Konsekvensvurdering: ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer. Oktober 2010

Transkript

1 Konsekvensvurdering: ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Oktober 2010

2

3 Innhold 1 Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål Hva skal utredes Hvem omfattes? Hva slags skjemaer omfattes? Unntaksordningen Overgangsordningen Oppgaveramme Anvendelsesområde Krav til bruk av standarder Unntak Ikrafttredelse og forberedelse Forholdet til personopplysningsloven Metode Alternative modeller Alternativ 0: ikke å standardisere innbyggerskjema Alternativ 1: ELMER 2 som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Alternativ 2: ELMER 2 som anbefalt forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Alternativ 3: Alternative standarder Alternativ 4: Profil av ELMER som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer Kvantitative konsekvenser Kvalitative konsekvenser Økt grad av gjenkjennelighet på tvers av skjemaer (A) Konsekvenser for universell utforming (B) En omfattende standard med høyt detaljnivå (C) Gir lite anvendelighet (D) Gir gjenbruksmuligheter (E) Gir økt kvalitet i skjemaer (F) Konsekvenser knyttet til forvaltningsregime (G) Konsekvenser knyttet til riktig timing (H) Konsekvenser for helhet i offentlige skjemaer (I) Oppsummering og vekting av kvalitative kostnader og gevinster

4 7.1 Tabell 1: Alternativ 0: ikke å standardisere innbyggerskjemaer Tabell 2: Alternativ 1: ELMER 2 som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Tabell 3: Alternativ 4: Enkel profil av ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Tabell 4: Vekting av alle alternativer Konklusjon

5 1 Sammendrag På bakgrunn av anbefaling fra standardiseringsrådet til FAD om at ELMER bør settes til obligatorisk forvaltningsstandard for elektroniske offentlige skjemaer rettet mot innbyggere, er det høsten 2010 utført konsekvensutredning. Konsekvensutredningen tar sikte på å kartlegge kvantitative og kvalitative konsekvenser av et obligatorisk pålegg om bruk av ELMER for innbyggerskjemaer opp mot alternative scenarioer. Konsekvenser er kartlagt ved hjelp av møter med ulike virksomheter samt høringsuttalelser. I arbeidsgruppe for ELMER er konsekvenser og betydning av disse vektlagt for hvert scenario. ELMER som forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer gir hovedsakelig kvalitative konsekvenser. Både positive og negative konsekvenser må påregnes. Positive konsekvenser dreier seg i hovedsak om bedre pedagogisk kvalitet på skjemaer, gjenkjennelighet på tvers av skjemaer og virksomheter, gjenbruk samt en felles forvaltningsstandard for innbyggerskjema og næringslivsskjema, hvor ELMER allerede er obligatorisk. Negative konsekvenser er først og fremst dårligere muligheter for å lage anvendelige skjemaer tilpasset ulike skjemasituasjoner, en fare for å bli hengende etter generell webutvikling samt en forvaltningsstandard med for høyt detaljnivå med detaljer som ikke nødvendigvis alltid er et gode for brukerne. I tillegg er konsekvenser rundt forvaltningsregime og timing diskutert. For universell utforming er ELMER ikke optimal, men likevel nyttig. Tilbakemeldinger tilknyttet universell utforming, viser at det å ha en standard å forholde seg til, med mulighet for å lære et grensesnitt, er viktig for ulike brukergrupper. Vekting og diskusjon i arbeidsgruppen peker mot at det forventes å bli flest positive konsekvenser av å gjøre ELMER til obligatorisk forvaltningsstandard, sett opp mot de andre scenarioene. 2 Innledning 2.1 Bakgrunn ELMER 1 er retningslinjer for brukergrensesnitt i offentlige skjemaer på Internett. ELMER 2 2 er utviklet av Forvaltningsinfo AS i samarbeid med NHO, gjennom en åpen prosess. Retningslinjene blir i dag forvaltet av

6 Brønnøysundregistrene. I 2007 besluttet Nærings- og handelsdepartementet at Internettskjemaer rettet mot næringslivet skal følge ELMER-retningslinjene. Regjeringens handlingsplan Elektroniske tjenester til næringslivet 3 fra januar 2007 slår fast at Alle skjema skal i løpet av 2008 bygge på ELMER-retningslinjene. Som følge av beslutningen ble ELMER i 2009 inkludert i referansekatalogen 4 som obligatorisk standard for næringslivsskjemaer på offentlige nettsider. Faggruppe for standardisering og interoperabilitet ved Difi har våren 2010 utarbeidet en rapport som behandler hvorvidt ELMER 2 er egnet som forvaltningsstandard også for offentlige skjemaer rettet mot innbyggere. Rapporten er diskutert to ganger i arbeidsgruppe for ELMER, og arbeidsgruppen ga en anbefaling til Standardiseringsrådet. I standardiseringsrådsmøte den ble det anbefalt at ELMER bør gjøres til obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer på Internett. I henhold til utredningsinstruksen skal det utføres utredning av konsekvenser som følge av et slikt pålegg. 2.2 Formål Overgang til elektronisk innrapportering er et viktig forenklingstiltak i offentlig sektor. ELMER 2 er et helhetlig sett med prinsipper og spesifikasjoner for utforming av nettbaserte skjema. Hensikten med ELMER som obligatorisk standard for næringslivet er at ELMER skal sikre at offentlige skjemaer blir utviklet på en enhetlig måte med forutsigbarhet og gjenkjennelighet for brukeren. I regjeringens handlingsplan Elektroniske tjenester for næringslivet heter det at Retningslinjene skal sikre at offentlige elektroniske skjemaer blir utviklet på en enhetlig og brukervennlig måte, slik at nettløsningene oppleves mer brukervennlige enn de gamle papirskjemaene. Ved å følge gode pedagogiske prinsipper kan elektroniske skjemaer også sikre bedre oppgaveforståelse, bedre kontroll av data før innsending, og dermed bedre svarkvalitet og mer effektiv saksbehandling hos den myndigheten som skal bruke svarene. 5 Den samme argumentasjonen vil være gyldig for bruk av ELMER også for innbyggerskjema. Retningslinjene skal ha blitt utviklet med tanke på uprofesjonelle skjemautfyllere uten særskilt omsyn til om skjemaene håndteres i en jobbsammenheng eller for meldinger/søknader i privatsfæren. 3 nhd_etjenester_web.pdf s nhd_etjenester_web.pdf s. 21 ff 5

