Avtaler om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall

Transkript

1 Avtaler om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall En samfunnsøkonomisk vurdering av m ålsettingene og en vurdering av om virkemidler og systemer er hensiktsmessige og form ålstjenlige Juni 2000 Plogveien 1 Postboks 91, Manglerud 0612 OSLO Tlf Fax

2 Avtaler om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall En samfunnsøkonomisk vurdering av målsettingene og en vurdering av om virkemidler og systemer er hensiktsmessige og formålstjenlige Juni 2000 Utgivelsesdato :Juni 2000 Saksbehandler :Nina Schefte, Kjetil Hansen, Anette Gudum, Eva Willumsen Kontrollert av :Tor Gundersen, Malene Sand Jespersen Godkjent av :Sigurd Grande

3 Side 1 av 154 FORORD Denne utredningen er utført på oppdrag for Miljøverndepartemenet av rådgivningsfirmaene Hjellnes COWi AS og COWI AS. Hjellnes Cowi har stått for prosjektledelse, og utredet virkemiddeltemaet i rapporten. COWI har utført de samfunnsøkonomiske analysene. Fra Hjellnes COWI har Nina Schefte, Kjetil Hansen, Tor Gundersen (fagansvarlig avfallshåndtering) og Sigurd Grande (prosjektleder) forestått utredningen. Fra COWI har Anette Gudum, Eva Willumsen og Malene Sand Jespersen (fagansvarlig samfunnsøkonomi) forestått arbeidet. Arbeidet er fulgt av Miljøverndepartemenet, i samråd med en referansegruppe med representanter fra de berørte emballasjevirksomhetene og Norsk Renholdsverks Forening. Miljøverndepartemenet har vært representert med Ellen Hambro, Knut F. Kroepelien og Grethe Torrisen. Referansegruppen har hatt følgende medlemmer: Gaute Egeberg Sveinar Kildal Steinar Asheim Lasse Sunde Alf Møller Egil Nyaas Håkon M. Dahl Plastretur AS Norsk Returkartong AS Norsk Resy AS NorskGlassGjenvinning AS NorskMetallGjenvinning AS Kartonggjenvinning AS Norsk Renholdsverks Forening I tillegg har Rune Opheim, SFT, og Kjetil Røine, NTNU, fulgt prosessen og deltatt i møtene med referansegruppen. Gjennom arbeidet har det vært nødvendig å innhente informasjon fra mange aktører, blant annet materialselskapene, Norsk Renholdsverks Forening, SFT, MD, Materialretur og Styringskomiteen for reduksjon av emballasjeavfall (SfA). Utredningsgruppen vil takke disse for velvillig og rask bistand innenfor den svært korte tidsrammen for prosjektet.

4 Side 2 av 154 INNHOLDSFORTEGNELSE SIDE LESERVEILEDNING...2 INNLEDNING HOVEDTREKK VED EMBALLASJEPOLITIKKEN Relevant norsk avfallspolitikk EU-direktivet om emballasjeavfall Emballasjeavtalene Materialreturordningene Forskriftsregulering Oppnådde gjenvinningsresultater EVALUERING AV EMBALLASJEAVTALENE SOM VIRKEMIDDEL Direkte og indirekte virkemidler Nærmere om innføring av produsentansvaret Emballasjeavtalene som virkemiddel Andre myndighetsstyrte virkemidler Kommunene Oppsummering og anbefalinger vedr myndighetstyrte virkemidler ANDRE FORHOLD VED AVTALENE Rapportering av innsamling og gjenvinning Næringslivets egen oppslutning om avtalene Avfallsreduksjon og emballasjeoptimering Forbrukerne/avfallsbesitternes oppslutning om ordningene Påpekte mangler og foreslåtte endringer i avtalene Oppsummering anbefalinger vedrørende avtalene SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE INNLEDNING Formål Metode To former for gjenvinning Beregning av de samfunnsøkonomiske virkninger: Et overblikk Problemstillinger i forbindelse med de samfunnsøkonomiske beregninger SAMFUNNSØKONOMISKE VIRKNINGER VED GJENVINNING Kostnader ved gjenvinning Alternative behandlingskostnader Miljøeffekter NYTTE-KOSTNAD ANALYSE Samfunnsøkonomiske enhets-merkostnader Merkostnader ved gjenvinning FØLSOMHETSANALYSER...110

5 Side 3 av Sorteringsomkostninger Videresalgspriser på gjenvunnet materiale og energi Miljøkostnader VURDERING AV MÅLSETTINGENES NIVÅER Plast Drikkekartong Kartong Brunt papir Metall Glass Målsettingenes nivåer: Sammenfatning SAMMENFATTENDE VURDERING Utredningens forhold til avfallspolitikken Hovedkonklusjoner Emballasjeavtalene som virkemiddel Samfunnsøkonomisk analyse Innspill til endringer i avtalene KILDEANVISNINGER VEDLEGG 1. KOMMUNENES INNSAMLINGSKOSTNADER VEDLEGG 2. FLYTSKJEMAER FOR HVER EMBALLASJEKJEDE VEDLEGG 3. SPØRRESKJEMA SENDT TIL MATERIALSELSKAPENE...149

6 Side 2 av 154 LESERVEILEDNING Hovedkonklusjonene i rapporten framkommer i kapittel 9, som også kan leses som et sammendrag. I innledningen gis bakgrunnen for utredningen. Kapittet 1 gir en kort innføring i relevant norsk avfallspolitikk, EU direktivet om emballasjeavfall, orienterer om hva emballasjeavtalene inneholder og gir en innføring i hvordan materialreturordningene er bygget opp. Til slutt omtales aktuelle relevante forskrifter, og gjenvinningsresultatene for 1999 presenteres. I kapittel 2 gis innledningsvis en generell introduksjon om virkemidler. Deretter gjennomgås produsentansvaret nærmere. Emballasjeavtalene omtales som hovedvirkemidlet, og deretter vurderes en rekke andre myndighetsstyrte virkemidler som påvirker systemet (politisk signalgivning, sluttbehandlingsavgiften, forskrift om brunt papir, forskrift om avgifter på drikkevareemballasje og forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer, forskrift om spesialavfall, forurensningsloven og informasjon). Det gis også en beskrivelse av avfallspolitikken i kommunene fra den perioden avtalene ble igangsatt, som en bakgrunn for vurdering av de resultater som er oppnådd gjennom avtalene. Til slutt konkluderes det vedr styringseffektivitet, kostnadseffektivitet og dynamisk effektivitet for emballasjeavtalene. I kapittel 3 diskuteres innsamling og rapportering av data for emballasjereturordningene. Videre gjennomgås næringslivets egne tiltak for å sikre oppslutning om avtalene, samt arbeidet med avfallsreduksjon og emballasjeoptimering. Det gis også en kort presentasjon av avfallsbesitternes oppslutning om ordningene. Påpekte mangler og foreslåtte endringer blir omtalt i kapittel 3.6. Kapitlet avsluttes med konsulentens råd vedrørende videre utvikling av avtalene og "systemet". I kapittel 4 begynner den samfunnsøkonomiske analysen. I dette kapitlet gis det innledningsvis en forklaring på hva som menes med gjenvinning. Deretter gis det en oversikt over hva som er hovedproblemstillingen i den samfunnsøkonomiske vurderingen. Det diskuteres også en rekke overordnede forhold som må tas i betraktning i forbindelse med analysen og tolkningen av resultatene. I kapittel 5 identifiseres, diskuteres og kvantifiseres de samfunnsøkonomiske effekter ved gjenvinning. Dette gjøres i tre trinn: Først behandles kostnadene ved gjenvinning. Deretter vurderes de alternative behandlingskostnader og til sist identifiseres og kvantifiseres miljøvirkningene ved å velge gjenvinning som behandlingsform for avfallet.

