive et langsiktig forebyggende arbeid. Oversikt over vindutsatte og sårbare kraftlinjer kan ligge til grunn for behov for skogrydding og vedlikehold, samt eventuelt behov for jordkabel på strekninger. Videre vil kunnskap om egen sårbarhet for avbrudd i strømforsyning gi grunnlag for vurdering av anskaffelse av nødstrømsaggregat blant annet for å opprettholde teletjenester og vannforsyning. DSB RAPPORT / 4 Forebygging 15

16 Myndighetene stiller krav og forventninger til infrastruktureiere om å skaffe seg oversikt over egen risiko- og sårbarhet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) stiller krav til energiselskapene om gjennomføring av ROS-analyser i beredskapsforskriften 17. Post- og teletilsynet (PT) foreslo i en DSB-rapport i å skjerpe kravene til operatører av mobilnett om å gjennomføre regelmessige ROS-analyser og kunne dokumentere planer og tiltak for sikring av de elektroniske kommunikasjonsnettene. Vannverkseiere er i Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap pålagt å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser som grunnlag for beredskapstiltak og beredskapsplanlegging 19. I kommuneundersøkelsen i 212 ble kommunene stilt spørsmål om i hvilken grad det finnes nødstrømsaggregater (fast og/eller tilrettelagt for mobilt aggregat) for hovedvannverk trykkforsterkning. Henholdsvis 8, 6 og 9 prosent av kommunene Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag svarte at de har eller har tilrettelagt for dette delvis eller til alle steder med behov for trykkforsterkning. På spørsmål om nødstrømsaggregat til sykehjem svarte henholdsvis om lag 95, 8 og 95 prosent av kommunene i Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag at de har eller har tilrettelagt for slike aggregater for delvis eller til alle sine sykehjem KARTLEGGING AV STORMFLO, FLOM- OG SKREDFARE Ekstremværet Hilde medførte også tilfeller av stormflo, flom og skred, jf. kapittel 3. Spesifikk kartlegging av stormflo-, flom- og skredutsatte områder er nødvendig for at kommunene skal kunne ta nødvendig hensyn til dette i sin forebyggende virksomhet og arealdisponering, samt etablere en god beredskap mot slike hendelser. Kartleggingen er viktig for å sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur og for å planlegge fremtidig utbygging. NVE utarbeider farekart som viser risiko for flom og skred. De viktigste farekartene er aktsomhetskart og faresonekart. Aktsomhetskartene er landsdekkende, og kan primært ses på som et signal om at det kan være fare, men at det må undersøkes nærmere. Faresonekart er mer nøyaktige, og er blant annet basert på feltarbeid. Disse kartene er ikke landsdekkende, men er etablert for prioriterte områder. Eksempler på slike faresonekart er flomsonekart og kvikkleirekart. NVE yter hjelp til fare- og risikokartlegging og detaljerte undersøkelser i utvalgte områder med høy risiko. Etaten utarbeider kartleggingsmetodikk som kommuner og tiltaks havere selv kan nytte for å gjennomføre detaljkartlegging av områder som ikke blir kartlagt i statlig regi. NVE bidrar i utgangspunktet ikke til kartlegging av nye utbyggingsområder. Det er ingen myndighet på sentralt nivå som utarbeider kart for stormfloutsatte områder. Kommunene må selv foreta slik kartlegging. I 28 ga DSB og Bjerknessenteret ut en rapport om fremtidig havnivåstigning for norske kystkommuner, revidert DSB har i tillegg utgitt en veileder i håndtering av havnivåstigning i kommunal planlegging 21, og som gir råd om hvordan rapporten skal brukes. Både rapport og veilederen gir råd om hvordan stormfloberegninger kan gjøres i kommunene, og veilederen gir råd om hvordan sikkerhetskravene for stormflo i Byggteknisk forskrift kan nås 22. Flertallet av kommunene oppgir å ha oversikt over stormflo-, skred- og flomutsatte områder i stor grad eller i noen grad, jf. figur 4. I Nord-Trøndelag er det best oversikt over skredutsatte områder, mens det i Nordland er best oversikt over stormflo- og flomutsatte områder. I Sør-Trøndelag er det noe flere kommuner med oversikt over skredutsatte områder enn over områder utsatt for stormflo og flom. DSB anbefaler generelt at kommunene som har områder som er utsatt for stormflo, skred og/eller flom og ikke har god oversikt over disse områdene, skaffer seg en slik oversikt. Resultatet fra spørreundersøkelsen kan tyde på at dette blant annet er tilfelle for flere av kommunene i Sør Trøndelag. Fylkesmannen bør følge opp at alle relevante kommuner skaffer seg en slik oversikt. 