SAMFUNNSSIKKERHET OG RISIKO VED VILJESHANDLINGER OG ULYKKER

Transkript

1 Utvikling av kollektivknutepunktet Oslo S Felles konsekvensutredning Ny jernbanestasjon /stasjonshall Oslo S ROM Eiendom Ny bussterminal Oslo S Ruter Utvikling av Biskop Gunnerus gate 14 b KLP SAMFUNNSSIKKERHET OG RISIKO VED VILJESHANDLINGER OG ULYKKER Delutredning Utarbeidet av Forsvarsbygg,

2

3 Samfunnssikkerhet og risiko ved viljeshandlinger og ulykker KU ny busstasjon, Biskop Gs gt. 14b og ny jernbanestasjon/stasjonshall Oslo S. Sammenstilling av foreliggende utredningsmateriale samt vurdering av behov for supplerende materiale 1.0 Generelt Oslo S-området står overfor vesentlige endringer i tiden fremover. Det foreligger planer om flere byggeprosjekter i området, hvor vi her skal vurdere planer for ny bussterminal over Oslo S, ny hovedstasjon og transformasjon/utvikling av eiendommen Biskop Gunnerus gt. 14 b. Tiltakshaverne til de tre prosjektene er hhv. Ruter, Rom Eiendom og KLP. Det er fastsatt et felles planområde som avgrenses av Schweigaardsgata i nord, Dronning Eufemias gate i sør, Jernbanetorget i vest og Nylandsveien i øst. Det er utarbeidet et felles planprogram august 2013, og felles konsekvensutredning skal etter planen være ferdig medio Hensikten med å utarbeide et felles planprogram og konsekvensutredning er å sikre tilstrekkelig samordning, og få belyst viktige sammenhenger og avhengigheter mellom prosjektene. I denne sammenheng er det viktig å vurdere hvilke utfordringer planområdet står overfor uavhengig av delprosjekt. Forsvarsbygg futura, ved Nasjonalt kompetansesenter for sikring av bygg (NKSB) har fått i oppdrag av Rom Eiendom å vurdere eksisterende rapporter som foreligger. Rapportene har vurdert planområdet generelt og Oslo S spesielt. Som en del av arbeidet med kvalitetssikringen har NSKB gjennomført en fagdag sammen med tiltakshaverne, Rom Eiendom/Jernbaneverket, Ruter og KLP Eiendom der de har presentert sine prosjekter for Oslo S området. Oslo S er et av landets viktigste trafikknutepunkt med mer enn reisende og forbipasserende hvert døgn. Dette stiller krav til utviklingen av Oslo S om å legge til rette for alle reisende og besøkende på stasjonsområdet og på den fremtidige bussterminalen. Dette kan være hensyn som kan komme i konflikt med tradisjonelle sikringstiltak som etablerte kontrollpunkt og andre barrierer som skal kunne forebygge og begrense konsekvensene ved en tilsiktet hendelse. Oslo S er videre underlagt Forskrift om sikring på jernbane, og dette medfører visse krav som må tas hensyn til i den videre planleggingen av prosjektet. Disse kravene blir ikke gjengitt i dette notatet. Notatet oppsummerer kort foreliggende utredningsmateriale mht. planprogrammets punkt 2.1.8, og gir anbefalinger om supplerende utredninger. 1.1 Planprogrammet (PBE) Planprogrammet datert august 2013 bygger på anbefalinger fra forutgående planprosesser i form av Områdeprogram Oslo S og Plansamarbeidet for kollektivknutepunktet Oslo S. Programmet er utarbeidet i samarbeid med mellom Plan- og bygningsetaten (PBE) og forslagsstillerne Ruter, KLP Eiendom og Rom Eiendom. Det er i prosessen lagt opp til at det kan fremmes tre reguleringsplaner for området. Som begrunnelse for avgrensning av planområdet skriver PBE følgende: «Planområdet er antatt avgrensning til planområdene for senere enkeltreguleringssaker som kan utgå fra planprogrammet. Direkte influensområde avgrenses av B.G.gt/Schweigaardsgate, Nylandsveien, Dronning Eufemias gate og Jernbanetorget, inkludert gateløpene. Disse er direkte integrert i kollektivknutepunktet Oslo S og skal vurderes med hensyn på avhengighet og viktige sammenhenger. Analyseområdene for øvrig vil variere avhengig av utredingstema. Sammenhenger skal belyses etter behov.» 1

