Høringssvar-Høring av rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører

Transkript

1 Nærings- og fiskeridepartementet Postboks 8014 Dep Oslo Oslo, Deres ref.: 18/337-3, Vår ref.: 18/170 Saksbehandler: Erik Fjærli Avdeling for nasjonalregnskap og næringsstatistikk Høringssvar-Høring av rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører Bakgrunn Statistisk sentralbyrå er i brev av 30. januar 2018 bedt om å komme med merknader til rapport fra en arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører. Rapporten springer i hovedsak ut av et behov som har oppstått gjennom klagesaker fra ESA og andre internasjonale forhold som initiativ fra EU-kommisjonen, men har også selvstendig samfunnsøkonomisk interesse. Vår høringsuttalelse faller i to deler: (1) Konsekvenser for offentlig statistikk og SSBs virksomhet og (2) samfunnsøkonomiske vurderinger. 1 Konsekvenser for offentlig statistikk og SSB KOSTRA og kommuneregnskap For KOSTRA, og spesielt regnskapsrapporteringen til KOSTRA, vil endringer som beskrevet i rapporten blant annet føre til endring i funksjons- og artskontoplanen. Dette vil igjen kunne gi brudd i tidsserier men vil kunne håndteres som det gjøres per i dag, med informasjon om endring og brudd ved hjelp av fotnoter. I noen grad også ved beregning bakover i tid ut fra nye definisjoner. De foreslåtte endringene vil antakelig også innebære endringer i lover og forskrifter om regnskapsføring i kommuner/fylkeskommuner. I den forbindelse, vil det være viktig å sikre SSB rett til å samle inn regnskap fra alle aktører som utfører oppgaver innenfor kommunens/fylkeskommunens pliktige tjenesteområder. I dagens lovgivning 1 har SSB bare mulighet til å samle inn regnskap fra KF, FKF, IKS, vertskommunesamarbeid og interkommunale samarbeid. SSB har ikke mulighet til å pålegge kommunale/fylkeskommunale AS å sende inn regnskap til KOSTRA. Dette siste forklarer antakelig hvorfor inntektstall som ble rapportert inn i kartleggingen i kommunal sektor viste seg ikke å samsvare med inntekter innrapportert gjennom KOSTRA. Kartleggingen ble foretatt i forbindelse med utarbeidelsen av rapporten, jamfør omtale av dette på side 30 i rapporten. I ny lovgivning på området, bør det fortsatt hjemles at årsregnskapet for kommuner og fylkeskommuner skal bestå av et driftsregnskap, investeringsregnskap, balanseregnskap, økonomiske oversikter og noteopplysninger. Jamfør dagens hjemmel for dette i Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for 1 Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr , med tilhørende Forskrift av 15. desember 2000 om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner 1 jf. 8, 2. ledd. Videre: lov om Interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6, 42 med tilhørende Forskrift av 21. oktober 2003 nr.1445 om rapportering fra interkommunale selskaper og kommunale og fylkeskommunale foretak som driver næringsvirksomhet 1, jf. 8, 3. og 4. ledd. Postadresse: Besøksadresse: Org.nr.: NO MVA Postboks 8131 Dep Akersveien 26, Oslo ssb@ssb.no 0033 Oslo Oterveien 23, Kongsvinger Tlf.:

2 2/5 kommuner og fylkeskommuner), 3. Tilsvarende gjelder for regnskapsrapporteringen fra særbedrifter, jamfør Forskrift nevnt i note 2. Nasjonalregnskap Skillet mellom økonomisk/næringsrettet aktivitet og forvaltning står sentralt i statistikk om offentlige finanser og i nasjonalregnskapet. Vi er derfor grunnleggende positive til at det skal bli lettere å identifisere slike aktiviteter når de foregår i statlig eller kommunal regi. Det gjelder uansett om man velger å synliggjøre dem ved å opprette egne juridiske enheter eller legger transaksjonene ut i egne separate regnskaper. Det vil imidlertid være lettere å håndtere et skille mellom økonomisk/næringsrettet aktivitet og forvaltning i statistikken dersom de relevante aktivitetene skilles ut som egne juridiske