17 Forskrift om forebyggende sikkerhet og beredskap i energiforsyningen, FOR Gjelder for alle enheter i Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) 18 DSB rapport, Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon. 19 FOR :Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap. 2 Havnivåstigning, Estimater av framtidig havnivåstigning i norske kystkommuner. Revidert utgave (29), DSB og Bjerknessenteret (Klimatilpasning Norge). 21 Håndtering av havnivåstigning i kommunal planlegging DSB, Klimatilpasningssekretariatet, desember FOR : Forskrift om tekniske krav til byggverk (Byggteknisk forskrift) 16 4 Forebygging / DSB RAPPORT

17 Oversikt over stormflo-, skred og flomutsatte områder Stormflo Skred Flom Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 4. Kommunenes oversikt over arealer som er utsatt for stormflo, skred- og flomfare. Prosentandel som har svart i stor grad eller i noen grad FYLKES-ROS Etter instruks for samfunnssikkerhets- og beredskaps arbeidet 24 skal fylkesmannen sørge for systematiskeregionale risiko- og sårbarhetsvurderinger (fylkes-ros) og dermed sikre et best mulig utgangspunkt for planlegging av det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og for håndtering av uønskede hendelser og kriser. Det er uttrykt forventninger om at Fylkesmannen skal involvere relevante statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter i arbeidet med fylkes-ros og at arbeidet skal gjenspeiles i planprosesser og planverk. Fylkes-ROS Nordland er metodisk innrettet mot kvalitative vurderinger av risiko og sårbarhet. I analysearbeidet er det valgt å beskrive og vurdere årsaker og konsekvenser av større hendelser som representerer sektorovergripende utfordringer og som omfatter i utgangspunktet alle sektor- og samfunnsområder. Under hovedkategorien naturhendelser beskrives ekstremvær, og det kommuniseres at ekstremvær er en hendelse som inntrer med jevne mellomrom i Nordland og som normalt håndteres uten store problemer. Det er spesielt kombinasjoner av sterk vind og store nedbørmengder som utgjør de største utfordringene. Men også sterk vind kombinert med stormflo utgjør en risiko for utsatte områder. De største utfordringene er ofte knyttet til skader som ekstremvær kan utgjøre på kritisk infrastruktur. Under hovedkategorien systemsvikt beskrives svikt i kraftforsyningen, og det pekes på mulige årsaker til svikt og likeledes mulige samfunnskonsekvenser av svikt. Et utkast til felles fylkes-ros for Nord- og Sør-Trøndelag ble presentert for fylkesberedskapsrådene i de to fylkene høsten 213. Fylkes-ROS for Trøndelag skal ferdigstilles og publiseres i mai 214. Denne risiko- og sårbarhetsanalysen skiller seg fra Nordlands analyse gjennom at den søker å kvantifisere sannsynlighet og konsekvenser. Analysen og metoden som ligger til grunn for rapporten, ligger tett opp til hvordan arbeidet med Nasjonalt risikobilde 213 har blitt utført. Følgelig beskrives storm og strømbrudd som ett scenario. 23 N for Nordland for = 21, n for Nord-Trøndelag = 7 og n for Sør- Trøndelag = 1. Gjelder stormflo. N for Nordland = 23, n for Nord- Trøndelag = 1 og n for Sør-Trøndelag = 17. Gjelder skred. N for Nordland = 24, n for Nord-Trøndelag = 11 og n for Sør-Trøndelag = 16. Gjelder flom. 24 Justis- og politidepartementet: Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard. FOR nr DSB RAPPORT / 4 Forebygging 17

