Saksframlegg Dato: Saksnummer: Deres ref.:

Transkript

1 Saksframlegg Dato: Saksnummer: Deres ref.: / Deres ref Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Stavanger formannskap - AU Stavanger formannskap Høringsuttalelse - NOU 2018: 6 Varsling - verdier og vern Forslag til vedtak: 1. Stavanger kommune støtter i hovedsak anbefalingene i NOU 2018: 6 Varsling verdier og vern. 2. Stavanger kommune støtter ikke opprettelse av et varslingsombud. Dette bør eventuelt legges til Arbeidstilsynet eller LDO. 3. Stavanger kommune støtter heller ikke opprettelse av en egen varslingsnemnd. Sammendrag Det regjeringsoppnevnte Varslingsutvalget har lagt fram rapporten NOU 2018: 6 Varsling verdier og vern. Utvalgets mandat var å foreta en helhetlig gjennomgang av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven og vurdere om det er behov for lovendringer eller andre tiltak som kan styrke varslervernet. Hensynet både til den som varsler og den eller de det varsles om skal bli tilstrekkelig ivaretatt. Rapporten gjennomgår blant annet hvordan varsling i arbeidslivet fungerer i dag for den som varslser, den det varsles om, for virksomheten og for samfunnet for øvrig. Det påpekes at det ikke nødvendigvis er innholdet i reglene som er problemet, men at reglene kan være vanskelige å forstå og at for mye er «gjemt» i forarbeidene. Utvalget mener derfor at det i hovedsak ikke er behov for å gjøre endringer i innholdet i reglene, men har flere forslag til presiseringer i dagens regelverk for å styrke varslervernet og også ivareta den det varsles om på en god måte. Utvalget foreslår å opprette et varslingsombud som kan gi veiledning og støtte. Alternativt foreslås varslingsenhet i Arbeidstilsynet eller varslingsenhet i Likestillings- og diskrimineringsombudet. Videre foreslår utvalget en tvisteløsningsnemnd i varslingssaker i stedet for behandling i de alminnelige domstolene som nå. Rådmannen støtter forslagene om presiseringer/endringer i arbeidsmiljøloven, men anbefaler ikke opprettelse av eget varslingsombud og egen varslingsnemnd. 1

2 Høringsuttalelse - NOU 2018: 6 Varsling - verdier og vern Bakgrunn for saken Regjeringen nedsatte 11. november 2016 et utvalg (varslingsutvalget) for å foreta en helhetlig gjennomgang av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven og vurdere om det er behov for å foreslå lovendringer eller andre tiltak som kan styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. Utvalget skulle i denne forbindelse sørge for at hensynet til den som varsler og den eller de det varsles om, blir tilstrekkelig ivaretatt. Generelt om innholdet i rapporten Rapporten foreligger nå som en offentlig utredning, NOU 2018:6 «Varsling verdier og vern». Høringsfristen er 3. september. Rapporten er omfattende og grundig, og viser varslingsområdets kompleksitet og utfordringer. I denne saken trekkes fram de forholdene rådmannen anser som spesielt viktige. Rapporten innleder med en gjennomgang av hvordan varsling i arbeidslivet fungerer i dag for den som varsler, den det varsles om, for virksomheten og for samfunnet for øvrig. Varslingsutvalget påpeker at det ikke nødvendigvis er innholdet i reglene som er problemet, men at reglene kan være vanskelige å forstå og at for mye er «gjemt» i forarbeidene. Utvalget mener derfor at det i hovedsak ikke er behov for å gjøre endringer i innholdet i reglene, men har flere forslag til presiseringer i dagens regelverk for å styrke varslervernet og ivareta den det varsles om på en god måte. Kritikkverdige forhold Det er først og fremst et behov for en klargjøring av begrepet kritikkverdige forhold. Både arbeidsgiver og ansatte opplever at begrepet er uklart og vanskelig å forholde seg til. Det er vanskelig å skille mellom varslinger og avvik, personalkonflikter og arbeidsmiljøkonflikter som berører flere, faglig uenighet eller uforsvarlighet m.m. Utvalget har forsøkt å klargjøre dette ved å ta inn eksempler i lovteksten. Utvalget foreslår i tillegg at det skal fremgå av loven at klage som gjelder misnøye med eget arbeidsforhold ikke er omfattet av varslingsreglene. Utvalget har følgende forslag til lovtekst, som er ment å være en lovfesting av gjeldende rett; Med kritikkverdige forhold menes blant annet handling, unnlatelse eller praksis som er i strid med rettsregler eller skriftlige etiske retningslinjer i virksomheten, eller andre etiske normer som det er bred tilslutning til i samfunnet, herunder: a) korrupsjon eller annen økonomisk kriminalitet, b) forhold som utgjør en fare for personers liv og helse, c) manglende oppfyllelse av krav til personvern og informasjonssikkerhet, d) myndighetsmisbruk, e) arbeidsmiljø som ikke oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven, f) Forhold som utgjør en fare for klima og miljø. Klage som gjelder misnøye med arbeidstakers eget arbeidsforhold regnes ikke som kritikkverdig forhold etter denne bestemmelsen. 2