4 Innledningsvis viser planprogrammet til hovedmål og delmål for planområdet. Når det gjelder sikring er det henvist til rapport om sikring i bymiljø utarbeidet av Oslo kommune. Det er ikke referert til lovkrav for sikring av Oslo S. Det er i planprogrammet vist til flere prosjekter, Chr. Fredriks plass, Oslotunellen og Postgirobygget, som skal gjennomføres i nær tid til de tre prosjektene. Det er ikke foretatt en vurdering av hvilken påvirkning prosjektene vil ha for sikring av planområdet. Planprogrammet har vært på offentlig høring, og enkelte av høringsuttalelsene er relevante for vurdering av sikring: Evakuering Byggeprosess Dimensjonering- persontrafikk Samlokalisering Disse punktene har ikke kommentert hvilke utfordringer dette får for sikringen utover at det er et behov for å vurdere evakueringsveier fra bussterminalen og at det bør gjennomføres en ROS analyse av busstasjonen. Det er videre kommentert i punkt at det er et behov for utredninger for sikkerhet for kollektivknutepunktet Oslo S, både med hensyn på evakueringssituasjoner, fremkommelighet for redningspersonell og tilgjengelighet for beredskapskjøretøy på et overordnet nivå. Som en del av det videre arbeidet skal de redegjøres for risiko som en følge av samlokalisering av tiltakene og hvordan man kan bygge inn størst mulig reduksjon for risiko for uønskede hendelser (integrert sikkerhetsdesign) Vurdering- sikkerhet NKSB mener at det er flere temaer som er belyst i rapporten der behovet for sikring bør utredes i den videre prosessen. Planområdet, Stasjonsområdet Oslo S, er integrert i bystrukturen gjennom byrom, gater, gangtunneler og gangbroer, og strekker seg funksjonelt ut over avgrensningen definert i planprogrammet. Når behovet for sikring skal vurderes er det derfor viktig å ta med influensområdene for å se sammenhenger og avhengigheter mellom området, og den tilliggende bystrukturen. Tidlig i prosessen bør det derfor vurderes hvordan området skal og kan integreres i de øvrige byrommene som plasser, gatene og veiene. Det er ikke utarbeidet målsetninger, eller sikringsambisjoner noe rapporten og vurderingene bærer preg av. Det bør etableres flere målsetninger vedrørende behovet for sikring der tiltakshaverne sammen blir enige om dette. Disse skal igjen benyttes som retningsgivende for prosjektet fremover. Det er vår vurdering ikke tilstrekkelig å vise til Oslo kommunes rapport vedrørende sikring i bymiljø. Det er gitt føringer om at det skal vurderes løsninger der integrert sikkerhetsdesign benyttes som prinsipp. NKSB gjør oppmerksom på at behovet for sikring kan komme i konflikt med mange av temaene som er berørt i planprogrammet, og det er derfor avgjørende for et godt resultat at dette vurderes tidlig i prosessen. Det har vist seg å være utfordrende å implementere sikringstiltak i ettertid, som konstruksjon av bygninger. Vi anbefaler at behovet for sikring fremover vurderes på lik linje med blant annet universell utforming, brann, logistikk, miljøforhold og grunnforhold. 2

5 NKSB vurderer det dithen at det er en rekke forhold som er nødvendig å utrede vedrørende behovet for sikring for planområdet. Følgende forhold bør utredes: Logistikk (post- og varemottak) (i dag ved spor 19) Bagasjeoppbevaring VIP-innganger (Kongefamilien benytter seg av NSB tog et par ganger i året) - spor 19 Evakueringsmuligheter og tilgang til nødetater Mulighet for rask oversikt- siktelinjer mm. Vaktrom-politipost-alarmsentral, plassering av dette? Taxiholdeplass-plassering av dette? Muligheten for kontroll inn til området? Antall inn- og utganger for kjørende. Tiltak for å etablere en sikkerhetsavstand på området. Persontrafikk Trafikkavvikling Sikkerhet i byggeperioden Grunnforhold, setninger og fundamentering Buss for tog Infrastruktur NKSB er enig i vurderingen at det må utføres en ROS- analyse for å vurdere risikoen for terroranslag, ulykker og andre tilsiktede hendelser. En ROS- analyse vil gi tiltakshaverne et verktøy til å ta beslutninger vedrørende nødvendige avklaringer når det gjelder behovet for sikring. Tiltakshaverne bør derfor ta initiativ til å utføre en ROS analyse for de enkelte reguleringsplanene der tilsiktede hendelser vurderes på lik linje med andre forhold som støy, rasfare og andre ikke tilsiktede hendelser. Det bør i denne sammenheng konsultere en rådgiver med erfaring på vurdering av tilsiktede hendelser. I denne sammenheng må det tas hensyn til at det kan være forhold som bør utredes i felleskap og som kan ha påvirkning på reguleringsplanene, som planavgrensning på området sett i lys av perimetersikring. 1.2 Delutredning B- Risiko for uønskede viljeshandlinger (Rambøll/Arup) Jernbaneverket har i 2012 gitt Rambøll i samarbeid med Arup i oppdrag å vurdere behovet for sikring på Oslo S -stasjonsområdet. Rapporten ble utgitt i Rapporten vurderer stasjonsområdet slik det fremstår i 2012, og vurderer overordnet fremtidige planer for stasjonsområdet. Det er vurdert ulike konsepter som gangkulvert, busstasjon etc, Vurdering sikkerhet Rambøll/Arup viser til en rekke prinsipper for sikring som det er verdt å ta med seg videre i prosessen. Disse prinsippene er kun kommentert overordnet og er ikke vurdert for hele stasjonsområdet. Dersom disse skal benyttes må det foretas en ny vurdering av hele stasjonsområdet der de gitte prinsipper kan benyttes som sikringsambisjoner/målsetninger for prosjektet. Det er gitt en rekke anbefalinger i rapporten hvorav enkelte er overordnede føringer for videre arbeid med stasjonsområdet. For planområdet slik det fremstår nå vil det ikke være en merverdi og ta med de detaljerte anbefalingene videre. Dette fordi dette anbefalingene kan endre seg ved valg av hovedalternativ, endret trusselbilde, verdivurdering og sikringsambisjoner. Vi anbefaler derfor at enkelte av de overordnede føringene tas med videre i arbeidet med planprosessen. Disse gjengis i oppsummeringen av denne rapporten. 3