7 I henhold til Standardiseringsrådets mandat og arbeidsmetodikk 6 skal foreslåtte standarder konsekvensvurderes. Dette gjelder både kvantitative og kvalitative konsekvenser ved å gjøre forslaget til en forvaltningsstandard. De konklusjoner og anbefalinger som fremkommer av denne konsekvensvurdering skal være en del av et beslutningsgrunnlag for FADs videre arbeid med å beslutte om Standardiseringsrådets arbeid skal føre til at ELMER 2 settes som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer. 3 Hva skal utredes 3.1 Hvem omfattes? En beslutning om ELMER 2 som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer vil omfatte alle offentlige virksomheter, statlige og kommunale som publiserer skjemaer rettet mot innbyggere. Skjemaer for kommunikasjon mellom offentlige virksomheter omfattes ikke. Forvaltningsloven 1 danner ramme for hvilke virksomheter som omfattes: Virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan regnes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Dette innebærer at statlige, fylkeskommunale og kommunale virksomheter omfattes, herunder skoler. I de tilfeller hvor offentlig virksomheter har lagt ut sine tjenester til private må disse omfattes, forutsatt at det private rettssubjekt treffer enkeltvedtak. I de tilfeller det offentlige har lagt ut sine tjenester til private rettssubjekt, som faller utenfor definisjonen i forvaltningsloven, vil disse i utgangspunktet ikke omfattes av forslaget. For eksempel vil skjemaverktøy som utvikles av private til offentlige virksomheter, ikke omfattes direkte, men det offentlige vil ikke ha adgang til å bruke dem om ikke ELMER følges. 3.2 Hva slags skjemaer omfattes? I ELMER 2-retningslinjene defineres et skjema som: Samling av spørsmål og forklaringer som under ett navn legger til rette for avgivelse av et avgrenset sett med opplysninger på vegne av én avgiver i én leveranse eller sending

8 Under arbeidet med å utrede hvorvidt ELMER skulle gjøres til en obligatorisk forvaltningsstandard, møter i arbeidsgruppa og møte med standardiseringsrådet var skjemadefinisjonen, og når et skjema skal følge ELMER, et tilbakevendende tema. I arbeidsgruppa har det blitt diskutert hvorvidt et skjema burde følge ELMER når det er preutfylt. Konklusjonen er at det ikke er noen tungtveiende grunn til at preutfylte skjemaer ikke skal følge ELMER. I rådsmøtet ble det diskutert hvorvidt ELMER ved obligatorisk pålegg skal gjelde for e-dialoger, søkeskjemaer mv. Det er behov for en avgrensning. I møte med Brønnøysundregistrene er skjemadefinisjonen diskutert. Også der er de kjent med en diskusjon om skjemadefinisjonen, som særlig kommer opp ved drøfting av ELMERs egnethet for innbyggerskjemaer. Dermed har Brønnøysundregistrene utarbeidet følgende forslag til presisering: ELMER 2 skal følges ved utvikling av elektroniske skjemaer hvor mottatt informasjon benyttes som grunnlag for offentlig saksbehandling og/eller til offentlig statistikk og samfunnsplanlegging. Forslaget til avgrensning er fremmet som innspill i høringsuttalelse for referansekatalogen vs 3. Denne avgrensningen av anvendelsesområdet synes hensiktsmessig, men det er fremdeles uklarheter. Det er mye som kan omfattes av offentlig saksbehandling. Fremdeles kan det være slik at enkle skjemaer for navn og adresse, ved for eksempel påmelding til et kurs, kan tolkes inn i definisjonen. Dermed foreslås det at siste del av avgrensningen grunnlag for offentlig saksbehandling og/eller til offentlig statistikk og samfunnsplanlegging blir erstattet med grunnlag for offentlig vedtak og/eller til offentlig statistikk og samfunnsplanlegging. Avgrensningene mot rene søk/gjenfinningsfelter, påloggingsbilder, kurspåmelding, bestillingsskjemaer og lignende vil med dette ivaretas slike skjemaer vil ikke bli pålagt å følge ELMER. ELMERS skjemadefinisjon og denne avgrensningen utelukker også at e-dialoger overordnet skal følge ELMER-skjemaer. De enkelte innrapporteringene i en e-dialog må derimot følge ELMER. 3.3 Unntaksordningen Konsekvenser må sees i lys av unntaksordning og overgangsordning som er foreslått ved ELMER som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer. Unntaksordningen slik den var foreslått i Standardiseringsrådsmøte den 2. juni lød: 7

9 Dersom det er en konflikt mellom kravene til tilgjengelighet satt i referansekatalogen og Elmer 2 eller oppfyllelse av standarden medfører en dokumentert lite brukervennlig løsning, kan standarden delvis fravikes for å unngå overstående. Den foreslåtte unntaksordningen innebærer at offentlige virksomheter skal melde fra til Difi umiddelbart dersom de ikke vil bruke ELMER i en skjemaløsning. Unntaket skal begrunnes, og muligheter for å melde unntak gis kun når bruk av ELMER medfører dokumentert mindre brukervennlig løsning, eller strider mot tilgjengelighetskrav. Siden skjemaer kan være av ulik type kan det tenkes å forekomme skjemaer der bruk av ELMER vil gi en mindre brukervennlig løsning. Dermed bør det finnes en åpning for å kunne melde unntak. En slik unntaksordning vurderes nødvendig for å sikre brukerne god kvalitet i tjenestene, ved å forhindre at ELMER standarden må brukes for enhver pris om den skulle vise seg uegnet. Det ansees hensiktsmessig at unntaksordningen stiller krav om brudd på konkrete tilgjengelighetskrav og at det må dokumenteres dersom løsningen blir mindre brukervennlig, slik at ikke subjektive vurderinger avgjør fravikelse fra ELMER. Unntaksordningen vil til en viss grad kunne avhjelpe punkter hos ELMER som av aktører er oppfattet som svake. Dette gjelder manglende fleksibilitet/anvendelighet, høyt detaljnivå, oppgraderingstakt og ikke optimal for universell utforming. Imidlertid vil selvfølgelig gjentagende avvik igjen svekke gjenkjennelighetsverdien, men det er vurdert viktig med en slik unntaksordning dersom obligatorisk pålegg skulle bli gjeldende. Slike tilbakemeldinger vil også være en nyttig kilde for kontinuerlig vurdering av standardens egnethet foran nye versjoner av Referansekatalogen. De bør også videreformidles fra Difi til Brønnøysundregistrene, både for kommentar og som innspill til endrings/-videreutviklingsbehov. Siden tilgjengelighetskrav heretter vil hjemles i forskrift til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. foreslås det at kravene til tilgjengelighet satt i referansekatalogen erstattes med krav til tilgjengelighet satt i lov eller forskrift. Dette vil i praksis bety det samme. 8