enheter. Dersom det ikke opprettes egne separate enheter vil det for eksempel være vanskelige å oppnå konsistens mellom regnskapsbasert statistikk og sysselsettingsstatistikk (fordi lønnskostnadene sannsynligvis vil belastes ett regnskap mens den sysselsatte vil være registrert i en enhet med et annet regnskap). Virksomhets- og foretaksregisteret (VoF) og registerbasert skatte- og regnskapsstatistikk Slik vi forstår det så går flertallet i arbeidsgruppa for at økonomisk/konkurranseutsatt aktivitet utøvd av kommuner, fylkeskommuner og stat skilles ut regnskapsmessig. Et mindretall arbeidsgruppen går for at det skilles ut i egne rettssubjekter (foretak). Det virker som at det er enighet i arbeidsgruppen om at det er få typer aktivitet som defineres som økonomisk og konkurranseutsatt i denne sammenheng. For eksempel gjelder det ikke helsetjenester, barnehager, skoler osv. fordi det er lovpålagt at offentlig sektor skal tilby disse tjenestene og de mottar offentlig støtte selv om de drives av private. For VoF/Enhetsregisteret vil ikke dette får store konsekvenser. Eventuelt kan det bli noen flere foretak dersom enkelte aktiviteter må skilles ut i egne rettssubjekter, men det er uproblematisk for registeret og registerbasert statistikk. For skatte- og regnskapsstatistikk er det en fordel at mest mulig økonomisk aktivitet fanges opp og inngår i statistikken, selv om økonomisk aktivitet som dette gjelder ikke skulle ha et slik omfang at det har særlig innvirkning på statistikken. Forslagene fra arbeidsgruppen vil neppe ha noen betydning for hverken statistikk for utslipp til luft, vann og avløp, energibalansen eller transportstatistikkene (transport er i stor grad allerede utskilt i egne selskap). 2 Samfunnsøkonomiske vurderinger Sammendrag og tolkning av arbeidsgruppens konklusjoner Arbeidsgruppen er bedt om å vurdere hvilke tiltak som (1) er nødvendige etter EØS avtalen og (2) som er ønskelige ut ifra hensyn til samfunnsøkonomiske effisiens (konkurranse, optimal ressursutnyttelse, osv.). Høringsanbefalingene er splittet i flere fraksjoner, og vanskelig å få oversikt over. Vår tolkning er som følger: Gruppen kommer med to flertallsanbefalinger. Forslag 1: Dette flertallet (6 medlemmer) anbefaler omfattende endringer i forhold til krav om regnskapsplikt, krav til overskudd og beskatning av overskudd som følge av at det offentlige (stat, kommune) driver økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. De anbefaler en generell skatteplikt og at det utarbeides separate regnskap for all økonomisk aktivitet som foregår i et marked (i vid forstand). Forslag 1 går inn for et regnskapsmessig skille (separate regnskap for EØS-rettslig økonomisk aktivitet) men ikke at man bør pålegge full utskillelse av den økonomiske virksomheten som selvstendige juridiske enheter. Kravet skal gjelde selv om det ikke rent faktisk foregår konkurranse med private aktører, men være basert på en «mekanisk» omsetningsterskel. Slik separasjon i kombinasjon med krav om overskudd og skatteplikt antas iht. dette flertallet å føre til at den offentlige aktøren etterlever markedsaktørprinsippet (=profittmaksimerende/profittmotivert atferd). Artikkel 61 (1) i EØS avtalens bestemmelser om statsstøtte stiller tilleggskrav for at den skal kunne komme til anvendelse, bl.a. i form av et samhandelsvilkår: aktiviteten (som støttes) må påvirke samhandel og flyt av kapital/arbeid innenfor EØS. Rettspraksis tilsier (EU Domstolen og EU kommisjonen) at lav omsetning (vesentlighetskrav) og tjenester rettet mot et lokalt marked taler mot at samhandelskriteriet er oppfylt i en gitt situasjon. Et eksempel på dette kan være kommunal kinodrift i små kommuner der det ikke er markedsmessig grunnlag for lønnsom kommersiell drift. Forslag 1 omfatter potensielt mange flere virksomheter enn de som omfattes av bestemmelsene om statsstøtte.

