Referat fra møte i Kommisjonens arbeidsgruppe om matinformasjonsforordningen. Seksjon for forbrukerhensyn. 13. februar 2012

Transkript

1 Forum: Referat fra møte i Kommisjonens arbeidsgruppe om matinformasjonsforordningen Seksjon for forbrukerhensyn 13. februar 2012 Generaldirektoratet for helse- og forbrukerbeskyttelse (DG SANCO), Kommisjonens arbeidsgruppe om matinformasjonsforordningen Sted og tid: Brussel 13. februar 2012 Utsteder: Knut Nordviken (sak 1, 2 og 7) og Nina Lødrup (sak 3, 4, 5 og 6) Møtets formål: Informasjon og diskusjon. Møteleder: Alexandra Nikolakopoulou Deltakere fra Norge Nina Lødrup, Mattilsynet, Hovedkontoret, Regelverksavdelingen, Seksjon forbrukerhensyn Knut Nordviken, Mattilsynet, Hovedkontoret, Regelverksavdelingen, Seksjon for forbrukerhensyn Neste møte 28. februar 2012 (hovedtema - næringsdeklarasjon). I tillegg er det varslet om et mulig møte 8. mars 2012 (hovedtema - opprinnelsesmerking). Generelt om møtets formål og innhold Dette var det første møtet i den nye arbeidsgruppen under Kommisjonen (KOM) om forordning (EU) nr. 1169/2011 om matinformasjon til forbrukerne (matinformasjonsforordningen). I EU brukes ofte kortnavnene FIC (Food Information to Consumers) eller FIR (Food Information Regulation) som referanser til matinformasjonsforordningen. I møtet varslet KOM at det i tiden fremover vil bli hyppige møter i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen skal brukes både som et forum for å diskutere utkast til nytt regelverk (delegated acts og implementing acts) som skal fastsettes av KOM med hjemmel i bestemmelsene i matinformasjonsforordningen, rapporter som KOM er pålagt å utarbeide og tolkningsspørsmål knyttet til de ulike bestemmelsene i matinformasjonsforordningen. Hovedinnholdet i agendaen for dette første møtet var spørsmål som medlemsstatene (MS) hadde meldt inn på forhånd knyttet til tolkningen av ulike bestemmelser i matinformasjonsforordningen. I møtet ble de innmeldte spørsmålene presentert og diskutert, men det ble i liten grad trukket noen Mattilsynet Hovedkontoret Saksbehandlere: Knut Nordviken og Nina Lødrup Tlf: / Besøksadresse: Ullevålsveien 76 E-post: postmottak@mattilsynet.no (Husk mottakers navn) Postadresse: Hovedkontoret Felles postmottak, Postboks Brumunddal Telefaks:

2 bindende konklusjoner. Diskusjonene bar derfor preg av å være lufting av tanker om problemstillinger og mulige løsninger. KOM vil imidlertid i det offisielle referatet presentere noen mulige konklusjoner på deler av disse spørsmålene og MS kan deretter gi innspill til disse. I referatet nedenfor vil vi derfor hovedsakelig presentere kort de ulike problemstillingene og de mulige løsningene som ble diskutert, men vi vil ikke kunne trekke noen endelige konklusjoner. I møtet ga KOM dessuten uttrykk for at de med bakgrunn i tidligere erfaringer var skeptiske til å utarbeide formelle retningslinjer/veiledninger på unionsnivå. Noen steder i referatet har vi for sammenhengens skyld tillatt oss å ta med noen henvisninger til EØS-avtaleverket og norsk regelverk, selv om dette ikke ble diskutert i møtet. Referanser til artikler og vedlegg i teksten nedenfor skal oppfattes som referanser til bestemmelsene i matinformasjonsforordningen med mindre noe annet er angitt. 1. Oversikt over bestemmelsene i matinformasjonsforordningen som enten pålegger eller gir KOM hjemmel til å utføre visse oppgaver (fastsettelse av delegated acts og implementing acts og utarbeiding av rapporter) hovedvekt på opprinnelsesmerking KOM presenterte en oversikt over bestemmelsene i matinformasjonsforordningen som enten pålegger eller gir KOM hjemmel til å utføre visse oppgaver (fastsettelse av delegated acts og implementing acts og utarbeidelse av rapporter). De fleste av disse, er oppgaver som KOM er pålagt å utføre innen konkrete tidsfrister. Noen hjemler kan KOM selv velge om de vil benytte og i så fall, når. Det som haster mest og som derfor må prioriteres i første omgang, er en del oppgaver knyttet til opprinnelsesmerking etter artikkel 26 i matinformasjonsforordningen. Det generelle begrepet opprinnelsesmerking dekker både merking med opplysninger om det som er definert som opprinnelsesland (country of origin) i artikkel 2 nr. 3 og opphavssted (place of provenance) i artikkel 2 nr. 2 g). Opprinnelsesland og opphavssted er oppført som likestilte alternativer for opprinnelsesmerking i ordlyden i alle delene av artikkel 26. KOM må etter artikkel 26 nr. 8, etter først å ha utført konsekvensvurderinger, innen 13. desember 2013 ha fastsatt implementing acts om gjennomføring av bestemmelsene i artikkel 26 nr. 2 b) (nytt obligatorisk krav om opprinnelsesmerking av kjøtt fra visse dyr jf. vedlegg XI = ferskt, kjølt eller frossent kjøtt fra svin, sau/geit og fjørfe) og artikkel 26. nr. 3 (i tilfeller der et næringsmiddel