10 3.4 Overgangsordningen Overgangsordningen gir ingen spesifikke tidsfrister, men krever at virksomheter skal implementere ELMER på best passende tidspunkt, gjerne i forbindelse med nødvendig utskifting og videreutvikling av eksisterende løsninger. Dette gir offentlig sektor frihet til å vurdere når et passende tidspunkt vil være. ELMER skal følges, men skal implementeres når det passer virksomheten. Med et obligatorisk pålegg vil det være rimelig å anta at virksomheter ved nyanskaffelser, for eksempel ved overgang fra papirskjemaer til elektronisk skjermdialog implementerer disse i henhold til ELMER. For virksomheter som allerede har elektroniske skjemaer som ikke følger ELMER vil det antas at disse tar ELMER i bruk ved eventuelle omskiftninger. Under arbeidet med konsekvensutredningen har formuleringen til overgangsordning vært diskutert i arbeidsgruppen, og best passende og gjerne i forbindelse med vurderes som for svakt for et obligatorisk pålegg. Nytt forslag til formulering for overgangsordning er: Offentlige virksomheter og leverandører av skjemaverktøy skal implementere Elmer-retningslinjene på best passende tidspunkt, senest i forbindelse med første nødvendig utskifting og videreutvikling som likevel krever gjennomgripende endring av eksisterende løsninger. 3.5 Oppgaveramme Utredningen innebærer å redegjøre for kvantitative og kvalitative konsekvenser knyttet til valg av ELMER som forvaltningsstandard for offentlige innbyggerskjemaer. Følgende forhold konsekvensutredes: Anvendelsesområde Anvendelsesområdet dette gjelder er innbyggerskjema på offentlige nettsider. Fra før er ELMER 2 obligatorisk for skjema rettet mot næringslivet. Anvendelsesområdet avgrenses til skjemaer tilpasset skjermer på en pc eller tilsvarende. ELMER er ikke tilpasset små håndholdte enheter som mobilskjermer mv. ELMER skal medvirke til gjenkjennelighet ved bruk av offentlige skjemaer. Et skjema defineres som samling av spørsmål og forklaringer som under ett navn legger til rette for avgivelse av et avgrenset sett med opplysninger på vegne av en avgiver i en leveranse eller sending. ELMER 2 skal følges ved utvikling av elektroniske skjemaer hvor mottatt informasjon benyttes som grunnlag for offentlig vedtak og/eller til offentlig statistikk og samfunnsplanlegging. 9

11 3.5.2 Krav til bruk av standarder For innbyggerskjemaer på offentlige nettsider er ELMER 2 obligatorisk Unntak Dersom det er en konflikt mellom kravene til tilgjengelighet satt i lov eller forskrift og Elmer 2, eller oppfyllelse av standarden medfører en dokumentert lite brukervennlig løsning, kan standarden delvis fravikes for å unngå overstående. Dersom virksomheten finner å måtte fravike ELMER 2, skal beslutningen straks meldes til Direktoratet for forvaltning og IKT med begrunnelse Ikrafttredelse og forberedelse Offentlige virksomheter og leverandører av skjemaverktøy skal implementere Elmer-retningslinjene på best passende tidspunkt, senest i forbindelse med første nødvendig utskifting og videreutvikling som likevel krever gjennomgripende endring av eksisterende løsninger. 3.6 Forholdet til personopplysningsloven En skjemaleverandør har ved møte og i høringsuttalelse uttrykt bekymring for om ELMER bryter med personopplysningsloven. I høringsuttalelsen 7 skriver de Automatisk lagring av skjema (Elmer2 krav 5.2.9), er i strid med personopplysningsloven der innbygger velger å fylle ut skjema uten forutgående pålogging. Databehandler har ikke anledning til å lagre data automatisk for en utfyller som ikke selv aktivt har valgt å lagre eller sende inn sin søknad. Vår vurdering er at fokus på lagring er et blindspor da personopplysningsloven regulerer all behandling av personopplysninger. Loven skiller ikke mellom lagring og annen behandling av personopplysninger. Den behandlingsansvarlige vil måtte ha hjemmel og dermed være ansvarlig for hele behandlingen av personopplysninger som skjer i webskjemaer, inkl. mellomlagring og innsending. Elmer sitt krav om mellomlagring er således ikke i strid med personopplysningsloven. Ansvar for at personopplysningsloven følges ligger hos skjemaeier, herunder informasjonsplikt om at personopplysninger kan bli mellomlagret

12 4 Metode Det viser seg vanskelig å trekke ut kvantitative kostnader og gevinster ved pålegg om ELMER som obligatorisk standard, fordi det er vanskelig å skille kvantitative effekter knyttet til ELMER fra kvantitative konsekvenser knyttet til elektronisk skjema. En rund overgangsordning gjør at offentlige virksomheter kan implementere ELMER på passende tidspunkt, og dette vil typisk være når det likevel er besluttet å gjøre endringer; ved overgang til elektroniske skjemaer eller endringer i eksisterende skjemaløsninger. Så lenge ELMER tas i bruk på et tidspunkt hvor oppgraderinger eller endringer likevel skal finne sted vil ikke kravet ha stor betydning for økonomiske konsekvenser. Derfor vil denne konsekvensutredningen i hovedsak dreie seg om kvalitative konsekvenser. For å få frem konsekvensene har det vært avholdt møter med ulike virksomheter: Brønnøysundregistrene, Skatteetaten, Oslo Kommune, Smaalensveven/Askim Kommune, Kommuneforlaget, Sem og Stenersen Prokom, Norsk Regnesentral og Norges Blindeforbund. Kommuner, statlige virksomheter, skjemaleverandører og forskningsmiljø har dermed blitt inkludert. I tillegg har det i høring om referansekatalogen vs. 3 blitt stilt et åpent spørsmål om ELMER bør være obligatorisk standard for innbyggerskjemaene. Det har kommet inn mange svar vedrørende ELMER, også disse fra ulike aktører som skjemaleverandører, statlige og kommunale virksomheter, organisasjoner mv. Innspill fra møtene og høringssvarene benyttes for å kartlegge konsekvenser. Konsekvensene beskrives, og vurderes deretter med utgangspunkt i modell basert på metode fra Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. 8 Mens innsamling av ulike synspunkter/konsekvenser har blitt foretatt av Difi, har diskusjon vedrørende vekting og konklusjon blitt utført i arbeidsgruppe for ELMER. I arbeidsgruppen fremkom også flere konsekvenser. 4.1 Alternative modeller I denne rapporten behandles kvantitative og kvalitative kostnader og gevinster av å følge Standardiseringsrådets anbefaling om å sette ELMER 2 som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjema. 8 alyser.pdf 11