18 4.2 AREALPLANLEGGING Plan- og bygningsloven 25 stiller krav om at det gjennomføres ROS-analyse ved nyutbygging av arealer eller ved endret bruk av arealer. Som planmyndighet er kommunen pålagt å sørge for at ROS-analyse blir gjennomført i plansaker. I dette arbeidet er det viktig å se utover planområdet og om det er forhold utenfor som er av betydning for planområdet. Videre er det viktig å benytte aktuelle funn fra helhetlig ROS-analyse, andre ROS-analyser for utbyggingsområdet, flom- og skred kartlegginger etc. i gjennomføring av ROS-analyse for utbyggingsområdet. Det er også viktig at risiko- og sårbarhetsforhold synliggjøres i planen. Spørreundersøkelsen viser at hele 5 prosent av kommunene både i Nordland og Nord-Trøndelag ikke har utarbeidet ROS-analyse for kommuneplanens arealdel, jf. figur 5. Til sammenligning har hele 93 prosent av kommunene i Sør-Trøndelag ROS-analyse for kommuneplanens arealdel. Årsaken til at flere kommuner svarer nei på spørsmålet, kan være at arealdelen til kommuneplanen er eldre enn fra 28 da krav til ROS-analyse for disse planene ble innført i ny plan- og bygningslov. DSB antar derfor at de fleste kommuner som i dag utarbeider arealdel til kommuneplaner, også utarbeider ROS-analyse for disse, både fordi det er et krav i loven og fordi kommunene innser betydningen av å ha oversikt over risiko- og sårbarhet knyttet til arealer i kommunen. I Sør-Trøndelag gjennomfører om lag den samme andel kommuner ROS-analyse for sine reguleringsplaner som for kommuneplanens arealdel. Tilsvarende andeler i Nord- Trøndelag og Nordland er henholdsvis 9 prosent og 8 prosent. De aller fleste av kommunene har etablert rutiner som sikrer at det utarbeides risiko- og sårbarhetsanalyser i forbindelse med reguleringsplanlegging, jf. figur 6. Andelen kommuner i Nordland som har slike rutiner, er imidlertid noe lavere enn i de to andre fylkene. Det er sentralt at risiko- og sårbarhet avdekkes og legges til grunn for arealforvaltningen i overordnet plan, og på denne måten legger premisser for bestemmelser om arealbruk for underliggende planer. Uansett årsak til bildet som fremkommer i de to figurene over, er det viktig at Fylkesmannen tett følger opp kommunene for å sikre at de gjennomfører slike ROS-analyser i forbindelse med arealplanlegging ROS for kommuneplanens arealdel Ja Nei Har ikke utarbeidet kommuneplan 4 Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 5. Kommunens gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyse for kommuneplanens arealdel. Prosent Lov av 27. juni 28: Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). 26 N for Nordland = 22, n for Nord-Trøndelag = 1 og n for Sør- Trøndelag = Forebygging / DSB RAPPORT

19 Ikke i det hele tatt ROS for reguleringsplaner I liten grad I noen grad I stor grad Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 6. Grad av rutiner som sikrer at det utarbeides risiko- og sårbarhetsanalyser i forbindelse med reguleringsplanlegging i kommunene. Prosent SKOGRYDDING AV KRAFTGATER En hovedårsak til brudd på strømtilførselen var som omtalt over trefall over kraftlinjer som følge av ekstremværet. Dette er også ofte en utfordring ved andre ekstremværhendelser med sterk vind. På denne bakgrunnen er fjerning/rydding av skog langs kraftlinjer et viktig forebyggende tiltak for å forhindre strømbrudd. Trefall på linjen fører til at anlegget får jordfeil. En direkte konsekvens av dette er at kraftlinjer utkobles snarest mulig og innen gitte tider for å hindre fare for liv, helse og materielle verdier, jf. krav i DSBs elsikkerhetsregelverk 28. Elsikkerhetsregelverket setter også minstekrav til avstand mellom kraftlinjen og vegetasjon og en systematisk oppfølging av dette kravet. DSB har gjennom sitt tilsyn med nettselskapene hatt økt fokus på skogrydding siden starten av 2-tallet, og dette har bidratt til at nettselskapene vier skogrydding av kraftlinjer stor oppmerksomhet og bruker mye ressurser på denne aktiviteten. NVE skriver også i sin evalueringsrapport at de registrerer at mange selskap har rustet opp arbeidet med skogrydding de siste årene. NVE registrerer samtidig at mange selskap ser at måten de arbeider med skogrydding på, kan forbedres. Det understrekes at det i dette arbeidet er det viktig å arbeide systematisk og kunnskapsbasert, og i god dialog med grunneierne 29. DSB støtter NVEs vurdering på dette området og oppfordringen til nettselskapene om å vie skogrydding av kraftlinjer særlig oppmerksomhet og arbeide systematisk og kunnskapsbasert med dette. 27 N for Nordland = 23, n for Nord-Trøndelag = 1 og n for Sør-Trøndelag = FOR Forskrift om elektriske lavspenningsanlegg. Justis- og beredskapsdepartementet. 29 Erfaringer fra ekstremværet Hilde, november 213. NVE rapport 8/214. DSB RAPPORT / 4 Forebygging 19