7 Side 3 av 154 I kapittel 6 foretas nytte-kostnadsanalysen på bakgrunn av de kvantifiserte effekter fra det foregående kapittel. Først beregnes de samfunnsøkonomiske enhets-meromkostningene ved å gjenvinne de forskjellige typer emballasjeavfall. Meromkostningene pr. tonn sees deretter i forhold til mengdene emballasjeavfall som gjenvinnes. Gjennom denne beregningen gis et anslag over de samlede årlige meromkostninger ved gjenvinningsystemet formulert gjennom emballasjeavtalene. Disse blir også fordelt på avfallsfraksjoner. Beregningene i kapittel 6 er forbundet med en rekke faktorer som det er knyttet stor usikkerhet til. I kapittel 7 undersøkes resultatenes robusthet. Det foretas følsomhetsanalyser for tidsomkostninger i forbindelse med sorteringen, videresalgsprisene på gjenvunnet materiale og energi og miljøkostnadene ved avfallsbehandling. I kapitte 8 gjøres en i hovedsak kvalitativ vurdering av målsettingenes nivåer for hvert enkelt emballasjematerialslag. Kapittel 9 sammenfatter hele utredningen.

8 Side 4 av 154 INNLEDNING Ved behandlingen av St. meld. Nr. 2 ( ) revidert nasjonalbudsjett 1995, sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag om reduksjon, økt innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall basert på avtaler med næringslivet. Det er etablert avtaler for følgende emballasjetyper: Plast, metall, drikkekartong, brunt papir og kartong. I avtalene forplikter næringslivet seg til å sørge for at % av emballasjeavfallet samles inn og materialgjenvinnes eller energiutnyttes innen utløpet av 1999 (1997 for drikkekartong) og til å arbeide for reduksjon av mengdene emballasjeavfall som oppstår. Forpliktelsene oppfattes å løpe videre også etter dette tidspunkt. Når det gjelder glass er det ikke inngått avtale, men Norsk GlassGjenvinning AS har i flere år drevet et system for innsamling og gjenvinning av glassemballasje som har oppnådd om lag 75 % gjenvinningsandel. Den delen av emballasjen som faller inn under avgiftssystemet for drikkevareemballasje, kfr. St. prp. Nr. 1 ( ) Skatte, avgifts-og tollvedtak for 2000, er ikke omfattet av disse virkemidlene, men har likevel betydning for de etablerte løsningene. Miljøverndepartementet skal i statsbudsjettet for 2001 fremlegge for Stortinget en vurdering av de virkemidler som er etablert for reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall (med unntak for avgiftspliktig emballasje) sammen med eventuelle forslag til endringer av disse. I denne forbindelse og som et ledd i Miljøverndepartementets evaluering av de virkemidler som er etablert, ønsker departementet å foreta en samfunnsøkonomisk vurdering av målsettingene for reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall, samt nivået for innsamling og gjenvinning av ikke avgiftpliktig glassemballasje. I denne forbindelse skal det også vurderes om de virkemidler og systemer som er etablert for å nå målene er hensiktsmessige og formålstjenelige. Dette er bakgrunnen for denne utredningen.

9 Side 5 av HOVEDTREKK VED EMBALLASJEPOLITIKKEN I dette kapitlet vil vi gi en kort innføring i relevant norsk avfallspolitikk, EU direktivet om emballasjeavfall, orientere om hva emballasjeavtalene inneholder og gi en innføring i hvordan materialreturordningene er bygget opp. Til slutt omtales aktuelle relevante forskrifter og gjenvinningsresultatene for 1999 presenteres. 1.1 Relevant norsk avfallspolitikk Regjeringen har valgt å knytte målene på avfallsområdet til den samlede mengde avfall som oppstår og mengden avfall som går til sluttbehandling. Et strategiske mål ble nedfelt i St. meld nr. 44 ( ) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling, og er videreført i St. meld nr. 8 ( ) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand: Strategisk mål: Avfallsproblemet skal løses slik at avfallet gir minst mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser I St. meld nr. 8 ( ) er det foreslåttt ytterligere konkrete resultatmål, i den hensikt å gjøre ambisjonsnivået i politikken tydelig, og for å kunne etterprøve utviklingen på avfallsfeltet. Følgende resultatmål ble foreslått: Nasjonale resultatmål: 1. Utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. 2. Basert på at mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er et samfunnsøkonomiske og miljømessig fornuftig nivå, tas det sikte på at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være om lag 25 % av generert avfallsmengde. St. meld nr. 8 ( ) ble lagt fram av regjeringen Bondevik i oktober I mars 2000 ble det regjeringsskifte. I skrivende stund ( juni 2000) er ikke meldingen behandlet i Stortinget. For å nå målene om en bedre avfallspolitikk valgte regjeringen i St. meld nr. 44 ( ) i å etablere en firepunkts handlingsplanen med virkemidler, stikkordsmessig med følgende hovedinnhold:

10 Side 6 av 154 Pris på avfallsbehandlingen skal reflektere de samfunnsøkonomiske kostnader ved de ulike alternativ. Dette innebærer blant annet at kommunene er pålagt å dekke inn de bedriftsøkonomiske kostnadene gjennom de kommunale gebyrene. Videre er det innført en sluttbehandlingsavgift for å prissette en del av de eksterne kostnadene ved deponering og forbrenning av avfall. Utvidelse av næringslivets ansvar for avfallet fra egne produkter. Næringslivet er gitt produsentansvar, dvs ansvar for å sørge for behandling og gjenvinning av avfallet fra egne produkter. Det er etablert flere virkemidler for å stimulere dette ansvaret. Produsentansvaret omfatter også emballasjeområdet. Utvidelse av kommunenes ansvar og plikter i forbindelse med den totale avfallsh åndteringen. Krav om kommunale avfallsplaner, kommunale avfallsgebyr med full kostnadsdekning, kommunale mottak for spesialavfall, oppfordring til kommunene om innføring av kildesortering og differensiering av avfallsgebyrene. Heve kunnskapsnivået om avfall og avfallshåndteringen. Opprettelsen av NORSAS, videreutvikling av avfallsstatistikken, etablering av register over avfallsaktører, informasjonskampanjer. Virkemiddelevalueringen i denne utredningen vil fokusere på de virkemidler som er relevant i forhold til utvidelse av næringslivets ansvar for avfallet fra egne produkter, og som spesielt gjelder innføring og videreutvikling av produsentansvaret for emballasjematerialene plast, metall, drikkekartong, brunt papir og kartong samt glass utenfor avgiftssystemet på drikkevareemballasje. På denne bakgrunn vil det i denne utredning også foretas en samfunnsøkonomisk vurdering av målsettingene vedrørende innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall. 1.2 EU-direktivet om emballasjeavfall Rådsdirektiv 94/62/EØF av 20. desember 1995 om emballasje og emballasjeavfall er gjort gjeldende i Norge. Formålet med direktivet er å sikre fri vareflyt i det indre marked, samt høy grad av miljøbeskyttelse. Direktivet stiller krav om at medlemslandene skal innføre tiltak som sikrer reduksjon i emballasjeavfallsmengdene. Det kan videre stimuleres til bruk av ombrukssystemer for emballasje dersom dette er en miljømessig gunstig løsning. Det angis ikke tallfestede mål for avfallsreduksjon eller for bruk av ombrukssystemer. Hovedkravene i direktivet er knyttet til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Etter fem år fra innføring (30. juni 1996), dvs.

11 Side 7 av 154 innen 2001, skal minimum 50 % og maksimum 65 % av den samlede mengde (regnet i vekt) emballasjeavfall gjenvinnes, hvorav materialgjenvinning skal velges som løsning for minimum 25 % og maksimum 45 % av emballasjeavfallet. Tallene referer seg til samlede emballasjemengder. I tillegg stilles det krav om at minimum 15 % materialgjenvinning skal oppnås for hver materialtype. Det enkelte medlemsland kan gå lengre enn kravene fastsatt i direktivet. Det forutsettes at landet har tilstrekkelig behandlingskapasitet for det innsamlede avfallet, at tiltakene er miljøriktige, at de ikke gir forstyrelser i det indre marked eller hindrer andre lands muligheter for oppfyllelse av direktivet. Norge har overskredet flere av maksimumsgrensene, og har i dene sammenheng gitt særskilt rapport til EFTA sitt overvåkingsorgan (ESA). Emballasjeavtalene har også til hensikt å sikre at EØSavtalens direktiv om emballasje og emballasjeavfall blir gjennomført. 1.3 Emballasjeavtalene Emballasjeavtalene ble undertegnet i perioden Avtaleparter er Miljøverndepartementet og forskjellige deler av næringslivet innenfor emballasjekjedene. Det er undertegnet nær identiske avtaler for materialslagene brunt papir, metall, plast og kartong. For drikkekartong er det nær sammenfall med de andre avtalene, men med noen unntak. For glassemballasje foreligger ingen avtale. Avtalene beskriver inngående de forpliktelser som hver av partene er gitt ansvaret for. Gjennomgående har emballasjekjedene blant annet fått ansvar for følgende: Få etablert materialselskap. Få gjennomført spesifiserte krav til materialselskapets eiersammensetning. Sikre adgang for alle emballasjeaktører inn i returordningene. Arbeide for miljøvennlige innsamlings-og gjenvinningsløsninger. Sikre konkurranse i innsamlings-og gjenvinningssystemet. Sikre at emballasjekjedene tar ansvar for finansiering og oppslutning om systemet for innsamling og gjenvinning. Redusere mengdene emballasjeavfall, rapportere årlig. Sikre økt innsamlig og gjenvinning til gitt nivå innen gitt frist, samt rapportere nivåene årlig. Rapportere deltakelse og kostnadsnivå i returordningene årlig. Gjennomføre informasjonstiltak

12 Side 8 av 154 For de enkelte avtaler gjelder følgende spesielt: Brunt papir Avtalen skal sikre gjennomføring av avfallsreduserende tiltak samt økt innsamling og gjenvinning av bl.a. bølgepapp, massivpapp, sekker, poser, omslagspapir, transport inneremballasje av støpt fiber. Innen 1999 skal det gjenvinnes minst 80%; minst 65% skal materialgjenvinnes. I tillegg til avtalen foreligger en forskrift fastsatt 5. mai 1994 som pålegger virksomheter som frambringer mer enn 250 kg årlig en plikt til utsortering og gjenvinning. Plast Avtalen skal sikre gjennomføring av avfallsreduserede tiltak samt innsamling og gjenvinning av plastemballasje. Innen 1999 skal minst 30% av plastemballasjeavfallet materialgjenvinnes; minst 50% energiutnyttes. Av EPS-plasten skal minst 60% gjenvinnes; minst 50% skal materialgjenvinnes. Metall Avtalen skal sikre gjennomføring av avfallsreduserende tiltak samt innsamling og gjenvinning av metallemballasje med unntak av stålfat over 10 l og ombruks gassbeholdere. Innen 1999 skal minst 60% av metallemballasjeavfallet materialgjenvinnes. Kartong Avtalen skal sikre gjennomføring av avfallsreduserende tiltak samt økt innsamling og gjenvinning av kartong med vekt mellom 150 og 500 g/m2, samt støpt fiberemballasje til egg. Avtalen gjelder ikke drikkekartong. Innen 1999 skal det gjenvinnes minst 60%; minst 50% skal materialgjenvinnes. Drikkekartong Kravet i avtalen er at minst 60% av alt drikkekartongavfall som oppstår i Norge skal samles inn og gjenvinnes. Bransjeavtalen om innsamling og materialgjenvinning av drikkekartong (21. juni 1994) ble ved en tilleggsavtale av 9. mai 1996 utvidet med en forpliktelse om å arbeide for at det gjennomføres avfallsreduserende tiltak. Samtidig ble fristen for måloppnåelse utvidet til utløpet av 1997 og krav om rapportering ble brakt i samsvar med de øvrige emballasjeavtalene. Glass Det foreligger ikke avtale for glassemballasje. Innsamling av glass ble startet opp av næringen i 1988, Norsk Glassgjenvinning AS ble startet i Selskapet ble etablert på kommersielt grunnlag, og et viktig element i forretningsideen var å avskaffe avgiftsbelastningen på glassemballasje. Norsk Glassgjenvinning rapporterer og deltar i materialselskapenens fellestiltak på samme måte som de øvrige materialselskapene. Forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer og tilhørende vedtak om pantesatser påvirker i stor grad glassemballasjeindustriens interesse for returløsningene. I