13 Dette må sees i sammenheng med alternative modeller. Mulige valg for innbyggerskjemaer er følgende: Alternativ 0: ikke å standardisere innbyggerskjema 0-scenarioet innebærer å la anvendelsesområdet innbyggerskjemaer forbli et ikke standardisert område, og la offentlige virksomheter ha fullstendig frihet i utforming av slike skjemaer. Dette alternativet innebærer dagens scenario - og utgjør dermed ingen forandringer. Ikke å standardisere innbyggerskjema vil føre til at offentlige virksomheter fremdeles står fritt til å utforme elektroniske skjemaer hvordan de måtte ønske. Mange offentlige virksomheter vil likevel velge å ta ELMER i bruk under dette alternativet Alternativ 1: ELMER 2 som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Alternativ 1 er å sette ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for offentlige virksomheter, med unntaks- og overgangsordning som beskrevet. Våren 2010 har standardiseringssekretariatet ved Difi med bistand fra arbeidsgruppe utarbeidet en rapport som behandler hvorvidt ELMER egner seg som forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer. I rapporten er ELMER funnet egnet. Dette fikk støtte i møte i Standardiseringsrådet , og forslaget ble oversendt FAD som besluttet at ELMER skal konsekvensutredes med tanke på å bli obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer Alternativ 2: ELMER 2 som anbefalt forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer En rekke offentlige virksomheter har allerede tatt ELMER 2 i bruk, og standarden er kjent i offentlig sektor og hos skjemaleverandører. De som ikke ønsker å bruke retningslinjene fordi de ønsker lokal utformingsfrihet, vil imidlertid, ved en anbefaling, kunne velge å la være. Disse forhold gjør at det er rimelig å anta at det ikke vil være mange flere virksomheter som vil følge ELMER dersom den blir anbefalt enn hva som er tilfelle ved scenario 0. Å sette ELMER som anbefalt er for øvrig ikke ønskelig fra Brønnøysundregistrene, som forvalter ELMER. Brønnøysundregistrene mener en anbefaling vil medføre en fare for at det å følge ELMER vil oppleves mindre viktig for innbyggerskjemaer enn for næringslivsskjemaer, uansett hva intensjonen måtte være. Brønnøysundregistrene sin vurdering, samt det faktum at ELMER som anbefalt forvaltningsstandard vil være tilnærmet identisk med dagens 0 scenario, gjør at dette scenarioet legges dødt. 12

14 4.1.4 Alternativ 3: Alternative standarder Under utredningen vedrørende hvorvidt ELMER egner seg som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer fant vi ikke alternative standarder til ELMER. I etterkant har Standard Norge informert om at den engelske standardiseringsorganisasjonen British Standards Institution har en konkurrerende standard til ELMER. I følge Standard Norge ser det ikke ut som om denne standarden kan bidra til noe særlig mer enn det som allerede ligger i ELMER. I henhold til Standard Norge sin vurdering, vil altså ikke valg av denne standarden gi andre gevinster enn ELMER. Imidlertid vil valg av en annen standard enn ELMER føre til store merkostnader for offentlig sektor, da en rekke virksomheter allerede har implementert innbyggerskjemaer som følger ELMER. I tillegg ville det bli to ulike standarder for næringslivsskjema og innbyggerskjema. To ulike standarder ville være uheldig både for virksomheter som må operere med ulike løsninger, og for innbyggere som må forholde seg til dette. Når den konkurrerende standarden i tillegg ikke vil være en klar forbedring fra Elmer, fremstår dette som et lite gunstig alternativ, og vil derfor ikke inkluderes videre i konsekvensutredningen. I ettertid har vi dessuten blitt informert om at standarden det gjelder er DPC BS 8878 Web Accessibility Code of Practice 9, som dreier seg mest om tilgjengelighet, og er uferdig. Dette scenarioet utgår Alternativ 4: Profil av ELMER som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer Det har, under arbeidet med konsekvensutredningen, blitt fremmet forslag om at et alternativ kan være en enkel profil av standarden. Profilen skal inneholde krav om ELMERs tredeling og navigasjonsknappene nederst i skjemaet. Dette alternativet vil nødvendigvis først måtte bli gjenstand for videre utredning og utvikling. Således vil obligatorisk pålegg bli forsinket dersom dette alternativet skulle vise seg mest gunstig. Dette scenarioet tas med videre i konsekvensutredningen. De aktuelle, alternative scenarioene i denne konsekvensutredningen blir dermed: Alternativ 0: Ikke å standardisere innbyggerskjemaer Alternativ 1: ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer

15 Alternativ 4: Profil av ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer 5 Kvantitative konsekvenser Det er i praksis umulig å komme med gode estimater på kostnader og gevinster knyttet til å innføre Elmer retningslinjene for innbyggerskjema. Dette skyldes først og fremst at det er vanskelig å skille mellom skjema og Elmer, som først og fremst er retningslinjer for brukergrensesnitt. Derfor er de kvantitative konsekvensene behandlet som kvalitative konsekvenser i kapittel 6. Elmer blir allerede benyttet på næringslivs- og innbyggerskjemaer både i statlige og kommunale virksomheter. For statlige virksomheter er Elmerretningslinjene allerede obligatorisk for næringslivsskjema. De statlige virksomhetene som har tjenester rettet mot næringslivet vil dermed få en mindre overgang enn de virksomhetene som kun har tjenester rettet mot innbyggere (og som ikke har tatt i bruk Elmer). Over halvparten av landets kommuner har elektroniske skjermdialoger som bygger på Elmer-retningslinjene. For disse vil de konsekvensene ved å gjøre Elmer-retningslinjene obligatoriske være marginale. For alle offentlige virksomheter som i dag ikke benytter Elmerretningslinjene i sine skjemaer vil den foreslåtte overgangsregelen ("Offentlige virksomheter og leverandører av skjemaverktøy skal implementere Elmer-retningslinjene på best passende tidspunkt, senest i forbindelse med første nødvendig utskifting og videreutvikling som likevel krever gjennomgripende endring av eksisterende løsninger") sikre at det vil ikke være behov for å tilpasse eksisterende skjemaer til Elmer eller lage nye skjemaer uten at dette skjer i forbindelse med en planlagt og styrt prosess knyttet til virksomhetens skjemaer generelt. I denne sammenheng kan vi ikke se at Elmer-skjemaene vil føre til økte kostnader for virksomhetene. Som antydet under kap 6.5, påpekes det at ved gjenbruk av malverk vil Elmer-retningslinjene kunne medvirke til reduserte kostnader for virksomhetene. Det kan anføres at bruk av Elmer-retningslinjene vil kunne føre til mindre supportbehov og feilrettinger, samt raskere overgang fra papir. Dette er forhold som først og fremst går på skjema generelt og ikke Elmerretningslinjene spesielt. Imidlertid stilles det i ELMER krav til språkbegrepsbruk, logikk, struktur og tilbakemeldinger i et skjema, noe som rimeligvis vil være en god støtte til å lage mer forståelige og brukertilpassede skjemaer. Det er imidlertid ikke gjort konkrete 14