20

21 KAPITTEL 5 Beredskap og krisehåndtering Iquissinverum fuga. Amenihi ciandis magnamus exere, isincto blaccatem escillor moluptae volutendenis qui ate cor sum, coriorro quuntem represcias digenis qui odignimaios acerum quiae nat. Exerciendam fugia que re volorec uptistiis dolutem verum faccus, nobit, simporest, quodi dolut paritibus, sequam, unt voloria que rest od et ex exerere, si doloribus. DSB RAPPORT / 5 Beredskap og krisehåndtering 21

22 Kartlegging, arealplanlegging og sikring reduserer risikoen for skader som følge av ekstremvær. Det er likevel ikke mulig å fjerne all risiko, og myndighetene må forholde seg til at hendelser vil inntreffe. Det er derfor viktig med god beredskap og et godt opplegg for krisehåndtering av uønskede hendelser som for eksempel ekstremværhendelser. 5.1 BEREDSKAPSPLANER Kommunene skal i følge sivilbeskyttelsesloven være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, og skal med utgangspunkt i den helhetlige ROS-analysen utarbeide en beredskapsplan. Kommuneundersøkelsen fra 212 viser at bare 63 prosent av kommunene har utarbeidet beredskapsplaner med utgangspunkt i ROS-analyser. Beredskapsplaner som er forankret i ROS-analyser, vil generelt ha høyere relevans og innebære en bedre beredskap, også mot ekstremvær, enn planer som ikke er det. DSBs spørreundersøkelse i forbindelse med evalueringen av ekstremværet Hilde viser at om lag 7 prosent av kommunene i Nord Trøndelag og Sør-Trøndelag har en beredskapsplan som bygger på en helhetlig ROS-analyse, jf. figur 7. De øvrige kommunene i samme fylke har en beredskapsplan, men den bygger ikke på en slik analyse. I Nordland er det om lag 4 prosent av kommunene som har en beredskapsplan som bygger på helhetlig ROSanalyse, mens de øvrige kommunene har en plan som ikke bygger på en slik analyse. 3 På denne bakgrunnen vil DSB anbefale at kommunene må sørge for en bedre forankring av beredskapsplanverket i risiko- og sårbarhetsanalyser. Anbefalingen gjelder de kommunene som ikke har en slik forankring, som også er et krav i sivilbeskyttelsesloven. Fylkesmennene vil ha en viktig rolle på dette området, gjennom sin veiledning, pådriverrolle og tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Flertallet av kommunene oppgir at egen beredskapsplan er fulgt under håndteringen, jf. figur 8. De som ikke har svart helt enig på denne påstanden, har enten svart delvis enig (gjelder resten av kommunene som har svart i Nord- Trøndelag) eller ikke aktuelt. Ingen kommuner har svart at beredskapsplanen ikke ble fulgt. Fylkesmannen i Nord- Trøndelag rapporterer at de fleste kommunene har oppgitt at beredskapsplanen fungerte bra under håndteringen Beredskapsplan som bygger på ROS 42 7 Ja Nei, men har plan som ikke bygger på ROS Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 7. Eksistens av beredskapsplaner som bygger på en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Prosent. 3 3 N for Nordland = 24, n for Nord-Trøndelag = 1 og n for Sør- Trøndelag = Beredskap og krisehåndtering / DSB RAPPORT

23 5.2 VARSLING Sider ved håndteringen Beredskapsplan fulgt Varsel som forventet Klar ansvarsdeling Tilfredsstillende rapporteringsrutiner Bestilling om rapportering i rimelig tid Klare føringer om rapportinnhold 56 5 Sit.rapp ga god oversikt God koordinering av ressurser Tiltak reduserte konsekvenser Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 8. Kommunenes vurdering av andre sider ved håndteringen. Prosentandel som har svart helt enig. 31 Fylkesmennene videresendte varsel fra MET om mulig ekstremvær til kommunene. Varslene ble også sendt til regionale aktører. I følge de tre Fylkesmennene ble både e-post, SMS og krisestøtteverktøyet CIM benyttet for å sende varslene. Figur 8 viser at kommunenes vurdering er at varslingen var som forventet. Hovedinntrykket er at varslingen fungerte bra i alle de tre fylkene, både METs varsling og Fylkesmennenes viderevarsling. Det var likevel enkelttilfeller der varslingen ikke fungerte optimalt. Blant annet vil Fylkesmannen i Nordland gå gjennom rutinene for varsling og gjennomføre varslingsøvelser i CIM. I NVE viderevarslet flomvakten METs varsel til alle relevante deler av virksomhetens beredskapsorganisasjon, og det ble etablert kontakt med Kraftforsynings distriktssjefer (KDS) i de berørte distriktene. DSBs vaktfunksjon mottok også varslet fra MET, og fulgte utviklingen i situasjonen kontinuerlig. 