13 Side 9 av 154 samsvar med disse forskrifter fastsetter SFT systemets returandel. Returandelen legges til grunn for reduksjon i avgift i henhold til Finansdepartementets forskrift om miljøavgift på brennevin og vin, øl og alkoholfrie drikkevarer i inneremballasje. Miljøverndepartemenet er gitt ansvar for følgende: Bidra til å legge forholdene til rette slik at innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall skal kunne fungere mest mulig effektivt. Lede emballasjekomiteen. Sørge for at det etableres nødvendig statistikk. Gjennomføre informasjonstiltak i samarbeid med. emballasjekjedene. Sammen med emballasjekjedene gjennomføre utredning av hvordan emballasje med rester av spesialavfall skal inkluderes i avtalen. Avtalene er tidligere grundig evaluert i sin helhet i 1998 av SFT/emballasjekjedene i rapporten Evaluering av emballasjeavtalene av 8. september Følgende hovedkonkusjoner ble trukket her: Forpliktelsene i avtalene er i hovedsak fulgt opp fra begge parter. Det synes mulig å nå de fastsatte måltall for gjenvinning innen rimelig tid. Gjenviningsmålet er nådd for for brunt papir og nivået ligger allerede høyt for fraksjonene glass, drikkekartong og kartong. Det er påkrevet med større innsats vedr avfallsreduserende tiltak. Det synes ikke å være behov for fundamentale endringer av avtalene. Det bør likevel vurderes om det skal foretas mindre justeringer og redaksjonelle endringer. Statistikkgrunnlaget for emballasjeavfall og gjenvinning må forbedres. Rapporteringskrav etter emballasjeavtalene bør koordineres bedre med rapportering etter annet regelverk. Evalueringen i 1998 inneholdt ingen vurdering av målsettingen i emballasjeavtalene. 1.4 Materialreturordningene Aktørene i returordningene I tillegg til materialselskapene, er det flere andre aktører i returordningene: Gjenvinnere Innsamlere (inkludert kommunene) Selskapet Materialretur

14 Side 10 av 154 Vareprodusenter, pakkere og fyllere Den følgende figuren gir en skjematisk fremstilling av returordningene: EKSPORT MATERIAL- GJENVINNING ENERGI- UTNYTTELSE EKSPORT NYE PRODUKTER DEPONI MATERIALRETUR VEDERLAG Emballasjeprodusenter VEDERLAG Fyllere/Pakkere Importører MATERIALSELSKAP Sikring av minstepris Transportstøtte SORTERING/ TRANSPORT IMPORT INFORMASJON FORBRUKER Husholdning + Næringsliv Figur : De ulike aktørene i returordningene Materialmengder Den følgende tabellen viser genererte mengde emballasje av for den enkelte materialtype, og fordelt på husholdning og næringsliv: Material Generert Fordeling mengde Hushold -ning Nærings -liv Brunt papir tonn 20 % 80 % Drikkekartong tonn 85 % 15 % Kartong tonn 80 % 20 % Glassemballasje tonn 75 % 25 % Metallemballasje tonn 90 % 10 % Plastemballasje tonn 55 % 45 % Tabell: Genererte mengder emballasje i henhold til materialselskapenes beregninger. Kilde:Brev fra SFT til MD 23. mai 2000, Emballasjeavtalene Redegjørelse for bransjens egenrapportering for Fordeling husholdning/næringsliv er basert på opplysninger fra materialselskapene, samt statistikk fra SSB. Det er stor forskjell mellom emballasjematerialene når det gjelder hvor emballasjeavfallet oppstår, husholdning eller næringsliv. Dette har stor betydning for materialselskapene i

15 Side 11 av 154 forhold til hvordan de kan tilrettelegge sine returordninger og ikke minst informasjonsaktivitetene Materialselskapene Emballasjeavtalene er tilnærmet identiske i oppsett og innhold. På denne bakgrunn kunne en tro at materialselskapene har forholdsvis like oppgaver og rammebetingelser. Dette er i liten grad tilfelle. Materialselskapenes oppgaver og organisering er i stor grad preget av bredden i bruken av det enkelte materialet og kvaliteten. Den følgende tabellen viser hovedtall for selskapenes organisasjon og drift: Materialselskap Antall årsverk Vederlagsinntekter 1999 Antall systemer Norsk Resy AS 1,6 21 mill 1 Returkartong AS 9 17 mill 2 Kartonggjenvinning AS * 20 mill 2 Norsk GlassGjenvinning AS 3 9 mill 2 Norsk MetallGjenvinning AS ** 13 mill 2 Plastretur AS 9 79 mill 5 Tabell: Hovedtall for materialselskapene * Kartonggjenvinning AS drives av Returkartong AS. ** Norsk MetallGjenvinning AS drives av Norsk GlassGjenvinning AS. I de følgende avsnittene blir organiseringen i det enkelte materialselskap nærmere beskrevet. For ytterligere bakgrunnsdata om den enkelte returordning vises det til vedlegg, hvor de ulike materialstrømmene er skissert. Norsk Resy Norsk Resy ble stiftet i 1993 av de fire norske bølgepappfabrikkene. Selskapets målsetning er å etablere, opprettholde og videreutvikle et innsamlings- og resirkuleringssystem for all bruk av emballasje av bølge- og massivpapp i Norge. I 1995 ble interessegruppen bak selskapet betydelig utvidet til også å inkludere dagligvarehandelen, dagligvareleverandørene og emballasjepapirfabrikkene. I 1994 samarbeidet Norsk Resy med Miljøverndepartementet om innføring av Forskrift om innsamling og gjenvinning av brunt papir for alle virksomheter som genererer mer enn 250 kg pr. år. Høsten 1995 ble gjeldende avtale med Miljøverndepartementet inngått. Fraksjonene Norsk Resy har ansvaret for kjennetegnes av å være rene materialer som er attraktive som råstoff til produksjon av nye materialer. Industrien trenger emballasjeavfallet som råvare til ny produksjon. Dette gjenspeiles også i prisene som over lang tid har fulgt svingningene i råvareprisene. Emballasjeavfallet samles inn til de fire bølgepappfabrikkene som sørger for videre behandling og utnyttelse av returfibrene.

