O 5.4 Vurdering av situasjonen i det kommunale barnevernet

Transkript

1 Vedlegg 14 til årsrapport 2015 O 5.4 Vurdering av situasjonen i det kommunale barnevernet Innledning I tildelingsbrev 2015 har direktoratet fått i oppdrag fra departementet å gi en vurdering av situasjonen i det kommunale barnevernet basert på Statistisk sentralbyrås (SSBs) statistikk og kommunenes halvårsrapportering (O 5.4). Direktoratet har avgrenset oppdraget til å gi en beskrivelse av situasjonen og aktivitetsutviklingen i det kommunale barnevern med data fra to angitte kilder spesifisert nedenfor. Underveis forsøker vi å gi mulige forklaringer på hvorfor aktiviteten er slik den er. Det kommunale barnevernets aktivitet tallfestes i notatet gjennom antall barn med meldinger og undersøkelser og antall barn med tiltak. Antall barn med barnevernstiltak deles inn etter hvorvidt de mottar tiltak i hjemmet eller om de er plassert utenfor hjemmet. Det skilles videre mellom type hjelpetiltak og type plassering utenfor hjemmet. I dette notatet har vi valgt å fokusere hovedsakelig på nasjonale tall, og i noen grad på fylkesforskjeller. Vi er imidlertid innforstått med at det også ville vært hensiktsmessig å se på mer lokale variasjoner, slik som kommuner under og over en viss befolkningsstørrelse, og spredtbygd og tettbygd strøk. Dette er variasjoner vi ikke har kunnet gå inn i her. For å se ytterligere fordelinger og detaljer vises det til direktoratets statistikksider på nett. 1 Fordi notatet i hovedsak inneholder tall på fylkes- og nasjonalt nivå har det vært naturlig å legge SSBs statistikk til grunn der det er mulig, siden denne kilden er langt mer kvalitetssikret og tilgjengelig for historisk sammenligning enn kommunenes halvårsrapportering. Meldinger og undersøkelser i det kommunale barnevernet Etter å ha mottatt en bekymringsmelding skal kommunale barneverntjenester opprette undersøkelsessak. En del av bekymringsmeldingene vil bli henlagt, men hoveddelen går videre til undersøkelse. I 2014 ble det registrert meldinger. Dette er en økning på 3 prosent siden 200. Direktoratet mener at utviklingen i antall meldinger har sammenheng med økt åpenhet og økt kunnskap og informasjon om barnevernet. I 2014 gikk 7 prosent av meldingene videre til undersøkelse, mens resten ble henlagt. Fra 200 til 2014 har det vært en økning i andelen henlagte meldinger fra 16 prosent til 21 prosent. Det er store forskjeller mellom fylkene. I Nord-Trøndelag gikk 72 prosent av meldingene i 2014 videre til undersøkelse, mens i Finnmark gikk 6 prosent av meldingene videre. Dette er den høyeste andelen i landet. Hovedhensikten i en undersøkelsessak er å innhente, bearbeide og vurdere informasjon om barnet, forholdene i hjemmet og i nærmiljøet. På bakgrunn av denne informasjonen vil barneverntjenesten vurdere om saken skal henlegges eller om det skal fattes vedtak om iverksetting av tiltak. Ifølge barnevernloven skal undersøkelsen gjennomføres så skånsomt som mulig, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig. 1 Lenke til direktoratets statistikksider: 1

2 Figur 1 Antall barn og unge 0 17 år med undersøkelsessak i løpet av året Kilde: SSB, Barnevern Fra 2003 til 2014 har det, med unntak av en stabilisering fra 2011 til 20, vært en kraftig vekst i antall barn og unge i alderen 0 17 år med undersøkelsessak i barnevernet. Sett i forhold til befolkningen var det 1 pr i alderen 0 17 år med undersøkelsessak i 2003, og 37 pr i Det er også noen unge over 1 år med undersøkelse fra barnevernet, med 2 pr i alderen 1-22 i Dette skjer dersom ungdommen ønsket å avslutte kontakten med barnevernet da vedkommende fylte 1 år, men som senere ombestemmer seg og likevel ønsker tiltak. I 2014 fattet barneverntjenesten vedtak om tiltak i 42 prosent av alle de avsluttede undersøkelsene, mens 44 prosent ble lagt bort etter barnverntjenestens vurdering. De resterende undersøkelsessakene ble enten sendt videre til fylkesnemnda, eller lagt bort på grunn av flytting eller etter partens ønske. Det er store fylkesvise forskjeller når vi ser dette relativt til hvor mange barn og unge som bor i hvert fylke. Finnmark og Sogn og Fjordane representerer ytterpunktene. I 2014 startet barnevernet 41 undersøkelsessaker pr barn i Finnmark, mens det tilsvarende tallet i Sogn og Fjordane var 20. Fristoversittelser undersøkelser Etter barnevernloven skal barneverntjenesten konkludere og avslutte undersøkelsessaken innen tre måneder. I særlige tilfeller er fristen seks måneder. På landsbasis fullfører barneverntjenesten 74 prosent av undersøkelsene innenfor fristen på tre måneder, og 4 prosent innen seks måneder. Det er imidlertid store variasjoner i saksbehandlingstid mellom fylkene. Oslo og Vestfold fullfører henholdsvis 2 prosent og 4 prosent av alle undersøkelser innen tre måneder. Nordland ligger i andre enden av skalaen og fullfører kun 56 prosent av undersøkelser innenfor den vanlige fristen på tre måneder. Dersom vi inkluderer undersøkelsene som det tar seks måneder å fullføre, er det Nord-Trøndelag som oftest overskrider fristen. Kun 7 prosent av alle undersøkelser i Nord-Trøndelag gjennomføres 2