6 1.3 Ombygging Oslo S (Railconsult) Rom Eiendom har gitt Railconsult i oppdrag å vurdere behovet for sikring, Oslo S i forbindelse med ombygging. Rapporten ble utgitt i Rapporten gir en overordnet vurdering av Oslo S området. Den fremtidige busstasjonen og KLP bygningen er ikke vurdert i denne rapporten. Det er derfor ikke foretatt en vurdering av planområdet slik det foreligger i dag Vurdering sikkerhet Railconsult gir en rekke anbefalinger om sikringstiltak som må løses i fremtiden, men disse er overordnet og det fremgår ikke klart hvordan dette bør løses konkret for Oslo S området. Eksempler på dette er hindre uautorisert biltrafikk, evakuering av bygningsmasse og plattform, varelevering og vaktlokaler. For flere av disse temaene gis det flere løsningsalternativer uten klare anbefalinger. Rapporten angir imidlertid en rekke anbefalinger som vi anbefaler at tas med videre i arbeidet med Oslo S- området. Disse tas med videre i anbefalingen og oppsummeringen i denne rapporten. 1.4 Oslo sentrum- gatebruk og grunnsikring (PBE mfl.) Rapporten ble utgitt i februar 2014 og var et samarbeid mellom Oslo kommune og staten representert ved departementene. Den gir føringer for sikring av offentlige bygg og byrom i Oslo sentrum. Oslo S er utenfor rapportens avgrensning, men målsetningen for løsningene i rapporten kan være nyttig å videreføre for Oslo S området. «Målet er et at løsningene både skal bidra til estetisk oppgradering, gode forhold for fotgjengere og trafikal tilgjengelighet samtidig med å gi tilfredsstillende skjerming». Rapporten nevner også flere sikringsstrategier for Oslo sentrum. Strategiene skiller seg ikke vesentlig fra de som tidligere er nevnt i de andre rapportene og vil derfor ikke gjentas her. Det er også verdt å merke seg at rapporten kun omhandler grunnsikringsstrategier mot terrorhandlinger. For Oslo S vil det være flere tilsiktede handlinger utover terrorhandlinger som er nødvendig å ta hensyn til. 1.5 Oslo S- risikovurdering (NKSB) NKSB leverte i januar 2014 en risikoanalyse av Oslo S. Rapporten er gradert etter sikkerhetslovens bestemmelser. Konklusjonen fra rapporten var at Oslo S blant annet har et behov for ytterligere samordning mellom virksomhetene på Oslo S, behov for sikring av verdier og bedre kontroll av adkomstpunkter inn til Oslo S. Anbefalingene kan ikke i sin helhet gjengis her på bakgrunn av gradering av rapporten. Anbefalingene i dette notatet vil likevel fange opp enkelte behov som ble identifisert i rapporten. 1.6 Utredninger hovedalternativer- og behov for tilgang for nødetater (NKSB) NKSB har våren 2016 levert utredninger vedørende vurdering av hovedalternativene og behov for tilgang for nødetater. Førstnevnte rapport er gradert etter sikkerhetslovens bestemmelser. Rapport for vurdering av hovedalternativene har vurdert behovet for sikring generelt for planområdet, og hva som skiller de ulike alternativene vesentlig fra hverandre. NKSB mener at det utfordringer for sikring av planområdet generelt. Dette gjelder spesielt et stort antall adkomstpunkter på området. Det er ikke tydelig hvordan dette skal løses for det fremtidige stasjonsområdet. 4

