Supplerende programnotat Loktra

Transkript

1 Supplerende programnotat Loktra Forord for supplerende programnotat Loktra Dette notatet er utarbeidet av programstyret for Forskningsprogrammet LOKTRA med bistand fra forskningsleder Gustav Nielsen. Det supplerer, men erstatter ikke, det opprinnelige programnotatet som ble lagt fram i september Bakgrunnen for at Programstyret har funnet det nødvendig å lage et supplerende programnotat er at forskningsrådet har ønsket å styrke forskningen rettet mot sammenhengene mellom transport, miljø og arealbruk. Vestlandsforskning ble engasjert til å lage en utredning om dette i november Etter en høringsrunde har forskningsrådet konkludert med at LOKTRAs mandat bør videreutvikles med større vekt på forskning om sammenhenger mellom transport og arealbruk. Dette forutsettes å skje gjennom økt økonomisk engasjement fra andre kilder enn Samferdselsdepartementet, som hittil har finansiert det meste av LOKTRAs aktivitet. Hensikten med notatet er å konkretisere hva denne utvidelsen av mandatet skal bety for LOKTRAs faglige profil og sammensetning av delprosjekter. Pr september 1996 har LOKTRAs programstyre følgende sammensetning: Administrerende direktør Christian Aubert, Transportbedriftenes Landsforening (leder) Professor Jan Owen Jansson, Linköpings universitet, Sverige Rådgiver Jarle Jensen, Miljøverndepartementet Leder Gunn Inger Løvseth, Hovedutvalg for næring, samferdsel og kultur, Sør-Trøndelag fylkeskommune Avdelingsdirektør Tore Raasok, Samferdselsdepartementet Fagdirektør Eva Solvi, Vegdirektoratet Professor Arvid Strand, Norsk institutt for by- og regionforskning Kommuneplanlegger Henning Sunde, Tromsø kommune Professor Harald Sætren, Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen Koordinator for LOKTRAs programstyre er rådgiver Halvdan Buflod, Norges forskningsråd. Sivilingeniør Gustav Nielsen, As Civitas er engasjert som forskningsleder på deltid. Instituttsjef Knut Østmoe er ansvarlig for å samordne den betydelige delen av LOKTRAs prosjektvirksomhet som foregår ved Transportøkonomisk institutt. Oslo, september Bakgrunn 1.1 Forskningsprogrammet LOKTRA startet i 1994 Norges forskningsråd startet i 1994 forskningsprogrammet LOKTRA - «Lokal transportpolitikk». I følge Programnotatet fra september 1994 er programmets mål «å utvikle en helhetlig forståelsesramme for utforming av lokal transportpolitikk, hvor transportsektoren sees i sammenheng med de øvrige sektorer i samfunnet. Programmet skal støtte og formidle forskning om organisering og virkemidler

2 som kan bidra til å realisere mål knyttet til effektivitet, miljøforhold, trafikksikkerhet, kollektiv-transport og opprettholdelse av et akseptabelt transporttilbud for grupper som ikke har tilgang til personbil.» Programstyret administrerer bevilgningene fra et spleiselag av interesserte aktører. For å få fram ny kunnskap og forbedrede innsikter formidles penger til kompetente forskere og forsknings-miljøer som har interessante og relevante problemstillinger. Fram til og med 1996 har Samferdselsdepartementet, Miljøvern-departementet og Norges forskningsråd bidratt økonomisk. Programmet har i 1996 en økonomisk ramme på 6,2 millioner kroner. LOKTRAs arbeide startet med utvikling av et programnotat og gjennomføring av fem kunnskapsoversikter, se prosjektoversikten. På grunnlag av disse forarbeidene er det hittil igangsatt 16 enkeltprosjekter (inklusive forprosjekter) som blir gjennomført i Programstyret har også som mål å knytte doktorgradsstipendiater til programmet, og har hatt en utlysning om dette. Det meldte seg ni interesserte, men programstyret fant ikke å ville tildele noen av disse stipend. Ny utlysning er foretatt i september Utredning om behov for forskning om transport, miljø og areal Etter initiativ fra Miljøverndepartementet engasjerte Norges forskningsråd i august 1995 Vestlandsforskning ved forskningsleder Karl Georg Høyer til å utrede kunnskapsstatus og forskningsbehov innenfor området transport, miljø og areal. Som støtte for arbeidet var det en egen referansegruppe med representanter for Landbruks-, Miljøvern- og Samferdselsdepartementet, og fra områdene Kultur og samfunn og Miljø og utvikling i Norges forskningsråd. I november 1995 forelå en sluttrapport, hvor det ble foreslått fire prioriterte temaområder: Miljøtilpasset transport og bærekraftig utvikling Persontransport, arealbruk og miljø Godstransport, arealbruk og miljø Transportinfrastruktur, arealbruk og miljø 1.3 Forskningsrådets og programstyrets oppfølging av utredningen Etter en høringsrunde i blant annet Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet og forskningsinstituttene TØI og NIBR, har forskningsrådet lagt opp til at LOKTRA skal utvides til å omfatte de tre siste av de fire foreslåtte temaene, dvs de problemstillinger som er