16 Side 12 av 154 Norsk Resy håndterer i hovedsak kun et system, innsamling fra næringsvirksomheter. Det er her de største mengdene oppstår og det er mest kostnadseffektivt å samle inn fra næringslivet fremfor husholdninger. Norsk Resy mener at 5-6 % av emballasjen de mottar likevel stammer fra husholdninger. Av den totale mengden brunt papir som genereres, viser imidlertid sorteringsanalyser at ca. 20 % ender i husholdningene (Faktaark fra SFT, sammensetning av husholdningsavfallet, 12. nov. 1998). Innsamlingen av brunt papir har en meget høy oppslutning i næringslivet. Med en innsamlingsgrad på 83 %, kan det tyde på at de resterende 17 % hovedsakelig finnes i husholdningene. Norsk Returkartong Norsk Returkartong ble etablert i 1994 og administrerer returordningen for drikkekartong og kartong (jfr. avsnitt om Kartonggjenvinning). Drikkekartong skiller seg fra de andre returfiberfraksjonene ved at det er overflatebehandlet for å kunne brukes som emballasje for næringsmidler. Dette gjør denne fraksjonen lite egnet til å materialgjenvinnes sammen med øvrige returfibre. I 1994 ble det innført en miljøavgift på bruk av inneremballasje til drikkevarer. Forskriften som regulerer miljøavgiften er nærmere beskrevet i kapittel Avgiften reduseres proposjonalt med returandel av emballasjen mellom %. Dette har vært en medvirkende årsak ved etableringen av retursystemene for drikkevareemballasje. Etter initiativ fra emballasjeprodusentene som (særlig internasjonalt) merket økt konkurranse fra både ombruksemballasje og annen engangsemballasje, ble bransjeavtalen for drikkekartong inngått i juni Ca. 85 % av drikkekartongavfallet antas å komme fra husholdningene, og de øvrige 15 % fra næringslivet. Returkartong har valgt å fokusere på innsamling av drikkekartong fra husholdningene både fordi mengdene der er størst og fordi emballasje som avfallsproblem er mest synlig her. Med stor satsning på markedsføring overfor forbruker, bl.a. med Returkartonglotteriet som ble lansert høsten 1997, har Returkartong skapt høy oppslutning om ordningen. Kartonggjenvinning Ordningen for kartongemballasje administreres av Norsk Returkartong. Avtalen med Miljøverndepartementet ble inngått høsten Som returfiber har kartong så like egenskaper med brunt papir, at det i hovedsak følger samme strøm som brunt papir-fraksjonen. Det resterende følger papirsystemet for avsvertningskvalitet (aviser ol.). Kartong sorteres altså i svært liten grad ut som en egen fraksjon. Kartong har en fordeling på ca. 80 % fra husholdninger og 20 % fra næringsliv. Materialselskapet og emballasjekjeden er i liten grad markedsført ut til avfallsbesitterne. Materialet blir i stor grad oppfattet som en papirfraksjon (materialselskapet oppfordrer til å levere dette sammen med avsvertnings-

17 Side 13 av 154 kvaliteten), og man har derfor fått samlet inn forholdsvis store mengder uten å fokusere spesifikt på denne fraksjonen. Norsk GlassGjenvinning Norsk GlassGjenvinning (NGG) ble stiftet i 1992, men ordningen med innsamling av glass fra husholdninger ble allerede startet i Selskapet ble etablert for å vise at bransjen selv kunne sørge for å ta hånd om egen emballasje. Målsetningen var å få redusert miljøavgiften på glassemballasje til et minimum, og i beste fall et bortfall av miljøavgiften. Norsk GlassGjenvinning er i en særstilling i forhold til de andre materialselskapene ved at det eier og driver sorterings- og gjenvinningsanlegg for glass og metall. Ved opparbeidelse av systemet ble både avgiftsbelagt og ikke-avgiftsbelagt glassemballasje inkludert. Under forhandlingene med Miljøverndepartementet var det ønskelig å skille mellom disse to typene glassemballasje. Norsk GlassGjenvinning så det som vanskelig å skille ut den avgiftsbelagte delen av glasset ettersom det allerede var inkludert i det eksisterende systemet. Dette er en av årsakene til at det ikke ble inngått en avtale om glassemballasje på like linje med de andre emballsjetypene. Norsk GlassGjenvininng har i hovedsak et system for husholdningene, hvor 75 % av den totale glassemballasjen oppstår. Men det er også muligheter for næringsvirksomheter å levere sin glassemballasje i systemet. Norsk MetallGjenvinning Norsk MetallGjenvinning (NMG) ble stiftet i 1996 og administreres og drives av Norsk GlassGjenvinning. Metallemballasje samles inn sammen med glassemballasje. De to materialene skilles ved sorteringsanlegget til Norsk GlassGjenvinning på Onsøy utenfor Fredrikstad. Det var først i løpet av 1999 at ordningen for innsamling av metallemballasje ble innført i hele landet, og systemet er ennå under oppbygging. Man antar at 90 % av metallemballasjen oppstår i husholdningene. Plastretur Plastretur ble etablert i 1995 som en følge av emballasjekjedens avtale med Miljøverndepartementet. Materialselskapet er ansvarlig for innsamling av all emballasjeplast unntaken emballasje til spesialavfall og avgiftsbelagt plastemballasje (drikkevarer). Plastretur administrerer 5 ulike innsamlingsordninger. Generert mengde plastemballasje fordeler seg som følger: Husholdning 54 % Næringsliv 37 % Landbruk 7 % Fiskeoppdrett 3 % EPS (egen fraksjon hovedsakelig innen fiskeindustrien)

18 Side 14 av 154 Plastemballasje kjenntegnes ved at det finnes mange ulike typer og kvaliteter. Det er behov for en nøye sortering av plasten for at den skal kunne materialgjenvinnes. Plastretur har inngått avtale med 4 regionale sorteringsanlegg som sorterer plastemballasje fra husholdningene. Videre er det inngått avtale med 95 innsamlere/mottaksanlegg og plastemballasje leveres til 9 anlegg for materialgjenvinning i Norge Materialretur AS Materialretur AS ble opprettet i 1997 av materialselskapene for å samordne deres felles markedsrettede aktiviteter og for å stå for medlemsverving og -service. Selskapets styre består av styreformennene i det enkelte materialselskap. Selskapets hovedoppgaver er å sørge for at: Alle emballasjebrukende bedrifter er medlemmer hos Materialretur Alle betaler det vederlag som følger av deres emballasjespredning Alle bedrifter som pakker eller fyller sine produkter i emballasje skal innbetale emballasjevederlag. Hovedprinsippet er at forbruket innrapporteres til Materialretur AS, som så beregner og innkrever vederlaget på vegne av det enkelte materialselskap. Disse pengene fordeles så videre til materialselskapene. Materialselskapene bruker pengene til å støtte opp om returog gjenvinningsordningene. Materialretur ble skapt for å forenkle administreringen av de forskjellige vederlagene for den enkelte bedrift. En bedrift må betale inn vederlag for hver type emballasje som er i bruk, og det var naturlig å rasjonalisere innbetalingsordningen. Det er materialselskapene som skal informere forbrukerne, innsamlere og kommunale myndigheter. Materialretur skal informere bedriftene som produserer varene, og sørge for at de deltar i returordningene. Retursamarbeidet Omatt Retursamarbeidet Omatt administreres av Materialretur og ble igangsatt høsten Målsetningen med samarbeidet er å etablere en felles kommunikasjonsplattform for materialselskapene. I første omgang samarbeider materialselskapene for emballasje, men på sikt ønsker man også involvere de øvrige materialselskapene i samarbeidet. Omatt har hatt en forholdsvis lang etableringsfase bl.a. fordi materialselskapene høsten 1998 prioriterte måloppnåelse framfor felles informasjonsarbeid. I løpet av 1999 gjennomførte Omatt flere felles informasjonspresentasjoner på ulike messer og konferanser, og flere felles informasjonsaktiviteter som skal