3 innenfor den absolutte fristen på seks måneder. Det innebærer at 1 av 5 undersøkelsessaker i fylket pågår lenger enn de skal. I Vestfold gjelder dette kun 0,6 prosent av alle undersøkelsessaker. Barn og unge med barneverntiltak Over tid har barneverntjenesten gitt hjelp til stadig flere, men veksten har de siste tre årene flatet ut. I 2014 mottok 53 0 barn og unge ett eller flere barneverntiltak. Dette tilsvarer nesten 4 prosent av befolkningen i alderen 0 22 år. Av disse hadde 27 prosent ikke mottatt tiltak fra barnevernet året før. Årsaker til at barn og unge får hjelp Årsakene til at barn og unge får hjelp fra barnevernet er sammensatte, men det er utfordringer ved foreldrenes omsorg som oftest oppgis som grunn. Det har de senere årene også vært en kraftig vekst i årsaker knyttet til mer alvorlige forhold, og særlig vold i hjemmet. Mens vold i hjemmet utgjorde 1 prosent av årsakene til at barn fikk hjelp av barnevernet i 2007, var det økt til 7 prosent i Veksten har vært størst blant små barn. Myndighetenes satsing på forebygging av vold i nære relasjoner kan ha økt bevisstheten hos samarbeidspartnere, som barnehage, skole, helsestasjoner og politi, om deres ansvar for å melde til barnevernet. Vi ser for eksempel at i 2014 dreide hele 31 prosent av meldingene fra barnehagen til barnevernet seg om vold eller fysisk mishandling av barnet. Alderssammensetning I forhold til befolkningen i hver aldersgruppe er det naturlig nok flest ungdom som mottar tiltak fra barnevernet, med 51 pr i alderen 17 år i Denne aldersgruppen er størst fordi antallet i denne aldersgruppen akkumuleres over tid, barna blir med andre ord eldre mens de er i barnevernet. For barn i alderen 0 2 år er det tilsvarende tallet 1 pr i aldersgruppen. De siste årene har stadig flere unge voksne i alderen 1 22 år mottatt etterverntiltak, med 20 pr i Veksten kan ha sammenheng med endringen i barnevernlovens ettervernbestemmelse i

4 Tabell 1 Nye barn med barneverntiltak i løpet av 2014 pr barn i aldersgruppen, etter fylke 0-2 år 3-5 år 6- år -17 år 1-22 år 0-22 år Hele landet 10, 11,7,4,0 1,4,2 Østfold, 11,5 11,5 11,5 1,1 11,0 Akershus 7,5,2 11,1 11,4 1,4,7 Oslo,5,,2, 1,5 10,2 Hedmark, 15, 15,6 17,3 2,5 15,6 Oppland,0, 15,1, 1,1,4 Buskerud 10,0,2,5,6 0,,1 Vestfold 14,5 14,7 17,6 16,1 1,2 10, Telemark 15,7 16,7, 15,3 2,2 7,7 Aust-Agder 1,1,4,7,4 2,0,3 Vest-Agder, 11,,3,7 1,5 11,1 Rogaland 10,5 10,5,1 11, 1,1 10,0 Hordaland,3 10,2 10,6 11,3 0,, Sogn og Fjordane,7,1 10,4 10,0 0,5,5 Møre og Romsdal,3 11,0,1,1 0,,7 Sør-Trøndelag 10, 10,7,,6 0,5,4 Nord-Trøndelag,6 16,7 11,3,6 2,1 11,6 Nordland 11,,5,6 15,7 2, 10,2 Troms, 16,0 14,5 17,1 1,3 11, Finnmark 10, 17,5 1,3 25,0 5,0,7 Kilde: SSB, Barnevern I tabellen over ser vi antall nye barn med barneverntiltak i 2014 pr i aldersgruppen, splittet på fylke. Nye barn betyr at de ikke hadde tiltak året før, men behøver ikke være det samme som debutanter i barnevernet, ettersom de kan ha hatt tiltak tidligere år. Sannsynligheten for å ha hatt tiltak tidligere år vil øke med barnas alder. Nasjonalt var det ikke store forskjeller mellom aldersgruppene i forhold til hvor mange som kom inn i barnevernet, med mellom 11 og pr i aldersgruppen. Ser man de på enkelte fylker er det imidlertid større forskjeller mellom aldersgruppene. Variasjonsbildet i rate per aldersgruppe mellom fylkene er gjengitt nedenfor: I aldersgruppen 0-2 år varierer raten fra 7,5 pr i Akershus til 1,1 i Aust-Agder I aldersgruppen 3-5 år varierer raten fra,2 pr i Akershus til 17,5 i Finnmark I aldersgruppen 6- år varierer raten fra, pr i Sør-Trøndelag til 1,3 i Finnmark I aldersgruppen -17 år varierer raten fra,6 pr i Sør-Trøndelag til 25,0 i Finnmark Det er også noen «nye» barn i aldersgruppen 1-22 år. Dette er unge som tidligere har hatt barneverntiltak. Det er særskilt mange i ettervernalder som kommer tilbake til barnevernet i Finnmark, med 5 pr Innvandrerbakgrunn Barn og unge med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i barnevernsstatistikken i Norge. I den seneste publikasjonen fra Statistisk sentralbyrå som grupperer barn med barneverntiltak etter innvandrerbakgrunn (Dyrhaug og Sky, 2015), er ratene ved utgangen av 20 som følger: 4