31 N for Nordland = 11 (Beredskapsplan fulgt), 1 (Varsel som forventet), 11 (Klar ansvarsfordeling), 11 (Tilfredsstillende rapporteringsrutiner), 8 (Bestilling om rapportering i rimelig tid), 1 (Klare føringer om rapportinnhold), 8 (Sitrapp ga god oversikt), 8 (God koordinering av ressurser), 9 (Tiltak reduserte konsekvenser). N for Nord-Trøndelag = 1 (Beredskapsplan ble fulgt), 1 (Varsel som forventet), 11 (Klar ansvarsfordeling), 11 (Tilfredsstillende rapporteringsrutiner), 8 (Bestilling om rapportering i rimelig tid), 8 (Klare føringer om rapportinnhold), 8 (Sitrapp ga god oversikt), 9 (God koordinering av ressurser), 8 (Tiltak reduserte konsekvenser). N for Sør-Trøndelag = 1 (Beredskapsplan ble fulgt), 16 (Varsel som forventet), 9 (Klar ansvarsfordeling), 12 (Tilfredsstillende rapporteringsrutiner), 11 (Bestilling om rapportering i rimelig tid), 11 (Klare føringer om rapportinnhold), 6 (Sitrapp ga god oversikt), 9 (God koordinering av ressurser), 8 (Tiltak reduserte konsekvenser). DSB RAPPORT / 5 Beredskap og krisehåndtering 23

24 5.3 ETABLERING AV KRISEORGANISASJON OG FYLKESBEREDSKAPSRÅD Etablert kriseorganisasjon Ja Nei Ikke aktuelt Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Figur 9. Kommunenes etablering av kriseorganisasjon under ekstremværet. Prosent. 32 Det fremgår av resultatene fra DSBs spørreundersøkelse at Fylkesmennene etablerte sine kriseorganisasjoner under ekstremværet. Av Fylkesmennenes evalueringsrapporter fremgår det at de beredskapsansvarlige var i høy aktivitet under krisehåndteringen. Under ekstremværet vurderte Fylkesmannen i Nord- Trøndelags at alle aktørene klarte å håndtere situasjonen. Dermed ble ikke fylkesberedskapsrådet kalt inn de første dagene. Fylkesmannen hadde imidlertid tett kontakt med Politiet, NTE, Telenor, Statens vegvesen og Sivilforsvaret både før ekstremværet slo til og underveis i hendelsen. Da man etter hvert innså at strømutfallet kunne bli langvarig og innebære utfordringer for kommunene, ble rådet kalt inn, og det ble gjennomført møte i fylkesberedskapsrådet mandag 19. november. I dette møtet i fylkesberedskapsrådet ble det klart at utfordringene fremover først og fremst gjaldt de tre Indre Namdal-kommunene, Lierne, Namsskogan og Røyrvik. Mandag ettermiddag kom imidlertid strøm- og teleforbindelse tilbake til de tre kommunesentrene. Likevel tok det i enkelte deler av disse kommunene noe tid før strøm- og teleforbindelse var på plass igjen N for Nordland = 23, n for Nord-Trøndelag = 1 og n for Sør-Trøndelag = 17. Fylkesmannen i Nordland valgte ikke å innkalle til møte i fylkesberedskapsrådet, men enkeltmedlemmer av rådet ble kontaktet for gjennomgang av forberedelser før uværet rammet lørdag 16. november. Disse var Kraftforsyningens distriktssjefer, Telenor, Helgeland Politidistrikt, Statens Vegvesen og Nordland Sivilforsvarsdistrikt. DSBs vurdering er det generelt bør være en lav terskel for å innkalle fylkesberedskapsrådet, og uansett at det tidlig bør etableres kontakt mellom relevante medlemmer i rådet. En tidlig kontakt vil bidra til et omforent situasjonsbilde og legge til rette for en god samhandling og håndtering underveis i hendelsen. Figur 9 viser at en vesentlig større andel av kommunene i Nord-Trøndelag etablerte sin kriseorganisasjon enn i de to andre fylkene som ble berørt av ekstremværet. 6 prosent av kommunene som har svart på undersøkelsen i Nord- Trøndelag, oppgir å ha etablert kriseorganisasjon, mens de tilsvarende andelene for Nordland og Sør-Trøndelag er 3 og 18 prosent. Dette bildet henger sammen med at kommunene i Nord-Trøndelag ble hardest rammet av ekstremværet. Kommentarene til spørreundersøkelsen viser imidlertid at det er nyanser i hva kommunene legger i å etablere kriseorganisasjon Beredskap og krisehåndtering / DSB RAPPORT

