Omstillinger i den makroøkonomiske politikken 1

Transkript

1 Omstillinger i den makroøkonomiske politikken 1 av Kai Leitemo, førsteamanuensis i makroøkonomi, Handelshøyskolen BI. 1. Introduksjon Norske samfunnsplanleggere har alltid hatt store ambisjoner for de makroøkonomiske målene. I store deler av etterkrigstiden har da også norsk økonomi vært preget av lav arbeidsledighet og høy økonomisk vekst. Dette har gitt oss et velferds- og velstandsnivå som ligger helt i verdenstoppen. Inntektsfordelingen har vært god i den forstand at de fleste har fått tatt del i velstandsutviklingen. En jevn inntektsfordeling har trolig bidratt til at mange har mye til felles med andre, noe som igjen har gitt en politisk stabilitet og ikke minst en mulighet for å få aksept for en sentralisert lønnsdannelse. En sentralisert lønnsdannelse har igjen sikret en god inntektsfordeling. Den høye økonomiske veksten har delvis vært et resultat av vårt relativt lave utgangspunkt etter krigen og at vi dermed har hatt muligheten til å ta igjen de andre gjennom teknologioverføring. En annen faktor er at naturressursene i Norge har gjort avkastningen på forskning innen disse feltene høy. Det er vanskeligere å peke på konkrete forhold ved den makroøkonomiske politikken som har bidratt i den økonomiske veksten. Jeg skal derfor la dette ligge og heller fokusere på politikkens rolle som stabilisator, dvs. å sørge for lav arbeidsledighet og makroøkonomisk stabilitet, og videre hvordan denne rollen har endret seg i løpet av de seneste årene. Målet ved makroøkonomisk politikk er å endre atferden til store deler av de private aktørene i en retning som gagner den økonomiske velferden, dvs. øker velferden for store deler eller grupper av befolkningen. I utformingen av den makroøkonomisk politikken må en ta hensyn til at privat sektors atferd endres som følge av at rammebetingelsene for økonomisk aktivitet endres og at dette har implikasjoner for hvordan økonomisk politikk bør utformes. En makroøkonomisk politikk som har fungerte god historisk sett behøver ikke nødvendigvis å fungere godt i fremtiden. Endringer som følge av globaliseringen, økt informasjonsutveksling og åpenhet mellom land og folk, samt kreditt- og finansliberaliseringen er alle viktige faktorer som har spilt inn på rammebetingelsene for den økonomiske samhandlingen og som alle har viktige implikasjoner for utformingen av den økonomiske politikken. Grovt sett kan vi dele makroøkonomisk politikk inn i tre hovedgrupper: pengepolitikk, finanspolitikk og inntektspolitikk. Pengepolitikken består i hovedsak av å påvirke låne- og spareatferden blant private aktører ved å regulere rentenivået i samfunnet. 1 Denne artikkelen er med få endrigner publisert i Magma 2/2004.

2 Rentenivået vil typisk også ha virkning på utenlandske aktørers ønske om å sitte med norske verdipapirer, som igjen har effekter på etterspørselen etter norske kroner i valutamarkedet og dermed valutakursene. Finanspolitikken består i å bestemme størrelsen på og fordelingen av de offentlige utgifter og også bestemme hvordan disse utgiftene skal finansieres gjennom skattelegging og låneopptak. De disposisjonene som gjøres i finanspolitikken vil påvirke den totale etterspørselen, en egenskap den dermed deler med pengepolitikken. Inntektspolitikken er kanskje den mest diffuse av de tre. Den består av de tiltakene regjeringen gjennomfører for å påvirke lønns- og kostnadsutviklingen i samfunnet. Det gjøres først og fremst gjennom forhandlinger med arbeidstakerorganisasjonene i Norge. Virkningen av inntektspolitikk er kontroversiell, men hindrer ikke at inntektspolitikk har stått svært sentral i utformingen av den økonomiske politikken i Norge. Inntektspolitikken må sees i forbindelse med at vi har svært sentraliserte lønnsoppgjør i Norge. Få forhandlingspartnere har gjort det lettere for regjeringen å utøve inntektspolitikk. Avsnitt 2 gir en kort introduksjon i hvordan arbeidsledighet kan oppstå og hvordan en har søkt å motvirke dette gjennom å ha en sentralisert lønnsdannelse. Jeg påpeker at selv om dette har gitt oss lave ledighetsrater historisk sett, kan mangelen på fleksibilitet virke velferdsforringende når en står overfor store realøkonomiske omstillinger og systemet kan komme under stort press. Avsnitt 3 diskutere innretningen av penge- og finanspolitikken før disse ble lagt om i 2001, mens avsnitt 4 diskuterer denne politikkomleggingen og den senere tids erfaringer fra omleggingen. Avsnitt 5 konkluderer. 2 Arbeidsmarkedet Arbeidsledighet er overskuddstilbud av arbeidskraft i arbeidsmarkedet. En avgjørende faktor for at arbeidsledighet oppstår er at pris på arbeidskraft (reallønnen) er for høy til at alle får arbeid. Det er altså imperfeksjoner i arbeidsmarkedets funksjonsmåte som gjør at reallønningene ikke faller og klarerer markedet. Teori for strukturell arbeidsledighet forsøker å påvise ulike grunner til at reallønnene kan bli liggende for høyt til å klarere arbeidsmarkedet. En gruppe av teorier påpeker at monopolisering av arbeidskraften gjennom organisering kan være en grunn. Tanken er at organisering fører til at de som har arbeid kan presse reallønningene høyere uten at de blir utsatt for konkurranse fra andre arbeidstakere om jobbene, effekter som styrkes gjennom det generelle stillingsvernet. Men et høyt kostnadsnivå medfører liten etterspørsel etter arbeidskraft, noe som igjen skaper arbeidsledighet. Etablert arbeidsmarkedsteori sier at dersom det er flere fagforeningen som kjemper om medlemmer i form av aggressiv forhandlinger med arbeidsgiversiden, blir arbeidsledigheten høy. Det er delvis for å motvirke dette at inntektspolitikk og arbeidsmarkedspolitikken har understøttet sentraliserte forhandlinger mellom LO og NHO om lønnsveksten for ansatte i industrien, resultater som har blitt gjort gjeldende også for andre yrkesgrupper. Dersom forhandlingene

