Etat for helsetjenester har fått kommuneplanens arealdel til høring.

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Helse og omsorg/helsevernenheten Notat Saksnr.: Saksbehandler: FIMA Emnekode: ESARK-510 Til: Fra: Plan og bygningsetaten Kommuneoverlegen Dato: 28. desember 2017 Høring - Kommuneplanens arealdel Etat for helsetjenester har fått kommuneplanens arealdel til høring. Avdeling for miljørettet helsevern og kommuneoverlegen avgir hver sine uttalelser, og legger vekt på ulike sider av planen. Kommuneoverlegen tar i tillegg til høringsutkastet utgangspunkt i byrådssaken og fagnotat som er vedlagt planen. I tillegg er tatt med momenter fra rapporten «Fortetting og folkehelse- hvilke folkehelsekonsekvenser har den kompakte byen» (NIBR 2017) og Helsedirektoratets nettside om helsekonsekvensutredning Vi konsentrerer oss i uttalelsen om planene om strategien med fortetting. I høringsdokumentene beskrives at hovedfokus i planen er redusert klimagassutslipp og nullvekst i personbiltrafikken, gjennom strammere arealstrategi, altså fortetting. Hvordan vil KPA påvirke bergensernes helse? Det fremgår av dokumentene at folkehelse har vært et av perspektivene i planen. I kapitel 3 i byrådssaken er nevnt flere momenter som kan ha betydning for folkehelsen, som trivsel, integrering, rekreasjon, sammenhengende blågrønne strukturer, støy, estetikk, lys, luft, stedsidentitet, sosialt mangfold (fattig og rik, små og store familier), og betydningen av medvirkning. Fortettingen skal ha som en av målsettingene at innbyggerne skal gå og sykle mer, fordi innbyggerne skal ha gangavstand til de daglige gjøremålene (fagnotat side 1). Det er positivt at disse momentene er omtalt, og at byrådet ønsker å legge til rette for at innbyggerne i Bergen skal trives og stimuleres. Folkehelsearbeid handler pr definisjon om å påvirke faktorer som kan påvirke helsen. At man i planen vil «legge til rette for» ulike faktorer som kan styrke helsen, er derfor positivt.

2 Det er også positivt at planen ser ut til å ha tatt hensyn til kommunens Plan for folkehelse, særlig kapittelet om «Gode bo- og nærmiljø». På bakgrunn av dette kan man likevel spørre hvor grundig utredningen har vært når det gjelder konsekvenser for befolkningens helse. Helsekonsekvensutredning Lov om folkehelsearbeid gir kommunen i oppgave å «fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting.» Ifølge Helsedirektoratet skal «Helsekonsekvenser utredes når det er grunn til å tro at saken eller tiltaket vil ha vesentlige konsekvenser for befolkingens helse eller helsens fordeling i befolkningen.» Dette er hjemlet i Lov om folkehelsearbeid 11, og er laget en egen mal for denne typen utredning. Vi kan ikke se at det er gjort noen vurdering av om det skal gjøres en egen helsekonsekvensutredning. Kommuneplanens arealdel er såpass omfattende og inngripende at man etter vår mening må ha som utgangspunkt at planen vil kunne ha betydning for befolkningens helse og livskvalitet, og at denne vurderingen derfor burde ha vært gjort. Helse er altså omtalt flere ganger i dokumentene, og det er beskrevet antagelser om at den vil kunne ha positive effekter. Dette bygger opp under at det burde ha vært gjort en helsekonsekvensutredning, og ikke bare beskrive antagelser. Nedenfor har vi sett på KPA og særlig fortettingssstrategien ut fra ulike, dels overlappende perspektiver. Å fremme folkehelse Som nevnt ovenfor skal kommunen «fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging» Ifølge NIBR-rapporten skal «Fortettingspolitikken. sikre nærhet mellom boliger, arbeid og tjenester. Idealet er å skape gode og levende nærmiljøer som også er helsefremmende. Ifølge Helsedirektoratet karakteriseres slike nærmiljøer også av sosialt mangfold, samhold og tilhørighet» Hvis fortettingen skal fremme folkehelsen, bør den bidra til disse helsefremmende målene, og evne å bidra til å møte lokale og nasjonale utfordringer. De viktigste folkehelseutfordringene i Norge er sosiale forskjeller og sosiale helseforskjeller, livsstilsykdom og psykiske helseproblemer. Det nasjonale programmet for folkehelse for de neste 10 årene handler om barn og unges psykiske helse og bruk av rusmidler. Arealpolitikken bør derfor støtte opp under disse perspektivene. Hva fortettes? De fortettede områdene bør etter vår mening bestå av både boligområder, parker, plasser, veger, gater, lekeplasser, natur- og friområder og kulturlandskap, og inkludere institusjoner som 2 av 7