25 Kommunene som har etablert kriseorganisasjon, oppgir årsaker som langvarig strøm- og telebortfall, sykehjem uten strøm og ønske om å få oversikt og koordinere. Kommunene som ikke etablerte kriseorganisasjon, begrunner dette med at det ikke var behov fordi uværet hadde små konsekvenser, at ordinær organisasjon håndterte situasjonen og at deler av kriseledelsen uansett var i aktivitet. 5.4 BEREDSKAP MOT SVIKT I KRITISK INFRASTRUKTUR Reserve- /nødløsninger for telefoni og strøm Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Reserve-/nødløsning telefoni 11 Reservestrøm/nødstrøm Figur 1. Kommunenes vurdering av reserve-/nødløsninger for telefoni og strøm. Prosentandel som har svart svært dårlig eller ganske dårlig. 33 Fylkesmannen i Nord-Trøndelag rapporterer at flere sykehjem var uten strøm og ikke hadde løsninger for nødstrøm. Det var også flere sykehjem som hadde problemer med å få startet opp oljefyring, selv om de hadde eller fikk tilgang til nødstrøm. Andre sykehjem var ikke i tilstrekkelig grad tilrettelagt for uttak av nødstrøm. Noen av sykehjemmene fikk hjelp fra nettselskap i form av strømaggregater, mens for andre løste situasjonen seg ved at strømmen kom tilbake etter kort tid. I kommuneundersøkelsen fra 212 svarte henholdsvis om lag 95, 8 og 95 prosent av kommunene i Nordland, Nord- Trøndelag og Sør-Trøndelag at de har eller har tilrettelagt for strømaggregat til sine sykehjem delvis eller for alle. 33 N for Nordland = 5 (Reserve-/nødløsning telefoni), 9 (Reservestrøm/ nødstrøm). N for Nord-Trøndelag = 6 (Reserve-/nødløsning telefoni), 7 (Reservestrøm/nødstrøm). N for Sør-Trøndelag = 4 (Reserve-/ nødløsning telefoni), 8 (Reservestrøm/nødstrøm). Alle kommunene som besvarte Fylkesmannens spørreundersøkelse i Nord-Trøndelag oppga å ha oversikt over hvem som har trygghetsalarmer, og at alarmen er tilgjengelig ved strøm- eller telebortfall. Under ekstremværet ble utfordringer i pleie- og omsorgssektoren håndtert ved behov. Noen kommuner sørget for ekstra bemanning og besøk til mottakere av hjemmetjenester. Kommunene er mest kritiske til hvordan reserveløsninger og nødløsninger for telefoni fungerte under ekstremværet. Figur 1 viser at alle kommunene i Sør-Trøndelag og flertallet av kommunene i Nord-Trøndelag og Nordland som har besvart spørreundersøkelsen, oppgir at slike løsninger fungerte svært dårlig eller ganske dårlig. Spørreundersøkelsen gir ikke grunnlag for å fastslå i hvilken grad kommunenes vurdering på dette området gjelder ekom-tilbydernes løsninger eller kommunenes egne løsninger. DSB RAPPORT / 5 Beredskap og krisehåndtering 25

26 Kommunene er til sammenligning mindre kritiske til reservestrøm og nødstrøm. Likevel mener nesten halvparten av kommunene i Nord-Trøndelag at dette fungerte svært dårlig eller ganske dårlig under ekstremværet. Heller ikke her gir undersøkelsen grunnlag for å fastslå i hvilken grad det er nettselskapenes eller kommunenes egne løsninger for reservestrøm og nødstrøm som vurderes som dårlige. NVE og nettselskapene rapporterer at selskapene mobiliserte raskt og med mye ressurser under ekstremværet. Det ble iverksatt en rekke forberedende tiltak før ekstremværet slo til. Bistand med aggregater til kommunesentra, sykehjem og landbruk ble prioritert. Flere av nettselskapene påpekte at en del gårdsbruk ikke hadde egne strømaggregat, og at det var behov for å understreke at dyrevelferden er gårdbrukernes eget ansvar. Samlet sett er nettselskapene fornøyd med egen innsats under håndteringen av ekstremværet. Nettselskapene ser imidlertid behov for flere alternative muligheter for lån av nødstrømsaggregat ved behov. I evalueringen etter Dagmar ble det pekt på behovet for å opprettholde kommunale tjenester ved lengre strømbrudd og betydningen av å sette inn tiltak som reduserer sårbarheten for bortfall av strøm og elektronisk kommunikasjon. 