5 76,3 pr blant barn som selv har innvandret til Norge 50,4 pr av norskfødte barn med innvandrerforeldre 32,0 pr av barna uten innvandrerbakgrunn tiltak. Antallet barn og unge med tiltak har økt i alle tre grupper siden 200. En stor andel av innvandrerbarna med barneverntiltak er bosatte enslige mindreårige flyktninger, men eksakt andel fremkommer ikke i rapporten. De aller fleste kommuner fatter barneverntiltak når enslige mindreårige bosettes, og de fleste bosettes i fosterhjem eller bofellesskap. Antallet her svinger i samsvar med variasjonen i nyankomne enslige mindreårige asylsøkere som får opphold i Norge. Paulsen, Thorshaug og Berg (2014) skisserer en tredeling av årsaker til overrepresentasjonen. For det første kan årsaker være knyttet til kultur- og minoritetsrelaterte faktorer ved at ulik kulturell bakgrunn kan påvirke møtet mellom innvandrere og barnevern. Mangelfull tillit til og kunnskap om barnevernet hos innvandrere, samt mangelfull kultursensitivitet hos barnevernet kan påvirke forløpet, slik at det blir vanskeligere å hjelpe på et tidlig tidspunkt. For det andre er innvandrere overrepresentert på grunn av leverkårsproblematikk. For det tredje kan det knyttes til flyktningsspesifikke faktorer, ved at dette er familier der mange har opplevd store påkjenninger og traumer som i perioder vil kunne påvirke omsorgsevnen. Hovedskille i barneverntiltak: plasseringer og hjelpetiltak For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet. Når slike hjelpetiltak i hjemmet ikke er nok for å sikre barna en forsvarlig omsorgssituasjon, kan de plasseres utenfor hjemmet. Det er mulig å skille mellom disse typene tiltak ved utgangen av året. Dette vil da tilsvare antall barn som på et gitt tidspunkt mottar barneverntiltak, enten i eller utenfor hjemmet. Figur 2 Antall barn 0 22 år med tiltak fra barnevernet etter tiltakstype ved utgangen av året Alle barn Hjelpetiltak i hjemmet Plasseringer utenfor hjemmet Kilde: SSB, Barnevern Grunnet omlegging av statistikken er det et tidsseriebrudd mellom 20 og 20. 5

6 Etter flere år med vekst flater utviklingen i antall barn som mottar barneverntiltak ut barn og unge i alderen 0 22 år mottok tiltak fra barnevernet ved utgangen av Flest barn og unge mottar hjelpetiltak i hjemmet. Ved utgangen av 2014 mottar 61 prosent av barna kun hjelpetiltak i hjemmet (22 62 barn), mens 3 prosent var plassert utenfor hjemmet (14 45 barn). Stadig flere barn og unge plasseres utenfor hjemmet Antallet barn og unge som plasseres utenfor hjemmet har økt med 5 prosent i perioden Veksten må ses i sammenheng med økningen av barn under barnevernets omsorg, som omtales senere i notatet. Nedgang i antall barn med hjelpetiltak i hjemmet Færre barn og unge mottar hjelpetiltak i hjemmet, men hjelpen er mer omfattende ved at det gis flere tiltak per barn. Antallet barn som mottokslike tiltak stabiliserte seg fra 2010 etter flere år med vekst. Fra 20 til 2014 sank antallet med prosent. Foreliggende empiri kan ikke forklare denne utviklingen, og bør utredes nærmere. Imidlertid er det nærliggende å tenke seg at et godt samarbeid mellom kommunale instanser som har barn og familier i sårbare situasjoner som sin målgruppe, kan medføre at flere barn og familier får hjelpetiltak fra andre instanser enn barnevernet, slik at barneverntjenesten først kommer inn ved mer alvorlige forhold. Det er blant annet arbeidet systematisk med god samhandling mellom kommunale instanser, og med økt og felles kompetanse i hele kommunen i et modellkommuneforsøk der 26 kommuner har deltatt (Deloitte, 2015). Fra forskning vet vi også at kommuner som har forsterkede helsestasjonstilbud har færre barnevernssaker (Myrvold m.fl. 2011). Erfaringer viser også at antall barneverntiltak går ned ved bruk av familieråd. Familieråd er en modell som legger til rette for medvirkning, ved at både barnet selv, barnets familie og nettverk involveres aktivt i å finne gode løsninger for barnet. Målet er at ressurser i familie eller nettverk i samspill med barneverntjenesten skal utnyttes til det beste for barnet. Familieråd er tatt i bruk i ulik grad i norske kommuner. Ekspertutredningen «Bedre beskyttelse av barns utvikling» (NOU 20:5) kan også ha bidratt til ytterligere bevisstgjøring i barneverntjenesten på at hjelpetiltakene skal stå i samsvar med det enkelte barns behov, og at disse følgelig har tilpasset sine tiltak. Variasjoner mellom fylker Figur 3 Antall barn med tiltak fra barnevernet pr barn 0 22 år etter tiltakstype og fylke. Pr