er opprinnelsesmerket på frivillig basis og dette stedet er et annet enn opprinnelseslandet eller opphavsstedet til hovedingrediensen (the primary ingredient) i næringsmidlet, innføres det et nytt obligatorisk krav om tilleggsmerking med enten opprinnelseslandet eller opphavsstedet til hovedingrediensen i næringsmidlet eller med at opprinnelseslandet eller opphavsstedet til hovedingrediensen er forskjellig fra opprinnelseslandet eller opphavsstedet til næringsmidlet). Disse gjennomføringsbestemmelsene må være på plass et år før det tidspunktet som grunnbestemmelsene om dette i matinformasjonsforordningen skal gjelde fra desember KOM skal videre etter artikkel 26 nr. 6, innen 13. desember 2013, ha utarbeidet en rapport til Rådet og Europaparlamentet om eventuell innføring av et nytt obligatorisk krav om opprinnelsesmerking av kjøtt (helt generelt for kjøtt fra alle dyreslag) brukt som ingrediens i næringsmidler. Dessuten skal KOM etter artikkel 26 nr. 5 a) f), innen 13. desember 2014, ha utarbeidet en eller flere rapporter til Rådet og Europaparlamentet om eventuell innføring av nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av visse oppregnede næringsmidler (kjøtt fra andre dyr enn storfe, svin, sau, geit og fjørfe, melk, melk brukt som ingrediens i meieriprodukter, uforedlede næringsmidler, næringsmidler som bare består av én ingrediens og ingredienser som utgjør mer enn 50 % av et næringsmiddel). KOM opplyste at DG SANCO og DG AGRI skal samarbeide om dette. DG AGRI har hovedansvaret for gjennomføringsbestemmelsene om opprinnelsesmerking av kjøtt fra svin, sau, geit og fjørfe. DG SANCO har hovedansvaret for gjennomføringsbestemmelsene om 2

3 opprinnelsesmerking etter artikkel 26 nr. 3 (tilfeller der hovedingrediensen har en annen opprinnelse enn den angitte opprinnelsen til næringsmidlet). Videre skal DG SANCO ha hovedansvaret for rapporten om eventuell innføring av et nytt obligatorisk krav om opprinnelsesmerking av kjøtt (helt generelt for kjøtt fra alle dyreslag) brukt som ingrediens i næringsmidler. DG AGRI skal ha hovedansvaret for rapporten eller rapportene om eventuell innføring av nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av visse oppregnede næringsmidler i artikkel 26 nr. 5 a) e) (grunnproduktet kjøtt fra andre dyr enn storfe, svin, sau, geit og fjørfe, melk, melk brukt som ingrediens i meieriprodukter, uforedlede næringsmidler, næringsmidler som bare består av én ingrediens) mens DG SANCO skal ha hovedansvaret for den rapporten eller delen av rapporten som gjelder opprinnelsesmerking av ingredienser som utgjør mer enn 50 % av et næringsmiddel, jf. artikkel 26 nr. 5 f). For så vidt gjelder de to gjennomføringsbestemmelsene (implementing acts) etter artikkel 26 nr. 2 b) og 26 nr. 3, som skal være fastsatt innen 13. desember 2013, opplyste KOM at de umiddelbart vil sette i gang arbeidet med konsekvensvurderinger. For så vidt gjelder DG SANCOs arbeid med gjennomføringsbestemmelsene etter artikkel 26 nr. 3, vil KOM i første omgang bestille en studie fra en ekstern aktør. Studien skal gi KOM de nødvendige opplysningene for å kunne utarbeide konsekvensvurderingene. Det er lagt opp til at studien må leveres til KOM senest høsten 2012 for at KOM deretter innen fristen skal kunne ferdigstille konsekvensvurderingen, forankre den, få den godkjent, lage utkast til regelverk og fastsette regelverket. KOM opplyste at DG SANCO ønsker bistand fra MS i forbindelse med utarbeidelse av oppdragsbestillingen til den eksterne aktøren for så vidt gjelder opprinnelsesmerking etter artikkel 26 nr. 3. Etter planen vil det bli avholdt et møte i arbeidsgruppen 8. mars 2012 som i stor grad skal vies til dette, i form av en såkalt task force. KOM vil også på egnet måte involvere andre interessenter enn MS KOM viste videre til utfordringene knyttet til rapporten som etter artikkel 26 nr. 6 skal utarbeides innen 13. desember 2013 om eventuell innføring av nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av kjøtt (helt generelt for kjøtt fra alle dyreslag) brukt som ingrediens i næringsmidler. For så vidt gjelder kjøtt, er det per i dag i EU bare innført et obligatorisk krav om opprinnelsesmerking for grunnproduktet storfekjøtt i forordning (EF) nr. 1760/2000 og som nevnt ovenfor er det fra 13. desember 2014 innført tilsvarende nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av kjøtt fra svin, sau, geit og fjørfe i artikkel 26. nr. 2 b) i matinformasjonsforordningen. Jf. også fristen 13. desember 2013 for fastsettelse av gjennomføringsbestemmelser om det nærmere innholdet i de nye kravene i artikkel 26 nr. 2 b). Forordning (EF) nr. 1760/2000 er tatt inn i EØS-avtaleverket og gjennomført i norsk rett i forskrift 9. juli 2010 nr om sporbarhet og merking av storfe og storfekjøtt. Det er foreløpig ikke innført tilsvarende krav om opprinnelsesmerking av grunnproduktet kjøtt fra andre dyreslag enn de som er nevnt ovenfor og eventuell innføring av ytterligere slike krav skal, jf. ovenfor, først være vurdert i en rapport som skal være ferdig innen 13. desember Det er derfor en utfordring å vurdere eventuell innføring av nye krav om opprinnelsesmerking av kjøtt fra andre dyreslag brukt som ingrediens i næringsmidler, før det er vurdert om det eventuelt skal innføres nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking for grunnproduktet kjøtt fra disse andre dyreslagene. Oppdragene i matinformasjonsforordningen om dette kommer derfor egentlig i feil rekkefølge. 