Saksbehandler: Mari Kristine Rollag Arkiv: F00 Arkivsaksnr.: 12/ Dato:

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Mari Kristine Rollag Arkiv: F00 Arkivsaksnr.: 12/ Dato: HØRING NÅR SANT SKAL SIES OM PÅRØRENDEOMSORG FRA USYNLIG TIL VERDSATT OG INKLUDERT â INNSTILLING TIL BYSTYREKOMITÉ HELSE, SOSIAL OG OMSORG/BYSTYRET: Rådmannens forslag til vedtak: Bystyret slutter seg til rådmannens forslag til høringsuttalelse. Osmund Kaldheim rådmann á Eva Milde Grunwald helse- og sosialdirektør

2 â HØRING NÅR SANT SKAL SIES OM PÅRØRENDEOMSORG FRA USYNLIG TIL VERDSATT OG INKLUDERT 1. Bakgrunn for saken Helse- og omsorgsdepartementet har i samarbeid med Arbeidsdepartementet sendt NOU 2011:17 ut på høring. Høringsfrist er Det regjeringsoppnevnte Kaasa-utvalget leverte 17. oktober 2011sin innstilling; NOU 2011:17 Når sant skal sies om pårørendeomsorg Fra usynlig til verdsatt og inkludert. Stortingsmeldingen om fremtidens omsorgstjenester, St.meld. nr. 25 ( ) Mestring, muligheter og mening, legger til grunn at det skal videreutvikles ordninger som gjør det enklere å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og pleietrengende voksne og eldre. Utvalgets mandat har vært å utrede i hvilken grad og på hvilken måte familier med omfattende omsorgsoppgaver kan gis økonomisk kompensasjon når de utøver pleie og omsorg som kommunen ellers plikter å tilby etter den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Fire sentrale hensyn er lagt til grunn for utvalgets forslag: Forsvarlige tjenester for bruker Ordningen skal bidra til likestilling og integrering og hindre utstøting fra arbeidslivet Ressursene skal prioriteres mot tjenester som faktisk ytes og ikke generelle kontantytelser Forenklet byråkrati Høringsdokumentene kan lastes ned her: 2. Hovedinnholdet i utredningen Utvalget har anbefalt en modell som består av tre hovedgrep: Utvidet pleiepengeordning med inntil % pleiepenger til foreldre med barn under 18 år som har alvorlige varige lidelser. Ny og forsterket kommunal omsorgsstønad med nasjonale satser. Den foreslåtte ordningen skal erstatte dagens hjelpestønad og omsorgslønn. Lovfestet pårørendestøtte i kommunene med tiltak som verdsetter og inkluderer de pårørende og kvalitetssikrer tjenestene. 2

3 I utredningen beskrives hovedtrekkene i nåværende ordninger, som oppleves som fragmentariske og lite koordinerte. Utvalget har sett på ordninger i andre land, og deres anbefalinger bygger blant annet på den finske modellen. Særlige forhold knyttet til innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn og kjønnsforskjeller er nærmere drøftet, og det er særlig fokusert på mandatets punkt om å hindre frafall fra arbeidslivet. Utredningen belyser ulike dilemmaer knyttet til kompensasjon for pårørendeomsorg, derunder blant annet spørsmål om tjenestekvalitet, økonomisk motivasjon, forholdet mellom bruker og omsorgsgiver samt konsekvenser for omsorgsgivers helse og muligheter på arbeidsmarkedet. 3. Eksisterende stønadsordninger som omfattes av endringsforslagene Den foreslåtte modellen medfører endring av eksisterende ordninger som reguleres av to ulike lovverk: Pleiepenger og hjelpestønad etter folketrygdloven (statlige ordninger) Omsorgslønn etter helse- og omsorgstjenesteloven (kommunal ordning) 3.1 Pleiepenger Pleiepenger kan etter dagens regler gis til foreldre med omsorg for barn som har en livstruende eller annen svært alvorlig sykdom eller skade. Den som har omsorg for barnet må oppholde seg i helseinstitusjon mens barnet er innlagt, eller må være hjemme fordi barnet trenger kontinuerlig tilsyn og pleie. Pleiepenger skal erstatte arbeidsinntekt, og gis etter samme beregningsgrunnlag som sykepenger. Det kan ytes graderte pleiepenger ved delvis fravær fra arbeidet. Ordningen er en rettighetsbasert statlig ytelse som forvaltes av NAV. I utgangspunktet skal ikke pleiepenger tilstås ved et varig pleiebehov hos barnet, men dersom sykdommen forverrer seg og kommer inn i en kritisk fase kan det foreligge rett til pleiepenger. 3.2 Hjelpestønad Hjelpestønad er i likhet med pleiepenger en rettighetsbasert statlig ytelse som forvaltes av NAV. Stønaden ytes for å kompensere der det foreligger et særskilt behov for tilsyn og pleie. Årsaken til behovet for tilsyn og pleie må være varig sykdom, skade eller lyte. Hjelpestønaden utbetales direkte til den som har nedsatt funksjonsevne. Stønaden er ikke pensjonsgivende inntekt og heller ikke skattepliktig for mottakeren, og er ikke avhengig av at vedkommende har inntektsbortfall. Størrelsen på hjelpestønaden avhenger av hvor stort behov for tilsyn og pleie funksjonsnedsettelsen medfører. For barn under 18 år kan det gis forhøyet hjelpestønad etter ulike satser. Ved vurderingen av hvilken sats som skal ytes må det foretas en skjønnsvurdering. Det legges vekt på blant annet hvor nedsatt funksjonsevnen er både fysisk og psykisk, hvor omfattende den faktiske pleieoppgaven og tilsynet er, hvor stort behov det er for trening, stimulering og opplæring, samt hvor bundet omsorgspersonen blir av pleieoppgavene. 3