7 Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Oslo Akershus Østfold Alle barn Hjelpetiltak i hjemmet Plasseringer utenfor hjemmet Kilde: SSB, Barnevern Det er store fylkesvise forskjeller i antallet barn og unge som mottar hjelp fra barnevernet, og det er grunn til å tro at variasjonsbildet er enda større på kommunenivå. Sett i forhold til hvor mange barn og unge i alderen 0 22 år som bor i hvert fylke, varierer ytterpunktene i antall barn med hjelp fra 1 pr barn i Akershus til 37 pr barn i Finnmark. Ytterpunktene er de samme dersom man ser på antall barn med hjelp fra barnevernet i løpet av året. Fordelingen mellom antall plasserte barn og unge utenfor hjemmet og mottakere av hjelpetiltak i hjemmet varierer også betydelig. Mens det i Akershus er langt flere som mottar hjelpetiltak i hjemmet enn de som er plassert utenfor hjemmet, er det i Finnmark nesten like mange barn i hver av de to tiltakstypene. En mulig delforklaring kan være at det er flere typer og mer omfattende hjelpetiltak å spille på i store, sentralt plasserte kommuner enn i mindre kommuner med lengre vei til større sentra. Plasseringer utenfor hjemmet Barnevernlovens bestemmelser gir adgang til å plassere barn og unge utenfor hjemmet både med og uten foreldrenes samtykke, og både på mer varig og midlertidig basis. Slike plasseringer omfatter omsorgsovertakelser, akuttplasseringer, plasseringer ved alvorlige atferdsproblemer hos barnet og plasseringer som hjelpetiltak. Fosterhjem er den dominerende plasseringstypen, men barn og unge plasseres også i institusjon eller bolig med oppfølging. Nedenfor vil vi først se på utviklingen i ulike 7

8 plasseringstyper, og deretter på utviklingen i ulike grunnlag for plassering (omsorgsovertakelser og akutt). Ulike plasseringstiltak Figur 4 Antall barn 0 22 år etter plasseringstype ved utgangen av året Alle barn Fosterhjem Barneverninstitusjon Bolig med oppfølging (inkl. bofellesskap) Annen behandlingsinstitusjon Kilde: SSB, Barnevern Grunnet omlegging av statistikken er det et tidsseriebrudd mellom 20 og 20. Antallet barn og unge i barneverninstitusjoner i 20 er noe for høyt som en konsekvens av omleggingen. Kategorien «Annen behandlingsinstitusjon» opphører fra 20. Ved utgangen av 2014 bodde 77 prosent av de plasserte barna i fosterhjem, prosent i barneverninstitusjon og 14 prosent var plassert i egen bolig med oppfølging (inkludert bofellesskap). Den overveiende andelen av barn plassert i bofellesskap er bosatte enslige mindreårige flyktninger. De yngste barna er i hovedsak plassert i fosterhjem, mens andelen plasserte i barneverninstitusjoner og i bolig med oppfølging øker med alderen. Antall barn i fosterhjem har økt med hele 5 prosent i perioden , mens antallet barn og unge i barneverninstitusjoner har holdt seg relativt stabilt over tid, på lavest nivå i Utviklingen er en følge av en tilsiktet politikk og vridning i tiltaksbruken etter forvaltningsrevisjonen i 2004, der man nettopp ønsket å øke bruken av fosterhjem som plasseringstiltak og redusere bruken av institusjon. Selv om flertallet av barna i fosterhjem bor i hjem utenfor familie og nære nettverk, har det de siste årene vært en vekst i antall barn som bor i fosterhjem i familie og nettverk. Det har vært en bevisst satsing på å finne fosterhjem i barnets nettverk. Blant annet er familieråd benyttet som en måte for å rekruttere fosterhjem i barnets slekt og nettverk. Tall utledet fra SSB sin statistikk til bruk i arbeidet med stortingsmeldingen om fosterhjem, viser at i 2014 var rundt 40 prosent av alle nye fosterhjemsplasseringer i slekt og nettverk. En annen tydelig tendens er at antallet unge som bor i bolig med oppfølging øker. Dette kan ha sammenheng med at flere unge voksne mottar etterverntiltak, blant annet som en følge av endringen i barnevernlovens ettervernbestemmelse i 200. Økningen har også en klar sammenheng

9 med at det er flere enslige mindreårige flyktninger i barnevernet (Dyrhaug og Sky, 2015). Det er sannsynlig at det store antallet nyankomne enslige mindreårige flyktninger vil bidra til en ytterligere vekst i dette plasseringstiltaket i årene fremover. Ved bruk av dagens statistikk er det dessverre ikke mulig å skille ut enslige mindreårige flyktninger fra den øvrige barnevernpopulasjonen.

10 Variasjoner mellom fylker Figur 5 Barn etter type plasseringstiltak og fylke. Pr Prosent Finnmark Troms 7 Nordland Nord-Trøndelag 3 Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane 6 6 Hordaland 77 Rogaland 7 0 Vest-Agder Aust-Agder 74 1 Telemark Vestfold Buskerud 6 2 Oppland Hedmark Oslo Akershus 72 1 Østfold 4 Alle barn Kilde: SSB, Barnevern 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 0 % 0 % 100 % Institusjon Fosterheim Bolig med oppfølging (inkl. bofellesskap) Selv om fosterhjem er det mest benyttede plasseringstiltaket i alle fylker, varierer andelen fra 54 prosent i Finnmark til 6 prosent i Sogn og Fjordane. I Oppland plasseres kun 5 prosent av barna i institusjon, mens andelen i Finnmark og Hordaland utgjør 10 prosent. Østfold og Sogn og Fjordane har den laveste andelen av plasserte i bolig med oppfølging ( prosent), mens hele 33 prosent av de plasserte i Finnmark bor i et slikt tiltak. Barneverntjenesten har omsorgsansvaret for flertallet av de plasserte Barneverntjenesten har omsorgsansvaret for flertallet av barna som er plassert utenfor hjemmet. Ved utgangen av 2014 hadde barneverntjenesten omsorgsansvaret for 74 prosent av barn og unge i alderen 0 17 år som var plassert utenfor hjemmet. Dette er en økning på 5 prosentpoeng fra utgangen av 2010, da 6 prosent av de plasserte var under barnevernets omsorg. 10