2. Opprinnelsesmerking (artikkel 26) Som nevnt ovenfor i punkt 1, omfatter det generelle begrepet opprinnelsesmerking både merking med opplysninger om det som er definert som opprinnelsesland (country of origin) i artikkel 2 nr. 3 og opphavssted (place of provenance) i artikkel 2 nr. 2 g). Opprinnelsesland og opphavssted er oppført som likestilte alternativer for opprinnelsesmerking i ordlyden i alle delene av artikkel 26. 3

4 a) Nærmere om innholdet i begrepene opprinnelsesland (country of origin) og opphavssted (place of provenance) KOM viste innledningsvis til at definisjonen av begrepet opprinnelsesland i matinformasjonsforordningen artikkel 2 nr. 3 utelukkende viser til det stedet der næringsmidlet har sin opprinnelse vurdert etter de generelle opprinnelsesbestemmelsene om alle varer i artiklene i forordning (EØF) nr. 2913/92 om etablering av fellesskapets tollregelverk den såkalte tollkoden (Community Customs Code). Etter artikkel 23 i tollkoden skal opprinnelseslandet i utgangspunktet være det landet der en vare er såkalt wholly obtained eller produsert. Dersom produksjonen av en vare skjer i flere land, skal varen etter artikkel 24 i tollkoden regnes for å ha opprinnelse i det landet der varen gjennomgikk den siste vesentlige foredlingen/bearbeidingen, som enten resulterte i et nytt produkt eller som utgjorde et viktig trinn i produksjonsprosessen. I praksis kan begrepet opprinnelsesland etter disse definisjonene bare være en MS eller EU som sådan. I relasjon til dette med tollkoden, forklarte KOM også hva en såkalt CN-kode er og hva disse brukes til i matinformasjonsforordningen. CN er en forkortelse for Combined Nomenclature og er et system innen EU for inndeling av varer i ulike grunnkategorier med tilhørende underkategorier for bruk i forbindelse med handel og for fastsettelse av tollsatser og andre avgifter. I CN er de ulike varegruppene tildelt ulike tallkoder. EUs spesialtilpassede CN er bygget opp etter mønster av den internasjonale nomenklaturen - det harmoniserte system (HS), fastsatt av World Customs Organisation (WCO). Bestemmelsene om CN fremgår av forordning (EF) nr. 2658/87 med et vedlegg som inneholder de detaljerte bestemmelsene og selve CN-kodene. Vedlegget oppdateres årlig, sist i forordning (EU) nr. 1006/2010. Referanser til CN-koder benyttes også i annet regelverk i EU enn de som gjelder toll og avgifter, for på en entydig måte å kunne henvise til en bestemt varegruppe eller vare som skal reguleres eller ikke reguleres. I matinformasjonsforordningen er CNkoder for eksempel brukt for angivelse av fra hvilke nye dyreslag det skal innføres obligatoriske krav om opprinnelsesmerking, jf. artikkel 26 nr. 2 b) jf. vedlegg XI. EUs tollkode og CN er ikke en del av EØS-avtaleverket. Det er gitt egne opprinnelsesregler i protokoll 4 til EØS-avtalen som skal avgjøre om et produkt kan sies å ha opprinnelse innen EØS. De aktuelle bestemmelsene i protokoll 4 til EØS-avtalen er bygget opp på en måte og bruker begreper som et stykke på vei tilsvarer oppbyggingen og begrepsbruken i artiklene i tollkoden. Videre har Norge en egen tolltariff som i likhet med EUs CN bygger på nomenklaturen i det internasjonale HS. Varekodene i den norske tolltariffen er i de fleste tilfeller grovere inndelt enn varekodene i EUs CN. Eventuelle EØS-tekniske utfordringer i forbindelse med definisjonen av begrepet opprinnelsesland og inndelingen i varekoder innen EØS, vil bli vurdert i forbindelse med at matinformasjonsforordningen blir tatt inn i EØS-avtaleverket. Definisjonen i artikkel 2 nr. 2 g) i matinformasjonsforordningen sier at begrepet opphavssted betyr ethvert sted som det er angitt at et næringsmiddel kommer fra og som ikke må anses som opprinnelsesland etter artiklene i forordning (EØF) nr. 2913/92 - EUs tollkode, jf. ovenfor. Dette er derfor en slags sekkebestemmelse som i utgangspunktet omfatter alle opprinnelsesangivelser som ikke er omfattet av begrepet opprinnelsesland. Det fremgår imidlertid av definisjonen av begrepet opphavssted, at navnet, forretningsnavnet eller adressen til næringsmiddelvirksomheten uansett ikke skal oppfattes som en angivelse av verken opprinnelsesland eller opphavssted etter matinformasjonsforordningen. KOM presenterte noen grunnleggende problemstillinger knyttet til utarbeidelsen av gjennomføringsbestemmelsene (implementing acts) etter artikkel 26. nr. 2 b) og nr. 3. Som nevnt ovenfor nevner disse bestemmelsene opprinnelsesland og opphavssted som likestilte og alternative former for opprinnelsesmerking. Kan da KOM i gjennomføringsbestemmelsene kreve at opprinnelsesmerkingen skal være i form av enten opprinnelsesland eller opphavssted, eller vil dette være i strid med lovgivers intensjon, slik at gjennomføringsbestemmelsene må være bygget opp slik 4