19 Side 15 av 154 gjennomføres i løpet 2000 er planlagt. (Personlig meddelelse Geir Olav Guttuhaugen, Materialretur, 31. mai 2000) Retursamarbeidet Omatt har foretatt følgende segmentering av sine målgrupper: - Avfallsbesitter (Forbruker + Næringsliv) - Videreformidlere (f.eks. kommune og renovasjonsselskap) - Samarbeidspartnere/delavsendere (f.eks. Materialretur, materialselskap, myndigheter, miljøorganisasjoner) - Eiere/vederlagsbetalere - Media 1.5 Forskriftsregulering Følgende forskrifter har betydning for emballasjeavtalene, og omtales kort her: Forskrift om sortering, oppbevaring og levering til gjenvinning av brunt papir. Denne forskriften regulerer sortering, oppbevaring og levering til gjenvinning av kassert brunt papir. Formålet med forskriften er å redusere miljøproblemene ved å sikre gjenvinning av kassert brunt papir der dette ut fra en avveining mellom miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget. Med brunt papir menes bølgepapp, massivpapp og kartong (gramvekt g/m 2 ). Forskriften pålegger avfallsbesitteren ansvar for å sortere ut, oppbevare og levere brunt papir. Dette gjelder ikke virksomheter som frembringer mindre enn 250 kg kassert brunt papir i året. Det er også gjort unntak for leveringsplikten for visse områder av landet hvor transportkostnaden ikke står i rimelig forhold til de samlede miljøfordeler ved gjenvinning og andre måter å håndtere avfallet på. Forskriften ble gjort gjeldende fra 1. juli Forskrift om spesialavfall Forskriften har til formål å sikre at spesialavfallet tas hånd om på en slik måte at det ikke skaper forurensning eller skade på mennesker eller dyr, eller fare for dette, og bidra til et forsvarlig system for håndtering av spesialavfall. Forskriften ble gjort gjeldende fra 1. juli 1994, med endringer, sist fra 1. juli Forskrift om avgifter på drikkevareemballasje Forskriften gjelder miljøavgift på inneremballasje og grunnavgift på engangsemballasje med innhold av brennevin, vin, øl, kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer og kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer. Forskriften er gjort gjeldende fra 1. januar Forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer

20 Side 16 av 154 Denne forskiften gjelder retursystemer for emballasje til drikkevarer, men bare retursystemer for emballasje som brukes helt fram til forbruker. Forskriften regulerer godkjenning av retursystemer for inneremballasje. Forskriften er gjort gjeldende fra 1. januar De forannevnte forskrifter vil en komme tilbake til i virkemiddelevalueringen. 1.6 Oppnådde gjenvinningsresultater 1999 Som en del av avtalene er materialselskapene forpliktet til å rapportere årlige innsamlede mengder emballasje. Grunnlaget for rapporteringen er materialselskapenes estimater for genererte mengder, innsamlede mengder og fordeling av mengdene til materialgjenvinning, energiutnyttelse og deponi. De følgende figurer viser resultater fra 1999: MATERIALGJENVINNING % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Inn til anlegg Gjenvunnet Mål Drikkekartong Kartong Brunt papir Glass Metall Plast EPS Figur: Rapportert materialgjenvinning Kilde: SFT. Emballasjeavtalene redegjørelse for bransjens egenrapportering for 1998 og Brev datert 23. mai 2000.

21 Side 17 av 154 ENERGIUTNYTTELSE % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Inn til anlegg Gjenvunnet Mål Drikkekartong Kartong Brunt papir Glass Metall Plast EPS Figur: Rapportert energiutnyttelse Kilde: SFT. Emballasjeavtalene redegjørelse for bransjens egenrapportering for 1998 og 1999.Brev datert 23. mai Fordi det ikke foreligger en emballasjeavtale for glass, er det heller ikke satt et mål for materialgjenvinning for dette materialet. Som figurene viser har man for de fleste materialene kommet langt på vei for å nå målsetningene. SFT konkluderer med at plast, metall og glass viser en klar økning i gjenvinningsandelene sammenliknet med tidligere år. For de andre materialslagene ser det ut til å være en stabilisering. Det er kun for brunt papir at man har nådd materialgjenvinningsmålet i emballasjeavtalen. I kapittel 3.1 går vi nærmere inn på disse resultatene og rapporteringsmetodikken.

22 Side 18 av EVALUERING AV EMBALLASJEAVTALENE SOM VIRKEMIDDEL I dette kapitlet vil vi innledningvis gi en generell introduksjon om virkemidler. Deretter vil vi gjennomgå produsentansvaret nærmere. I virkemiddelgjennomgangen vil vi se på avtalene som hovedvirkemiddel, og deretter en rekke andre myndighetsstyrte virkemidler som påvirker systemet. Før vi konkluderer vil vi også se på hvordan kommunene har påvirket oppbyggingen av returordningene som retter seg mot husholdningene. Vi understreker at oppdraget er formulert slik at det ikke har vært oppgaven å se på alternative virkemidler i forhold til produsentansvaret, f.eks. en avgiftsbasert løsning. 2.1 Direkte og indirekte virkemidler De anvendte virkemidlene kan kategoriseres etter grad av regulering og direkte styring fra myndighetenes side. Stiftelsen Østfoldforskning har i en rapport fra 1995 gitt en teoretisk omtale av virkemidler i en produktorientert miljøpolitikk, som delvis gjengis i det følgende (Stiftelsen Østfoldforskning, Vurdering av offentlig virkemiddelbruk i et livsløpsperspektiv, 1995): Indirekte virkemidler utformes ut fra en målsetting om å gjøre bedriften motivert og i stand til å gjennomføre miljøtilpasset produktutvikling ved å øke kunnskapen om og fremme utviklingsarbeid. Et mål er å endre arbeidsprosedyrer og organisasjonsstruktur slik at utvikling av miljøvennlige produkter realiseres som en del av den ordinære produktutviklingsaktiviteten. Det er derfor en utfordring å integrere miljøspørsmål blant de faktorer det legges vekt på når beslutninger om produktvalg og produktendringer skal tas. Utvidet produsentansvar er et eksempel på en type indirekte virkemiddel som kan være med på å realisere denne målsettingen. Et viktig element er å gjøre miljøinformasjon mer tilgjengelig langs produktkjeden. Et annet viktig område er å påvirke markedene til å etterspørre mer miljøvennlige produkter. Direkte virkemidler kan tas i bruk for å utvikle et rammeverk rundt industriens søken etter løsninger, ved direkte intervensjon i produktdesign, utvikling, avhending og gjenbruk. Forbud mot visse produkter som inneholder miljø-og helseskadelige stoffer er eksempler på slike