knyttet til sammenhengene mellom transport, arealbruk og miljø. For å konkretisere hva en slik utvidelse bør innebære har Programstyret for LOKTRA utarbeidet dette supplerende programnotatet, som skal fungere som en rettesnor for programstyret og forskningsmiljøene i den videre utvikling av programmet. Det opprinnelige programnotatet fra september 1994 står fortsatt ved lag, mens deltemaet transport, arealbruk og miljø altså får en mer omfattende omtale gjennom denne suppleringen. Forsterkningen av temaet er også blitt synliggjort ved å endre programmets navn til «Lokal transportog arealpolitikk», dvs med økt vekt på arealpolitikk og sammenhengene mellom areal- og transportpolitikken. Forkortelsen LOKTRA opprettholdes. I forbindelse med den planlagte utvidelsen av programmets tema forventes det en økning i bevilgningene. I følge forskningsrådets planer skal programmet pågå til og med En antar at ca 20 millioner kroner vil være disponibelt utover de igangsatte prosjekter. 2. Igangsatte prosjekter hittil i programmet 2.1 Fem hovedområder Prosjektvirksomheten i LOKTRA som ble igangsatt før dette supplerende programnotatet ble utarbeidet, kan deles inn i fem hovedområder:

3 Sammenhenger mellom transport og arealbruk Analyser av markeder for arealbruk, person- og godstransport Optimal transport- og arealpolitikk og metoder for transport- og arealplanlegging Institusjonelle forhold og planprosesser Virkemidler for arealbruk og transport i bestemte byregioner Denne inndelingen virker også etter at utvidelsen av programmet er besluttet. 2.2 Sammenhenger mellom transport og arealbruk Samspillet mellom transport og arealbruk er et omfattende forskningsfelt. På dette temaområdet har LOKTRA latt TØI gjennomføre en kunnskapsoversikt om integrerte transport-, arealbruk- og miljømodeller, men en har hittil ikke valgt å gå videre med slik modellutvikling innenfor programmet. LOKTRA har i steden satset på å få fram ny empirisk kunnskap om virkninger av arealbruk og lokaliseringer på transport. To prosjekter - et ved NIBR og et ved TØI - følger opp virkninger av nye kjøpesenteretableringer i Osloregionens sydkorridor. Prosjektet som gjennomføres av NIBR er en videreføring av tidligere undersøkelser av hvordan eksterne kjøpesentra påvirker transportomfanget ved inn-kjøpsreiser. Ved før- og etterundersøkelser i tre boligområder i Follo-regionen kartlegges eventuelle endringer i reiseaktivitet og transport-omfang som følge av etableringene av Ski Storsenter og Vinterbro kjøpesenter. Det er spesielt interessant å finne ut om den ulike lokaliseringen av de to sentrene i forhold til veg, jernbane og eksisterende sentra har betydning for transportomfanget og reisemiddelfordelingen. NIBRs prosjekt er samordnet med TØIs undersøkelse blant kundene i Ski sentrums gamle og nye butikker før og etter etableringen av Ski Storsenter, men før Vinterbro ble åpnet. I 1997 er det også planlagt en undersøkelse etter at Vinterbrosenteret har vært i virksomhet i vel et år. Det siste prosjektet under dette tema utføres av NIBR, som undersøker hvilken virkning bystrukturen har for omfanget av trafikkulykker i en by. Datagrunnlaget vil delvis være en påbygning av data fra NIBRs tidligere studie av «Energi og bygde omgivelser», med opplysninger om 13 større norske byer og ca 40 tettsteder med mer enn 5000 innbyggere. Ulykkesdata innhentes fra Fjellanger-Widerøes «Blackspot-database». I tillegg vil en benytte forsikringsdata for ulykker med materielle skader. Det vil også bli foretatt grundigere studier i to av de 13 større byene. 2.3 Analyser av markeder for arealbruk, person- og godstransport Det er tidligere gjennomført nokså omfattende kartlegginger av transportmarkedet i norske byområder, som en forutsetning for å kunne utvikle en virkelighetsnær og effektiv transportpolitikk. LOKTRA ønsker å fylle ut bildet med studier av forhold som vi har for dårlig kunnskap om. Persontransport i arbeid er et slikt område, som ikke fanges opp av de vanlige reisevaneundersøkelsene fordi reiser i tjeneste ikke registreres like detaljert som private reiser. Bedre kunnskap om næringslivets persontransporter er viktig fordi disse reisene tillegges stor vekt i beskrivelser av byenes transportproblemer og i analyser av nye vegprosjekter. TØI er engasjert til å foreta en operasjonalisering av begrepet reiser i arbeid og kartlegge et utvalg yrkesaktive personers reisevirksomhet i arbeid ved opplysninger fra bedrifter og ansatte i ulike områder i Oslo og Akershus, samt detaljert registrering av reiser i arbeid foretatt av et utvalg av yrkesaktive personer ved telefonintervju. Blant annet i forbindelse med reiser i arbeid ønsker LOKTRA også å undersøke om dagens regler for firmabiler, person- og bedrifts-beskatning gir særlige insitamenter til bilbruk, slik det ofte hevdes i den politiske debatten. Et mindre forprosjekt som ECON utfører for programstyret skal bidra til å avklare problemstillinger som det kan være interessant å arbeide med innenfor dette problemfeltet. Godstransportene er en annen del av transportmarkedet i byene som LOKTRA ønsker å skaffe bedre kunnskap om. SINTEF er engasjert til å utvikle metode og datagrunnlag for å beskrive konsekvenser av lokalisering og utbygging av bedrifter for godstransportstrømmene i en by. Også i dette tilfellet er