3 skjer mellom to parter, kan en unngå at konkurranse mellom ulike fagforeninger om arbeidstakere medfører høy ledighet. Det er imidlertid også en annen faktor. Dersom LO vet at for høye lønnskrav medfører arbeidsledighet, er det lettere å skape forståelse for en moderat utvikling av reallønningene og dermed lavere ledighet. Historisk har denne organiseringen av lønnsdannelsen klart å holde lønnsveksten lav nok til at vi har vært blant de landene med lavest ledighetsrate. Sentralisert lønnsfastsettelse medvirker til at lønnsveksten blir lik for mange arbeidstakere. Her ligger imidlertid kimen til mange av problemene knyttet til sentralisert beslutningstakning: man har ikke mulighet til å sikre at reallønningene blir fleksible nok til å tillate at yrkesgrupper hvor det er mangel på kvalifisert arbeidskraft får en høyere relativ lønn enn andre yrkesgrupper. Sentralisert lønnsdannelse bidrar i mindre grad til å allokere riktig mann eller kvinne på rett plass. Det er først og fremst ved behov for strukturelle omstillinger i økonomien at en sentralisert lønnsdannelse muligens kommer til kort; det er da behovet for differensiert reallønnsutvikling er som størst. Resultatet kan være feilallokering av arbeidskraften med en påfølgende reduksjon i produktivitetsutviklingen. Økt bruk av petroleumsinntektene i norsk økonomi blir trolig en viktig kilde til behovet for realøkonomisk omstillinger i norsk økonomi i fremtiden. 3 Penge- og finanspolitikken Tradisjonelt har pengepolitikken hatt en relativt passiv, men likevel en viktig rolle i lønnsdannelsen gjennom sin fast valutakursmålsetting. Dersom pengepolitikken sørger for en stabil valutakurs mot et gjennomsnitt av våre handelspartnere, vil en reallønnsutviklingen som tilsvarte produktivitetsutviklingen i industrien medføre både at inflasjonen var omlag lik den i utlandet og at lønnsomheten i industrien var god nok til at viktige eksportnæringer kunne bestå og finansiere importen av varer og tjenester fra utlandet. Dersom reallønnsveksten oversteg produktivitets-utviklingen, ville en svekket lønnsomhet i industrien medføre økt arbeidsledighet blant ansatte i denne sektoren. Dermed hadde lønnstakerne i industrien et klart insentiv for ikke å forlange høyere lønnsvekst over tid enn den som tilsvarte produktivitetsveksten. Dette ville imidlertid vært vanskelig å få til dersom andre lønnstakere skulle få en annen og eventuelt bedre lønnsvekst, spesielt dersom det var en høy grad av arbeidskraftmobilitet mellom sektorene. Det var derfor viktig at lønnsutviklingen i industrien var retningsgivende for de andre sektorene. Den ovennevnte disiplineringseffekten i lønnsfastsettelsen består imidlertid ved at valutakursen holdes fast. Gjennom 70- og 80-årene hadde dette imidlertid vist seg å være vanskelig. Det var rett og slett for politisk kostnadskrevende for regjeringen å insistere på at valutakursen skulle holdes fast i tider hvor lønnsutviklingen hadde gått av skaftet og arbeidsledighet truet. Vi fikk derfor mange episoder med devalueringen i denne tiden, noe