3 Forsvarlig varsling Det er også behov for en nærmere klargjøring av begrepet forsvarlig varsling (dvs. at ansattes framgangsmåte ved varsling skal være forsvarlig). Dagens regel stiller krav til både innhold i varselet og krav til prosess (hvem og i hvilken rekkefølge det kan varsles). Formålet med dagens ordning er å stille krav til måten varslingen skjer på, ikke å begrense retten til å si fra. Imidlertid kan dagens regel bidra til at terskelen for å varsle er for høy og også vanskelig å håndtere i praksis. Utvalgets flertall foreslår derfor at kravet om forsvarlig varsling tas bort og erstattes av en egen bestemmelse om fremgangsmåten ved varsling av kritikkverdige forhold. Utvalgets mindretall (1 medlem) ønsker at begrepet forsvarlig varsling fortsatt skal stå i loven. Utvalget mener at varsling internt til arbeidsgiver normalt bør være førstevalget, men at det å kunne melde fra til offentlige tilsyn også er en måte å varsle på. Det samme gjelder varsling til mediene dersom det anses nødvendig. Arbeidsgivers aktivitetsplikt Arbeidsgiver har ansvar for å sørge for forsvarlig mottak og behandling av mottatt varsel. Dette reguleres indirekte i dagens arbeidsmiljølov. Behandling av varsleren og forholdet det varsles om er viktig for å forhindre gjengjeldelse eller konflikt. Utvalget foreslår en regel der arbeidsgivers aktivitetsplikt inneholder en plikt til rask håndtering av et varsel og en presisering av arbeidsgivers plikt til å sørge for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for varsleren, herunder å motvirke gjengjeldelse. Dette er en presisering av gjeldende rett. Hvor omfattende aktivitetsplikten vil være er avhengig av en konkret vurdering i hver enkelt sak. Varsling forutsetter at det foreligger mistanke om kritikkverdige forhold. Et varsel er ikke en konstatering av at kritikkverdige forhold foreligger. Det innebærer at den personen mistanken retter seg mot også har behov for ivaretakelse og omsorg. Rettigheter og rettssikkerhet skal ivaretas både for varsleren og den det varsles om. Særlig er muligheten for kontradiksjon viktig for den som utsettes for mistanke om at vedkommende har opptrådt kritikkverdig. Godt ytringsklima Utvalget har fremhevet betydningen av å etablere gode systemer og kultur for å ta opp kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Utvalget foreslår at viktigheten av godt ytringsklima tas inn i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse. Utvalget mener jussen bare kan bidra et stykke på vei, men at regelverksendringer kan bidra til å sette i gang endringer i kulturen. Varslingsombud Utvalget ser behovet for organisatoriske tiltak som kan styrke varslervernet gjennom individuell veiledning og støtte til varsler og også bistå arbeidsgiver og de det varsles om. De ulike oppgavene kan sorteres i tre grupper: 1. informasjon, veiledning og råd (generelt og i enkeltsaker) 2. håndheving av varslingsreglene 3. uavhengig undersøkelse i varslingssaker Utvalget har vurdert tre alternative løsninger: 1. egen varslingsenhet i Arbeidstilsynet 2. egen varslingsenhet i LDO (Likestillings- og diskrimineringsombudet) 3. eget Varslingsombud. Arbeidstilsynet innehar en breddekompetanse innen ulike fagområder som kan være aktuelle i varslingssaker; arbeidslivskriminalitet, psykososialt og organisatorisk arbeidsmiljø, trakasseringssaker og andre spørsmål relatert til helse, miljø og sikkerhet. Det er flere 3