4 3.3 Omsorgslønn Omsorgslønn er en kommunal ytelse som gis etter dagens regler i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Ordningen omfatter både frivillige omsorgsgivere uten omsorgsplikt og foreldre som har omsorgsplikt for sine mindreårige barn. Det følger av lovens ordlyd at kommunene har plikt til å kunne tilby omsorgslønn til den som utfører særlig tyngende omsorgsarbeid, men omsorgslønn er ikke en individuell rettighet for kommunens innbyggere. Kommunen er gitt større rom for skjønn ved vurderingen av om omsorgslønn skal innvilges enn det som gjelder for andre tjenester. Omsorgslønn kan også gis i kombinasjon med andre tjenester. 4. Anbefalt modell 4.1 Utvidet pleiepengeordning ved varig alvorlig sykdom hos barn under 18 år Utvalget foreslår en ordning der det kan gis graderte pleiepenger fra 20 til 50% også ved varig sykdom hos barnet. Hensikten er å legge til rette for fortsatt deltakelse i arbeidslivet til tross for store omsorgsoppgaver, samt å gi en større grad av økonomisk sikkerhet for foreldrene. Pleiepenger ved alvorlig varig lidelse bør etter utvalgets anbefaling kombineres med tjenester fra kommunen som pårørendekontrakt og en vurdering av behovet for kommunale tjenester som praktisk bistand, nødvendig helsehjelp, avlastning og støttekontakt. 4.2 Ny kommunal omsorgsstønad Utvalget mener hjelpestønad og dagens omsorgslønn bør avvikles og erstattes med en sterkere og mer målrettet kommunal omsorgsstønad. Omsorgsstønad er aktuell når pårørende yter omsorg som erstatter kommunale tjenester og hvor det ikke foreligger grunnlag for pleiepenger. Omsorgsgiver lønnes ikke time for time for omsorgsarbeidet. Omsorgsstønad gis på bakgrunn av kommunalt vedtak og en pårørendekontrakt. Ordningen forutsetter en kommunal oppfølging, og stønaden skal fortrinnsvis gis i kombinasjon med kommunale tjenester som avlastning og/eller andre tjenester. Den foreslåtte omsorgsstønaden vil være skattepliktig pensjonsgivende inntekt. Det anbefales fem satser hvor innslaget for satsene settes i forhold til antall timer i vedtak om kommunale tjenester, der pårørendeomsorgen helt eller delvis erstatter kommunale tjenester. Det anbefales at sats 1 utløses ved vedtak på mer enn 10 timer pr. uke og sats 5 for heldøgnsomsorg. Utvalget begrunner forslaget blant annet med forenklet byråkrati, mer likebehandling og bedre økonomisk kompensasjon for de som har omfattende omsorgsoppgaver. 4.3 Ny lovfestet pårørendestøtte Ny pårørendestøtte skal omfatte mer enn økonomisk kompensasjon for ytelser som erstatter kommunale tjenester. Anbefalt ordning har til hensikt å fange opp pårørende som er utsatt for slitasje og forebygge skader og problemer. Til grunn for pårørendestøtte og pårørendekontrakt er vedtaket som beskriver et samlet behov samt en individuell plan en forutsetning. 4