11 Omsorgsovertakelser Figur 6 Alle og nye barn og unge 0 17 år som barneverntjenesten har omsorgsansvaret for. I løpet av året Alle barn Nye barn Kilde: Tall for alle barn er hentet fra SSB, Barnevern. Tall for nye barn er hentet fra fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Ettersom tallene i figuren er hentet fra to ulike kilder er de ikke direkte sammenlignbare. Figuren ovenfor viser både det totale antall barn og unge som barnevernet har omsorgsansvaret for i løpet av året, og antall barn og unge som har et vedtak om omsorgsovertakelse i løpet av året. Mens det førstnevnte sier noe om det totale volumet av barn som barnevernet over tid har overtatt omsorgsansvaret for, sier antall barn med vedtak om omsorgsovertakelse noe om antallet nye barn som barneverntjenesten overtar omsorgsansvaret for hvert år. Fordi omsorgsovertakelser i de fleste tilfeller er et langvarig tiltak vil det til enhver tid være langt flere barn og unge som er under barnevernets omsorg, enn som kommer inn under barnevernets omsorg. Antall barn og unge under barnevernets omsorg øker I 2014 hadde barneverntjenesten omsorgsansvaret for 2 barn og unge i alderen 0 17 år. Disse utgjorde 1 prosent av barn og unge med hjelp fra barnevernet i denne aldersgruppen. Antallet barn under barnevernets omsorg har, med unntak av en utflating fra 20 til 20, økt i hele perioden Selv om økningen har vært størst blant barn i grunnskolealder (6- år), har barnevernet naturlig nok omsorgsansvaret for flest ungdom i alderen -17 år. Barn som har innvandret er overrepresentert Barn som er innvandret 2 er overrepresentert blant barn barnverntjenesten har omsorgsansvaret for. Ved utgangen av 20 (nyere tall ikke tilgjengelig) var, pr innvandrerbarn i alderen 0 17 år under barnevernets omsorg. Tilsvarende rate for barn og unge uten innvandrerbakgrunn var 6, og for norskfødte med innvandrerforeldre 5,5. 2 Enslige mindreårige flyktninger vil i liten grad være representert blant innvandrerne i denne gruppen, ettersom det er svært sjelden barnevernet overtar omsorgen for disse. 11

12 Antall nye barn med vedtak om omsorgsovertakelse flater ut Samtidig som antall barn barneverntjenesten har omsorgsansvaret for har økt, har antall nye barn barneverntjenesten overtar omsorgsansvaret for stabilisert seg etter flere år med vekst. I 2014 ble det fattet vedtak om omsorgsovertakelse for barn og unge, og dette er på samme nivå som i 20. Sett i forhold til befolkningen i de ulike aldersgruppene er det flest med et vedtak om omsorgsovertakelse i aldersgruppen 0-2 år, og det er også i denne aldersgruppen økningen frem til 20 var sterkest. Det er grunn til å anta at dette har sammenheng med de siste årenes fokus på viktigheten av tidlig intervensjon overfor barn i sårbare situasjoner. Tall fra modellkommuneforsøket, der de har hatt særskilt fokus på dette, viser at det kom flere meldinger til barnevernet i disse kommunene (Deloitte 2015). Det er altså ulike trender for det totale antallet barn barneverntjenesten har omsorgsansvaret for og for nye barn, med henholdsvis økning og tilsynelatende stabilisering. Antall barn under barnevernets omsorg kan øke selv om antall nye barn stabiliserer seg, fordi barnevernet de senere årene har overtatt omsorgen for stadig flere yngre barn som blir værende i barnevernets omsorg i flere år, mange frem til myndighetsalder. Det vil si at det er færre barn som går ut av barnevernets omsorg enn de som kommer inn. Akuttplasseringer Det er ikke mulig å skille ut andre grunnlag for plassering enn omsorgsovertakelser fra Statistisk sentralbyrås offisielle barnevernsstatistikk. Imidlertid har vi tall for barn med akuttvedtak i løpet av året fra fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, og fra kommunenes halvårsrapportering. Det er flere hjemler i barnevernloven som dekker ulike akuttsituasjoner. Et skille går mellom frivillige akuttvedtak, som ikke kan gjennomføres mot foreldrenes vilje, og tvangsvedtak, som gir adgang til inngrep uten foreldrenes og barnets samtykke. Figur 7 Antall barn og unge 0 17 år med et akutt tvangsvedtak, etter vedtakstype Akutt plasseringsvedtak Akutt atferdsvedtak Kilde: Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Den vanligste typen akutt tvangsvedtak har i hele perioden vært plasseringsvedtak etter barnevernloven 4-6 annet ledd. I 2014 ble barn plassert på grunn av fare for å bli vesentlig