4 arbeidet startet med å undersøke metode- og dataproblemene, som er en viktig grunn til at godstransport fortsatt behandles på en nokså overfladisk måte i lokale transportutredninger. Siktemålet er å finne fram til hvilke faktorer som skaper godstransport og hvordan kunnskap om disse kan brukes i byplanlegging. 2.4 Optimal transportpolitikk og metoder for transport- og arealplanlegging Analyser av hva som som er en «optimal transportpolitikk» står sentralt i programmet, og TØI er engasjert til å arbeide med to prosjekter innenfor dette temaet. Begrepet optimal transportpolitikk har to hovedelementer: 1. Riktig prising av transporttjenester, spesielt vegbruk og kollektivtransport. 2. Riktig dimensjonering og utforming av transporttilbudet, spesielt vegsystem og kollektivtilbud. Hva som er «riktig» prising og dimensjonering defineres ut fra tradisjonell velferdsøkonomisk teori der det tas hensyn til system-operatørens kostnader, trafikantkostnader og kostnader for omgivelsene. Utgangspunktet er at det idag eksisterer betydelige avvik fra «optimal» prising og tilbudsdimensjonering. TØI vil studere ulike virkemiddelpakker («policies») som innebærer en tilnærming til det som anses å være optimale løsninger. Disse analyseres ved hjelp av en transportmodell med forenklet soneinndeling og nettverk. Det empiriske grunnlaget for å beregne miljøkostnader vil blant annet være sammenhenger mellom omsetningsprisen på boliger og ulike karakteristika ved boligen, dens lokalisering og miljøbelastning fra vegtrafikk. Som en del av dette temaet deltar TØI i EUs fjerde rammeprogram med OPTIMA-prosjektet; «Optimisation of policies for transport integration in metropolitan areas». Målet med dette prosjektet er å finne optimale transport- og arealbruksstrategier i Oslo og Tromsø og sammenlikne disse med strategier i flere andre europeiske byområder. En skal også vurdere strategienes realisme i forhold til gjennomføring. Også dette prosjektet inneholder modellberegninger basert på eksisterende transportmodeller for byene. Asplan Viak Trondheim utprøver i et forprosjekt et beregningsverktøy som beskriver hvor tilgjengelig ulike bydeler er for fotgjengere, syklister, kollektiv- og biltrafikanter, slik at resultatene kan brukes ved utredning av arealbruksspørsmål og som grunnlag for forbedringer av transportsystemene. Denne kunnskapen inngår som et sentralt element i samordnet areal- og transportplanlegging med sikte på redusert transportbehov og større bruk av kollektive transportmidler. Arbeidet gjøres med utgangspunkt i et geografisk informasjonssystem (ArcInfo, ArcView) og en benytter data for Trondheim til å utprøve metodikken. 2.5 Institusjonelle forhold og plan-prosesser Rogalandsforskning sammenlikner forvaltningssystemet for transport-politikk i Norge med de institusjonelle løsningene i Sverige og Tyskland. Det søkes svar på spørsmålet om hvilken betydning organiseringen av samferdselsforvaltningen har for utformingen av lokal transportpolitikk. Hvilken ansvarsdeling finnes mellom ulike forvaltningsorganer og nivå? Hvilke virkemidler brukes? Hvordan blir transportpolitikken samordnet? Den sentrale antakelsen er at en forutsetning for å føre en helhetlig og miljøvennlig transportpolitikk er at det finnes hensiktsmessige mekanismer for samordning mellom ulike aktører og interesser. Studien fokuserer på det nasjonale forvaltnings-systemet, men inneholder også lokale case-studier for å studere hvordan nasjonal politikk slår ut lokalt. Ved Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) benyttes prinsipal-agent teori for å analysere hvordan institusjonell organisering påvirker transportpolitiske beslutninger. Hensikten er, ved hjelp av anvendt spillteori, å belyse insitamentproblemer som følge av strategiske spill mellom ulike offentlige aktører i transportsektoren. En ønsker å komme med forslag til endringer i insentivsystemer som kan gi en mer effektiv og helhetlig lokal transportpolitikk. Ved Institutt for samferdselsteknikk, NTNU undersøkes fire plan-og beslutningsprosesser med hensyn til hvordan rettferdighetsargumenter og fordelingspolitiske spørsmål har kommet til uttrykk. De fire eksemplene er beslutningen om innføring av bomring i Trondheim, lokal bensinavgift i Tromsø, bomstasjoner i Kristiansand og forslag om bomring eller bensinavgift i Stavanger.