5 Utvalget anbefaler bruk av pårørendekontrakt som er en gjensidig forpliktende avtale mellom kommunen og den pårørende. Hensikten er å sikre at brukeren får tilstrekkelig omsorgstjenester og at omsorgsgiver får nødvendig støtte og hjelp for å yte i denne oppgaven. I tillegg til pårørendekontrakten vil den foreslåtte pårørendestøtten blant annet innebære opplæring og veiledning til omsorgsgiver, rett til permisjon, fridager og vikar ved sykdom, forsikringsordning samt krav til kontroll, oppfølging og evaluering. 5. Alternative modeller 5.1 Modell innenfor dagens økonomiske ramme Dagens pleiepengeordning opprettholdes uten endringer Avvikling av hjelpestønaden og en tilsvarende styrking av overføringene til kommunene for å gi dekning til ny omsorgsstønad Omsorgsstønad gis etter samme prinsipper som i den anbefalte modellen på bakgrunn av kommunalt vedtak. Pårørende gjør en omsorgsoppgave som er en erstatning for kommunale tjenester. Pårørendestøtte som tilpasses dagens ressursbruk, med pårørendekontrakt som et kostnadsnøytralt tiltak Omsorgsgiver vil etter denne ordningen være oppdragstaker. Oppdragstaker mottar ikke lønn, men en godtgjørelse for arbeid. 5.2 Omsorgsgiver ansettes Omsorgsgiver får en ansettelse i kommunen, og får lønn og andre rettigheter som ansatt. Pårørendestøtte utgår til fordel for ordinære rutiner for fast ansatte i kommunene. Ordningen kan organiseres som brukerstyrt personlig assistanse (BPA) ved at den pårørende ansettes som assistent, eventuelt at vedkommende ansettes innenfor andre relevante tjenesteområder. 5.3Kommunal kontantytelse Dagens pleiepengeordning opprettholdes Dagens hjelpestønad avvikles og midler tilsvarende hjelpestønaden overføres kommunene Brukeren mottar en skattefri kommunal kontantytelse etter foreslåtte satser fra 1til 4, avhengig av omfanget på oppgaver. Pårørendestøtte vil ikke gjelde ved kontantytelse. Oppfølgingstiltak fra kommunene vil være brukerkontrakt og en sikring av kvalitet ved årlig vurdering/kontroll. Ordningen gir brukeren frihet til selv å velge hvordan de vil benytte den økonomiske støtten, som styrking av egen økonomi eller til kjøp av tjenester. 5

6 6. Rådmannens vurdering Rådmannen har vurdert de ulike modellene som er foreslått i utredningen, og er enig i enkelte av anbefalingene fra utvalget. En utvidelse av pleiepengeordningen er etter rådmannens syn et godt tiltak som ikke får direkte økonomiske konsekvenser for kommunene, ettersom den finansieres med statlige midler. Imidlertid er rådmannen uenig i flere av utvalgets øvrige forslag i den anbefalte modellen. Forslagene innebærer en utvidelse av dagens økonomiske rammer, og forutsetter en overføring av statlige midler til kommunene. I den anbefalte modellen foreslås en dreining fra kompensasjon for inntekt til kompensasjon for tjenester ved at hjelpestønad og omsorgslønn avvikles og erstattes av kommunal omsorgsstønad. Rådmannen støtter intensjonen om en mer målrettet bruk av offentlige ressurser, men disse forslagene kan også ha utilsiktede negative konsekvenser. Den foreslåtte omsorgsstønaden vil kunne gi personer med lav yrkesdeltakelse og stor omsorgsbyrde en bedre økonomisk kompensasjon enn etter dagens ordning. Det anses også rimelig at stønaden graderes i forhold til mengden av avlastning eller andre kommunale tjenester. Derimot vil forslaget om avvikling av hjelpestønaden ramme familier der omsorgspersonene er yrkesaktive, og dermed ikke vil kunne få omsorgsstønad. På denne måten må forslagene anses å favorisere deltidsarbeid, ettersom pårørende med omfattende omsorgsoppgaver i tillegg til full arbeidsdeltakelse vil ikke få kompensasjon for det omsorgsarbeidet som utføres. Disse konsekvensene er etter rådmannens syn uheldige både ut fra hensynet til likestilling og integrering og målsettingen om å hindre utstøting fra arbeidslivet. En av intensjonene med forslaget er at det skal bli enklere å kombinere lønnet arbeid med pårørendeomsorg. Dette er rådmannen positiv til, ettersom pårørende da kan være i deltidsarbeid samtidig som de påtar seg en del oppgaver som kommunene ellers ville hatt ansvar for. På denne måten vil de som fra før har en svak tilknytning til arbeidslivet øke mulighetene for å ha lønnet arbeid, mens det etter rådmannens oppfatning er større usikkerhet knyttet til konsekvensene for pårørende som allerede arbeider opp mot full stilling. Det er i hovedsak kvinner som utfører det private omsorgsarbeidet, og de foreslåtte ordingene synes i liten grad å bidra til å endre disse strukturene. Forslaget om pårørendestøtte innebærer en økt mulighet for kommunen til å sikre at brukeren mottar forsvarlige tjenester uavhengig av hvem som utfører omsorgsoppgavene. Ordningen vil imidlertid ha administrative kostnader, og det er en forutsetning at kommunene kompenseres fullt ut for de økte kostnadene eventuelle endringer vil medføre. De økonomiske konsekvensene av forslagene er usikre, og anslagene som er gitt er svært sprikende. Generelt er rådmannens oppfatning at konsekvensene av forslagene ikke tilstrekkelig utredet. Dette gjelder både de administrative og økonomiske konsekvensene, og de langsiktige effektene av endringene sett i forhold til målsettingene. Rådmannen anbefaler derfor at kommunen ikke støtter den anbefalte modellen. 7. Rådmannens forslag til høringsuttalelse 6