13 skadelidende ved å forbli i hjemmet. Antallet barn med et slikt vedtak økte med 70 prosent fra 200 til 20, etterfulgt av en nedgang på 7 prosent fra 20 til Akuttplasseringer begrunnet i alvorlige atferdsproblemer (barnevernloven 4-25 annet ledd jf. 4-24) har holdt seg stabilt med om lag 320 ungdom i året i perioden Dette er i tråd med tall over årsaker til at barn mottar barneverntiltak, som viser at stadig færre barn mottar tiltak på grunn av deres egne atferdsproblemer. Minkende grad av rus- og atferdsproblemer er også en trend i den øvrige ungdomsbefolkningen, samtidig som stadig flere ungdommer har psykiske vansker 3. Antall akuttplasseringer etter barnevernloven 4-6 første ledd, der barnet er uten omsorgspersoner som kan ta forsvarlig vare på det, og hvor foreldrene samtykker eller ikke er tilgjengelige og beslutningsdyktige når vedtaket fattes, er ikke tilgjengelig via offisiell statistikk. I kommunenes halvårsrapportering er det rapportert at i løpet av 1. halvår 2015 ble 414 barn plassert etter et frivillig akuttvedtak. Dette er på samme nivå som 2. halvår 2014, men en nedgang på 16 prosent siden 1. halvår Sett i forhold til befolkningen i alderen 0 17 år har antallet barn med et frivillig akuttvedtak holdt seg på rundt 0,4 pr i halvåret i hele perioden (nærmere 0,5 i 20). Den kraftige økningen i akuttplasseringer frem til 20, og særlig blant små barn, kan knyttes til økt kompetanse og fokus på voldsproblematikk blant instanser som møter de minste barna. Med den kunnskapen vi har om skadevirkninger av akuttplasseringer på barnet, er det en god utvikling at antallet barn med akuttvedtak de to senere årene har gått noe ned. Hjelpetiltak i hjemmet Figur Antall hjelpetiltak i hjemmet etter hovedkategorier ved utgangen av Tiltak for å styrke foreldreferdigheter Tiltak for å styrke barnets utvikling Tilsyn og kontroll Nettverksarbeid/samarbei d med andre tjenester Undersøkelse og behandling fra andre tjenester Bolig 3 Se f.eks.

14 Kilde: SSB, Barnevern Statistikken viser hvor mange hjelpetiltak som gis ved utgangen av 2014, ikke hvor mange barn og unge som mottar hjelpetiltak. Fordi barn og unge kan motta flere hjelpetiltak samtidig eller flere tiltak innenfor samme år, benyttes tall ved utgangen av året hvor telleenheten er tiltak. Det har ikke vært en tilsvarende nedgang i antallet hjelpetiltak som er gitt, som i antallet barn og unge som mottar hjelpetiltak. Det betyr at et økende antall barn får mer omfattende hjelp enn tidligere i form av flere samtidige tiltak. Det er fra flere hold påpekt at barnevernssakene de siste årene er blitt langt mer komplekse, sammensatte og av større alvorlighetsgrad enn tidligere (bl.a. Heggen, Jørgensen og Røed 20). Denne utviklingen kan gjøre det nødvendig med en mer helhetlig tilnærming med flere samtidige hjelpetiltak. Hjelpetiltak i hjemmet har i lang tid vært de mest benyttede tiltakene i barnevernet. Ved utgangen av 2014 ga barneverntjenesten frivillige hjelpetiltak i hjemmet, noe som er 2 prosent av alle tiltak. Mange barn og familier mottar to eller flere tiltak samtidig, og det er ofte hjelpetiltak som kombineres (Prop. 106L [20-20]). Det store utvalget av hjelpetiltak er inndelt i seks hovedkategorier. 4 prosent av hjelpetiltakene som ble gitt ved utgangen av 2014, skal styrke barnets utvikling. Videre rettet 30 prosent av tiltakene seg mot å styrke foreldreferdighetene. Nettverksarbeid og samarbeid med andre tjenester utgjorde prosent av tiltakene, mens 7 prosent knyttet seg til tilsyn og kontroll. Tiltak rettet mot undersøkelser og behandling fra andre tjenester, og hjelp relatert til bolig benyttes i mindre grad. Det er ulike tiltaksprofiler for ulike aldersgrupper av barn og unge. Tiltak som skal styrke barnas utvikling, benyttes i større grad overfor ungdom, mens foreldrefremmende tiltak og tiltak i form av tilsyn og kontroll oftere iverksettes overfor de yngste aldersgruppene. Boligtiltak gis primært til aldersgruppen 1-22 år. Fire hjelpetiltak har i en årrekke vært de mest brukte hjelpetiltakene. Vedtak om råd og veiledning er det dominerende tiltaket, og utgjorde 1 prosent av alle hjelpetiltakene ved utgangen av Videre følger økonomisk hjelp ( prosent), tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak (11 prosent) og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam (10 prosent). Omleggingen av barnevernsstatistikken i 20 ga mange nye tiltakskategorier som gjør det vanskelig å sammenligne utviklingen over tid. I tiden frem mot tidsseriebruddet var det en tendens til dreining fra støttende/kompenserende til veiledende/endrende tiltak. Størst har nedgangen i bruken av tilsyn i hjemmet og økonomisk hjelp vært, men også bruken av tiltak som barnehage, støttekontakt, skolefritidsordning og besøks- og avlastningshjem har blitt redusert. Det har de siste årene vært en betydelig økning i vedtak om råd og veiledning, og vedtak om deltakelse i ansvarsgrupper. Christiansen m.fl. (2015) finner at dreiningen mot veiledningstiltak har vært sterkere i større enn i mindre kommuner. De finner også at når det ble satt inn støttetiltak, så var det ofte i kombinasjon med veiledningstiltak. 14

15 Variasjoner mellom fylker Figur Hovedkategorier av hjelpetiltak i hjemmet etter type tiltak og fylke. Pr Prosent Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Oslo Akershus Østfold Totalt % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 0 % 0 % 100 % Tiltak for å styrke foreldreferdigheter Tilsyn og kontroll Undersøkelse og behandling fra andre tjenester Tiltak for å styrke barnets utvikling Nettverksarbeid/samarbeid med andre tjenester Bolig Kilde: SSB, Barnevern Også for barneverntjenesten er det en viktig målsetting at befolkningen skal få et likeverdig tilbud uavhengig av hvor i landet man bor. Vi finner imidlertid store variasjoner mellom fylkenes bruk av hjelpetiltak i hjemmet, målt ved en andelsvis fordeling mellom hovedkategoriene. Tiltak for å styrke barnets utvikling er mest benyttet, men andelen varierer mellom 3 prosent i Rogaland og 61 prosent i Finnmark. Andelen tiltak for å styrke foreldreferdighetene varierer mellom 23 prosent i Troms og 41 prosent i Rogaland. Rogaland skiller seg ut ved å gi noen flere tiltak for å styrke foreldreferdigheter enn tiltak som skal styrke barnets utvikling. I Troms utgjør nettverksarbeid og samarbeid med andre tjenester 5 prosent av hjelpetiltakene, mens den tilsvarende andelen i Nord- Trøndelag er 20 prosent. Tilsyn og kontroll utgjør mellom 4 og 10 prosent av hjelpetiltakene i hjemmet. De to minst benyttede hovedkategoriene bolig og undersøking og behandling fra andre tjenester varierer i mindre grad mellom fylkene. 15