5 2.6 Virkemidler for arealbruk og transport i bestemte byregioner Faktisk bruk av virkemidler og deres effekter i ulike byområder er en viktig innfallsvinkel for LOKTRA. As Civitas foretar en sammenlikning mellom et utvalg norske og utenlandske byers transportpolitikk for å belyse hvordan ulike sett av virkemidler synes å ha påvirket transport-utviklingen og dermed de transportrelaterte miljøproblemene. Som et ledd i dette sammenstilles og kvalitetsikres data om byenes arealbruk, transportsystem, reisevaner mm, såvidt mulig med tidsseriedata for en lengre periode opp til idag. Prosjektet gjennomføres som en kombinasjon av en breddestudie av et større antall byer som det allerede foreligger data for, og mer detaljerte studier av et begrenset antall byer. Som ledd i arbeidet bygges det opp en database om byene, som senere kan gjøres tilgjengelig for andre forskere og utredere. TØI er igang med en sammenliknende studie av kollektivtransportens utvikling i ulike norske byområder i perioden Hensikten er å belyse hva som kan være årsakene til den generelle utviklingen med redusert markedsandel for kollektivtransporten, og hvorfor det er betydelige forskjeller mellom ulike norske byområder. Er det spesielle tiltak eller organiseringen av kollektivtransporten i de enkelte byområdene som gjør at de har en høy andel kollektivtransport eller en gunstigere utvikling enn resten av landet? Eller er det ulike bystrukturer eller andre samfunnsmessige forhold som forklarer forskjellene mellom byene og utviklingen over tid? Parkeringspolitikk studeres også av TØI i et eget prosjekt. Det gjennomføres en sammenliknende studie av parkeringspolitikken i et utvalg byer i Norge og andre land, blant annet Sverige og Storbritannia. NIBR er i gang med et prosjekt som har til hensikt å belyse hvordan investeringer i veganlegg og kollektivtrafikk kan påvirke reisemønsteret i byer. Den empiriske delen av prosjektet tar for seg arbeidsreiser i to transportkorridorer i den vestlige delen av Stor-Oslo, som betjenes av henholdsvis NSB lokaltrafikk til Asker og Oslo Sporveiers T-bane-linje til Østerås. NIBR vil undersøke hvordan reisemiddelfordelingen varierer med konkurranseforholdet mellom bil og kollektivtrafikk, spesielt reisetid dør-til-dør. For den ene korridoren vil en også undersøke effekter av endringer i kvaliteten på kollektivtilbudet. I prosjektets teoretiske del vil de to case-studiene bli sammenliknet med hverandre og med tidligere empiriske og teoretiske studier. 3. Tillegg til tidligere programnotat eksempler på problemstillinger 3.1 LOKTRAs mål I 1995/96 ble det, som nevnt foran, besluttet å utvide forsknings-programmet med økt vekt på problemstillinger knyttet til sammenhengen mellom transport, arealbruk og miljø. LOKTRA skal legge større vekt på arealbruk og bystruktur enn hittil, og se dette i sammenheng med transportsektoren. Etter dette er det overordnede målet for programmet: «å utvikle en helhetlig forståelse for utforming av lokal transport- og arealpolitikk, sett i sammenheng med de øvrige sektorer i samfunnet. Programmet skal støtte og formidle forskning om organisering og virkemidler som kan bidra til å realisere mål knyttet til effektivitet, areal-bruk, miljøforhold, trafikksikkerhet, kollektivtransport og opprettholdelse av et akseptabelt transporttilbud for grupper som ikke har tilgang til personbil». Med dette utgangspunktet skal forskningen i programmet være rettet mot å undersøke og eventuelt å foreslå endringer i mulighetsrommet for den lokale politikkutformingen - herunder den institusjonelle ansvars-delingen - og å klargjøre sammenhenger mellom ulike virkemidler og måloppnåelse. I dette kapitlet skisserer vi en del eksempler på problemstillinger som det vil være nyttig og interessant å få belyst. Forutsetningen for å sette igang forskning på disse temaene vil selvfølgelig være god kvalitet på forslagene fra forskningsmiljøene, både teoretisk, tematisk og metodisk. En kan ikke regne med at programmet vil få ressurser til å ta opp alle problemstillingene som er nevnt. Prosjektenes relevans og kvalitet vil avgjøre prioriteringen.

6 3.2 Sammenhenger mellom arealbruk og transport Etterspørselen etter areal har sammenheng med tre viktige egenskaper ved arealene: Kvantitet Kvalitet, for eksempel miljøkvalitet, utbyggbarhet, status Beliggenhet (i forhold til mulige reisemål) Sammenhengen mellom arealbruk og transport går via alle disse tre egenskaper eller dimensjoner. Eksempelvis vil store byggetomter bidra til å øke transportavstander, reduksjon av forstyrrende eller farlig trafikk vil forbedre nærmiljøets kvalitet og mer effektive transportsystemer vil redusere tidsavstander. Utviklingen i transportsektoren er i stor grad avhengig av arealbruken. Dersom arealpolitikken utformes slik at bosettingen blir spredt og avstandene til arbeidsplasser og sosiale aktiviteter blir store, og folk velger seg reisemål lengre avgårde, blir den mest effektive virkemiddelbruken i transportsektoren en annen enn om det skjer en tett utbygging. Kunnskaper om hva som vil være en effektiv virkemiddelbruk gitt ulike utbyggingsmønstre vil derfor være viktig. Samtidig er arealbruken også påvirket av den transportpolitikken som blir valgt på ethvert tidspunkt, fordi transportmulighetene og kostnadene har betydning for (re)lokalisering av mange aktiviteter. Dagens transportpolitikk vil derfor legge føringer på hva som vil være