7 Drammen kommune er positiv til enkelte av forslagene som fremkommer i den anbefalte modellen, men støtter ikke forslaget i sin helhet. Etter kommunens syn er konsekvensene av de foreslåtte endringene ikke tilstrekkelig utredet. I det følgende vil kommunen gi sine merknader til enkelte av endringsforslagene. 7.1 Utvidet pleiepengeordning Pleiepengeordningen er et egnet virkemiddel til å kompensere for tapt arbeidsinntekt i forbindelse med omsorg for syke barn. En utvidelse av denne ordningen får ikke direkte økonomiske konsekvenser for kommunene, ettersom den finansieres med statlige midler. Kommunen er positiv til dette forslaget, som støtter opp under målsettingen om å gjøre det lettere å kombinere arbeid og omsorg. For barn med alvorlig sykdom eller funksjonshemming vil det kunne være behov for å ha en kortere dag i barnehage/skole/sfo, slik at foreldrene må ha redusert arbeidstid. Ordningen med graderte pleiepenger antas å ville avhjelpe dette behovet, og til en viss grad kompensere for foreldrenes inntektstap. Det må imidlertid tas i betraktning at pleiepenger ikke erstatter inntektstap ut over seks ganger grunnbeløpet, og at det ikke skjer noen oppregulering av ytelsen over tid. Ettersom det ikke er utarbeidet noe konkret lovforslag om hvordan ordningen skal praktiseres, er det også uklart hvordan ytelsen skal samordnes med de kommunale tjenestene, og hvilke regler som skal gjelde ved fastsettelse av dekningsgraden. 7.2 Ny kommunal omsorgsstønad og avvikling av hjelpestønad og omsorgslønn Drammen kommune er i utgangspunktet positiv til forslaget om en ny omsorgsstønad etter nasjonale satser. Dette vil gi en bedre økonomisk kompensasjon for de tyngste omsorgsoppgavene, og en mer rettferdig og forutsigbar tildelingspraksis. På kort sikt vil en omlegging av systemet medføre administrative kostnader, men ordningen vil på lengre sikt kunne medføre en administrativ forenkling. Det er en forutsetning at kommunene kompenseres fullt ut for alle økonomiske og administrative kostnader ved eventuelle endringer. Kommunen støtter dreiningen fra kompensasjon for inntekt til kompensasjon for tjenester, og at omsorgsstønaden graderes i forhold til mengden av avlastning eller andre kommunale tjenester. Det er imidlertid en inkonsekvens i dette prinsippet ved at det foreslås som et vilkår for utbetaling av omsorgsstønad at mottakeren har redusert arbeidstid eller ikke er i inntektsgivende arbeid. En yrkesaktiv med full arbeidstid som i tillegg utfører et visst antall timer med omsorgsarbeid for pårørende vil dermed ikke få kompensasjon for dette arbeidet, i motsetning til en deltidsarbeidende som utfører tilsvarende antall timer med omsorgsarbeid. Dette innebærer et insentiv som vil være i strid med målsettingen om likestilling, integrering og økt yrkesdeltakelse. Det fremgår ikke entydig av forslaget om omsorgsstønaden er ment å være en rettighet for mottakeren, eller kommunen skal ha anledning til å utøve skjønn ved spørsmål om tildeling. Drammen kommune anser det ikke tilrådelig med en eventuell rettighetsfesting, da dette vil gi mindre mulighet til å tilby kommunale tjenester som alternativ til pårørendeomsorg. Ønsket om å 7