23 Side 19 av 154 virkemidler, det samme gjelder konsesjoner for utslipp etter forurensningsloven. Lover og forskrifter vil legge press p å bedriftene og øke deres oppmerksomhet om behovet for utvikling av mer miljømessige produkter. Utformingen av et slikt rammeverk krever på den andre siden at myndighetene opptrer strategisk og langsiktig overfor industrien uten dramatiske endringer i rammebetingelsene fra år til år. En direkte tilnærming krever omfattende kunnskap hos de som skal gjennomføre reguleringen, og det må avsettes ressurser til overvåking og iverksetting av politikken. Ut fra denne to-delingen har Østfoldforskning vist en "virkemiddeltrapp". Her startes det nederst med det svakeste virkemidlet, som er informasjon, deretter følger frivillige avtaler, økonomiske virkemidler og til slutt direkte regulering. Direkte regulering Økonomiske virkemidler Frivillige avtaler Informasjon Figur. Virkemiddeltrapp. Kilde: Østfoldforskning, Vurdering av offentlig virkemiddelbruk i et livsløpsperspektiv, 1995): I St. meld nr. 2 Revidert nasjonalbudsjett 1995, drøftet regjeringen virkemiddelbruk som gir en god illustrasjon av denne kategoriseringen: I valget mellom ulike virkemidler for den delen av emballasjeavfallet som ikke er omfattet av av dagens avgiftssystem, ser Regjeringen to hovedalternativer, enten en utvidelse av grunnlaget for den graderte miljøavgiften på drikkevareemballasje til på sikt å gjelde all emballasje, eller en løsning basert på at næringslivet får ansvaret for å nå fastsatte mål for innsamling og gjenvinning av emballasjeavfallet innen bestemte tidsfrister. Det er det siste alternativet som er valgt gjennom inngåelsen av emballasjeavtalene.

24 Side 20 av Styringseffektive, kostnadseffektive og dynamisk effektive virkemidler Ved vurdering av virkemiddelbruk er det vanlige å vurdere disse i forhold til styringseffektivitet, kostnadseffektivitet og dynamisk efektivitet. Et virkemiddel har høy grad av styringseffektivitet dersom det er mulig å sette kvantitative mål som er konkrete og kontrollerbare, og virkemidlet leder til at disse oppfylles i størst mulig grad. Kriteriet for evalueringen av avtalene som virkemiddel i forhold til styringseffektivitet blir om man oppnår de ulike mål som er satt i avtalene, blant annet vedr: etablering av materialselskap med visse spesifikasjoner innen en gitt frist etablering av innsamlingsordninger som tilfredstiller gitte krav etablering av gjenvinningsordninger oppnåelse av mål for materialgjenvinning innen en gitt frist oppnåelse av mål for energiutnyttelse innen en gitt frist Et virkemiddel er kostnadseffektivt dersom det leder til at politikken gjennomføres til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Teorien bak produsentansvaret er at når avfallsutfordringen sluses fremover i produsentkjeden, treffes lettere noen som kan gjøre noe med problemet, og til høyere samfunnsmessig kostnadseffektivitet. Et virkemiddel bør også være kostnadseffektivt over tid, dynamisk effektivt. Avfallsområdet er i kontinuerlig utvikling, gjennom produkturvikling, endringer i markedforhold, ny teknologi etc. Optimal avfallsbehandling vil derfor kunne endres over tid. Et dynamiskt effektivt virkemidddel gir aktørene kontinuerlige incentiver til å endre adferd mot optimal avfallshåndtering. Temaene i evalueringen blir dermed: Om virkemidlene leder til at målene for materialgjenvinnning og energiutnyttelse nåes (er virkemidlene styringseffektive). Om virkemidlene koster mindre enn alternative virkemidler som kunne vært tatt i bruk for å nå målene (er virkemidlene kostnadseffektive). Om de leder til at avfallspolitikken og målsettingene utvikles i takt med utvikling av teknologi, marked etc på avfallsområdet (er virkemidlene dynamisk effektive). Avtalene inneholder også krav om at emballasjekjedene skal arbeide for at det gjennomføres avfallsreduserende tiltak. Disse kravene er ikke konkretiserte og det er derfor ikke mulig å måle eller kontrollere oppfølgingen på dette avtalepunktet

25 Side 21 av 154 entydig. Det vil således være vanskelig å si noe konkret om avtalenes styringseffektivitet på denne delen av avtaleområdet. Evalueringen på dette området blir av mer beskrivende karakter. 2.2 Nærmere om innføring av produsentansvaret Forurensningsloven gir et generelt pålegg til avfallsbesitteren om å ta vare på avfallet på en miljømessig forsvarlig måte. Med få unntak er det slik at dette ansvaret ligger hos det siste leddet i produktets livsløp, dvs. husholdningene og dermed kommunene, og næringslivet som forbrukere. Fra slutten av 1980 tallet har myndighetene arbeidet for en dreining av miljøvernpolitikken fra en reparende tilnærming til større vekt på forebyggende tiltak. Ved å anvende et livsløpsperspektiv på produksjonsprosessene, kan man få lagt inn større miljøfokus i fasen der viktige beslutninger med miljøkonsekvenser tas, fasen der produktet utvikles. Dette forutsetter at industrien både får og tar et langt større ansvar for de miljøproblemene som oppstår i alle ledd av produktets livsløp. En viktig element i en produktorientert miljøpolitikk er virkemidler som fremmer innovasjoner langs verdikjeden, og forbedrer produktsystemene. Dette krever detaljerte kunnskaper om de ulike materialsykler. Gjennom direkte reguleringer fra myndighetene kan det være vanskeligere å få til slike innovasjoner. Erfaring har vist at regulering av enkelbedrifter og produkter uten kunnskap om effekter på makronivå kan gi uforutsette samfunnsmesige konsekvenser som i sum gir en negativ effekt.(stiftelsen Østfoldforskning, Vurdering av offentlig virkemiddelbruk i et livsløpsperspektiv, 1995). I St. meld nr. 44 ( ) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling, ble det for første gang foreslått å etablere produsentansvar på emballasjeområdet. Myndighetene uttrykte her et ønske om nær kontakt med næringslivet for i felleskap å komme fram til ordninger for reduksjoner i avfallsproduksjon og for økt innsamling og gjenvinning. Emballasjeprodusentene, pakkere og fyllere var tidligere ikke berørt av de kostnader og ulemper som oppstår når emballasjen blir avfall. Emballasjeaktørene hadde dermed få incitamenter til å innarbeide hensyn til senere kostnader ved behandlingen av den brukte emballasjen som avfall i egen produksjonen og produktutviklingen. Gjennom virkemidler søkes disse kostnadene internalisert til de aktuelle produsenter, pakkere, fyllere og importører av emballasjematerialet. Dermed vil samfunnsøkonomiske kostnader ved avfallsbehandlingen påvirke de bedriftsøkonomiske realiteter som disse må forholde seg til i