5 at de overlater dette valget til virksomhetene og at de gir nærmere bestemmelser om innholdet i begge alternativene? Flere MS hadde også meldt inn spørsmål om forholdet mellom bestemmelsene i matinformasjonsforordningen og utkastene til nytt regelverk og regelverksendringer i EUs såkalte kvalitetspakke (Quality Package) blant annet dette med merking av såkalt place of farming. KOM viste til at utkastene til regelverk i EUs kvalitetspakke fortsatt ikke er fastsatt og at vi derfor så langt bare har bestemmelsene i matinformasjonsforordningen å forholde oss til. Etter en eventuell fastsettelse av hele eller deler av regelverksutkastene som inngår i kvalitetspakken, vil disse kanskje kunne danne det rettslige grunnlaget for opprinnelsesmerking av noen typer næringsmidler. Matinformasjonsforordningen inneholder som nevnt ovenfor blant annet konkrete nye krav om opprinnelsesmerking av kjøtt fra noen dyreslag, mens det skal lages ulike rapporter om det bør innføres lignende krav også for andre oppregnede næringsmidler blant annet melk og kjøtt fra andre dyreslag. Denne regeltekniske oppbygningen er ikke i samsvar med tidligere praksis i EU og innad i KOM, der det så langt har vært tradisjon for å overlate bestemmelser som gjelder helt konkrete næringsmidler til såkalt vertikalt regelverk som forberedes i KOM av DG AGRI, eventuelt DG MARE. I forbindelse med fastsettelsen av den generelle og horisontale matinformasjonsforordningen, var det imidlertid et helt klart politisk ønske om at matinformasjonsforordningen skulle inneholde noen slike produktspesifikke vertikale bestemmelser. Det kan ikke utelukkes at noen av næringsmidlene som det skal lages rapporter om etter matinformasjonsforordningen, vil kunne dekkes opp i tilstrekkelig grad av bestemmelsene som i fremtiden eventuelt vil inngå i den nye kvalitetspakken. Videre ble det tatt opp problemstillinger knyttet til opprinnelsesangivelser for så vidt gjelder MS som består av flere land, som for eksempel UK (England, Skottland, Wales og Nord-Irland), men som bare kan være UK vurdert etter bestemmelsene i tollkoden som ligger til grunn for definisjonen av opprinnelsesland i matinformasjonsforordningen. Det vil derfor for eksempel ikke kunne sies at Skottland er en angivelse av opprinnelsesland, samtidig som det i mange tilfeller kan være interessant for forbrukerne å vite at et næringsmiddel kommer fra Skottland. Kan i så fall et land som etter definisjonene i matinformasjonsforordningen ikke kan anses som opprinnelsesland, anses som opphavssted, eller må opphavssted alltid være noe mindre enn et land? Og kan stedsangivelser som viser til geografiske områder som er større enn land og MS og noe annet enn EU som sådan for eksempel Sentraleuropa, Skandinavia, Norden og Balkan - vurderes som angivelser av opphavssted etter matinformasjonsforordningen, eller kan opphavssted bare være angivelser av regioner eller områder innad i et land/ms? Og ettersom opprinnelseslandet etter tollkoden skal være det landet der den siste vesentlige foredlingen eller bearbeidingen fant sted kan opphavsstedet da være det landet/ms som primæringrediensen kommer fra? Eller kan opphavsstedet til et næringsmiddel også være den regionen i et land/ms der den siste vesentlige foredlingen eller bearbeidingen av næringsmidlet fant sted? KOM kunne ikke ta endelig stilling til disse spørsmålene, men viste til at forbrukerne kan være interessert i å velge næringsmidler med en viss opprinnelse ut fra andre hensyn enn kvalitet og i alle fall ut fra andre hensyn enn tollkoder, jf. definisjonen av begrepet opprinnelsesland. KOM ser på utviklingen av de nye gjennomføringsbestemmelsene (implementing acts) og rapportene som skal utarbeides som interessante muligheter for å kunne regulere det nærmere innholdet i de nye kravene om opprinnelsesmerking ut fra hvilken type informasjon forbrukerne egentlig vil ha. Forbrukerne kan også være interessert i forskjellige ting relatert til opprinnelse for så vidt gjelder ulike typer næringsmidler. Det ble også stilt spørsmål om mulige kombinasjoner etter artikkel 26 nr. 3 a), for eksempel om det er mulig å merke med opprinnelsesland for næringsmidlet og opphavssted for hovedingrediens(ene) eller om dette må være likt slik at man enten må merke med opprinnelsesland eller opphavssted både for næringsmidlet og hovedingrediensen. 5