3 barnehager, skoler og sykehjem. Nærmiljøet består også av et psykososialt rom, blant annet knyttet til opplevelse av trygghet, sosiale møteplasser og ved at estetisk kvalitet kan påvirke folks trivsel og følelse av stolthet og identitetstilknytning. Det heter i høringsutkastet at de fortettede områdene skal ha god kollektivdekning og et visst servicetilbud, mens det ser ut til at fagnotatet går noe lenger («gangavstand til de daglige gjøremål»). Vi håper at de fortettede områdene i størst mulig grad blir et fullverdig nærmiljø. Stabilitet i bomiljøet er en viktig helsefremmende faktor, fordi det stimulerer til nettverksbygging, vennskap, deltakelse og andre positive sosiale faktorer. Stabilitet er nevnt i 7 i bestemmelser og retningslinjer, og konkretisert med at man vil legge til rette for mer stabilitet for barnefamilier i områder med størst flytteaktivitet. Dette er positivt. Både boligene og de andre elementene i fortettingspolitikken bør derfor stimulere til stabilitet. Dette innebærer forhold som boligstørrelser, og nærhet til det man trenger tilgang til som «daglige gjøremål», hvilket vil variere med familietype og størrelse, og alder. Det er «i tiden«å tenke felles bruk av innearealer. I noen eksisterende bo-områder er lagt til rette for fellesrom for beboerne, men kan også tenke seg felles bruk til organisasjoner, som øvringslokaler osv. i bo-områder, i tillegg til bruk av skoler og barnehager til andre formål utenom deres åpningstid. Tetthet mellom boliger Stor tetthet mellom boliger vil kunne påvirke flere forhold som er ugunstig for folkehelsen. Dette gjelder forhold som støy (fra mennesker og deres aktiviteter), tilgang til sollys (om husene står tett) og mulighet for privatliv (hvis det er lett innsyn mellom naboene). Dette bør derfor tas hensyn til i planlegging av fortettede områder. Tilgang til sol og daglys i boliger og uterom er et viktig element for trivsel. Innsyn har betydning for opplevelse av privatliv. Ved særlig tett boligbygging og særlig om boligene har mange etasjer, vil kunne medføre at man ser rett inn i nabohuset og har begrenset tilgang til lys og sol. Dette setter krav både til avstand mellom boliger og hvordan boliger er plassert i forhold til hverandre. Høy tetthet av boliger, arbeidsplasser og tjenester kan medføre støy fra mennesker og aktivitet, som musikk. Erfaringer tyder på at beboere i tettbygde områder er mer utsatt for slik støy enn i grisgrendte strøk. Støy påvirker både trivsel og søvn, og kan således påvirke helsen negativt. Det er derfor positivt at man tenker at ikke-støyende virksomheter skal prioriteres i de fortettede områdene. Det er stor kontrast mellom de gamle boligområdene på Landås, med god plass mellom boligblokkene, og de nye områdene, der blokkene står tett i tett. Mon tro om ikke de gamle områdene gir mest trivsel? Hvem fortetter? NIBR skriver i sin rapport at dette er et kritisk punkt. Er det utbyggerne som overlates ansvaret for byutviklingen? I hvilken grad inntar kommunen en aktiv og styrende rolle ovenfor utbyggerne, og stiller krav som gjelder hele bomiljøet? Slik det noen steder fremstår i dag, består fortettingen kun av et bybanestopp, en matvarebutikk, og tettstående boligblokker. Vi forstår det slik at kommunen ønsker å ta mer styring med utbyggingen. Og at ulike utbyggingsområder skal ses i sammenheng med hverandre (byromsanalyse). Dette er positivt, og vil vel kreve samarbeid mellom utbyggere. Kanskje utbyggere bør samarbeide spesielt om uteområdene, så det legges til rette for møteplasser knyttet til flere bo-områder. 3 av 7