16 beregninger av slike konsekvenser. Disse potensielle gevinstene er derfor ikke vurdert nærmere i denne sammenheng. Dersom Elmer-retningslinjene gjøres obligatorisk også for innbyggerskjema, bør offentlige virksomheter tilbys opplæring. Som ledd i sin forvaltningsoppgave holder Brønnøysundregistrene jevnlig subsidierte grunnkurs og tilbyr dessuten kostnadsfrie etatsbesøk for å hjelpe virksomhetene i gang. Opplæringskostnadene blir med dette minimale for den enkelte skjemaeieren. 6 Kvalitative konsekvenser For offentlige virksomheter innebærer alternativ 1 at ELMER er en standard de i utgangspunktet må bruke for innbyggerskjemaer, i motsetning til 0-scenarioet hvor bruk av ELMER er opp til den enkelte virksomhet. Ved alternativ 4 vil deler av ELMER være obligatorisk. For innbyggere betyr alternativ 1 og 4 at de ved skjemautfylling på offentlige nettsider vil møte flere skjemaer som følger ELMER enn de tidligere har gjort/ved 0-alternativet. Hvilke konsekvenser gir dette, for offentlige virksomheter og borgere? Gjennom møter og høringsuttalelser er det identifisert elementer som kan gi konsekvenser av å sette ELMER som forvaltningsstandard for innbyggerskjemaer. Faktorene som her omtales fra punkt A til G omhandler alle sammen forhold som har kommet frem gjentagende ganger, fra ulike virksomheter i flere møter og flere høringsuttalelser 10. På denne måten kan en si at utsagn bekrefter hverandre, selv om det også er noe motstridende meninger. I konsekvensvurderingen er det tatt med eksempler fra møtene. I arbeidsgruppa for ELMER har det dessuten fremkommet flere konsekvenser, disse omtales i punkt H og I. 6.1 Økt grad av gjenkjennelighet på tvers av skjemaer (A) Skjemaer rettet mot næringslivet er allerede pålagt å følge ELMER. I tillegg er en rekke skjemaer for innbyggere basert på ELMER per i dag. Dermed eksisterer allerede gjenkjennelighet mellom mange offentlige skjemaer. Å gjøre ELMER til forvaltningsstandard for offentlig sektor vil imidlertid medføre at flere skjemaer følger ELMER, og dermed økt grad av gjenkjennelighet på tvers av skjemaer. Gjenkjennelighet på tvers av ulike skjemaer i offentlig sektor har vært et argument for å vedta et standardisert brukergrensesnitt i skjemaer. I møte med offentlige 10 forslag-om-endring-av-forskrift/horingsuttalelser.html?id=

17 virksomheter og skjemaleverandører har gevinsten ved gjenkjennelighet blitt gjenstand for diskusjon. Gjenkjennelighet regnes som en positiv konsekvens, men effekten drøftes: Det har blitt stilt spørsmål om hvor relevant gjenkjennelighet er for offentlige innbyggerskjemaer på Internett. For det første finnes det et vell av skjemaer på Internett for ulike formål. Kun noen av disse vil være offentlige skjemaer. For det andre vil mange innbyggere sjeldent bruke offentlige skjemaer. Det er fremkommet synspunkter om at gjenkjennelighet dermed vil være av begrenset betydning. På den andre siden er det også fremkommet at det kan være fordeler knyttet til bruk av standard for brukergrensesnitt/gjenkjennelighet, slik at det vil bli likhet mellom offentlige skjemaer, og at brukere kan venne seg til dette. For tiden samarbeider flere etater om å utvikle brukervennlige prosessbeskrivelser som skal vise vei fra start til mål i håndteringen av en bestemt hendelse eller livssituasjon (e-dialoger). Eksempler på dette kan være Ny bedrift-dialogen, Fødselsdialogen og Arvedialogen. Slike prosesskart vil særlig handle om søknads-/rapporteringsløp hvor brukeren må hente fram separate skjemaer fra ulike etater på ulike trinn i prosessen. I den grad brukeren selv opplever prosessen som en helhetlig prosedyre vil dette være et område hvor likeartet utforming og funksjonalitet betyr mer enn i sjeldne, enkeltstående rapporteringssituasjoner. Det er fremkommet synspunkter på hvor mye av ELMER som er relevant i forbindelse med gjenkjennelighet. Skatteetaten påpeker at det gjennom brukertester ikke har blitt dokumentert at gjenkjennelighet vil ha betydning på detaljnivå. Kun tredelingen av skjemaet samt knappene under for navigasjon vil være relevant for gjenkjennelighet. Imidlertid understrekes gjenkjennelighetsverdien for denne tredelingen av flere virksomheter. For eksempel mener KF det er positivt at en vet hva slags informasjon som skal være på høyre side. Smaalensveven mener det er bra at man slipper å forholde seg til ulike skjemaer om man for eksempel jobber i en kommune og bor i en annen. Andre vurderinger er at gjenkjennelighet er et viktig bidrag til universell utforming. For eksempel for brukere med kognitive utfordringer eller synshemminger kan gjenkjennelighet forenkle skjemabruk. Konsekvenser for universell utforming drøftes nærmere under punkt B. Oppsummert vil det å pålegge offentlige virksomheter å følge ELMER for skjemaer bidra til større grad av gjenkjennelighet enn 0-scenarioet, 16