3 3/5 Et mindretall (4 personer) mener at «markedsinvestorprinsippet ikke er egnet til å håndtere problemstillinger knyttet til kommunale vare- og tjenestetilbud som er begrunnet i at det private markedet ikke tilbyr den aktuelle varen eller tjenesten til ønsket pris, kvalitet eller omfang» (s. 299). Mindretallet anfører at krav om markedsmessig avkastning på helt små aktiviteter kan medføre at de administrative byrdene og kostnadene forbundet med tiltaket overstiger inntekten fra tjenesten, slik at kommunen ikke lenger kan tilby tjenestene til lokalbefolkningen eller at tilbudet blir for dyrt for innbyggerne. De anfører også at det kan være politisk ønskelig å tilby innbyggere varer og tjenester selv om dette ikke er optimal markedstilpasning. En undergruppe av dette mindretallet slutter seg til en svakere flertallsanbefaling enn Forslag 1 (s. 239). Vår tolkning av dette forslaget er som følger (avgrensingen mot Forslag 1 nedenfor er ikke formulert eksplisitt i rapporten, men er bl.a. basert på vår tolkning av mindretallsmerknaden over): Forslag 2: Skatteplikt, regnskapsmessig separasjon og krav til overskudd pålegges dersom virksomheten kommer inn under EØS-regelverket artikkel 61 (1). Forslag 2 er mye mindre omfattende enn det generelle kravet til separasjon i Forslag 1. Et mindretall på 2 personer mener at også Forslag 2 er en inngripen i kommunenes selvstyre, herunder retten til å organisere tjenestetilbudet til befolkningen, f.eks. bestemme om dette skal være basert på offentlig finansiering eller konkurranseutsettes. Et annet mindretall på 2 går inn for full utskillelse av all EØS-rettslig økonomisk virksomhet i separate juridiske enheter (og går altså betydelig lenger enn Forslag 1). Våre vurderinger Krav til regnskapsplikt og etablering av kontrollregime innebærer økte offentlige utgifter. En svakhet ved rapporten er at den ikke drøfter eller belyser ved empiri hvor omfattende tiltakene er i.f.t gjeldende praksis. Den foretar heller ingen grenseopptrekking mellom Forslag 1 og 2. Det er grunn til å tro at der Forslag 2 vil kunne komme til anvendelse er det allerede per i dag i de fleste tilfeller foretatt en utskillelse av virksomheter i egne juridiske enheter (AS, KF, osv.). Eksempler på dette er kinodrift, inklusive kommunale kinodrift organisert som KF. Det er for øvrig svært få klagesaker som er reist overfor ESA som kan belyse problemstillingen: Det dreier seg kun om 7-8 økonomisk nokså ubetydelige saker over en periode på ca. 20 år, knyttet til apotektjenester i helseforetak (ikke-økonomisk virksomhet), treningsstudiotilbud i tilknytning til en offentlig svømmehall (ikkeøkonomisk virksomhet), og avfallhåndtering i kommunen. Dette kan tyde på at Forslag 2 ikke vil innebærer noen vesentlige endringer i praksis. I de fleste økonomisk interessante tilfellene vil den økonomiske virksomheten som drives av det offentlige i konkurranse med private allerede være utskilt som egen juridisk enhet. På den annen side vil Forslag 1, som ser bort fra samhandlingsprinsippet og krav til vesentlighet, kunne ha svært omfattende konsekvenser. Det foretas imidlertid ingen drøfting av hvor mange virksomheter som vil bli påvirket av dette generelle pålegget. Det diskuteres heller ikke hva slags type virksomhet vil som bli omfattet. Vil