en effektiv virkemiddelbruk i morgen. Målet må være å se sammen-hengene mellom areal- og transportpolitikk før viktige beslutninger fattes. Begrensning av transportbehovet Det er et politisk mål å begrense transportbehovet, jfr Stortingsmelding nr 31 ( ) om Regional planlegging og arealpolitikk og Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Dette sies blant annet å innebære: En arealpolitikk som tilstreber kortere transportavstander mellom daglige gjøremål og redusert arealforbruk i byområder, blant annet gjennom fortetting og bedre utnyttelse av allerede utbygde arealer En arealpolitikk som støtter opp under miljøvennlige transportformer, for eksempel ved konsentrasjon av ny utbygging nær stasjoner og holdeplasser for kollektiv transport En arealpolitikk der transportskapende virksomheter lokaliseres nær knutepunkter i transportsystemet Videre blir det i ulike sammenhenger antydet at økt utnyttelse av informasjonsteknologi også skal kunne bidra til å redusere behovet for transport av personer og gods. Hvor viktig er arealbruken og hvor stort er styrings-potensialet? Sammenhenger mellom transportpolitikk og arealutnyttelse er spesielt viktig i et langsiktig perspektiv. På kortere sikt kan transportpolitikken påvirke transportvolumet selv om arealbruken er uendret, fordi valg av reisemål og transportomfang påvirkes. Selv om endringer i bystrukturen først framtrer i et langsiktig perspektiv betyr ikke det at arealbruken er mindre viktig på kort sikt. For det første formes framtida hele tiden gjennom mange, løpende og ofte små beslutninger. En reise på tusen mil starter med det første skrittet, og en kommer bare nærmere målet hvis en går i riktig retning. Det kreves derfor langsiktighet i forhold til enkeltbeslutningene. Dessuten er byenes arealbruk dynamisk selv om det meste av bygningskapitalen ligger der allerede. Det foregår en kontinuerlig prosess der bruken av bygningene endres. Selv om tilveksten av ny bebyggelse kanskje er av størrelsesorden 1 prosent pr år, skifter prosent av befolkningen bosted i løpet av bare et år. Trolig skifter folk jobb enda oftere enn de skifter bolig. Også en stor del av bedriftene og organisasjonene flytter på seg i løpet av et år, eller de nedlegges eller nyopprettes. Samtidig skjer det, ikke minst i Norge, endringer i etablert transport-infrastruktur som endrer

7 tilgjengeligheten innenfor den eksisterende by- og tettstedsstrukturen. Til syvende og sist skapes transportbehovet av avstander mellom ulike funksjoner og hvordan folk innretter seg til disse. Den framtidige arealstrukturen vil påvirke mulighetsområdet for bruk av ulike transportpolitiske virkemidler. Det er viktig å etablere en areal-struktur som er robust i forhold til eventuelle nye rammebetingelser og mål, for eksempel mulige internasjonale avtaler om reduserte utslipp eller mindre energiforbruk, økt bruk av økonomiske virkemidler (avgifter, vegprising m v). Det vil også være et poeng å finne fram til effektive kombinasjoner av virkemidler innenfor både arealbruks-politikken og transportpolitikken. Samordning av areal- og transportplanleggingen vil trolig kunne gi økonomiske fordeler og effektiviseringsgevinster. Påvisning av slike gevinster av forsterket, «forebyggende» planlegging vil være nyttig for myndighetene. Sammenhengene mellom transport og arealutnyttelse reiser problem-stillinger i retning av hva slags by- og tettstedssamfunn vi ønsker på lang sikt, også om det gir mening å operere med eksplisitte mål om dette. Dynamikken i samspillet mellom arealbruk og transport Det vil være nyttig med kunnskapsoversikter som fokuserer sterkere enn tidligere arbeider på: Dynamikken i byenes arealbruk Sammenstillinger av hva vi vet om ulike lokaliseringers betydning for transport Hvilke konsekvenser har arealbruk for transport? Det er ønskelig å klargjøre sammenhenger mellom forskjellige arealbruksmønstre, deres transportkonsekvenser, miljøeffekter og samfunnsøkonomiske virkninger, blant annet ved studier av: Virkninger av ulike utbyggingsmønstre og strukturendringer Virkninger av ulike typer lokaliseringsbeslutninger for forskjellige funksjoner Omdisponeringer av bebyggelse og arealer som er utbygd Flyttinger av bedrifter og andre virksomheter Hushold/beboeres flytteatferd, jobbskifter og andre geografiske tilpasninger Hvordan påvirker transport arealbruk? Aktuelle temaer kan være: Klargjøre infrastrukturens betydning for arealbruk og miljø Få fram kunnskap om transportinfrastrukturens direkte og indirekte arealforbruk Vise hvordan endringer innenfor eksisterende transportinfrastruktur kan gi seg seg utslag i endret tilgjengelighetsnivå og miljøeffekter Belyse de langsiktige trafikkmessige, miljømessige og samfunnsøkonomiske perspektivene/virkningene av transporttiltak Belyse virkninger på arealbruk, næringsliv og miljø av restriksjoner og/eller avgifter på bilbruk i sentrale deler av byene Studere forutsetninger for og virkninger av arealbruksutvikling ved knutepunkter i det kollektive transportsystemet 3.3 Analyser av markeder for arealbruk, person- og godstransport Som omtalt foran er det allerede igangsatt prosjekter på dette feltet som også tar opp samspillet mellom transport og arealbruk. Programstyret ønsker likevel å fokusere mer på problemstillinger som ikke er fanget godt nok opp, spesielt knyttet til markedskrefter og styringsmuligheter for arealbruken og de transporter som den skaper.