6 Noen medlemsland tok også opp forholdet til regelverket om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser og geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på næringsmidler i henholdsvis forordningene (EF) nr. 510/2006 og 509/2006. Hva blir resultatet dersom en betegnelse som inneholder en henvisning til et område i et land er beskyttet etter forordning (EF) nr. 510/2006, samtidig som det produseres et sammenlignbart næringsmiddel i det samme området som ikke oppfyller vilkårene for å kunne merkes med den beskyttede betegnelsen, men som likevel merker med at det aktuelle området er næringsmidlets opphavssted? KOM sa seg enig i at dette kan være et problem, men viste også til at forordningene (EF) nr. 510/2006 og 509/2006 inneholder egne bestemmelser om hvilken beskyttelse de aktuelle betegnelsene har mot mulig misbruk. Forordningene (EF) nr. 510/2006 og 509/2006 er ikke tatt inn i EØS-avtaleverket og er derfor heller ikke gjennomført i norsk rett. I Norge har vi imidlertid etablert en særnorsk merkeordning i forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på næringsmidler, som innholdsmessig i all hovedsak tilsvarer bestemmelsene om dette i EU. Flere land var også opptatt av hva slags opprinnelsesangivelser som egentlig omfattes av begrepene opprinnelsesland eller opphavssted i artikkel 26 nr. 3 hva med for eksempel made in., Yorkshire pudding, Frankfurter, Mexican type/style osv? KOM innledet med å presisere at formålet med det nye kravet om merking med hovedingrediensens opprinnelse der den er en annen enn opprinnelsen til selve næringsmidlet, forutsatt at næringsmidlet er opprinnelsesmerket på frivillig basis, er å hindre at forbrukerne blir villedet. I slike tilfeller må man derfor stille seg spørsmålet om forbrukerne blir villedet eller ikke av merkingen. Det kan være glidende overganger i disse tilfellene og hver sak må vurderes konkret. Den øvrige merkingen av næringsmidlet er også en faktor som må tas i betraktning i disse tilfellene. Dette kan også vurderes ulikt innad i Europa. b) Definisjonen av begrepet hovedingrediens (primary ingredient) i artikkel 2 nr. 2 q) sammenholdt med bruken av begrepet i artikkel 26 nr. 3 Flere MS hadde meldt inn spørsmål knyttet til forståelsen av definisjonen av begrepet hovedingrediens i artikkel 2 nr. 2 q) og særlig til hvordan begrepet skal brukes i praksis etter artikkel 26 nr. 3. KOM innledet med å forklare at definisjonen i artikkel 2 nr. 2 q) inneholder to alternative veier for at noe skal betraktes som hovedingrediensen i et næringsmiddel den kvantitative (utgjør mer enn 50 % av næringsmidlet) eller den kvalitative (forbrukerne forbinder vanligvis ingrediensen(e) med næringsmidlet). Det ligger videre i definisjonen av begrepet hovedingrediens, at det kan dreie seg om en eller flere hovedingredienser. Det kan for eksempel være bare en kvantitativ (utgjør mer enn 50 %), en kvantitativ og en kvalitativ (en ingrediens utgjør mer enn 50 % og en annen forbinder forbrukerne ofte med næringsmidlet) eller flere kvalitative (flere ingredienser som forbrukerne forbinder med næringsmidlet). Avslutningsvis inneholder definisjonen et veiledende kriterium som er relevant for både den kvantitative og den kvalitative veien. Der står det og som i de fleste tilfeller utløser krav om kvantitativ ingrediensmerking (artikkel 22 jf. vedlegg VIII). Når vi kommer til bruken av begrepet i artikkel 26 nr. 3, er det ikke automatisk slik at en ingrediens som kvantitativt utgjør mer enn 50 % av et næringsmiddel alltid skal betraktes som næringsmidlets hovedingrediens og dermed opprinnelsesmerkes dersom vilkårene for dette er oppfylt. I det konkrete tilfellet kan det være slik at en eller flere andre ingredienser i næringsmidlet kvalitativt gjør at forbrukerne vil oppfatte den eller disse som næringsmidlets hovedingrediens, selv om en annen ingrediens utgjør mer enn 50 % av næringsmidlet og dermed også oppfyller kravene i definisjonen i artikkel 2 nr. 2 q). Det vil være opp til virksomhetene å ta stilling til hvilken ingrediens som må anses som næringsmidlets hovedingrediens. I gjennomføringsbestemmelsene (implementing acts) som skal fastsettes om forståelsen av artikkel 26 nr. 3, vil KOM kunne gi bestemmelser som kan hjelpe virksomhetene med å ta stilling til hvilken av ingrediensene som skal anses som det konkrete næringsmidlets hovedingrediens etter artikkel 26 nr. 3, i tilfeller der det 6