16 Christiansen m.fl. (2015) finner at det er noen forskjeller i hjelpetiltaksbruken avhengig av kommunestørrelse. Særlig øker bruken av «uspesifiserte tiltak» med kommunestørrelse. Dette kan sannsynligvis forklares med mer tilgang på tiltak og ressurser. Videre bruker de store kommunene i større grad råd og veiledning enn de små kommunene, mens de små kommunene i større grad bruker besøkshjem/avlastningshjem. Økonomisk støtte er derimot likelig fordelt. Videre øker SFO med kommunestørrelse. Vedtak om fritidsaktiviteter og vedtak om deltakelse i ansvarsgruppe treffes hyppigst i de store kommunene, mens støttekontakt er mest brukt i de små kommunene. Utfordringen med variasjonene i barnevernet berøres også i direktoratets leveranse til departementet gjennom innspill til nasjonal plan for hjelpetiltaksområdet (oppdrag 4.5 i 2015). Ressursbruk i det kommunale barnevernet Kostnader I 2014 var kommunenes kostnader til barnevern på omkring mrd. kroner målt i netto driftsutgifter. Det er en vekst på nesten 10 prosent fra 20. Over tid har kostnadsutviklingen i det kommunale barnevernet hatt en relativt høy vekst, hvor aktivitetsvekst er den viktigste årsaken til utgiftsøkningen. Økningen har vært særlig sterk i plasseringstiltak som er langt mer kostnadsdrivende enn hjelpetiltak i hjemmet. Fra 200 til 2014 har antall barn med plasseringstiltak økt med 20 prosent, og bidrar til å forklare fortsatt kostnadsvekst selv om antall barn med hjelp fra barnevernet har stabilisert seg de siste årene. Det er også verdt å merke seg at kostnadsutviklingen var størst i de minste kommunene i perioden Den kommunale barneverntjenesten inngår i en lokal virksomhet med mange aktører som forholder seg til utsatte barn og unge, og det er store lokale variasjoner i prioritering, ressurstilgang og hvordan arbeidet mot utsatte barn og unge organiseres. Avhengig av organiseringen av tjenestetilbudet kan det være andre tjenesteleverandører som tilbyr hjelpen som tradisjonelt har vært tilbudt av barnevernet. Slike forhold kan påvirke de ulike barneverntjenestenes kostnader. 16

17 Figur 10 Barneverntjenestens netto driftsutgifter pr. innbygger 0-17 år Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Oslo Akershus Østfold Totalt Kilde: SSB, Barnevern Det er også store forskjeller mellom fylkene når vi ser på barneverntjenestens kostnader med utgangspunkt i netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år. Figuren over viser at barnevernets kostnader pr. innbygger i aldersgruppen 0-17 år utgjorde 021 kroner i Akershus har den laveste kostnaden pr. barn tilsvarende 6 20 kroner, mens i den andre enden av skalaen befinner Finnmark seg med kroner pr. barn. Årsverk En annen del av kostnadsøkningen knytter seg til veksten i antall årsverk. Det var 5 årsverk i den kommunale barneverntjenesten ved utgangen av 2014, en økning på nesten 6 prosent fra 20. I de senere årene har det vært en satsing på kommunalt barnevern, hvor hoveddelen av midlene har vært øremerket til nye stillinger. Siden 2011 har barnevernet hatt en betydelig økning i antall årsverk, og økningen har i stor grad gått til opprettelse av flere fagstillinger. Definisjonene av årsverk i barnevernsstatistikken har endret seg over tid, det er derfor vanskelig å fremstille sammenlignbare tall som viser utviklingen. 17

18 Figur 11 Stillinger med fagutdanning i barnevernet pr barn 0-17 år Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Oslo Akershus Østfold Totalt 4, 5,0 4,2 4,2 3,7 4,2 4,0 3, 3, 3,5 4,7 4,2 4,0 4,2 4,4 4,4 3, 4,2 4,2 5,4 Kilde: SSB, Barnevern 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 Én måte å se på nivået av fagstillinger i barneverntjenesten er å se på dekningsgrad, målt ved antall stillinger med fagutdanning pr barn i aldersgruppen 0-17 år. På nasjonalt nivå hadde barneverntjenesten i 2014 en dekningsgrad på 4,2 stillinger med fagutdanning per barn i alderen 0-17 år. Aust-Agder hadde den laveste graden av fagutdannede med 3,5 per barn, mens Troms hadde den høyeste med 5,4. Interkommunalt samarbeid Interkommunalt samarbeid på barnevernområdet har blitt stadig mer utbredt de siste årene, og det er flere grunner til at nabokommuner velger å løse oppgaver innenfor barnevernet i fellesskap. Særlig har kompetanseutvikling og mulighet for å redusere sårbarheten i tjenestene vært motivasjon for å etablere slike samarbeid. Antallet kommuner som er involvert i slike samarbeid har økt fra 3 i 200 til 201 i 2014, og antallet samarbeidssaker har økt fra til 63. I 2014 inngår 47 prosent av kommunene i interkommunale samarbeid på barnevernområdet. Med økt oppmerksomhet på barnevernet kombinert med en utvikling av interkommunale barneverntjenester, har flere av de minste kommunene bl.a. fått økt bemanningen. Selv med 201 interkommunale samarbeid er det 1