7 Sårbarhetsvurderingen har vurdert sårbarhet mot bilbomber med ulike plasseringer på området. Hovedkonklusjonen fra dette arbeidet er at en terrorhandling kan føre til store konsekvenser for området. NKSB vil likevel ikke entydig anbefale at planene slik de foreligger ikke bør gjennomføres. Det må i denne sammenheng vurderes sikringstiltak som avstand til bygningene og/eller konstruksjon av bygningene. NKSB har videre vurdert adkomst for nødetater og evakuering av Oslo S. Det er anbefalt at Oslo S har adkomst for nødetatene fra flere sider av Oslo S. Området må ses i sammenheng, og det anbefales at evakuering og nødetatenes adkomst vurderes opp mot krav til sikring. Nedenfor er et oversiktskart over anbefalte adkomstpunkter for Oslo S. Figur 1- adkomst for nødetatene 1.7 Konklusjon- behov for supplerende utredninger og anbefalinger NKSB har gjennomgått og vurdert flere rapporter som berører Oslo S området. Felles for rapportene er at de ikke dekker det nåværende og fremtidige behov for vurdering av sikring på området. Rapportene har imidlertid kommet med flere anbefalinger som det er verdt å ta med seg videre i arbeidet med utvikling av Oslo S- området. Dagens jernbanestasjon, Oslo S, er sammensatt av flere bygningsvolumer fra flere byggetrinn og fremstår som uoversiktlig og fragmentert med uklare overganger mellom private og offentlig rom. I rapporter/bakgrunnsmateriale og i vår anbefaling påpekes det at utfra et sikringsperspektiv er viktig å utarbeide oversiktlige og lesbare planer, etablere tydelige grenser mellom offentlige- og private rom og klare overganger mellom tilliggende bystruktur og stasjonsområdet. I tillegg til dette er det viktig å lokalisere de funksjoner som er sårbare og har stor verdi. 5

8 Slik materialet foreligger og som tidligere nevnt fremkommer det ikke tydelig i rapportene hvordan de ulike funksjoner, som kan ha et behov for sikring og tilrettelegging, som f.eks. post-varemottak, vaktrom, evakueringsveier er plassert eller innbyrdes organisert. I den videre prosessen og dialogen med forslagsstillere er det viktig å belyse slike aspekter og få synliggjøre funksjonene. Det bør også drøftes om de tre tiltakene bør ha felles funksjoner som f.eks. kan sikre/forenkle kontroll over (felles) post ogvaremottak, bagasjeoppbevaring, rømning/evakuering og siktlinjer. NSKB mener at det vil være hensiktsmessig å opprette en prosjektgruppe som skal gi rådgivning for planområdet. Prosjektgruppen bør ledes av en av tiltakshaverne. Dette gjelder ikke kun for denne tematikken, men også for fag som brann, universell utforming, grunnforhold mm. De ulike tiltakene har så stor påvirkning på hverandre, og for bymiljøet at de ikke bør vurderes som separate prosjekter. Ved opprettelse av en prosjektgruppe representert av ulik fagkompetanse vil man antakelig vesentlig redusere kostnader for rådgivningstjenester for tiltakshaverne. Det er også gjennomgående foretatt vurderinger uten at det er fastsatt hvilke sikringsambisjoner som er fastsatt for planområdet. Sikringsambisjoner vil gi tiltakshaverne og prosjektgruppen klare føringer på hva som bør hensynstas i hele planprosessen, prosjekteringen og under byggeperioden. Rapportene gir ikke en oversikt over hvilke lov- og forskriftskrav som er gjeldende for området. Dette bør avklares så tidlig som mulig fordi dette kan få store konsekvenser for de anbefalte løsningene og for prosjektsikkerheten. Det er en generell anbefaling at objekter som omfattes av objektsikkerhetsforskriften ikke bør plasseres tett ved områder med stor gjennomgangstrafikk. Det bør derfor ikke være slike objekter på det fremtidige Oslo S. Det er gjennomført flere risikoanalyser for området. Risikoanalyser bør revideres jevnlig etter endringer i trusselbildet, og/eller endrede lov- og forskriftskrav. Rapportene som vurderer tilsiktede hendelser er fra hhv og 2012 og trusselbildet har endret seg etter utgivelsene av rapportene. NKSB vurderer utfra de foreliggende rapportene og generelle vurderingen at det igangsettes flere utredninger der behovet for sikring vurderes. Utredningene vil være aktuelle i flere prosjekteringsfaser, og enkelte er påbegynt. Det vil også være et behov for å konsultere relevante fagetater som Statens Jernbanetilsyn, PST, Oslo politidistrikt og sikkerhetsrådgivere i prosessen. Oppsummert er det et behov for følgende utredninger fremover angående sikkerhet: 1. Sikringsambisjoner bør fastsettes av Bane Nor SF. Aktuelt for hele prosjektperioden. Arbeidet er påbegynt. 2. Erfaringsutveksling med lignende prosjekter internasjonalt. Det anbefales at det tas en studietur til en eller flere steder der lignende prosjekter er iverksatt. Aktuelt for hele prosjektperioden. 3. PST bør anmodes om bistand vedrørende en trusselvurdering av Oslo S. Aktuelt for hele prosjektperioden. Arbeidet er påbegynt. 4. Nødetaters krav til evakuering eller innsats ved pågående livstruende vold må fastsettes. Aktuelt for forprosjekt/reguleringsplan. Arbeidet er påbegynt. 5. Dokument- og informasjonstilgang må avklares tidlig i prosessen av tiltakshaverne. Felles retningslinjer for sikkerhet bør etableres. Aktuelt for hele byggeperioden. Må etableres før prosjektkontor og anbud iverksettes. 6. Det bør gjennomføres en verdivurdering og skadevurdering for planområdet. Aktuelt for forprosjekt/reguleringsplan. 7. Felles perimetersikring for hele planområdet bør gjennomføres. Grovskisser bør tegnes av sikkerhetsrådgivere til bruk for de prosjekterende. Aktuelt for forprosjekt/reguleringsplan. 6