7 etter definisjonen kan være flere. KOM ser for seg at det i første omgang er nødvendig å skaffe seg en oversikt over ulike typer tilfeller og om mulig regulere generelle kriterier i gjennomføringsbestemmelsene. Generelle kriterier utelukker imidlertid ikke at det også kan gis bestemmelser som regulerer dette for konkrete produkter i gjennomføringsbestemmelsene. Virksomhetene gis også en viss veiledning i ordlyden i definisjonen i artikkel 2 nr. 2 q) ved at det der, som nevnt ovenfor, avslutningsvis fremgår og som i de fleste tilfeller utløser krav om kvantitativ ingrediensmerking (artikkel 22 jf. vedlegg VIII). I gjennomføringsbestemmelsene kan det også være aktuelt å regulere tilfeller der hovedingrediensen egentlig er en blanding av ingredienser der blandingen kan bestå av samme ingrediens men med ulik opprinnelse, og at opprinnelsen til de ulike ingrediensene av samme art kan variere fra dag til dag. KOM viste til at virksomhetene i slike kompliserte tilfeller burde vurdere om de ikke skulle opprinnelsesmerke selve næringsmidlet på frivillig basis, og dermed unngå hele problemstillingen med opprinnelsesmerking av hovedingrediensen etter artikkel 26 nr. 3. c) Forståelsen av begrepet single ingredient products i artikkel 26 nr. 5 e) Som nevnt ovenfor skal KOM etter artikkel 26 nr. 5, innen 13. desember 2014, ha utarbeidet en rapport om hvorvidt det bør innføres nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av nærmere bestemte næringsmidler, herunder såkalte single ingredient products jf. artikkel 26 nr. 5 e). Begrepet single ingredient products er ikke nærmere definert i matinformasjonsforordningen og KOM opplyste at det er litt uklart hva lovgiver egentlig har ment. I denne sammenheng kan det, jf. også punktet ovenfor om hovedingrediens, tenkes problemstillinger der produkter som består av bare en ingrediens, egentlig består av samme ingrediens men med ulik opprinnelse, og der opprinnelsen til den samme ingrediensen kan variere fra dag til dag. Det ble i denne sammenheng vist til for eksempel sukker og kakaopulver. KOM var usikker på om lovgiver har ment at slike næringsmidler skal omfattes av eventuelle nye obligatoriske krav om opprinnelsesmerking av såkalte single ingredient products, og dette må vurderes i rapporten som skal utarbeides etter artikkel 26 nr Lesbarhet, artikkel 13 Konkrete krav til lesbarhet er nytt. Obligatorisk merkekrav ihht. art. 13 nr. 2 skal angis i en fontstørrelse, hvor liten x, er minst 1,2 mm. Men for emballasjer hvor største flate (largest surface) er mindre enn 80 cm 2, reduseres kravet til 0,9 mm, jf. art 13 nr. 3. a) Største flate: KOM redegjorde for målet for kravet, som er å få bedre lesbar merking for forbrukeren. Det bør være balanse mellom de obligatoriske opplysningene og det produsenten andre opplysninger. De påpekte at lovteksten bevisst ikke sier største trykkbare flate eller største synlige flate, men bare største flate. Begrepet må brukes likt uansett hvilken form det er på emballasjen. KOM poengterte at hensikten med kravet er å bedre forholdene for forbrukerne. Dette gjør man ikke ved å tolke hva som er største flate, innskrenkende. Ved en innskrenkende tolkning, vil unntaket for kravet om 1,2 mm bokstaver kunne benyttes oftere. Begrepet største flate er brukt også i merkedirektivet 2000/13/EF, slik at KOM hevdet at MS allerede burde ha en mening om dette. Mange MS har spørsmål om forståelsen av begrepet. Hva er største flate på beger, bokser, flasker av ulik fasong, pyramideformede forpakninger, og skal sveisen kunne regnes med i utregningen av den største flaten? Fordi størrelseskravet til bokstavene er forskjellig avhengig av en målt størrelse (80 cm 2 ), ble det påpekt fra flere MS at den største flaten må kunne måles/avgrenses. Det ble referert fra en undersøkelse i UK, hvor små forpakninger ble undersøkt for å se hvordan både de eksisterende og de nye merkekravene, kan anvendes i praksis. Undersøkelsen viste at de aller fleste små emballasjer var store nok til å kunne gi obligatoriske opplysninger i 1,2 mm 7

8 bokstaver, bortsett fra kosttilskudd. Men at noe av problemet trolig er at produsentene ønsker å bruke emballasjen til mer enn bare å gi obligatoriske opplysninger. b) Minste størrelse for tall og store bokstaver: Definisjonen av skriftstørrelsen er gitt i forhold til liten x, dvs. at liten x i en skrifttype skal være minimum 1,2 mm. I merkingen kan det tenkes at man for enkelte elementer bruker bare tall (f.eks. lasermerking av holdbarhetsdato) eller bare store bokstaver, hvor store skal disse da være? KOM poengterte at kravet kun relaterer seg til liten x, det sier ikke noe om tall og store bokstaver. De mente at spørsmålet kun er relevant i tilsynssammenheng. Det ble fra noen MS hevdet at spørsmålet enkelt kan besvares ved at man forholder seg til den fonten som benyttes i merkingen. Enhver font har en angivelse av alle bokstaver og tall. Når man da velger en font hvor liten x er ihht kravet, så vil tallene og de store