Resultatrapport IKT, funksjonshemming og arbeidsliv Sluttrapport, 18/

Transkript

1 Resultatrapport IKT, funksjonshemming og arbeidsliv Sluttrapport, 18/ Når integrering av funksjonshemmede i arbeidslivet settes på dagsorden, tematiseres dette gjerne i et politisk og velferdsstatlig perspektiv. Hvilket ansvar som påhviler arbeidsgivere, de som produserer hjelpemidler og de som distribuerer hjelpemidler, blir i langt mindre grad tematisert. Det samme gjelder selve organiseringen av systemet for tilgjengelighet til tekniske hjelpemidler i arbeidslivet. IKT er i dag blitt en grunnleggende infrastruktur i moderne arbeidsliv og IKT løsninger har hatt betydning for personer med nedsatt funksjonsevne sine muligheter på arbeidsmarkedet. I prosjektet IKT, funksjonshemming og arbeidsliv har vi rettet søkelyset mot hvordan diffusjonssystemet for IKT-løsninger og IKT-hjelpemidler fungerer, og vi har særlig konsentrert oss om situasjonen i arbeidslivet. Med begrepet diffusjonssystemet mener vi organisering av systemet for innovasjon, produksjon, distribusjon og implementering (tilgjengelighet til) IKT-løsninger. I ulike land spiller stat og marked varierende rolle i diffusjonssystemene. Hensikten i prosjektet har vært å undersøke om ulik organisering og funksjonsmåte gir ulik tilgang til IKT-løsninger og -hjelpemidler, særlig i arbeidslivet. I prosjektet har vi følgelig belyst forholdet mellom aktører i arbeidslivet - arbeidsgivere og arbeidstakere - og distribusjonssystem - velferdsstat, produsenter og innovasjonsmiljøer. Konkret har vi studert hvordan diffusjonssystemet er organisert i komparasjonslandene Norge, Danmark, Nederland og Storbritannia. For at funksjonshemmede skal kunne ta i bruk relevante tekniske hjelpemidler, er vi avhengige av at diffusjonssystemet fungerer så godt som mulig slik at bruker er klar over, og får tilgang til, tilgjengelig teknologi, samt at utviklingsmiljøer og produsenter i andre enden har rimelig mulighet til bli kjent med brukers behov. For å studere diffusjonssystemets funksjonsmåte har prosjektet belyst følgende fem problemstillinger: 1) Hvilke offentlige virkemidler er utformet for å nyttiggjøre seg IKT-baserte hjelpemidler som kan fremme sysselsettingen av funksjonshemmede i komparasjonslandene? Denne problemstillingen er belyst ved at alle de fire landene gjennomførte en litteraturstudie for å framskaffe oversikt over hvordan IKT inngår som virkemiddel i deltakerlandenes politikk for integrering av funksjonshemmede i arbeidslivet. Det ble utarbeidet fire landrapporter, som deretter ble samlet i den komparative rapporten Stairways to heaven (Fossestøl 2007). Rapporten synliggjorde at det i politiske dokumenter i alle land har vært forhåpninger til hvilken rolle IKT kan spille for økt inkludering av funksjonshemmede i arbeidslivet, men at komperasjonslandene i varierende grad har en IKT-politikk. Til en viss grad er det en IKT-politikk knyttet til økonomiske dimensjoner i alle komperasjonsland, men en sosial IKT-politikk er mindre tydelig. Tilgjengelighet til IKT og digital inkludering er i ferd med å bli et tema i alle komperasjonslandene, men er mest uttalt i de skandinaviske land. Nasjonal politikk knyttet til IKT og tilgjengelighet er ofte redusert til et spørsmål om tilgjengelige nettsider. Storbritannia er det landet som på undersøkelsestidspunktet hadde den mest omfattende antidiskrimineringslovgivningen, men denne lovgivningen adresserer bare i begrenset grad tema relatert til