4 forhold som taler for at en forsterket eller utvidet veiledningsoppgave bør legges til Arbeidstilsynet, eks. blant annet eksisterende kompetanse og organisering i en etablert virksomhet. De har god oversikt over norsk arbeidsliv og hvor konkrete risikoforhold er mest fremtredende. Videre kan Arbeidstilsynets landsdekkende organsering være lettere fysisk tilgjengelig for flere. Arbeidstilsynet er avhengig av tillit hos både arbeidstakere og arbeidsgivere. Utvalget påpeker at dette kan utfordres dersom Arbeidstilsynet skal gå mer konkret til verks og gi råd i enkeltsaker og være en støtte for varsleren. Videre prioriterer Arbeidstilsynet sine oppgaver basert på risiko. Også tips og varsler blir brukt som indikator for Arbeidstilsynets utvelgelse av tilsyn. Utvidede oppgaver knyttet til enkeltsaker om varslng vil kunne være i strid med denne innfallsvinkelen, og kreve andre typer prioriteringer og organsering, påpeker utvalget. Utvalget anbefaler ikke at en varslingsenhet legges til Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynets rolle som nøytralt tilsynsorgan (både for ansatte og arbeidsgivere) gjør at de har tillit på begge sider. Dersom ansvaret utvides, må det gjennomføres organisatoriske grep for å sikre habilitet, tillit og troverdighet. Utvalget har konkludert med at dette derfor ikke er det mest hensiktsmessige. LDO har i dag pådriverrolle når det gjelder vern mot diskriminering. Et utvidet LDO med egen varslingsenhet kan, i tillegg til veiledning og støtte, ha pådriverrolle når det gjelder samfunnsnytten av varsling. På samme måte som Arbeidstilsynet har også LDO opparbeidet seg kompetanse på veiledningsmetodikk og kommunikasjon med arbeidstakere og arbeidsgivere som ønsker informasjon og råd. Man kan nyttiggjøre seg eksisterende administrasjon, noe som kan være kostnadsbesparende. Det vil være nødvendig å bygge et miljø med tverrfaglig kunnskap om varsling, juss, arbeidsliv, arbeids- og organisasjonspsykologi mv., som langt på vei vil overlappe med Arbeidstilsynets kompetanse. LDO vil i større grad kunne gis ansvaret for individuell veiledning uten å komme i konflikt med andre oppgaver. Siden varslingsreglene gjelder ved alle typer kritikkverdige forhold, mens LDO er en etablert aktør ved kritikkverdige forhold på likestillings- og diskrimineringsfeltet, mener utvalget det har begrensende effekt dersom det legges en varslingsenhet i LDO. Utvalget anbefaler derfor ikke dette. Et Varslingsombud kan, i tillegg til veiledning og råd, ha en pådriverrolle, i likhet med Arbeidstilsynet og LDO. Etablering av et eget organ vil imidlertid kunne gi økt oppmerksomhet om temaet og dermed bidra til at flere vet hvor de kan henvende seg. På samme måten som for LDO vil et Varslingsombud måtte bygge et tverrfaglig miljø med kompetanse innen varsling, juss, arbeidsliv, arbeids- og organisasjonspsykologi mv., som delvil vil overlappe Arbeidstilsynets kompetanse. Det vil kreve ressurser å drifte et Varslingsombud med egen ledelse og administrasjon. Det er grunn til å anta at dette, samlet sett, vil bli dyrere enn å legge funksjonen til et allerede eksisterende organ. Fordelen sammenlignet med å styrke eller utvide Arbeidstilsynets eller LDOs oppgaver og kompetanse, vil først og fremst være at et nytt organ ikke vil være bundet av andre oppgaver og roller som kan komme i konflikt med arbeidet knyttet til varsling. Utvalget mener det er gode grunner for å samlokalisere Varslingsombudet med LDO, for å dra nytte av hverandres kompetanse og ressurser. Varslingsnemnd I varslingssaker vil det være behov for en tvisteløsningsordning for å ta standpunkt til om gjengjeldelse for varsling eller brudd på aktivitetsplikten har funnet sted, eller vurdere om det er grunnlag for erstatning eller oppreisning. Utvalget har drøftet to løsninger; 4