34 Det er identifisert store svakheter knyttet til reservestrøm for viktige samfunnsfunksjoner og tjenester som kommunene har ansvar for å opprettholde. Særlig innen helse- og omsorgssektoren kan dette bli kritisk. I tillegg kan mange vannverk få utfordringer med trykk og rensing ved bortfall av strøm. Dette kan medføre problemer med å opprettholde en forsvarlig forsyning av drikkevann. I kommuneundersøkelsen fra 212 ble kommunene stilt spørsmål om i hvilken grad det finnes nødstrømsaggregater (fast og/eller tilrettelagt for mobilt aggregat) for hovedvannverk trykkforsterkning. Henholdsvis 8, 6 og 9 prosent av kommunene Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag svarte at de har eller har tilrettelagt for dette delvis eller til alle steder med behov for trykkforsterkning. Det vil uansett ikke være mulig å oppnå en 1 prosent sikker levering av elektrisk kraft. Derfor krever DSBs elsikkerhetsregelverk 35 at eier av elektrisk installasjon skal vurdere om uventet avbrudd i strømtilførsel kan medføre fare og vurdere behov for uavhengig strømtilførsel. Erfaringene fra ekstremværet Hilde viser at en nødvendig robusthet mot svikt i kritisk infrastruktur ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. DSB vil derfor minne kommunene om sitt ansvar som eier av elektriske installasjoner og anbefaler derfor at de kommunene som ikke allerede har gjort det, tilrettelegger for en robust nødstrømforsyning til sine sykehjem og vannverk. Fylkesmannen må følge opp at dette er ivaretatt i alle kommunene. Tilsvarende må andre aktører som er kritisk avhengig av strøm, sørge for en god egenberedskap mot strømbrudd, for eksempel i form av strømaggregater. Dette er særlig aktuelt for bøndene i regionen som ble utsatt for ekstremværet. 34 Tiltak etter Dagmar. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 213 og Kommunenes beredskap mot bortfall av elektrisk kraft. Fordypningsdel i Nasjonalt risikobilde 212. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 35 Forskrift om elektriske lavspenningsanlegg 31 Avbrudd i strømtilførsel Beredskap og krisehåndtering / DSB RAPPORT

27 5.5 SAMARBEID UNDER KRISEHÅNDTERINGEN Samarbeid med andre aktøre Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Fylkesmannen Andre kommuner Politiet Brann og redning Helsetjenester Nettselskap Figur 11. Kommunenes vurdering av samarbeid med andre aktører under ekstremværet. Prosentandel som har svart svært bra. 36 De fleste kommunene mener også at det var en klar ansvarsdeling mellom de involverte myndighetene, jf. figur 8 over. Flere av kommunene i Nordland har oppgitt delvis enig på denne påstanden. Kommunene mener i stor grad at de iverksatte tiltakene bidro til å redusere konsekvensene av hendelsen. Dette gjelder særlig Nord- Trøndelag der alle kommunene hvor det er aktuelt, er helt enig i denne påstanden. Den samme figuren viser også at kommunene stort sett er enig i påstanden om at koordineringen av ressurser under hendelsen fungerte på en god måte, selv om et flertall av kommunene i Nordland har svart delvis enig på denne påstanden. DSBs inntrykk fra evalueringen er at samarbeidet mellom de ulike aktørene under håndteringen i stor grad har fungert bra. I spørreundersøkelsen har kommunene fått spørsmål om hvordan samarbeidet med andre aktører fungerte i forbindelse med ekstremværet. Kommunene er gjennomgående godt fornøyd med samarbeidet med Fylkesmannen, jf. figur 11. Dette gjelder særlig i Sør- Trøndelag hvor nesten alle kommunene som har svart, har oppgitt at dette samarbeidet fungerte svært bra. I Nordland er det en noe større andel som har oppgitt svaralternativet ganske bra enn i de to andre fylkene. Fylkesmannsembetene har gitt tilbakemelding om at samarbeidet med kommunene fungerte enten ganske bra (67 prosent) eller svært bra (33 prosent). Hovedinntrykket er derfor at det var et godt samarbeid mellom Fylkesmennene og kommunene under ekstremværet Hilde. På spørsmål om samarbeid med andre kommuner har de fleste kommunene oppgitt svaralternativet ikke aktuelt, mens de øvrige stort sett har svart at dette samarbeidet var ganske bra. Der det er aktuelt er kommunene 36 N for Nordland = 9 (Fylkesmannen), 5 (Andre kommuner), 4 (Politi), 8 (Brann og redning), 5, (Helsetjenester), 6 (Nettselskap). N for Nord-Trøndelag = 9 (Fylkesmannen), 2 (Andre kommuner), 5 (Politi), 5 (Brann og redning), 5, (Helsetjenester), 6 (Nettselskap. N for Sør-Trøndelag = 13 (Fylkesmannen), 4 (Andre kommuner), 4 (Politi), 7 (Brann og redning), 5, (Helsetjenester), 6 (Nettselskap). DSB RAPPORT / 5 Beredskap og krisehåndtering 27