2 universell utforming og tilgjengelighet til IKT. I etterkant av politikkstudiene har Norge fått en nye Diskriminerings- og tilgjengelighetslov som stiller mye mer omfattende krav til universell utforming av IKT rettet mot allmennheten. Loven inneholder ingen krav om universell utforming av IKT på arbeidsplass. Politikkstudien viste at Norge har det mest rettighetsbaserte systemet for tilgjengelighet til IKT hjelpemidler for personer med varig nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Samtidig finner vi annen offentlig regulering som lovgivning knyttet til rimelig tilrettelegging i arbeidslivet, lovgivning om bedriftshelsetjeneste og offentlige programmer. En hovedkonklusjon fra den første modulen var at ulike faktorer bidrar til at markedet i selv ikke klarer å sørge for utnyttelse av potensialet i IKT for inkluderende arbeidsliv, en form for markedssvikt. Dette handler blant annet om rask utvikling i generell IKT, manglende universell utforming, kostbare IKT-hjelpemidler til et lite marked samt behov for utprøving og individuelle tilpasninger. Dette fører til at det er nødvendig med en sosial IKT-politikk for å sikre tilgjengelighet til IKT på arbeidsplass for funksjonshemmede. 2) Hva kjennetegner diffusjonssystemets arkitektur i de fire komparasjonslandene? For å sammenlikne de fire landenes diffusjonssystem ble systemets arkitektur kartlagt og analysert. Særlig i Nederland og Storbritannia var det vanskelig å identifisere ett samlet system og det var derfor nødvendig å avgrense studien av diffusjonssystemet til en spesifikk gruppe av funksjonsnedsettelser. Det ble besluttet å avgrense studien til synshemmede. Studien ble gjennomført som dokumentstudier i kombinasjon med ekspertintervjuer og intervjuer med aktørene i de enkelte land. Det ble utarbeidet fire landrapporter, som deretter ble samlet i et komparativt arbeidsrapport (Hansen 2009). Målsettingen ved studien var å identifisere aktørene i de ulike landene og relasjonene mellom dem. Den komparative analysen viser at en rekke aktører inngår i systemet i alle de fire landene, men at det er markante skiller mellom landene når det gjelder hvor stor rolle de ulike aktørene spiller og hvilken relasjon det er mellom dem. Myndighetene har en omfattende og mangesidig rolle i Norge og Danmark. Myndighetene på nasjonalt og lokalt nivå er inne i alle faser av diffusjonskjeden: reguleringer, støtte til FOU, som kunde, i distribusjon og i implementering på arbeidsplass. Norge har likevel det mest regulerte systemet. NAVs prisforhandlingssystem regulerer i praksis hvilke leverandører og produkter som skal være representert på det norske markedet. Et hovedfunn fra den norske studien er at det er lite kompetanse om arbeidsliv og IKT-hjelpemidler hos hjelpemiddelsentralene og de som skal jobbe opp mot arbeidsplassene med bistand på tilrettelegging. Systemene i Nederland og Storbritannia er mer fragmenterte og uten så sterke innslag av statlig regulering, stimulering og finansiering. I Nederland spiller private aktører en stor rolle i distribusjon og implementering på arbeidsplass. Disse aktørene gir spesialisert tjenester knyttet til type funksjonsnedsettelse. I Storbritannia er NGOs / veldedige organisasjoner en meget viktig aktør som påvirker, men særlig knyttet til distribusjon og implementering på arbeidsplass. Disse tjenestene er, som i Nederland, spesialiserte. Aktørene opererer på kontrakt fra det offentlige programmet Access to work administrert av Jobcentrene, som gir støtte til tilrettelegging i arbeidslivet.