4 Hvem fortettes? I Regional plan for folkehelse (Hordaland fylkeskommune) anbefales at boligområder bør være tilpasset ulike befolkningsgrupper og husholdninger, økonomier og livsløp, altså bomiljøer som legger til rette for at nærmiljøet består av ulike aldersgrupper og personer med ulike økonomiske muligheter. NIBR-rapporten om fortetting beskriver det slik: «En blanding av boligtyper og størrelser vil bidra til bedre tilgjengelighet for alle, større beboerstabilitet (livsløpsboliger), og skape tilhørighet og samhandling i nærmiljøet. Erfaringer tyder likevel på at det er langs disse sosiale dimensjonene at fortettingspolitikken ikke klarer å oppnå målene, og at særlig spørsmålet om å kunne tilby boliger til en anstendig pris.» Det er et nasjonalt mål å redusere sosiale ulikheter, og sosiale helseforskjeller. Det heter i dokumentene at man ønsker sosialt mangfold. Det er i så fall positivt, fra et folkehelseperspektiv. Kommunen har neppe virkemidler til å bestemme hvem som skal bo hvor, men det er interessant om fortettingspolitikken vil bidra til sosialt mangfold eller det motsatte. Hvis fortettingspolitikken medfører at det bygges nye boliger, som i hovedsak er små, og har høy pris, kan det føre til opphopning av personer med høy sosioøkonomisk status, der det ikke er plass for personer med lav status. Ifølge NIBR-rapporten kan fortetting føre til sosial ekskludering, av denne grunn. Ifølge sakspapirene skal de fortettede områdene framstå som attraktive, som små lokalsamfunn der man har alt man trenger i det daglige. Faren er da at det kun er de høyere sosiale lag som bor der, hvilket kan bidra til økt sosial ulikhet. Og om det i hovedsak blir små boliger, vil boligområdene antagelig ikke tiltrekke seg barnefamilier, men mest bli for barnløse unge og eldre, dvs at de unge flytter når de får barn. Og hvor skal barnefamiliene bo? Er det i de områdene og boligene innflytterne flytter fra? Og vil i så fall disse områdene ha de kvalitetene man ønsker, med blant annet gangavstand til daglige gjøremål? Det er i langtidsbudsjett planlagt «fortynning av kommunale boliger ut fra et levekårsperspektiv». Slik sett kunne fortettingspolitikken kanskje bidra til fortynningen ved å legge kommunale utleieboliger til de områdene som fortettes. Kommunen har mange utviklingshemmede på venteliste for bolig. Kanskje også denne delen av befolkningen kan få innpass i de fortettede områdene, ved at kommunen kjøper opp boliger. Uteområder Det legges i følge dokumentene opp til at den enkelte boenhet skal ha lite eller ingen private uteområder. Mange mennesker ønsker likevel å ha et eget skjermet uteområde. Hvor skal så disse bo? Skal til henvises til de boligområdene som nå ikke skal prioriteres mht attraktive friområder, nærhet til daglige gjøremål og sosiale treffsteder, og heller ikke kommer til å ha bussforbindelser? Eller skal de bo i nabokommunene? Det er ønskelig å trekke flere barnefamilier til sentrale strøk, heter det i dokumentene. Det blir spennende å se om KPA bidrar i den retningen. Befolkningens bruk av grøntområder avtar raskt med avstanden fra hjemmet. Et tilgjengelig grøntområde bør kunne nås på maksimum 10 minutter. For at et grøntområde skal være tilgjengelig for barn og eldre bør det ligge innenfor 400 meter fra hjemmet. (Folkehelseprofiler 2014). Vil dette være mulig i sentrale og fortettede områder? 4 av 7