8 Markedskrefter og styringsmuligheter i utviklingen av byregionenes arealbruk Som nevnt foran har arealene de tre viktige dimensjonene kvantitet, kvalitet og beliggenhet. For by- og trafikkplanleggingen er det ønskelig å studere alle tre dimensjoner og hvordan interaksjonen med transportsystemet påvirker disse, dvs: Husholdningers og bedrifters etterspørsel etter areal Husholdningers og bedrifters etterspørsel etter kvalitet på arealer og nærmiljøer Lokaliseringsspørsmål Priser på grunnareal gjenspeiler begge de to sistnevnte aspektene. Det er ønskelig å få en klarere forståelse av drivkrefter bak arealbruken i byer og tettsteder og lokaliseringen av byfunksjoner, med sikte på å finne fram til hvilke typer styringstiltak som kan være effektive og samfunnsøkonomisk fornuftige. Dette bør skje både ved teoretiske og empiriske undersøkelser. Undersøkelsene bør gi innsikt i hvordan de ulike aktører, private og offentlige, opererer i eiendomsmarkedet og hvilken betydning transportssystemets tilgjengelighet og miljøvirkninger har for aktørenes beslutninger. Denne innsikten bør så kunne benyttes til å beskrive effekter av ulike, mulige offentlige tiltak for å styre arealbruken, både gjennom restriktive tiltak og ved insentiver til samfunnsmessig ønskede løsninger. Priser, skatte- og avgiftspolitikk I denne forbindelse kan det være aktuelt å studere hvordan skatte- og avgiftspolitiske virkemidler og de ulike samfunnsektorenes mål og tiltak påvirker arealbruk og lokaliseringer, og dermed transportbehovet. På grunn av eksternaliteter må prisdannelsen på person- og gods-transportmarkedene påvirkes for å oppnå samfunnsøkonomisk optimale tilpasninger. Det samme gjelder trolig prisdannelsen på areal, som for eksempel kan påvirkes gjennom beskatningen. Kunnskap om samfunns-økonomiske virkninger av ulike løsninger for arealbruk er viktig når det offentlige skal planlegge arealbruken. Konkurranseflater i lokal persontransport Det vil trolig være nyttig med en oppfølging av problemstillinger vedrørende konkurranseflatene som ble reist i forskningsprogrammet om kollektivtransport, for eksempel: Begrepsavklaring, dvs hvilke ulike definisjoner av konkurranseflater kan det være tale om? Bedre og mer systematisert kunnskap om konkurranseflatene i lokal transport, der en særlig fokuserer på byområder Empiriske undersøkelser for å belyse endringer i konkurranseforhold som følge av tiltak i transportsystemet Nærmere analyser av bilbruk i by Som en del av temaet konkurranseflater kan en eventuelt videreføre tidligere analyser av potensialet for å redusere bilbruk i norske byområder, der også virkninger av arealbrukstiltak trekkes inn, for eksempel: Potensialet for gang- og sykkeltrafikk på korte avstander, med tettere arealbruk, fortetting mm som virkemidler sammen med transport-politiske tiltak Potensialet for dempet bilbruk i forbindelse med fritidsreiser, med lokaliseringspolitikk og utvikling av sterke lokalsamfunn som et av de mulige virkemidlene Potensialet for dempet bilbruk ved økt informasjon/bevissthet om reelt forbruk av tid og penger ved ulike reisemåter 3.4 Optimal transportpolitikk og metoder for transport- og arealplanlegging Målkonflikter i areal- og transportpolitikken I transport- og arealpolitikken må det ofte foretas avveininger mellom ulike hensyn og mål som er i konflikt med hverandre. I noen tilfeller kan motsetninger bero på mangelfull kunnskap om

9 konsekvenser av ulike handlingsalternativer. I andre situasjoner kan det være mulig å finne fram til mer helhetlige løsninger som gir bedre balanse av fordeler og ulemper for de ulike hensyn og interesser. Eksempler på problem-stillinger som bør kunne belyses gjennom forskning: Klargjøre hvilke målkonflikter som finnes innenfor areal- og transportpolitikken, både fiktive (men likevel framtredende i politisk debatt) og reelle. Vurdere om, og eventuelt hvordan, en gjennom samordnet areal- og transportplanlegging kan bidra til å forene ulike mål Mobilitetens betydning Mobilitetens betydning er nevnt i det opprinnelige programnotatet som et interessant problemfelt. Det er idag ofte vanskelig å bedømme konkret hva økte eller reduserte reisemuligheter betyr for ulike grupper i befolkningen, eller for næringslivet. Vi kan for eksempel spørre om folk med høy mobilitet og stor reisevirksomhet har høyere velferd eller et bedre liv enn de med liten reisevirksomhet, gitt samme tilgang på andre ressurser som helse, inntekt mm? Hva betyr det for husholdningene at de får anledning til å foreta storkjøp en gang i uken med bil framfor tre ganger i uken til fots eller med sykkel? Hva betyr det for nærmiljøene at bilen gir folk mobilitet til å tilbringe fritiden andre steder enn der de bor? Liknende spørsmål kan stilles i forhold til næringslivets utnyttelse av mobiliteten. Redusert reisetid er som oftest det viktigste kriteriet på nyttesiden når vi investerer i transportfremmende eller mobilitetsøkende tiltak, men kritikk mot bruken av dette i plan- og beslutningsprosesser blir ofte framsatt. Kan det gis konkret dokumentasjon av nytten av økt mobilitet og transport - eller dreier det seg først og fremst om individuelle eller samfunnsmessige valg mellom ulike livsformer som i og for seg kan være like nyttige for individer og samfunn? Bedre kunnskaper om mobilitetens betydning gjør det lettere å bedømme bilsamfunnets konsekvenser på godt