3 I Danmark har en valgt å legge ansvaret for tildeling av hjelpemidler i arbeidslivet til Jobcentrene, men det er ikke dannet egne spesialenheter for hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidsliv. Personer får vurdert søknader og eventuelt henvist til generelle spesialenheter, funksjonshemmedes organisasjoner og leverandører for informasjon og veiledning om produkter. I alle komparasjonslandene er det utfordringer knyttet til informasjon om IKT og mangel på kontaktpunkter mellom de ulike aktørene i systemene. 3) Hva kjennetegner diffusjonssystemets funksjonsmåte i de fire komperasjonslandene? Opprinnelig var det besluttet å analysere diffusjonsprosessene i de fire komperasjonslandene knyttet til nøkkelteknologiene til tre typer funksjonsnedsettelser. Som beskrevet foran viste dette seg vanskelig å gjennomføre, i tillegg til at det i den internasjonale forskergruppen ble besluttet at dette ikke ville gi nødvendig data for å analysere diffusjonssystemenes funksjonsmåte. Det ble derfor gjennomført en avgrenset teknologistudie av leselisten (braille display) i de fire komperasjonslandene. Ved å fokusere på én enkelt teknologi ville vi synliggjøre systemets funksjonsmåte, innovasjonsprosesser etc. I tillegg ble det gjennomført casestudier på to arbeidsplasser i hvert land hvor det ble fokusert på synshemmede arbeidstakere. Det er utarbeidet papers fra de to studiene i hvert av komperasjonslandene. Disse paperne er datagrunnlag for en komparativ artikkel under utarbeidelse. En foreløpig komparasjon av leseliststudiene viser at leselist ser ut til å være godt utbredt i Norge i forhold til de andre komperasjonslandene. I Norge har også blindfødte god tilgang til leselist i skolen. Dette kan handle om et sjenerøst offentlig system for finansiering, men også fokus på læring av punktskrift som er en forutsetning for bruk av leselist. Fra flere av landene rapporteres det at syntetisk tale blir mer utbredt og foretrukket. I alle landene har leselist (forstått som leselist til pc) blitt introdusert på de nasjonale markedene på 80- tallet. Utviklingen har vært preget av at produktene er blitt mindre, lettere og portable. Norge og Danmark har ikke egne produsenter av leselister, men flere leverandører av ulike produkter. På dette området er det stor bekymring blant ulike aktører for at politikken innenfor det norske offentlige prisforhandlingssystemet kan medføre et begrenset utvalg av leselister, og slik stå i veien for optimale valg for den enkelte. I teknologistudien blir det tydelig hvordan det norske systemet styrer hjelpemiddelmarkedet. Teknologistudien viser også at de sjenerøse nordiske systemene for tilgang til hjelpemidler betyr at det er flere leverandører representert på markedene. Mange av aktørene opererer på hele det nordiske markedet, og de samarbeider. De har blant annet gått sammen om å formidle tilbakemeldinger fra brukerne til produsentene. Hvorvidt produsentene har systemer for å fange opp tilbakemeldinger fra leverandører varierer. Det er ingen av landene som har etablerte systemer for kontakt mellom brukere og produsenter. Både leverandører og produsenter har kontakt med superbrukere som de bruker i sin utprøving av produkter. Generelt viser det seg at det største problemet knyttet til bruk av leselist i dag ikke handler