bokstavene være gitt. Tall, store bokstaver og bokstaver som f.eks. g, k og fl vil da være større enn 1,2 mm. 4. Fjernsalg (distance selling), artikkel 14 I artikkel 14 gis bestemmelser om fjernsalg, bl.a. skal obligatorisk opplysninger om matvaren foreligge før kjøpet avsluttes, bortsett fra kravet om holdbarhet, jf. art 14 nr. 1 (a). Opplysningen om holdbarhet kan vanskelig gis på forhånd, den vil være knyttet til den konkrete matvaren i forhold til produksjonstidspunktet. Noen MS har stilt spørsmål om begrepet mandatory food information er å anse som obligatorisk opplysninger ihht. til FIC, eller om det også omfatter andre obligatoriske merkekrav som f.eks lotmerking, innfrysningsdato for visse matvarer og næringsdeklarasjon ved bruk av påstander. Hvis slike opplysninger også er å anse som obligatoriske opplysninger om matvaren, må unntaket også omfatte andre merkekrav som ikke kan gis på forhånd. KOM sa at de ikke så noen grunn til å tolke ordlyden mandatory food information restriktivt. Den også omfatter andre obligatoriske merkekrav enn de som oppstilles i FIC. Derfor må også krav til f.eks. lotmerking være unntatt fra kravet om at obligatoriske opplysninger om matvaren skal gis før kjøpet avsluttes. Dette bør være grunnlaget for nasjonal veiledning om det nye regelverket. 5. Allergen- og intoleransemerking (artikkel 21 jf. vedlegg II) a) Uthevelse/repetisjon av allergener Ihht til artikkel 21 nr.1 (a) skal allergener angis i ingredienslisten, hvilket er som før. Nytt er det at disse ingrediensene skal fremheves visuelt på en måte som klart adskiller dem fra de øvrige ingrediensene, f.eks. ved hjelp av skrifttype, typografi eller bakgrunnsfarge, jf art. 21 nr. 1 (b). Listen over ingredienser som regnes som allergener finnes i vedlegg II, denne er ikke endret. Listen nevner også laktose som ikke er et allergen, men en substans som kan forårsake intoleranse. I. artikkel 36 sies at opplysninger om matvaren som er angitt i artiklene 9 og 10, og som gis frivillig i merkingen, skal oppfylle de krav som er gitt i kap. IV del 2 og 3. Hva angår merkingen av allergener så betyr det at hvis man merker allergener, så skal art. 21 følges. I noen MS benyttes såkalte allergenbokser hvor produktets allergener gjentas i tillegg til at de nevnes i ingredienslisten. Hvis art. 36 tolkes strengt, så vil disse boksene muligvis ikke lenger kunne brukes, fordi dette ikke er merking ihht. til kravene i art. 21. Er det hensiktsmessig med en 8

9 slik tolkning, eller er opplysninger om allergener så viktig at en slik streng tolkning ikke er ønskelig? KOM hevdet at bedre og tydeligere merking av allergener er viktig og støttes også av politikerne i EU-parlamentet. Interesseorganisasjoner for allergikere ønsker at forbrukeren skal styres mot ingredienslisten og venne seg til å bruke den. Men at dette ikke nødvendigvis tilsier at ikke allergener kan gjentas. Det var ikke enighet mellom MS om det er positivt med en slik gjentagelse eller ikke. Noen mener den kan forvirre mer enn opplyse, samt at det kan medføre at allergikerne bare leser opplysningen i boksen og ikke venner seg til å lese i ingredienslisten. Hva da med alle de produktene hvor en slik boks ikke finnes, vil forbrukerne da anta at matvaren ikke inneholder allergener? KOM minnet om at gjentagelse av de allergene ingrediensene et annet sted enn i ingredienslisten ble diskutert under forhandlingen, men at løsningen med uthevelse ble valg. KOM mente at det er argumenter som kan støtte begge syn, men at dette må MS diskutere. b) Allergene ingredienser med samme opphav. Hvis det er mange allergene ingredienser i et produkt og disse har det samme opphav, hvordan skal dette da merkes? F.eks. en matvare som inneholder melkepulver, ost, laktose og kasein, som alle er ingredienser som har sitt opphav i melk. Må det etter hver ingrediens sies at denne er omfattet av kategorien melk? KOM redegjorde for dette, og delte opp spørsmålet. I et slikt tilfelle, må det først vurderes om det er nødvendig oppgi kategorien, eller om forbrukerne kan antas å skjønne dette. F.eks. at melkepulver og ost, ikke må angis at tilhører kategorien melk. Men at det ikke kan antas at forbrukerne vet at kasein er et melkeprotein og kanskje heller ikke at laktose er et melkesukker, slik at dette må angis. Hvis det da foreligger et behov for å opplyse at ingredienser tilhører en kategori som skal allergenmerkes, så kan man løse dette ved å sette inn stjerner i ingredienslisten og umiddelbart etter ingrediens listen angi f.eks. * fra melk. Dette vil motvirke at ingredienslisten blir unødvendig omfattende og muligvis uoversiktlig. 