og ondt, og det kan kanskje også gi grunnlag for å fastlegge politiske minstekrav til kollektivtransporten. Grunnlag for en mer differensiert lokaliserings- og transportpolitikk? Det vil være interessant å se på mulighetene for å utvikle en planleggingspraksis hvor det legges vekt på differensiering etter virksomheters transportbehov eller -profil og geografisk variasjon i tilgjengelighet med ulike transportmidler. Det nederlandske ABC-systemet er et aktuelt virkemiddel på dette området. Kan dette systemet tilpasses norske forhold, eller kan en tenke seg andre former for styringsverktøy? Metoder og verktøy for planlegging Når det er snakk om å utvikle bedre metoder og verktøy for planlegging dreier det seg om flere hovedproblemstillinger: Er metodene som brukes relevante for de beslutninger som skal fattes, og/eller bidrar metodene i seg selv til å styre innholdet i beslutningsgrunnlaget, slik at de også fungerer «ideologisk»? Blir metodene brukt på faglig forsvarlig vis? Kan metodene forbedres eller nye metoder utvikles slik at beslutningstakerne kan få bedre, eventuelt mer tilgjengelig beslutningsgrunnlag enn hittil? Mulige forsknings- og utviklingsoppgaver kan være: Kritisk gjennomgang av eksisterende, mye brukte verktøy, både hvordan verktøyene virker og hvordan de brukes, eventuelt misbrukes i praksis Utvikling av nye verktøy for lokal areal- og transportplanlegging, for eksempel metoder for tilgjengelighetsanalyser og beregning av transportkonsekvenser av lokaliserings- og arealbruksbeslutninger Veiledning om planmetoder/planprosesser

10 Trafikkmodeller og konsekvensberegninger er et særskilt fagområde som har betydelig plass i lokal transportplanlegging. Dette er et tema som er omtalt i det første programnotatet, og det er tatt opp i en av rapportene om kunnskapsstatus. Oppfølgende prosjekter om dette kan enten ha en tradisjonell vinkling mot å forbedre modellenes egenskaper, eller reise mer kritiske perspektiver på modellbruken i Norge. Bruken av trafikkmodeller og regneverktøy for konsekvensberegninger er et dominerende trekk i norsk lokal transportplanlegging. Det kan være grunn til å reise en faglig debatt om kvalitet, relevans og ressursbruk på dette feltet. Internasjonalt har en også vært opptatt av trafikkmodellenes fagideologiske grunnlag og transportpolitiske implikasjoner. Et slikt prosjekt kan for eksempel begynne med en fagkritisk gransking av et antall trafikkmodell-arbeider og deres rolle i lokale planprosesser. 3.5 Institusjonelle forhold og plan-prosesser Det er tidligere dokumentert, at dagens institusjonelle forhold skaper betydelige problemer i forhold til å utvikle helhetlige areal- og transportløsninger for tettsteder og byregioner på tvers av kommune- og fylkesgrenser i Norge. Modellbruk og planprosesser Det brukes betydelige ressurser på ulike former for metoder og modeller i plan- og beslutningsprosessene i samferdselssektoren. Det kan stilles spørsmål om valget av metoder og disponer-ingen av faglige og andre ressurser er optimal i forhold til de politiske mål og de verdier som vektlegges i beslutningsprosessene. For eksempel har det vært framsatt hypoteser om at en bruker for store ressurser på analyser av konsekvenser og for små ressurser til å finne gode, og kreative løsninger på problemene. Mulige tema med fokus på selve plan- og beslutningsprosessene kan være å: Klargjøre hvilke drivkrefter og premisser som påvirker areal- og transportpolitikken Belyse hvor de politiske påvirkningsmulighetene ligger Hvordan få til bedre samordning av transport- og arealpolitikken? Prosjekter som fokuserer på betingelsene for bedre samordning av areal- og transportpolitikken vil derfor ha betydelig interesse. Problemstillingene blir delvis tatt opp i allerede igangsatte prosjekter, men programstyret ønsker å vurdere ytterligere innsats spesifikt rettet inn mot rammebetingelsene for arealpolitikken. Aktuelle tema kan være: Vurdering av de statlige rammevilkårene. Gir de rom for en helhetlig og effektiv lokal areal- og transportpolitikk? Hvis ikke, hvilke forbedringer kan tenkes? Hva er handlingsrommet for lokale myndigheter (både kommuner og fylkeskommuner), og hvordan utnyttes det? Plan- og bygningslovens betydning Bestemmelsene om planlegging og konsekvensutredninger (KU) i plan- og bygningsloven er viktige virkemidler i areal- og transportpolitikken. Plan- og bygningsloven gir gjennom fylkesplan-, kommuneplan- og KU-bestemmelsene muligheter for overordnede vurderinger av arealbruk og transportsystem i regioner (fylker), byområder og i transportkorridorer. Loven inneholder også bestemmelser som er mer rettet inn mot konkret gjennomføring av ulike arealløsninger og transporttiltak. Aktuelle problemstillinger innen dette feltet kan være: Hvor godt virker plan- og bygningsloven som styringsverktøy innen areal- og transportplanleggingen. Hva er de sterke og svake sidene, for eksempel med hensyn til målene om samordning og helhetlige løsninger? Hvordan virker plan- og bygningsloven som arena for avklaring av regionale problem-stillinger, for eksempel når det gjelder utbyggings-mønster, transportsystem og lokalisering av større virksomheter? Hva er styringspotensialet? Hva kan planlegging etter plan- og bygningsloven faktisk påvirke innen areal- og transportfeltet gjennom en effektiv bruk av bestemmelsene i loven? Hvor ligger utviklings-mulighetene?