26 Side 22 av 154 større grad. Målet er at dette skal føre til aktørene tar i bruk løsninger som er mer samfunnsøkonomisk kostnadseffektive. Avfallsreduksjon og gjenvinning skal tas hensyn til allerede i produktutviklingsfasen og i produksjonen. Uansett hvor langt en kommer i avfallsreduserende tiltak, vil det alltid være betydelige mengder emballasjeavfall. Produsentansvaret må derfor også ha fokus på effektive systemer for kildesortering, innsamling og gjenvinning av avfallet. Et viktig element i produsentansvaret på emballasjeområdet er å sikre det organisatoriske og finansielle grunnlag for å etablere og drive slike systemer. Som alternative virkemidler for å oppnå avfallreduksjon og høyere gjenvinning av emballasjeavfallet, ble det i St. meld nr. 44 ( ) vurdert økonomiske virkemidler som produktavgifter, pante og retursystemer, eller direkte reguleringer gjennom påbud om innsamling og gjenvinning. Stortinget har ved flere anledninger drøftet løsninger for å redusere ulempene med emballasje og emballasjeavfall. I finanskomiteens innstilling til revidert nasjonalbudsjett for 1994, ba komiteens flertall regjeringen legge fram ulike strategier for utvidelse og opptrapping av avgiftsgrunnlaget med sikte på iverksettelse i løpet av Regjeringen skisserte et opplegg i St.prp. nr. 1 ( ). I sin innstilling til dette forslaget markerte finanskomiteens flertall et mål om etablering av et emballasjeavgiftssystem basert på emballasjetype, at utvidelse av avgiftsgrunnlaget skulle skje ut fra en overordnet målsetting om at all emballasje uansett innhold skulle avgiftsbelegges og inngå i et retursystem, og at overordnede miljøpolitiske hensyn skulle legges til grunn for emballasjeavgiftene. Ensidig bruk av regulerende virkemidler fra myndighetens side fører lett til voksende byråkrati samt at næringslivet foretar tilpasninger. Det kan oppstå bieffekter som ikke er forutsett eller ønsket. Det er også grunn til å tro at myndighetene gjennom direkte reguleringer ville få en meget stor oppgave med å få til et helhetlig og samordnet system for innsamling og gjenvinning/forsvarlig sluttbehandling. En stor del av emballasjeavfallet er integrert med det øvrige husholdningsavfallet eller andre innsamlingsordninger i næringslivet. Systemene omfatter et stort antall aktører og er meget sammensatt. Næringslivet var og er sterkt opptatt av å unngå en utvidet emballasjeavgift. I følge Næringslivets Hovedorganisasjon og Handelens-og Servicenæringenes Hovedorganisasjon ble næringslivets kostnader ved et eventuelt utvidet system for emballasjeavgift i 1995 beregnet til å kunne komme opp i ca. 3 milliarder årlig, mens kostnadene for næringslivet gjennom vederlagsbetalinger nå ligger på ca. 1/10 av dette beløpet (NHO,HSH, "undergraver din bedrift næringslivets egne retursystemer for emballasje", udatert brev på Plastretur sin internett side, 8. april 2000).

27 Side 23 av 154 Etter initativ fra et samlet næringsliv valgte Stortinget i 1995 å be næringslivet selv sørge for en helhetlig løsning for retur og gjenvinning av emballasjeavfall. Avgiftsalternativet ble stående igjen som et "ris bak speilet" om næringslivet skulle mislykkes. Ved å gå inn i avtaler og etablere materialselskapene valgte næringslivet selv å ta ansvar for å sikre økonomisk basis for innsamling og gjenvinning av den emballasje som produseres og brukes. Drivkreftene er primært ønsket om optimal retur uten unødige utgifter til forbruker og ikke minst å unngå emballasjeavgift. Etterhvert synes også behovet for å framstå som virksomheter med miljøvennlig profil å være en betydelig drivkraft. Den løpende politiske debatten i Stortinget om emballasjeavgift har vært en sterkt medvirkende årsak til å etablere næringslivets interesse for å ta dette produsentansvaret. 2.3 Emballasjeavtalene som virkemiddel I det samlede virkemiddelapparatet på de aktuelle emballasjeområdene er avtalene hovedvirkemidlet. Avtalene mellom Miljøverndepartementet og emballasjekjedene er framforhandlede frivillige avtaler. Fordelene med frivillige avtaler forventes å være at en kan oppnå mer enn det som oppnås gjennom direkte reguleringer. Som part i en frivillig avtale må en forvente at emballasjeaktørene engasjerer seg og utviser mer kreativitet i arbeidet for å nå målene. Videre krever frivillige avtaler mindre detaljkunnskap fra myndighetene, og dermed kan staten unngå ytterligere oppbygging av miljøforvaltningen. Ved direkte regulering vil de regulerte gjerne forholde seg til spesifikasjoner og krav, og utilsiktede bieffekter eller suboptimalisering kan lett oppstå. Ved direkte reguleringer kreves også ofte betydelige offentlige administrasjonskostnader. I denne utredningen er det satt fokus på oppnåelse av de kvantitative målene i forhold til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Det er imidlertid viktig å ha med seg at disse måltallene er et fastlagt sluttresultatet av en rekke tiltak, et nytt "system" (kildsortering, innnsamling, mottak, gjenvinning, informasjon, administrasjon). En viktig intensjon med avtalene var også å få etablert det nye systemet som skulle skape disse resultatene. Avtalene beskriver inngående de forpliktelser som hver av partene er gitt ansvaret for. Blant annet er materialselskapene i sin helhet gitt ansvar for å bygge opp retur- og gjenvinningssystemet. Dette har selskapene og bransjene i hovedsak fått gjennomført.