5 Det er positivt at det planlegges «tilgang til parker og gode leke- og oppholdsarealer» (fagnotat s 11) og «sammenhengende blågrønne strukturer» (byrådssak s 12). Dette, sammen med at man skal kunne gå til de daglige gjøremål, vil kunne øke den fysiske hverdagsaktiviteten og stimulere til at folk treffes på uformelt vis, noe som kan bidra til bedre helse og trivsel. Tilgang til grøntområder og lekeplasser er ifølge dokumentene av avgjørende betydning. Det er altså viktig at disse er lokalisert i umiddelbar nærhet av bolig, av hensyn til barn, eldre og andre som ikke kan bevege seg så langt. Det er også viktig at arealene er attraktive og utfordrende for barn og unge, for lek og opphold utendørs. Dette innebærer både krav til estetikk og trygghet. Sosiale helseforskjeller svarer antagelig for 50 % av sykdomsbyrden i Norge. En viktig årsak er sosial ulikhet i levevaner. For å motvirke dette, kan kommunen legge til rette for at personer med lav sosial «status» lever mer sunt, blant annet er mer fysisk aktive. Det er også en tydelig ulikhet i psykisk helse. Hvis fortettingen og KPA skal bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller, er det gunstig å legge til rette for at de nye bo-områdene har sosialt mangfold, og at tilretteleggingen for sosiale møteplasser og fysisk aktivitet ikke blir bare for de med høy sosial status. Hvis det i områder med fortetting over tid utvikles bedre nettverk og bedre livsstil, er det kanskje de de med lav utdanning og inntekt som først og fremst bør bo der? Viktige helsefremmende faktorer når det gjelder psykisk helse, er tilhørighet, deltakelse, kontroll over eget liv, medvirkning, trygghet og mestring. KPA kan bidra til dette i prosessen med planlegging og gjennomføring av fortettingen, ved utforming og drift av bomiljøet, ved å legge til rette for å kunne møtes formelt og uformelt og ved å kunne ha fritidsaktiviteter i nærheten. Vi har mottatt flere klager fra beboere i områder som skal fortettes, og som hevder de ikke får delta, medvirke og tas hensyn til, og beskriver at dette går sterkt ut over helse og trivsel. Om dette er riktig, er ikke prosessen helsefremmende for disse personene. Uttalelse om universell utforming ivaretas av Miljørettet helsevern. Stedsidentitet Tilhørighet til mennesker og miljø har betydning for livskvalitet og helse. Både stabilitet, trivelige og trygge omgivelser, og opplevelse av stedsidentitet har derfor betydning. Bevaring av stedsidentitet inngår derfor som grunnlag for regionale planer for folkehelse. Det kan tenkes at massiv utbygging i eksisterende boligområder vil påvirke stedsidentiteten negativt, og at det bør inngå i KPA å legge vekt på dette i fortettingsområdene. Bruk av bil og annen transport Planen skal bidra til redusert bruk av privat og offentlig transport. Dette krever at det ikke skjer fortetting bare av boliger, men også av butikker og andre tjenesteytende virksomheter, barnehager og skoler, kultur- og fritidsaktiviteter og offentlige tjenester. Dette gjelder blant annet bibliotek, som ifølge levekår og helse 2016 er en type tiltak som brukes av alle sosiale lag, og således kan virke sosialt utjevnende. Dette synes å være innbakt i planen, men i praksis ser det så langt ut til at fortettingen gjelder kun boliger, og kanskje butikker, til knutepunkt langs bybanen. Det vil samtidig kreves at det bygges boliger for alle aldersgrupper og familiestørrelser, ellers kan en risikere at f.eks. barnefamilier ikke bosetter seg i de fortettede områdene, og dermed må bruke bil til de fleste formål. Dette forsterkes kanskje av en formulering i saken om at det ikke lenger skal bygges boliger i 5 av 7