6. Definisjonen av ferdigpakkede næringsmidler for umiddelbar omsetning (artikkel 44 jf. artikkel 2 nr. 2 (e)) I hht. artikkel 44 nr.1 (a) er det bare krav om merking av allergener (art. 9 nr.1 (c)) for matvarer som ikke er ferdigpakket eller som er ferdigpakket for umiddelbar omsetning. Men MS gis anledning til å gi bestemmelser om merkekrav til slike produkter. Det er opp til medlemstatene å velge hvilke av kravene i artiklene 9 og 10 de vil innføre i tillegg til allergenmerkingen. I artikkel 2 nr.2 (e) defineres ferdigpakket mat, denne er i utgangspunktet lik den som er gitt i merkedirektivet, den salgsenhet som er bestemt til omsetning og som består av et næringsmiddel og den emballasje det er pakket inn i før omsetning, når emballasjen dekker varen helt, eller delvis, men likevel på en slik måte at innholdet ikke kan endres uten at emballasjen åpnes eller endres. Men i den nye definisjonen tilføyes et viktig forbehold, som sier at begrepet ferdigpakkede matvarer ikke omfatter matvarer som pakkes på salgsstedet på anmodning av forbrukeren eller som er ferdigpakket med hensikt om umiddelbar omsetning. I direktivet var utgangspunktet at alle ikke ferdigpakkede næringsmidler også skulle merkes, men at MS kunne unntatt disse matvarene samt ferdigpakkede matvarer for umiddelbar omsetning. Nå ved bruk av forordning er dette snudd fordi en forordning får umiddelbar virkning og man ikke ønsket, at ikke ferdigpakket mat og ikke ferdigpakket mat for umiddelbar omsetning, skulle pålegges alle obligatoriske merkekravene, men at disse skal være gjenstand for regulering på nasjonalt nivå. 9

10 Hvordan dette skal forstås og håndteres, avhenger av hvordan begrepet ferdigpakket for umiddelbar omsetning, forstås og anvendes. En av begrunnelsene for dette unntaket er at ved kjøp av slike produkter vil det være betjening på salgsstedet som bør kunne gi kunden de opplysningene som han har behov for. Det ble fra MS stilt spørsmål om f.eks. matvarer som emballeres i forretningen og legges i en hylle/disk for selvbetjening, f.eks. bagetter med pålegg, er å anse som en matvare for umiddelbar omsetning eller ikke? Kan det aksepteres at slike produkter kan ligge en dag eller to før de omsettes, selv om dette medfører at man aksepterer at matvarer omsettes med merking som ikke tilfredsstiller kravene i regelverket. Hvis definisjonen av ferdigpakket for umiddelbar omsetning tolkes lite strengt, vil man ved å definere matvarer som slike produkter, i realiteten lage et smutthull i regelverket og unngå de aller fleste merkekrav. KOM anbefalte at MS vurderer nøye hvordan de vil tolke begrepet og at huske at forbrukerbeskyttelsen går tapt ved en lite streng tolkning. 7. Ansvarsforhold (artikkel 8) a) Kan innholdet i artikkel 8 legges til grunn av tilsynet i MS allerede nå, selv om bestemmelsen formelt sett først skal gjelde fra 13. desember 2014? KOM opplyste at bestemmelsene i artikkel 8 i matinformasjonsforordningen egentlig bare er en nærmere klargjøring og presisering innenfor området matinformasjon av de generelle pliktene som alle næringsmiddelvirksomheter allerede er pålagt etter artikkel 17 i forordning (EF) nr. 178/2002 (Food Law). Artikkel 8 i matinformasjonsforordningen kan og bør derfor etter KOMs mening allerede nå brukes som grunnlag for tolkning av det nærmere innholdet i pliktene i artikkel 17 i Food Law, innenfor området matinformasjon. Ettersom artikkel 8 i matinformasjonsforordningen rettslig sett ikke gjelder før 13. desember 2014, kan imidlertid ikke MS i eventuelle vedtak rettet mot virksomheter etter tilsyn, vise konkret til den bestemmelsen, men utelukkende til artikkel 17 i Food Law. Resultatet vil imidlertid kunne bli det samme. Food Law er tatt inn i EØS-avtaleverket og gjennomført i norsk rett i forskrift 22. desember 2008 nr om allmenne prinsipper og krav i næringsmiddelregelverket. b) Hvem skal regnes som ansvarlig næringsmiddelvirksomhet for merkingen etter artikkel 8 nr. 1, status for virksomheter i EØS-/EFTA-statene og forholdet til ordlyden established in the Union? På bakgrunn av spørsmål fra noen MS, presiserte KOM at henvisningen til established in the Union mv. i artikkel 8 nr. 1, skal leses som etablert i EØS. I de tilfellene der næringsmidler omsettes innen EØS i den aktuelle virksomhetens navn eller forretningsnavn, vil det derfor for eksempel være næringsmiddelvirksomheten som er etablert i Norge som skal regnes som ansvarlig næringsmiddelvirksomhet for matinformasjon etter artikkel 8 nr. 1, og ikke næringsmiddelvirksomheten i EU som importerer næringsmidlet til EU fra Norge. Forutsatt at matinformasjonsforordningen tas inn i vedlegg II til EØS-avtalen, kan dette, slik vi ser det, rettslig sett, utledes av den gjennomgående tilpasningen i punkt 8 i protokoll 1 til EØS-avtalen. Utsatt. 8. Frysedato og opplysninger om at næringsmidlet er tint (vedlegg VI og vedlegg III nr. 6) 9. Spørsmål knuttet til overgangsbestemmelsene - virksomhetene og MS 10

11 Utsatt. Utsatt. 10. Eventuelt 11