18 da flere skjemaer vil følge ELMER. Mye av gjenkjennelighetsverdien vil ivaretas ved alternativ 4. Gevinsten ved gjenkjennelighet på detaljert nivå, som alternativ 1, er diskutabel, men kan være spesielt viktig for noen brukergrupper. 6.2 Konsekvenser for universell utforming (B) I forslag til unntaksordning presiseres at tilgjengelighet skal prioriteres dersom konflikt mellom ELMER og konkrete tilgjengelighetskrav skulle oppstå. ELMER stiller dessuten selv krav til at standarder for universell utforming skal følges. Universell utforming handler om at flest mulig skal kunne bruke løsningen, og det er mange brukergrupper å ta hensyn til, som eldre, blinde, svaksynte og mennesker med kognitive eller motoriske utfordringer. Selv om ikke ELMER og konkrete tilgjengelighetskrav er i konflikt, er det viktig å undersøke om ELMER medfører positive eller negative konsekvenser for ulike brukergrupper. Møter blant annet med Norsk Regnesentral og Blindeforbundet samt høringsuttalelser har gitt noen innspill til dette: For det første har det ikke vært utført omfattende brukertesting med ELMER i forbindelse med universell utforming. ELMER-skjemaer har riktignok vært inkludert i testing, men det har da ikke vært ELMER som sådan som har vært gjenstand for vurdering. Gjennom testing har det imidlertid blitt avdekket forhold direkte relatert til ELMER, som vanskeliggjør skjemabruk for noen brukergrupper. Dette er spesielt knyttet til tredeling av skjemaene. For personer som bruker leselist eller skjermleser vil informasjonen oppstå sekvensielt. Det at feilmeldinger plasserer seg et helt annet sted, blir dermed et problem. Dette kan avhjelpes ved logisk programmerte sammenhenger. Svaksynte vil derimot uansett kunne få problemer med dette, da denne brukergruppen ofte benytter forstørrelse, og bare ser utsnitt av skjermen. Dukker feilmeldinger opp et helt annet sted enn der fokus er, vil disse kunne være vanskelige å oppdage. For svaksynte blir dessuten horisontal scrolling vanskelig å unngå. Regnesentralen påpeker at skjemaer med navigasjonsmeny på toppen har vist seg å fungere bedre for flere brukergrupper, blant annet for eldre. Flest klarer det intuitivt når tredelingen ikke er der. De som synes det er greit med tredeling, er som regel de gode IKT-brukerne, men disse klarer seg også uten tredelingen. Brønnøysundregistrene er enig i at tredelingen, og særlig venstremenyen, fungerer best for folk med ITerfaring. De pleier å si at Forrige - og Neste -knappene er de viktigste bla-elementene, og at skjemaet skal tenke seg en logisk siderekkefølge, 17

19 men at menyen er til hjelp for spesielt interesserte. De mener derfor at diskusjonen om meny til venstre eller øverst blir litt uinteressant, bortsett fra at en vanlig dataskjerm har minst plass å disponere i høyden. Til tross for noe problematikk knyttet til ELMER er både Regnesentralen og Norges Blindeforbund positive til ELMER som obligatorisk standard for innbyggerskjemaer. Det er positivt med gjenkjennelighet som i seg selv gir et bidrag til universell utforming ved at man kan lære seg hvordan løsningene fungerer. Spørsmålet er om ELMER i sin nåværende form er god nok med tanke på universell utforming. Det finnes en del problemstillinger knyttet til ELMER, og standarden burde blitt testet og dokumentert med tanke på ulike brukergrupper. Universell utforming har kommet de senere år, og det har blitt stilt spørsmål om usability-ekspertene som deltok i utvikling av ELMER hadde kunnskaper og erfaringer knyttet til universell utforming. På grunn av gjenkjennelighet fremheves det altså som positivt å få ELMER som obligatorisk forvaltningsstandard, men retningslinjene trenger noen forbedringer. Det påpekes behov for metodisk riktige, forskningsbaserte undersøkelser av tilgjengelighet til ELMER-baserte skjemaer for ulike brukergrupper. Et møte og enkel brukertest med en blind person hos Blindeforbundet bekreftet mye av dette feilmeldingene kom ut av kontekst, men han var positiv til gjenkjennelighetsverdien ved standardisering på ELMER. 6.3 En omfattende standard med høyt detaljnivå (C) Det kommer frem at mange virksomheter finner ELMER for omfattende og med for høyt detaljnivå, noe som vil gi konsekvenser ved et obligatorisk pålegg. Omfanget og det høye detaljnivået gjør at standarden kan være vanskelig å sette seg inn i. Flere virksomheter er opptatt av at ELMER virker hemmende på innovasjon, og at standarden gjør at skjemaene blir gammeldagse og hengende etter generell webutvikling. Området brukergrensesnitt er i en utvikling hvor ELMER kan virke hemmende. Det er også enkelte detaljer som av flere virksomheter fremstilles som lite brukervennlig spesielt gjelder dette krav om utgråing. Det blir uoversiktlig for innbyggerne når alle stier og veivalg skal vises. Skatteetaten påpeker at siden gjenkjennelighetsverdien begrenser seg til ELMER sin tredeling, hadde det vært nok med et designmønster av 18

20 standarden. ELMER sitt overordnede grensesnitt med tredeling og navigasjonsknapper kunne vært obligatorisk, mens resten av standarden blir for detaljert. Det høye detaljnivået er dessuten med på å gi lite tilpasningsdyktige skjemaer. Dette behandles nærmere i punkt D. Konsekvensene av obligatorisk pålegg vil dermed bli at offentlig sektor pålegges å lage skjemaer etter en standard som mange opplever for omfattende, detaljert og gammeldags og som ikke nødvendigvis vil gi bedre brukervennlighet. Brønnøysundregistrene mener selv at designere og etater tolker ELMER for strengt og gir avkall på spennende designgrep som ville vært fullt tillatt innenfor retningslinjene. Dette antas blant annet å henge sammen med at illustrasjonene til ELMER 2, som med hensikt er veldig trauste for ikke å gi for sterke føringer, oppleves som normdannende. Derfor vil neste versjon inneholde flere og mer varierte eksempler på utforming av samme skjemaside. Det er likevel riktig at man har vært forsiktig med å åpne for fancy løsninger som kan være problematisk for enkelte plattformer eller ved bruk av støtteverktøy for personer med nedsatt funksjonsevne. 6.4 Gir lite anvendelighet (D) En gjentagende innvending mot å gjøre ELMER obligatorisk for innbyggerskjemaer er at standarden er lite anvendelig. Manglende anvendelighet medfører at det er vanskelig å tilpasse skjemaer for ulike forhold. Innvendinger som har kommet gjelder både ulike typer skjemaer, ulike presentasjoner og ulike brukergrupper: ELMER egner seg ikke for komplekse skjemaer. Fra flere hold har det kommet innvendinger om at ELMER ikke egner seg for mer komplekse skjemaer. ELMER kan være lite egnet for lange, mer kompliserte skjemaer. En kommune kunne, i telefonsamtale vedrørende høringsuttalelsen, informere om at de ofte opplever at brukerne ikke orker å fylle ut skjemaer hvor de må gjennom mange sider brukerne gir da opp og ber om papirskjemaer. Oslo Kommune mener at det er viktig å gi rom for spesialtilpasninger, og at rammeverket for ELMER kan bli trangt i forhold til behov. Behov for informasjonsinnhenting er spesielle, ikke generelle. Skatteetaten påpeker at ELMER er uegnet for skjemaer med en hierarkisk struktur. De mener at ELMER overser eksistensen av andre strukturer enn flate innenfor en 19