28 også stort sett fornøyd med samarbeidet med politiet, brann og redning og helsetjenestene, selv om flere av kommunene for samarbeidet med disse etatene har oppgitt svaralternativet ganske bra. Også de øvrige aktørene gir gode tilbakemeldinger på samarbeidet med politi, brannog redningstjeneste der dette har vært aktuelt. Kommunene er mest kritiske til samarbeidet med nettselskap. Svært få av kommunene som har svart, har oppgitt at dette samarbeidet fungerte svært bra, mens en tredjedel av kommunene har svart at det fungerte ganske bra. Om lag halvparten av de aktuelle kommunene har svart ganske dårlig på dette spørsmålet 37. Denne vurderingen henger sannsynligvis sammen med at flere av kommunene opplevde utfordringer i kommunikasjonen med nettselskapene. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag rapporterer at flere av kommunene har etterspurt bedre informasjon fra nettselskapene om strømbrudd og hvor de var lokalisert. De kommunene som hadde samarbeid med NVE (8 kommuner), gir tilbakemelding om at dette samarbeidet var ganske bra eller svært bra. Også øvrige respondenter i undersøkelsen som hadde samarbeid med NVE, gir tilbakemelding om at dette samarbeidet var bra. Tilsvarende gjelder for de øvrige respondentenes samarbeid med Fylkesmennene. DSBs samordningsfunksjon gjør at det i all hovedsak er Fylkesmennene som forholder seg til DSB ved denne type hendelser. Tilbakemeldingene fra de tre fylkesmannsembetene er at samarbeidet med DSB var ganske bra til svært bra. DSB opplevde også samarbeidet med fylkesmennene under de ulike fasene av hendelsen som bra. 5.6 KRISEKOMMUNIKASJON Krisekommunikasjon handler om å gi innbyggere rask og konkret informasjon som gjør dem i stand til å håndtere en uønsket hendelse best mulig. Kommunikasjonen skal synliggjøre ansvarsforhold, myndighetskoordinering og opplyse hvor berørte kan få ytterligere informasjon og eventuelt hjelp og støtte. 38 Kommunene som mistet mobildekningen og bredbåndforbindelse under ekstremværet, fikk naturlig nok problemer med kommunikasjonen med innbyggerne. Likevel mener flertallet av kommunene at informasjonen til innbyggerne gikk ganske bra eller svært bra, henholdsvis 75, 67 og 1 prosent i Nordland, Nord Trøndelag og Sør-Trøndelag. Blant annet ble kommunenes hjemmesider brukt til å informere innbyggerne. Mange kommuner brukte i tillegg Facebook og Twitter. Også media ble benyttet til slik informasjon, og flertallet av kommunene i Nord-Trøndelag var godt fornøyd med samarbeidet med media under ekstremværet. Etter sivilbeskyttelseslovens forskrift om kommunal beredskapsplikt skal kommunene ha en plan for 37 Det bør nevnes at flertallet av kommunene i Nordland og Sør- Trøndelag oppgir svaralternativet ikke aktuelt på dette spørsmålet. 38 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 16. oktober 29: Statens kommunikasjonspolitikk. krisekommunikasjon med befolkningen, media og egne ansatte. I sin evaluering er Fylkesmannen i Nordland opptatt av at kommunene må ha en plan for befolkningsvarsling og kriseinformasjon, slik at innbyggerne for eksempel får beskjed om hvordan de skal forholde seg når teletjenester faller bort og hvordan en under en hendelse kan komme i kontakt med de kommunale tjenestene. For å sikre en slik informasjonsevne, må kommunene ha et back-up kommunikasjonssystem. DSB er enig i Fylkesmannens vurderinger og anbefaler at de kommunene som ikke allerede har det, etablerer en robust kommunikasjonsberedskap slik at de både kan kommunisere med andre aktører og informere innbyggerne i situasjoner der ordinære informasjonskanaler svikter. Det kan også være aktuelt å sørge for at kommunens innbyggere som er uten telefoni, har mulighet til å kontakte nødetater ved behov. Dette kan for eksempel gjøres ved at det utplasseres alternativ kommunikasjon (satellitt-telefon) på sentrale steder i kommunen. Bortfall av mobilsambandet skapte problemer for kommunikasjonen mellom de ulike aktørene under håndteringen. I Nord-Trøndelag rapporterer over 28 5 Beredskap og krisehåndtering / DSB RAPPORT