19 ifølge Ekhaugen og Rasmussen (2015) fortsatt ca. 30 prosent av barneverntjenestene som har 5 eller færre stillinger 4. Oppsummering Hovedtendensen de senere årene har vært at antall barn med barneverntiltak totalt har stabilisert seg etter flere år med kraftig økning. Samtidig har det vært en dreining i hvilke tiltak barna får. Stadig flere barn er plassert utenfor hjemmet, mens færre barn kun mottar hjelpetiltak i hjemmet fra barnevernet Det er fortsatt et flertall som mottar hjelpetiltak i hjemmet, men færre enn tidligere. Antall hjelpetiltak som gis har ikke blitt redusert tilsvarende. Dette betyr at barna med tiltak får mer hjelp enn tidligere. Samtidig har antall barn plassert utenfor hjemmet økt. Økningen i plasseringer har primært skjedd blant barn barnevernet har omsorgsansvaret for. Imidlertid har antall nye barn med omsorgsovertakelse stabilisert seg de siste to årene. Dette gjelder også for barn med akuttvedtak. Antall barn under barnevernets omsorg kan øke selv om antall nye barn stabiliserer seg, fordi barnevernet de senere årene har overtatt omsorgen for stadig flere yngre barn som blir værende i barnevernets omsorg i flere år. Selv om antall barn i barnevernet har stabilisert seg, har det ikke vært tilsvarende utvikling for ressursbruken i barnevernet. Dette kan både knyttes til økt bruk av hjelpetiltak, samt at plasseringstiltak er langt mer kostnadsdrivende enn barn med tiltak i hjemmet. Gjennomgangen av tallene viser, i tråd med tidligere funn, at de nasjonale tallene tilslører store forskjeller på tvers av fylker, på nær sagt alle stadier i en barnevernssak. Forskjellene vil være enda større dersom man bryter tallene ned på kommunenivå. Noen forskjeller vil alltid være å forvente ut fra forskjeller i behovet for slike tjenester. Barn og unge i kommuner med høy andel enslige forsørgere, relativt lavt utdanningsnivå og fattigdomsproblematikk vil ha større behov for tiltak fra barneverntjenesten enn barn og unge i kommuner med en annen profil. Variasjoner er derimot uønsket dersom de innebærer at det er vesentlig forskjellig kvalitet på tilbudet barn og unge får. For barneverntjenestene bør det være en viktig målsetting at befolkningen skal få et likeverdig tilbud uavhengig av hvor i landet man bor. Kilder Backe-Hansen, E., Bakketeig, E., Gautun, H. og Grønnningsæter A. B. (2011). Institusjonsplassering siste utvei. Betydningen av barnevernsreformen fra 2004 for institusjonstilbudet. NOVA-rapport 21/2011. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring. Backe-Hansen, E., Havik, T. og Grønningsæter, A. B. (red.) (20). Fosterhjem for barns behov. Rapport fra et fireårig forskningsprogram. NOVA-rapport 16/20. Oslo: Norsk institutt for forskning Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Kommunenes halvårsrapportering på barnevernområdet. Kilden er ikke offentlig tilgjengelig. 4 KOSTRA-tall angir antall ansatte pr. kommune, men mange barneverntjenester er organisert som interkommunale samarbeid. 1

20 Christiansen, Ø., Bakketeig, E., Skilbred, D., Madsen, C., Havnen, K. J. S., Aarland, K. og Backe Hansen, E. (2015). Forskningskunnskap om barnevernets hjelpetiltak. Bergen: Uni Research, Regionalt kunnskapssenter for barn og unge (RKBU Vest). Deloitte (2015). Evaluering av modellkommuneforsøket. Sluttrapport Tilgjengelig på Dyrhaug, T. og Sky, V. (2015). Barn og unge med innvandrerbakgrunn i barnevernet 20. SSBrapport 2015/16. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Ekhaugen, T. og I. Rasmussen (2015). Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune. Rapport nr. 2015/51. Oslo: Vista Analyse AS. Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker (2015). Uttrekk fra fylkesnemndenes sakssystem. Kilden er ikke offentlig tilgjengelig. Heggen, K., Jørgensen, T. og Røed, P. A (20). Det kommunale barnevernet: Faglege argument i møte med kommunalpolitikk. Norges Barnevern, 0 (2), 4- Myrvold, T. M., Møller, G., Zeiner, H. H., Vardheim, I., Helgesen, M. K. og Kvinge, T. (2011). Den vanskelige samhandlingen. NIBR-rapport 2011:25. Oslo: Norsk institutt for by- og regionsforskning. NOU 20:5. Bedre beskyttelse av barns utvikling. Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet. Paulsen, V., Thorshaug, K. og Berg, B. (2014). Møter mellom innvandrere og barnevernet. Kunnskapsstatus. NTNU samfunnsforskning Prop. 106L (20 20) Endringer i barnevernloven. Vedlegg, tabell 1.3. Tabell utarbeidet av SSB. Statistisk sentralbyrå. Barnevern. bjectarea=sosiale-forhold-og-kriminalitet&checked=true Statistisk sentralbyrå. Folkemengde. Tabell SubjectArea=befolkning&checked=true 20