21 enkeltside, altså datastrukturer, ikke skjermstrukturer. Det nytter ikke å vise til en frivillig hierarkisk forhold for sider, når det er forhold mellom data i utfyllingsområdet det er behov for å uttrykke visuelt. Konkrete eksempler kan være å registrere slektstre, forhold mellom selskap eller vise en gruppe av poster og underposter som det er behov for å ses i en sammenheng ut fra hvordan en hjelpeverdi regnes ut. Skatteetaten mener derfor at svakheten ved ELMER er at den går ut fra at alle spørsmål best kan forstås ved at de presenteres i en liste. For en del preutfylte skjemaer vil heller ikke ELMER være egnet, da ELMER ikke har noen struktur for kontrolloppstilling. Det er kommet innvendinger om at ELMER vil utspille sin rolle etter hvert som vi går mot flere forhåndsutfylte skjema, om ELMER ikke egner seg for disse. Brønnøysundregistrene mener at ELMER egner seg for forhåndsutfylte skjemaer, og ELMER har krav om å forhåndsutfylle det man vet (men bare i den grad man trenger å få informasjonen bekreftet/korrigert). Derimot mangler ELMER krav som eksplisitt gjelder utforming av rene kontrolloppstillinger. Imidlertid har Brønnøysundregistrene blitt anbefalt av fagfolk å ikke utelukke slike fra de generelle kravene. Brønnøysundregistrene kjenner ikke til indikasjoner på at vi går mot flere forhåndsutfylte skjema, med mulig unntak for noen få store etater. Imidlertid mener de at vi forhåpentligvis går mot mer gjenbruk av data, men da uten ny utsending til en utfyller/verifiserer. Heller ikke kjenner Brønnøysundregistrene til undersøkelser som bærer bud om at mengden (utfyllings)skjemaer vil gå ned, men at det derimot er mye som tyder på at antallet øker, etter hvert som forvaltningen ønsker å avlaste telefon- og epost-baserte svartjenester. Preutfylte skjemaer er en ønsket utvikling, og vi tror at dette vil øke i omfang. Men vi kan ikke se at preutfylte skjemaer behøver å være strid med Elmer. En gjentagende innvending mot ELMER er at den ikke egner seg for mindre skjermer, for eksempel mobiltelefoner og lesebrett. Bruk av Internett på andre medier enn PC blir stadig mer utbredt, og ELMER oppfattes dermed som en lite fremtidsrettet standard. ELMERS tredeling av skjermen egner seg ikke for mindre skjermer. Det er imidlertid slik at et obligatorisk pålegg om bruk av ELMER ikke vil omfatte annet enn PC-skjermer avgrensningen gjøres i anvendelsesområdet. Det må utvikles 20

22 egne applikasjoner for mobilløsninger. At tredelingen i ELMER er uegnet for mobilskjermer må imidlertid sees på som en ulempe ved standarden. På sikt vil det kunne være naturlig å utvikle egne retningslinjer/ mobilapplikasjoner for ELMER, og det vil da være gunstig om et enhetlig utseende fremdeles til en viss grad kan ivaretas. Det er vanskelig å ivareta alle brukerbehov med ELMER. Det har kommet innvendinger mot at ELMER ikke egner seg for alle typer brukere. Både Oslo Kommune og Smaalensveven mener at for de mest avanserte brukerne kan ELMER være til hinder. Sem og Stenersen påpeker på sin side at ELMER ikke er enkelt for de minst erfarne brukerne, fordi ELMER krever aktive handlinger fra brukerne for å få hjelp. Slik det er i dag (0-scenarioet) står enhver virksomhet fritt til å avvike ELMER helt eller delvis der standarden ikke oppfattes egnet, på den ene eller den andre måten. Ved et obligatorisk pålegg skal ELMER i utgangspunktet følges, og et lite anvendelig brukergrensesnitt som ikke kan tilpasses den enkelte skjemasituasjon oppfattes altså av mange aktører som lite hensiktsmessig. En profil av ELMER med tredeling i fokus kan avhjelpe på noe, som enklere tilpasning for ulike brukerbehov. For andre forhold som mobile plattformer er derimot tredelingen i seg selv en del av problemet. 6.5 Gir gjenbruksmuligheter (E) ELMER gir et malverk som kan gjenbrukes. En standard for skjemaer kan gi gjenbruksverdi for offentlige virksomheter. Oslo Kommune, som utvikler skjemaløsninger selv, påpeker at ELMER gir en ramme som kan presenteres og gjenbrukes. Dette gjør at de sparer utviklingstid, samt at de slipper å gå i en del feller. ELMER-rammen er en engangskostnad som betaler seg raskt. Det er dessuten en fordel for Oslo Kommune å ha ELMER å henvise til når underliggende etater ønsker skjemaer. ELMER gir en ramme for hva de kan tilby. Mange etater har fra før skjemaer i for eksempel PDF og DOC. At Oslo kommune har ELMERrammeverket, og kan vise til at dette er en standard i offentlig sektor, medfører at flere etater velger å ta i bruk elektroniske skjermdialoger. Også ved bestilling av ELMER-skjemaer hos skjemaleverandør er det gevinster for offentlige virksomheter ved at det ligger til grunn et ferdig malverk som skjemaene bygges på. Sem og Stenersen Prokom påpeker imidlertid at dersom ikke det hadde eksistert noen ELMER, ville de uansett ha bygget et malverk som hadde ført til gjenbruksgevinster. Imidlertid, som Brønnøysundregistrene påpeker, ville nok da alle 21