8 yte omsorg samsvarer ikke nødvendigvis med egnethet og tilstrekkelige kvalifikasjoner for å utføre oppgavene. Kommunen har i liten grad mulighet til å påvirke de pårørendes valg, for eksempel der foreldre ønsker å ha voksne barn med utviklingshemming boende hjemme. I enkelte situasjoner er hjemmeomsorg ikke den beste løsningen, men økonomiske incitamenter kan forsterke tendensen til å velge dette alternativet. Et eventuelt lovforslag bør derfor innebære at kommunen får adgang til å foreta en skjønnsmessig vurdering der omsorgsstønad kan innvilges dersom dette er forenlig med brukerens behov for forsvarlige tjenester. Når det gjelder avvikling av hjelpestønaden, er dette et tiltak som vil slå uheldig ut for familier der omsorgspersonene er yrkesaktive. Foreldre som i dag har barn med forhøyet hjelpestønad vil med de foreslåtte endringene ikke få kompensasjon for betydelige omsorgsoppgaver i tillegg til 100% arbeidsinnsats utenfor hjemmet. I svært mange tilfeller vil det være lite aktuelt at kommunen overtar disse omsorgsoppgavene, og det bør derfor vurderes om det er andre virkemidler som kan tas i bruk for å stimulere foreldre til å ivareta ekstraordinære omsorgsoppgaver kombinert med full yrkesaktivitet. 7.3 Ny lovfestet pårørendestøtte Forslaget om pårørendestøtte inneholder flere viktige elementer. Samlet sett vil de foreslåtte virkemidlene kunne sikre bedre kvalitet i den omsorgen som gis av pårørende. Kommunen anser det positivt at det legges opp til tettere oppfølging av pårørende, og at kommunen får en økt mulighet til å utøve internkontroll. De anbefalte ordningene innebærer imidlertid en vesentlig økning av kommunens administrative oppgaver, og stiller krav til kommunens kompetanse og beredskap. Det må derfor tilføres tilstrekkelige ressurser til kommunene for å sikre at disse oppgavene blir tilfredsstillende ivaretatt. Når det gjelder pårørendekontrakten vil denne være et nyttig verktøy for å ivareta brukerens rettssikkerhet. Det at begge parter inngår et forpliktende samarbeid vil kunne medvirke til å profesjonalisere omsorgsarbeidet som utføres, og kommunen får større mulighet til å bidra med kompetansehevende tiltak, tilsyn og kontroll. Dette vil for mange pårørende også skape en tryggere og bedre arbeidssituasjon. Dersom omsorgsgiveren mottar omsorgsstønad vil det være hensiktsmessig at dette inngår i pårørendekontrakten, ettersom denne stønaden skal kompensere for tjenesten som ytes, og det er kommunen som utbetaler stønaden. I de tilfellene der pårørende har rett til pleiepenger fra folketrygden blir det mer uklart hvordan dette eventuelt skal reguleres i en pårørendekontrakt. Pleiepenger skal kompensere den pårørendes inntektstap, og ettersom kommunen ikke forvalter pleiepengeordningen anses det mindre naturlig at denne stønaden knyttes til kontrakten. Når det gjelder permisjonsrettigheter og vikarordninger, er det viktig at kommunen må kunne stå fritt i å organisere alternative tjenester. Det kan ikke være krav om at tjenestene, for eksempel avlastning, skal skje i brukerens hjem. 7.4 Alternative modeller 8

9 Drammen kommune har vurdert de alternative modellene, og slutter seg ikke til noen av disse forslagene. Med den forventede økningen i behovet for pårørendeomsorg anser kommunen det nødvendig med økte økonomiske rammer, og det kostnadsnøytrale forslaget anses derfor ikke aktuelt. Kommunen anser det heller ikke ønskelig med ansettelse av omsorgsgiver. Videre vil en kontantstøtteordning som skissert være for lite målrettet, og anbefales derfor ikke. Det er avgjørende å velge bærekraftige løsninger for fremtiden som gir best mulig ressursutnyttelse. Vedlegg: NOU 2011:17 Når sant skal sies om pårørendeomsorg Fra usynlig til verdsatt og inkludert á 9