4 ikke om leselistproduktene i seg selv, men om manglende universell utforming av generell teknologi og problemer med kompatibilitet mellom generell IKT på arbeidsplassen og hjelpemidler (i dette tilfelle kombinasjonen av skjermleser og leselist). Det er en stor utfordring at det ikke er større samarbeid mellom prosenter av IKT-hjelpemidler og produsenter av generell teknologi. På samme måte er dette et felt hvor det blir meget tydelig at det er behov for krav til universell utforming av produkter, og informasjon til oppsett av IKT-systemer på arbeidsplasser. I alle land viser det seg at uformelle nettverk mellom blinde og synshemmede er den viktigste kilden til informasjon om nye produkter og hvilke produkter som egner seg best for den enkelte. Arbeidsplasstudien viser at IKT er blitt en kritisk infrastruktur i alle komperasjonslandene. Samtidig viser det seg at selv om det er ulike systemer, så finnes det offentlige systemer for tilgang til hjelpemidler og tilrettelegging av arbeidsplass i alle land. Den mest slående forskjellen er at det i både Nederland og Storbritannia er flere private aktører som jobber opp mot arbeidsplass som har spesialkompetanse nettopp på dette. I Storbritannia er det flere NGOs som er viktige i konkret jobbing opp mot tilrettelegging på arbeidsplass. Norge og Danmark har færre av disse aktørene, og også færre aktører med spesialkompetanse som jobber tett opp mot arbeidsplass. I alle land viser det seg at det er (minst) fire viktige forutsetninger som må oppfylles for at IKT skal kunne utnyttes som hjelpemiddel på arbeidsplass: vurdering av behov på arbeidsplass, tilgjengelighet til informasjon, tilgjengelighet til opplæring og support, og kompatibilitet mellom generell IKT på arbeidsplassen og hjelpemidler. Manglende opplæring og support ser ut til å være et gjennomgående problem i alle komparasjonslandene. Manglende tilgang til informasjon om tilgjengelige løsninger synes å være et særlig problem i det norske systemet. Det finnes ingen offentlig tilgjengelig informasjon til arbeidstaker eller arbeidsgiver om hvilke hjelpemidler som finnes for personer med ulike former for funksjonsnedsettelser. Dette kan blant annet ha sammenheng med et offentlig innkjøpssystem og begrensninger knyttet til å markedsføre enkelte produkter foran andre. I tillegg kan det være en sideeffekt av en omfattende velferdsstat som har hindret aktivitet knyttet til dette i de frivillige organisasjonene. I både Danmark og Storbritannia eksisterer det internettsider med informasjon om hjelpemidler og arbeidsliv utviklet av frivillige organisasjoner. Dette er særlig utbredt i Storbritannia. 4) Hvilke barrierer og utfordringer finnes for funksjonshemmedes tilgjengelighet til IKT som hjelpemiddel på arbeidsplassen i Norge. I Norge er det gjennomført flere tilleggsstudier på arbeidsplass for å belyse barrierer og utfordringer knyttet til funksjonshemmedes tilgjengelighet til IKT som hjelpemiddel på arbeidsplass. Det ble inngått et samarbeid med konsulentfirmaet Ablecon AS som har teknisk og pedagogisk kompetanse i utredning av arbeidsplasser. I arbeidsplasstudien er det et sentralt funn at hovedproblemet ikke ser ut til å være å få de IKT hjelpemidler man ber om, men at det er utfordringer knyttet til tilgjengelighet til informasjon om

5 produkter, helhetlige vurdering av behov på arbeidsplass, opplæring i bruk av produkter og support av produkter. Samarbeidet med en aktør med både teknologisk og pedagogisk kompetanse var svært lærerikt for å synliggjøre at det mange steder er lite optimale løsninger knyttet til IKT og at mange arbeidstakere som har fått tildelt IKT-produkter aldri har fått ordentlig opplæring i bruk av disse proruktene på arbeidsplassen. Dette betyr at potensialet ikke blir optimalt utnyttet. I tillegg er det meget sjelden foretatt helhetlige arbeidsplassvurderinger, hvor arbeidstakerens IKT- og hjelpemiddelbehov er blitt vurdert opp mot arbeidsoppgaver, viktige fellesaktiviteter og arenaer på arbeidsplassen. Flere av disse resultatene er presentert i et eget bokkapittel i Jan Tøssebros anotlogi Funksjonshemming. Politikk, hverdagsliv og arbeid. 