9 8. Det er viktig å avklare hvordan stasjonsområdet integreres i den tilliggende bystrukturen, i influensområdene. Influens- og stasjonsområdet bør vurderes opp mot mulighet for en perimetersikring. Eksempel på dette er å identifisere adkomstveier som kan være de første kontrollpunktene til stasjonsområdet. Aktuelt for forprosjekt/reguleringsplan. 9. Tidlig i en planprosess er det viktig å ha oversikt over utfordringer knyttet til sikkerhet. Viktig aspekter som er nyttig å identifisere tidlig i designprosessen er sammenhenger og overganger mellom de ulike prosjektene og hvilke effekter de kan ha på hverandre. Videre er det også hensiktsmessig å utarbeide romprogram tidlig i designprosessen. I arbeidet kan identifikasjon av funksjoner med likt sikringsbehov, og muligheter for samlokalisering av disse på tvers av prosjektene/ reguleringsplanene være designprinsipper som ivaretar behovet for sikring, samtidig med at det kan gi arealeffektive og oversiktlige planer. Eksempel på dette er felles postvaremottak, adkomst-veier og evakueringsveier for de tre prosjektene. Aktuelt for forprosjekt/reguleringsplan. 10. Rekkefølge på utbyggingen av de ulike prosjektene bør avklares tidig i prosessen, fordi de enkelte prosjektene vil ha stor innvirkning på hverandre mht. behovet for sikring. Det er av stor betydning å styre prosessen slik at designprinsipper for sikkerhet integreres og kommer i riktig rekkefølge. Aktuelt for forprosjekt. 11. Det bør opprettes en felles prosjektgruppe for planområdet med representanter fra ulike fagområder. Aktuelt for forprosjekt. 12. Sikkerhetsrådgiver må tidlig inn i prosessen, og det må foretas løpende vurderinger av sikkerhet sammenlignet med andre fagområders krav f.eks.: a. Grunnforhold, setninger og fundamentering b. Brann (evakuering) c. Universell utforming d. Trafikk (person- og kjøretøy) e. Logistikk (varelevering) f. Siktelinjer 13. Det er identifisert en rekke forhold der vurdering av sikkerhet bør vurderes: a. Anleggsperioden b. Bilparkering c. Buss for tog d. Taxiholdeplass e. Infrastruktur f. VIP inngang 14. Beskyttelse gjennom avstand, forsterkning av bygningens skall, sonesikring og annen kritisk infrastruktur bør fastsettes tidlig i prosessen og defineres i et kravdokument for sikkerhet. Aktuelt for forprosjekt. 15. ROS analyser (reguleringsplaner), tilsiktede handlinger og ulykkeshendelser bør gjennomføres. Aktuelt for reguleringsplan. 7