6 områder med dårlig kollektivtransport. Vi antar at dette er områder der det i dag er noe småhusbebyggelse. Hvilket vel innebærer at det i disse områdene fortsatt vil være dårlig kollektivtransport, og at hvis f.eks. barnefamilier vil velge å bo der, så vil de fortsatt måtte bruke bil. Det er ikke lite pendling mellom nabokommunene og Bergen, både fra sør, vest og nord. Ifølge SSB har antall pendlere inn til Bergen økt mye siden år Andelen utgjør i dag ca. 25 % av sysselsatte i kommunen. Vi har ikke data på hvorfor så mange bor i andre kommuner men arbeider i Bergen, men ut fra presseoppslag kan man kanskje anta at det både dreier seg om pris og tilgang på boliger barnefamilier har lyst til å bo i. Det burde kanskje derfor legges bedre til rette for boliger med plass for barnefamilier og tilgang til eget uteareal, både for å gi plass til dem som ønsker dette, og for å redusere behovet for biltrafikk. Hvem er det som bruker bil i dag, og hva bruker de den til? Ifølge Den nasjonale reisevaneundersøkelsen ( ) er 27 % av bilreiser reiser til butikker og servicetiltak, 21 % reiser til og fra arbeid, 19 % fritids- og besøksreiser, og 10 % omsorgs- og følgereiser. Kunnskap om hvor og hvorfor folk bruker bil bør være et grunnlag for hva som fortettes. Det vil kreve streng styring for å samle de daglige reisemålene innen en radius på 400 meter. Etter vår mening burde KPA også ta inn vurderinger av om kommunen ønsker å redusere pendling fra nabokommunene. Fritidsaktiviteter Ifølge en kartlegging gjort i forbindelse med levekårsrapporten for 2011 og barnehelserapporten Barn og unge i Bergen (2014) er det en tydelig geografisk skjevfordeling av fritidsaktiviteter for barn. Hvis fortettingsstrategien skal medføre redusert bruk av bil, må tilbud til barn også fortettes. Det er et kjent fenomen at foreldre driver utstrakt transportaktivitet for å frakte sine barn rundt omkring i kommunen, fordi aktivitetstilbudene er for dårlig spredt. Utviklingen har dels gått i motsatt retning, med blant annet sentralisering av svømmetilbud, hvilket øker behovet for transport. Geografiske levekårs- og helseforskjeller i Bergen Levekårsrapportene viser at byen ikke er homogen, men at det er tydelige forskjeller på de fleste områder, både utdanning, deltakelse i arbeidslivet, livsstil og sykdom. En viktig årsak til forskjellene er antagelig knyttet til boligtyper og boligpriser. Det er kanskje fare for at en massiv utbygging av små og dyre boliger i fortettede områder vil kunne øke enn redusere forskjellene, hvis ikke kommunen har god styring med utbyggingen. Suksessfaktorer NIBR har listet opp noen suksessfaktorer for fortetting og folkehelse: Kommunen må innta en aktiv rolle ovenfor utbyggerne og må stille krav i reguleringsplaner Dette gjelder særlig mht uteareal og utnyttelsesgrad, størrelse på boliger og lysforhold Nærhet til grøntområder og offentlige rom Variasjon i boligtyper, livsløpsstandard Videre må stilles krav om estetikk, universell utforming, og barn og unges behov 6 av 7

7 Og at kommunen bygger bro mellom helseoversikt («Levekår og helse») og areal- og områdereguleringer Oppsummering, noen momenter: Vi foreslår at det gjøres en vurdering av om det skal gjøres en helsekonsekvensutredning av planen, og at det legges opp til å følge med over tid på om utviklingen går i retning av å styrke faktorer som fremmer helsen, og å redusere faktorer som kan skade helsen, i tråd med Lov om folkehelsearbeid. Kanskje kommunen bør inngå samarbeid med forskningsinstitusjoner f or å følge med på konsekvensene for helse og påvirkningsfaktorer. Hvem er det som «fortettes» - er det personer under 30 og 50 +, uten barn? Og som har god råd- siden det ser ut til at leilighetene blir dyre? Dvs vil det føre til opphopning av personer med høy sosial status? Vil fortettingen føre til «sosial integrasjon og samhold» mellom disse beboerne, og med beboere utenom fortettingsområdet? (fagnotatet s 11). Vil det føre til at folk går mer? Og at de bruker mer offentlig transport? Vil det bli stabile bomiljøer i de fortettede områdene, eller vil det bli mye flytting? Vil flyttemønsteret endre seg i de områdene der det i dag er mest flytting blant barnefamilier? Hvordan påvirkes eksisterende bomiljøer som omgjøres til fortettingsområder? Hva gjøres for å ivareta menneskene som bor her, og for å bevare områdenes stedsidentitet? Finn Markussen kommuneoverlege 7 av 7