5) Innovasjonsforum Det avholdes et innovasjonsseminar på Fafo 25. Juni Seminaret vil samle miljøer fra forskning, forvaltning, NAV, hjelpemiddelleverandører og brukerorganisasjoner. Seminaret legger frem hovedfunn fra prosjektet under overskriften Et system for superbrukerne?. Flere andre innledere fra praksisfeltet er invitert for å holde korte innlegg som utdyper prosjektets tema. Prosjektet avsluttes med en innovasjonsdebatt om hva som hemmer eller fremmer innovasjon innenfor det norske systemet for tilgjengelighet til IKT for personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Sluttkommentar Det komparative perspektivet i prosjektet har bydd på utfordringer. Det tar tid å organisere og samkjøre forskergruppene. Det norske systemet, som naturlig nok dannet utgangspunkt for prosjektet, skiller seg på en del områder radikalt fra systemene i komparasjonslandene. Dette har krevd at de norske forskerne har måttet bruke mye tid og energi på å beskrive den norske situasjonen på en slik måte at de utenlandske forskerne kan omsette problemstillingene til sine nasjonale kontekster. Ressursene som kreves for å samkjøre en internasjonal forskergruppe må ikke undervurderes, men det må samtidig understrekes at det komparative designet har gitt ny og nyttig kunnskap om det norske diffusjonssystemet. Resultatene i prosjektet er relevante for utvikling av feltet hjelpemidler i arbeidslivet i Norge. Mange av funnene som er avdekket knyttet til hjelpemiddelsystemets funksjonsmåte knyttet til IKT i arbeidslivet kan overføres til andre type hjelpemidler. Det er formidlet resultater fra prosjektet til det offentlige utvalget oppnevnt i 2008 for å gjennomgå hele hjelpemiddelområdet, blant annet området hjelpemidler i arbeidslivet. Blant annet bakgrunn av tidligere forskning innenfor IKT, funksjonshemming og arbeidsliv fikk Fafo i oppdrag av Arbeidsdepartementet å gjennomføre en studie av hele systemet for tilrettelegging og hjelpemidler i arbeidslivet for personer med nedsatt funksjonsevne. I forbindelse med lansering av NOU en fra Hjelpemiddelutvalget våren 2010 skrev Fafo en kronikk i Dagsavisen hvor det i tillegg til å skissere utfordringer knyttet til hele systemet for tilrettelegging og hjelpemidler i arbeidslivet ble pekt på at studien IKT, funksjonshemming og arbeidsliv har vist at IKT hjepemidler er et underutnyttet potensial i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv.

6 På bakgrunn av resultater i prosjektet har vi stilt spørsmålstegn ved om dette er et område hvor sektorprinsippet kommer til kort og hvor det er behov for større anerkjennelse av behovet for spesialkompetanse. Dette blir særlig tydelig knyttet til IKT og synshemmede arbeidstakere. Samtidig er det et paradoks i det norske systemet at det brukes store beløp på hjelpemidler, men veldig lite på opplæring. Den komparative analysen har synliggjort at andre organiseringsformer kan gi gode resultater. I Nederland har man for eksempel mindre enheter med spesialkompetanse som yter helhetlig oppfølging. Arbeidet er i større grad enn de andre landene knyttet til arbeidsliv og bedriftshelsetjenesten spiller en viktig rolle. I Danmark bygger man opp kompetanse ved Jobsentrene. I Storbritannia er det flere ulike fora knyttet til tilrettelegging og arbeidsliv. I Norge er det liten kjennskap til IKT og hjelpemidler i de etater som jobber opp mot arbeidsplass og bedriftshelsetjenesten har liten kompetanse utover reint ergonomiske tiltak. Det mangler også fullstendig informasjon om hjelpemidler utover det brukere kan abonnere på fra leverandører. Resultatene i prosjektet vil ha nytteverdi og relevans i det videre arbeidet med å skape et mer inkluderende arbeidsliv, både knyttet til inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne og til å bevare personer som får nedsatt arbeidsevne i arbeidslivet. Våre funn tyder på at det ligger et stort, uforløst potensiale i tilrettelegging på arbeidsplass, men bedre tilrettelegging krever både kompetanse og bevissthet i systemet.