f.eks. bygdekinoer eller kinotilbud i små kommuner der det ikke er markedsgrunnlag for å drive lønnsomt pålegges administrative oppgaver knyttet til utvidet regnskapsførsel, omorganisering og krav til overskudd? Vi savner relevante case-studies som belyser hvordan man tenker seg at det generelle kravet skal avgrenses. I de tilfellene der virksomheten ikke skilles ut som et eget rettssubjekt, vil den regnskapsmessige virksomheten normalt ikke eie driftsmidlene den bruker (og heller ikke leie dem, siden eier og utleier er samme rettssubjekt). Verdivurderingen av balansepostene/driftsmidlene blir da problematisk. Etter regnskapsloven fastsettes balanseverdier utfra transaksjonsprinsippet (med større eller mindre innslag av historisk-kostnad vs. markedsmessig verdisetting). Dette er det første generelle regnskapsprinsippet. Men i tilfellet uten utskilling vil en være i en situasjon der en skal fastsette balanseverdier uten at balansen er etablert gjennom en forutgående transaksjon (anskaffelse). Å etablere nye regnskapsprinsipper som er praktisk anvendbare og formålstjenlige i en slik situasjon, vil antakelig kreve betydelig utredningsinnsats, og det vil være stor usikkerhet mht. omfanget (hvor mange virksomheter som omfattes) og samfunnsøkonomisk cost-benefit ved eventuell implementering. Hvilken verdi på driftsmidlene skal en f.eks. legge til grunn når kommunen leier ut ledig kapasitet i kommunale bygninger (ikke-økonomisk virksomhet)? Og hvilke problemer løser en eventuelt ved overskuddsplikt knyttet til denne virksomheten? Det samfunnsøkonomisk optimale her er at kommunen leier ut den ledige kapasitet (som er «sunk cost») til markedspris dette uansett hvordan balanseverdiene fastsettes. At en imputerer et overskudd og betaler skatt basert på et gitt sett av regnskapsregler (uansett hvordan de måtte bli) vil neppe påvirke

4 kommunenes tilpasning (kommunen vil uansett ha et incentiv for å maksimere leieinntektene/minimere behovet for offentlig finansiering). Overskuddsbeskatning og overskuddskrav forutsetter at en kan fastsette balanseverdier, dvs. verdien av driftsmidlene som den økonomiske virksomheten disponerer. Det gjøres en prinsipiell diskusjon av problemer knyttet til balansefastsettelse i utredningen, men det presenteres få eller ingen praktiske løsninger. Det fastlås at overskuddskrav i form av egenkapitalavkastning er problematisk, fordi egenkapitalen typisk vil være svært lav (eller null). Også totalkapitalavkastningskrav er problematisk, fordi det å fastsette balanseverdiene er vanskelig/umulig i fravær av transaksjoner og sammenlignbare markedspriser. Flertallet ender opp med å anbefale å benytte driftsmargin (driftsoverskudd delt på driftsinntekt), da dette antas å være best egnet ved lave balanseførte verdier. Som eksempel nevnes «normal» driftsmargin i bransjen for helsestudio. Samtidig påpekes det at man ved overskuddskrav må ta hensyn til at lønnsomheten varierer over levetiden til et foretak (forskjell mellom nyetablert/etablerte foretak). Men heller ikke driftsmarginer kan beregnes uten en korrekt vurdering av balansepostene. Hvis f.eks. eiendelene er 0, vil også kapitalkostnadene være 0. Da blir kravet til overskudd at salgsinntekt dekker kostnaden ved produktinnsatsen: altså positivt bruttoprodukt. Uten