11 De nasjonale planene for samferdsel som styringsmidler Rulleringene av de nasjonale planene for ulike deler av samferdselen er viktige begivenheter både politisk og faglig. Disse planene angir viktige prioriteringer innenfor transportsektoren, blant annet når det gjelder investeringer i infrastruktur. Av temaer som det vil være interessant å få belyst, kan nevnes: Hvilken betydning for eksempel NVVP- og NJP- prosessene har i forhold til den lokale arealog transportpolitikken? Hvordan virker disse prosessene i forhold til planlegging og beslutninger etter plan- og bygningsloven? Hvilken betydning har NVVP- og NJP-planene for ulike aktørers beslutninger, for eksempel innenfor eiendomsmarkedet? 3.6 Virkemidler for arealbruk og transport i bestemte byregioner Virkninger av areal- og miljørelaterte virkemidler Samfunnet trenger til enhver tid oppdatert kunnskap om hvordan ulike virkemidler kan påvirke måloppnåelsen i areal- og transportpolitikken. Ikke minst er det nyttig å samle og systematisere erfaringer fra tiltak og virkemidler som er tatt i bruk, i Norge såvel som i utlandet. Eksempler på mulige studier kan være: Kunnskapsoversikter basert på norsk og internasjonal litteratur. Analyser av utenlandske erfaringers overførbarhet til norske forhold. Hva betyr ulike historisk/kulturelle, økonomiske, institusjonelle og politiske faktorer i denne forbindelse? Etterprøving av hvorvidt og hvordan plan- og bygningsloven har påvirket arealbruk i bestemte byområder. Vurdering av hvilke andre faktorer som spiller inn, og hvordan disse kan påvirkes. Undersøkelser av hvordan økonomiske virkemidler påvirker transport, miljø og arealbruk i byområdene, for eksempel ved en samlet etterprøving av bompengeringer og bensinavgift i Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø. Programstyret har i sitt opprinnelige programnotat pekt på at det kan være særlig fruktbart å gjennomføre studier med et komparativt forskningsdesign, og dette gjelder ikke minst studier av virkemidler og deres effekter i ulike byområder og land. Samspill mellom parkeringspolitikk og arealbruk Vi vet en del om virkninger av ulike typer parkeringstiltak på trafikk og reiser, men mangler kunnskap om hvilken betydning parkerings-politikken har for arealbruken. Parkeringsnormer påvirker for eksempel kostnader ved nybygging og byfornyelse, og kan derfor tenkes å bremse tendenser til fortetting i sentrale byområder. På den annen side møter forslag om restriktiv parkeringspolitikk i sentrumsområder ofte motstand, og det hevdes gjerne at en slik politikk vil medføre utflytting av virksomheter. Empiriske undersøkelser av slike forhold mangler i dag. Trolig er faglig usikkerhet om samspillet mellom parkeringspolitikk og arealbruk en årsak til forholdsvis svak styringsvilje og begrensede styringsmuligheter på dette feltet. 4. Videre arbeid i LOKTRA Programstyret vil bygge det videre arbeidet i LOKTRA på det opprinnelige programnotatet utgitt i september 1994, og dette supplerende programnotatet som i større grad vektlegger arealpolitiske problemstillinger i tillegg til de transportpolitiske. Programstyret vil, etter hvert som midler blir tilgjengelige, invitere forskningsmiljøene til å komme med prosjektforslag og søknader med grunnlag i de problemstillinger som er trukket opp i de to notatene, første nye søknadsfrist blir 15. november Programstyret vil imidlertid også behandle forslag fortløpende så lenge de finnes interessante innenfor LOKTRAs arbeidsfelt. I tillegg vil programstyret fortsatt selv initiere enkelte prosjekter som en finner nødvendige for å sikre bredden og dybden i programmet.

12 Underveis vil programstyret arrangere forskerseminarer for å stimulere faglig utvikling og kritikk på tvers av prosjektene. Programstyret har laget en hovedstrategi for formidling til ulike grupper av brukere og til almenheten. Det tas sikte på en løpende formidling og drøfting av forskningsresultatene, særlig rettet inn mot brukere innen forvaltningen og organisasjonene. Det er planlagt årlige bruker-konferanser. I tillegg påligger det forskningsmiljøene selv et betydelig ansvar for formidlingen av kunnskaper fra prosjektene. Forskere, forskningsleder/-koordinator og medlemmer av programstyret vil også være beredt til å delta på brukernes egne konferanser, seminarer og møter, slik at det kan foregå en gjensidig utveksling mellom forsknings- og brukermiljøene under gjennomføringen av LOKTRA. Programstyret vil sørge for en samlet presentasjon og sluttrapport der de viktigste resultatene fra programmet vil fremgå.