5 1. sakene behandles fortsatt i domstolene 2. lavterskeltilbud i form av en nemnd. Mange varslere har gitt uttrykk for at det er for vanskelig å få medhold i rettssystemet. Det oppleves at det er vanskelig å bevise at gjengjeldelse har funnet sted og at den som blir utsatt for dette opplever at gjengjeldelsen ikke får noen konsekvenser for den ansvarlige. Utvalget påpeker viktigheten av at brudd på forbudet om gjengjeldelse bør få konsekvenser. Utvalget understreker imidlertid at hensynet til rettssikkerhet også for den det varsles om og for andre involverte må veie like tungt, enten man velger en nemndsløsning eller å beholde dagens tvisteløsningstilbud. En tvisteløsningsnemnd kan være et raskt og rimelig lavterskeltilbud. Dette forutsetter at nemnda har kompetanse og ressurser til å håndtere sakene raskt, og at sakene ikke blir mer komplekse enn at de kan løses enkelt. Hver av partene bærer sine egne kostnader og behandlingen er gratis (det er rettsgebyr i domstolene). Avgjørelser i en nemnd kan ikke påklages til et klageorgan, men kan selvsagt bringes inn for domstolene i etterkant. En nemnd vil basere seg på skriftlig behandling, men muntlig behandling kan velges under visse omstendigheter. Dette vil kunne sikre forsvarlig bevisbedømmelse. Sammensatte og komplekse saker bør løses av domstolene. Tvisteløsning i de alminnelige domstolene kan ta lang tid og kan være svært kostbart for partene. Fri sakførsel kan dempe kostnadene, eks. kan Varslingsombudet gis myndighet til å anbefale at fri sakførsel innvilges av Fylkesmannen, eventuelt gjøre denne type saker gebyrfrie. For øvrig legger domstolene til rette for rettsmekling, som vil være et godt tilbud for å løse saken på et lavt nivå. Domstolene begrunner sine avgjørelser. Det betyr at partene vil vite hvorfor resultatet ble som det ble. Nemndsavgjørelse vil ikke ha samme omfattende begrunnelse. Det vil trolig være en høyere terskel for å bringe en sak inn for domstolen enn for en nemnd. Dette kan være en ulempe, men til en viss grad også en form for nødvendig siling, slik at det ikke fremmes saker som ikke kan føres for retten. En ny nemndsløsning vil bli dyrere å opprette og drifte enn om sakene forblir i domstolene. Et flertall i utvalget foreslår at en egen varslingsnemnd skal kunne ta standpunkt til om det har funnet sted ulovlig gjengjeldelse eller brudd på arbeidsgivers aktivitetsplikt. Flertallet mener nemnda også skal kunne tilkjenne erstatning og oppreisning til varsleren. Mindretallet mener tvisteløsning av saker om gjengjeldelse bør løses i domstolene slik som i dag. Rådmannens vurdering Rådmannen mener varslingsutvalgets rapport er grundig og god og synliggjør varslingssakers kompleksitet, utfordringer og dilemmaer. Siden varsling i stor grad handler om saker som gjelder konflikter i arbeidsmiljøet, er det viktig å få tydeliggjort hva som menes med kritikkverdige forhold, spesielt presiseringen av gjeldende rett om at klage som gjelder misnøye med eget arbeidsforhold ikke er omfattet av varslingsreglene. Rådmannen ser ikke behovet for eget Varslingsombud. Det vil kreve ressurser å drifte et Varslingsombud med egen ledelse og administrasjon, og det må bygges opp tverrfaglig kompetanse. En forsterket eller utvidet veiledningsoppgave hos Arbeidstilsynet kan bidra til å styrke tilsynets helhetlige tilnærming i både varslingssaker og arbeidsmiljøsaker generelt. En varslingsenhet i LDO kan på samme måte gi effekt for pådriver- og veilederrollen for 5

6 LDO som helhet. Rådmannen mener derfor det vil være mer hensiktsmessig at veiledning og støtte i varslingssaker legges til enten Arbeidstilsynet eller LDO. Rådmannen mener det ikke er behov for en egen varslingsnemnd. I likhet med mindretallet i utvalget (4 av ti medlemmer, inkludert utvalgets leder) mener rådmannen at domstolene er best egnet til å avgjøre saker om erstatning og oppreisning på grunn av gjengjeldelse og brudd på aktivitetsplikten. Disse sakene kan reise vanskelige bevisproblemer som domstolene gjennom sin bevisførsel er best egnet til å avgjøre. Saker om gjengjeldelse på grunn av varsling reiser viktige rettssikkerhetsbehov både for varsleren, den det varsles om og virksomheten, ikke minst viktigheten av kontradiksjon (å imøtegå varselet). Rådmannens anbefaling Rådmannen anbefaler at formannskapet gjør følgende vedtak: 1. Stavanger kommune støtter i hovedsak anbefalingene i NOU 2018: 6 Varsling verdier og vern. 2. Stavanger kommune støtter ikke opprettelse av et Varslingsombud. Dette bør eventuelt legges til Arbeidstilsynet eller LDO. 3. Stavanger kommune støtter heller ikke opprettelse av en egen varslingsnemnd. Per Haarr Assisterende rådmann Gunn Claire Westad direktør Strategi og styring Karen Hirth Thorsen saksbehandler Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 6