en reell, markedsbasert fastsettelse av verdien til balansepostene (driftsmidlene som benyttes), vil ikke et regnskapsteknisk krav til «overskudd» bidra til etterlevelse av markedsaktørprinsippet. En tilsvarende privat aktør vil jo måtte dekke sine faktiske kapitalkostnader både egenkapitalavkastningskrav og lånerenter. Det er også nærliggende å tenke seg at jo mer ad hoc balanseverdsettingen er, jo lettere kan den bli manipulert slik at formelle krav kan oppfylles. Problemet ved å fastsette et overskuddskrav basert på driftsmargin er illustrert i egen tabell, som viser statistikk over fordelingen av driftsmarginer i to næringer som er spesielt nevnt i rapporten fordi de har vært gjenstand for klager til ESA: Treningssentre (93.130) og Virksomhet knyttet til kroppspleie og fysisk velvære (96.040). De to næringen er slått sammen i tabellen for enkelhets skyld. Tabellen viser percentiler, gjennomsnitt og vektet gjennomsnitt for driftsmargin i ett enkelt år (2013) og som gjennomsnitt over 6 år ( ). Sistnevnte omfatter kun foretak som har vært operative i hele 6-års perioden. Gjennomsnittlig driftsmargin for hvert foretak er beregnet ved at gjennomsnittlig driftsresultat i perioden er delt på gjennomsnittlig driftsinntekt. Hva er den «normale» driftsmargin i denne bransjen? 4,2% (=gjennomsnitt i hele 6-års perioden), 4,7% (=median), 11,9% (=vektet gjennomsnitt)? Dersom man i 2014 påla et (hypotetisk) regulatorisk krav om at et foretak i gjennomsnitt må ha gått med overskudd i løpet av siste 6-års periode, viser resultatene at 34% (1/3) av foretakene som var operative i alle de foregående 6 årene ikke oppfylte dette kravet i /5 Tabell. Percentiler og gjennomsnitt i fordelingen til driftsmarginene* i den sammenslåtte næringen Treningssentre og Virksomhet knyttet til kroppspleie og fysisk velvære** Percentil År (periode) % -5,333-1,012 5 % -1,209-0, % -0,500-0, % -0,100-0, % 0, % 0, % (median) 0,021 0, % 0,111 0, % 0,216 0, % 0,303 0, % 0,739 0,452 Gjennomsnitt -0,460 0,042 Vektet gj.snitt*** 0,046 0,119 Noter: * Driftsoverskudd delt på driftsinntekt (ikke i %) **Alle aktive Aksjeselskap (AS) i perioden *** Driftsmarginer vektet med foretakets andel av samlet driftsinntekt i næringen i året (perioden)

5 Endelig vil vi påpeke at skattefritak for det offentlige i seg selv ikke gir vridningseffekter dersom alternativkostnaden også er skattefri. Det er et veletablert og robust resultat i skatteøkonomi at vridningseffekter oppstår dersom avkastningen av en investering beskattes forskjellig fra eierens alternativavkastning. Dersom det risikojusterte avkastningskravet på en investering er på for eksempel 10 prosent før skatt og skattesatsen er 24 prosent, vil en privat aktør kreve 7,6 prosent avkastning etter skatt på investeringen, mens en skattefri offentlig aktør, for eksempel en kommune, vil måtte kreve 10 prosent 1 dersom det skal stilles krav til markedsmessig avkastning. Dette gir en vridning på =1,32, dvs. 32 prosent i favør av private aktører. (1 0,24) Dette er spesielt relevant når samhandlingsprinsippet i EØS retten ikke gjelder, dvs. at den marginale private investor antas å være lokal, og derfor betaler samme skattesats på overskudd som alternativ plassering (24%). 5/5 Med vennlig hilsen Lise D. Mc Mahon Fagdirektør