23 leverandører bygget hvert sitt malverk. Dessuten vil nok gjenbruksmuligheten ha størst verdi for de som ikke tar seg råd til kvalifiserte designere, og Brønnøysundregistrene har fått mange tilbakemeldinger fra skjemaprosjekter om at å slå i bordet med ELMER er nøkkelen til å få prioritert brukervennlighet i prosjektet. Å gjøre ELMER til obligatorisk standard for innbyggerskjemaer vil nok ikke gi større muligheter for gjenbruk enn hva som allerede finnes i dag. ELMER finnes allerede. Men et obligatorisk pålegg kan begrense at virksomheter og leverandører bruker mye ressurser på å finne på nye løsninger. 6.6 Gir økt kvalitet i skjemaer (F) Da ELMER ble gjort obligatorisk for næringslivsskjemaer, var et hovedargument å sikre bedre oppgaveforståelse, bedre kontroll av data før innsending, og dermed bedre svarkvalitet og mer effektiv saksbehandling hos den myndigheten som skal bruke svarene. Dette vil også være et argument for å gjøre ELMER obligatorisk for innbyggerskjemaer. Det vil være en positiv konsekvens ved at flere skjemaer følger ELMER, dersom dette gir høyere datakvalitet. Brønnøysundregistrene påpeker at høyere datakvalitet vil gi mer effektiv behandling, og høyne brukernes rettssikkerhet ved behandling av enkeltvedtak på bakgrunn av innrapportering i skjemaer. Feilhåndtering koster enorme timetall å rette opp, men verre er det om feilen ikke oppdages. Dersom det lages begripelige begreper, fritekster blir erstattet med svarfelt osv vil dette sikre riktige opplysninger som igjen gir riktige enkeltvedtak. At ELMER gir god kvalitet støttes av flere virksomheter. For eksempel Smaalensveven er meget positiv til ELMER av denne årsak ELMER har en logikk når det gjelder brukervennlighet som skal sikre forståelighet for brukere. Uten obligatorisk pålegg kan det bli dårlige skjemaer hos kommuner som skal spare penger på hjemmesnekrede skjemaer. Opptil flere påpeker at det kunne vært mange merkelige skjemaer uten ELMER. Andre mener ELMER ikke gir bedre kvalitet, og kanskje heller dårligere, enn andre skjemaløsninger, med bakgrunn i allerede nevnte innvendinger som manglende fleksibilitet, for høyt detaljnivå, gammeldags mv, og at det er mulig å lage skjemaer med like god eller bedre kvalitet uten ELMER. Fra flere hold argumenteres det med at ELMER burde vært gjenstand for mer omfattende brukertesting og dokumentasjon før den eventuelt bør gjøres obligatorisk. Imidlertid har ELMER vært i bruk flere år for næringslivsskjema og for en rekke innbyggerskjemaer. Selv om standarden, jf. Punkt D altså kan være uegnet for en del type skjemaer, 22

24 plattformer og brukergrupper er mange fornøyd. Oslo Kommune sier at virksomheter og brukere er fornøyde, ELMER er intuitivt og fungerer veldig bra for enkle skjemaer. Et obligatorisk pålegg vil sikre skjemaer som har ELMERs kvalitet, som har mye positivt ved seg, om den ikke er optimal. Uten ELMER kan det lages bedre, men også dårligere skjemaer. Med unntaksregelen vil pålegg om ELMER sikre et visst kvalitetsnivå, og standarden må uansett videreutvikles. 6.7 Konsekvenser knyttet til forvaltningsregime (G) I møter samt høringsuttalelser kommer det fra enkelte virksomheter frem bekymring knyttet til forvaltningsregimet rundt ELMER. Kritikken innebar for trege oppdateringer. ELMER 2 har vært gjeldende versjon siden 2006, og siden den gang har mye skjedd innenfor interaksjonsdesign og web. Å sette ELMER til obligatorisk standard for innbyggerskjemaer vil innebære at offentlige virksomheter må forholde seg til forvaltningsregimet for standarden. Skjemaene kan således ikke uten videre oppdateres i takt med utvikling på web for øvrig. Dette kan føre til at offentlige skjemaer blir hengende etter. ELMER har vært kritisert for å være gammeldags, se punkt C. Imidlertid, som Oslo Kommune påpeker, vil for hyppige endringer og oppgraderinger føre til større kostnader for offentlig sektor. Gjenbruks- og gjenkjennelighetsverdien vil dessuten svekkes ved stadige og/eller omfattende endringer. Brønnøysundregistrene informerer om at de har ventet med å publisere ny versjon så ikke diskusjonene omkring standardiseringsrådets beslutning om ELMER 2 som kommer samtidig med FADs spørsmål i formell forskriftshøring skal bli enda mer forvirrende ved at versjon 2.1 også blandes inn. En forutsetning ved obligatorisk pålegg om ELMER 2 også for innbyggerskjemaer bør imidlertid være at forvaltningsorganisasjonen sikrer seg tilstrekkelig kapasitet til forvaltning og videreutvikling, samt at den er tilstrekkelig fristilt fra Altinn-administrasjonen og Altinns skjemahåndtering, slik at andre aktører har full tillitt til dens habilitet og selvstendighet. 6.8 Konsekvenser knyttet til riktig timing (H) I arbeidsgruppen diskuteres viktigheten av at ELMER, om den gjøres obligatorisk for innbyggerskjema, blir gjort obligatorisk på riktig 23

25 tidspunkt. Dette må sees i sammenheng med andre endringer. Arbeidsgruppen mener at det er hensiktsmessig om et obligatorisk pålegg om ELMER trer i kraft tett opptil forskrift til 11 i diskrimineringsog tilgjengelighetsloven. 11 Årsakene til dette er: For det første vil det være uheldig dersom krav om ELMER trer i kraft lenge før krav om tilgjengelighet er vedtatt gjennom forskrift. Slike krav om tilgjengelighet skal ha forrang, jamfør unntaksregel. Dermed vil det være lite gunstig dersom ELMER implementeres i mange virksomheter, og senere viser seg å komme i konflikt med tilgjengelighetskrav vedtatt i forskrift til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Imidlertid vil det også være problematisk om krav om ELMER kommer lenge etter at tilgjengelighetskrav er vedtatt. En konsekvens av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kan være at mange virksomheter oppgraderer nettløsningene sine, og dersom krav om ELMER er på plass, vil dette kunne gjennomføres som en naturlig del av oppgraderingsarbeidet i stedet for at implementering av ELMER kanskje vil måtte vente til neste oppgradering. 6.9 Konsekvenser for helhet i offentlige skjemaer (I) I arbeidsgruppen har det blitt diskutert konsekvenser som følge av at ELMER allerede er obligatorisk standard for skjemaer rettet mot næringslivet. Å gjøre en profil av ELMER obligatorisk vil kunne gi negative konsekvenser med tanke på dette. Dette vil i praksis bety to standarder som må oppdateres og videreutvikles, to standarder for offentlige virksomheter å forholde seg til ved implementering av skjemaer og to standarder å forholde seg til for de innbyggere som også har en rolle som skjemautfyllere for næringslivet. 7 Oppsummering og vekting av kvalitative kostnader og gevinster Ved vurdering av konsekvenser har hver konsekvens under hvert alternativ blitt tildelt opptil 3 pluss og ned til 3 minus. 0= Nøytralt 1 pluss/minus = liten positiv/negativ konsekvens 2 pluss/minus = forholdsvis stor positiv/negativ konsekvens 3 pluss/minus = stor positiv/negativ konsekvens