Uavhengig myndighetsutøvelse en prinsipiell vurdering. Eivind Smith Universitetet i Oslo

Transkript

1 Uavhengig myndighetsutøvelse en prinsipiell vurdering Eivind Smith Universitetet i Oslo

2 Rettsliggjøring? Tømmer jussen demokratiet for innhold? Skillet mellom nasjonale rettsregler og internasjonal binding Her særlig om det nasjonale: A) Rettsregler er (grovt sett) politiske vedtak B) Rettsreglene kan endres eller oppheves ved nye politiske vedtak Kan politiske vedtak tømme demokratiet?

3 Rettsbinding fyller demokratiske krav «Democracy entails accountability to the electorate, the obligation of public authorities to comply with the law No one will be above the law.» (Charter of Paris for a New Europe, OSCE 1990) Forvaltningsorganer med en dose lovbestemt uavhengighet er altså demokratiske organer Lovregler begrenser forvaltningshierarkiet selv om intet er bestemt om uavhengighet

4 Legalitetsprinsippet «Article 2 Principle of lawfulness 1. Public authorities shall act in accordance with the law. 3. They shall act in accordance with rules defining their powers and procedures laid down in their governing rules. 4. They shall exercise their powers only if the established facts and the applicable law entitle them to do so» (Europarådets rekommandasjon 2007/7 om god forvaltning)

5 Legalitetsprinsippet = prinsippet om lovstyrt forvaltning «Article 2 Principle of lawfulness 1. Public authorities shall act in accordance with the law. 2. They shall comply with domestic law, international law and the general principles of law governing their organisation, functioning and activities. 3. They shall act in accordance with rules defining their powers and procedures laid down in their governing rules. 4. They shall exercise their powers only if the established facts and the applicable law entitle them to do so» (Europarådsrekommandasjon 2007/7 om god forvaltning)

6 Det hierarkiske utgangspunkt i Norge (og Europa) Den udøvende Magt er hos Kongen (Grunnloven 3 jfr., 27 flg. om statsrådet) Konstitusjonelle konsekvenser særlig Parlamentarisk ansvar Sammenhengen mellom makt og ansvar Betydning for ansvarsfordeling og legitimitet Dermed: Betydning for demokratiet Stemmer form og realitet overens?

7 Ministeriet I Norge: Departement, direktorater m.v. Komparativt: Ministeriet = ministerens samlede ansvarsområde Eks. Danmark: Ministeriets departement Den norske terminologien og/eller modellen: Oppskrift på uklarhet? Skillet mellom frittstående og uavhengig (NB innenfor forvaltningsapparatet)

8 Statsorganer eller politikere? Språkbrukens (ikke bare medias) tendens til personliggjøring Det er Stortinget som vedtar lover (og som har krav på vår respekt), ikke politikerne Regjeringen er ikke folkevalgt Skillet mellom styre i stort og styre i smått Er enkeltinngrep fra tilfeldige statsråder m.v. mer demokratisk enn styring i generell form? Politiske signaler

9 Rettsreglenes gjennomslagskraft Realisme, pragmatisme, formalisme i Skandinavia/Norge? Du skal ikke bedrive ord! Uansett: Der er realiteter i formaliteter! (C. J. Hambro) eller det bør være det for ellers betyr det jo lite hva politisk ansvarlige organer vedtar, og i hvilken form. Hva skjer da med behovet for samsvar mellom kompetanse og ansvar?

10 Ikke fravær av politisk styring Spørsmålet om uavhengighet i forvaltningen gjelder primært respekt for loven til enhver tid ( legalitetsprinsippet i europeisk versjon) Ikke ja eller nei til politisk styring Spørsmålet gjelder kun valget av form Hvis forvaltningen trår feil, kan kursen korrigeres gjennom nye politiske vedtak Statsrådens sektoransvar vil alltid bestå

11 UAVHENGIGHET? Ulike begrunnelser og/eller behov ligger bak Mer generelle momenter: Generelt eller individuelt: Jo mer generelt, jo mindre uavhengig Mer eller mindre politisk : Jo mer politisk, jo mindre uavhengig Men ikke entydige kriterier eller konsekvenser

12 Utlendingsfeltet som eksempel Generelt Individuelt Mer politisk Mindre politisk

13 Begrepets relativitet Forvaltningsorganer er aldri helt uavhengige Ikke tale om noe enten/eller Uavhengighet som relativt begrep (instruks, klage, omgjøring, oppnevning, tidshorisont, budsjettansvar, organisatorisk plassering ) Dette gir rik mulighet for skreddersøm Men nyanseringsmulighetene byr også på utfordringer

14 Når retningen er gitt Praksis viser et sterkt og trolig økende behov Men fagdepartementene kan ikke støtte seg til etablerte modeller som alternativ til grl. 3 DIFI-materialet (jfr. Eriksen) antyder bl.a.: Hjulet må oppfinnes hver gang (ad hoc) Utbredt uklarhet om kompetanse og ansvar Eventuelle hovedlinjer er vanskelige å se I så fall: Det er demokratiet som taper

15 Når retningen er gitt Praksis viser et sterkt og trolig økende behov Men fagdepartementene kan ikke støtte seg til etablerte modeller som alternativ til grl. 3 DIFI-materialet (jfr. Svein Eriksen) tyder bl.a. på: Hjulet må oppfinnes hver gang (ad hoc) Utbredt uklarhet om kompetanse og ansvar Eventuelle hovedlinjer er vanskelige å se I så fall: Det er demokratiet som taper

16 Vil uavhengighet bli respektert i Norge? Klarer politikere under medienes press å la være å blande seg inn? Eksempel blant mange: Staten og kommunene Men: Riksadvokaten, Norges Bank, Utlendingsnemnda Læreprosess/bevisstgjøring over tid Utenlandske erfaringer: Kravallerna under EU-toppmøtet i Göteborg

17 Alternative modeller? Likevel: Det svenske eksemplets særegenhet RF 11:7: Ingen myndighet... får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag Vi beveger oss på sett og vis i retning av et svensk system Men dette systemet er avvikende og lite fleksibelt

18 Andre erfaringer utenfra Økende antall (independent) administrative agencies i mange demokratiske land (miljø, transport, marked ) Også antall domstollignende forvaltningsorganer (særlig klagenemnder av ulikt slag) øker sterkt (jfr. bl.a. Statskonsult 2003:19 og nyere litteratur) Behovet for slike organer er langt mindre i land med egentlige forvaltningsdomstoler.

19 Hva bør gjøres? Høyere opp på agendaen: Verktøykasse Ikke debatt pro/contra Heller diskutere, men når og hvordan Overskride sektorpreget tilnærming ad hoc Justisforvaltningen som særskilt problem Men: Det viktigste er ikke navnet ( domstol ), men forsvarlig organisering og prosess og ikke minst tilgjengelighet

20 Konklusjon Forvaltningsrett og -politikk er to sider av samme sak Forvaltningspolitikken og dens viktigste redskaper bør samles i ett departement!