4 som igjen skapte større inflasjon i Norge enn i utlandet. Troverdigheten til fastkursmålsettingen var derfor lav, noe som igjen svekket disiplineringseffekten av denne i lønnsdannelsen. Lav disiplineringseffekt medførte ytterligere devalueringer osv. I ettertid er det klart at denne onde sirkelen kommer som et resultat av at fastkursmålsettingen er for politisk sårbar, og organiseringen av pengepolitikken gjennom andre målsettinger ville trolig være bedre egnet for å skape makroøkonomisk stabilitet. Gjennom kreditt- og finansliberaliseringen på 1980-tallet ble det også klart at det var andre ulemper med at pengepolitikken var knyttet opp mot en fastkursmålsetting. Liberaliseringen medførte at kapitalmobiliteten økte og stabiliseringen av valtuakursen innebærer da at rentenivået i Norge omtrent måtte være lik den hos våre handelspartnere. Samtidig ble rentenivået viktigere for låneetterspørselen (pga oppheving av all kredittrasjonering) og derfor for etterspørselen etter varer og tjenester. Det ble derfor viktigere og viktigere å sette et rentenivå som ga stabilitet i etterspørselen, samtidig som fastkursmålsettingen i kombinasjon med høyere kapitalmobilitet gjorde dette vanskeligere. Tradisjonelt har finanspolitikken hatt ansvaret for å kompensere for varierende konsum- og investeringsaktiviteten i privat sektor. Finanspolitikken kunne imidlertid lett bli overbelastet dersom rentenivået skulle stige i tider med lav etterspørsel og lav økonomisk aktivitet. Det var nettopp det som skjedde på slutten av 80-tallet. Lave oljepriser hadde redusert investeringsaktiviteten på norsk sokkel og brakt statsfinansene i betydelig ulage. Samtidig steg det utenlandske rentenivået (på grunn av frykt i den tyske sentralbanken, Bundesbank, om at gjenforeningen av Tyskland skulle medføre høyere inflasjon) og det norske rentenivået fulgte etter. Norske husholdninger var i relativt dyp gjeld etter kredittliberaliseringen og etterspørselen falt kraftig som følge av økte renteutgifter. Finanspolitikken kunne ikke sørge for tilstrekkelig etterspørselsstimulans fordi en følte at den tilhørende offentlige gjeldsoppbyggingen ville være for stor til at politikken ville være opprettholdbar på sikt. Resultatet kjenner vi: bankkrise og den kraftigste konjunkturnedgangen i norsk økonomi siden krisen på 30-tallet. Det var klart at det var betydelig problemer med å organisere pengepolitikken rundt en troverdig fastkursmålsetting, kostnadene var rett og slett for store. Med store petroleumsinntekter på 1990-tallet kom statsfinansene fort på beina igjen og det ble klart at statsbudsjettene ville kunne gjøres opp med store overskudd. Gjennom etableringen av statens petroleumsfond skulle disse midlene kanaliseres inn i fremtiden og gjerne benyttes til å dekke de store fremtidige pensjonsforpliktelsene. Det ble også relativt fort klart at petroleumsfondet ville bli relativt stort og kunne nå en betydelig størrelse på mer enn tre ganger bruttonasjonalproduktet. Det kan trolig hevdes at finanspolitikerne fikk et større fokus på hvordan en kunne benytte disse midlene best over tid. Store fremtidige pensjons-forpliktelsene førte til at det ble nedsatt flere pensjonsutvalg som skulle se på hvordan en best skulle innrette seg i dag for å møte fremtidens utfordringer. På en annen side

5 var det også betydelig diskusjon om hvorfor staten skulle spare for å sikre at fremtidige generasjoner, som pga den økonomiske veksten vil være rikere enn det vi er idag, skulle få lavere skatt. 4 Omstillinger i den økonomiske politikken På slutten av 1990-tallet og i begynnelsen av det nye tidåret, ble det klart at regjeringen vanskelig kunne komme unna det politiske presset knyttet til å benytte mer av de enorme petroleumsinntektene enn det de faktisk gjorde. Men i den forbindelse oppsto et problem: den daværende ansvarsfordelingen i den økonomiske politikken krevd at stabilisering av konjunkturen var dens overordnede målsetting (i tillegg til finansiering av offentlige utgifter). Dersom en skulle tillate økt brukt av petroleumsinntekter ville dette innbære ytterligere etterspørselstimulans i norsk økonomi som i utgangspunktet hadde et høy aktivitetsnivå i forhold til kapasitetsbeskrankningene. Samtidig var det klart at de historiske erfaringene med en fastkursmålsetting for pengepolitikken ikke var spesielt gode, noe sentralbanksjef Svein Gjedrem hadde innsett allerede ved starten av sin periode som sentralbanksjef i 1999 ved å tolke fastkursmålsettingen svært fleksibelt. Den 29. mars 2001 la regjeringen fram sitt langtidsprogram som innebar at pengepolitikken fikk et eksplitsitt ansvar for inflasjon og aktivitetsstabilisering, og en gradvis innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi gjennom den såkalte handlingsregelen for finanspolitikken. Handlingsregelen innebar i sin intensjon en gradvis innfasing av oljeinntektene ved å benytte en forventet avkastning på 4 prosent av Petroleumsfondet. Samtidig skulle det innføres et inflasjonsmål i pengepolitikken som innebar at pengepolitikken skulle ta et betydelig større ansvar for stabiliseringspolitikken. 4.1 Pengepolitikken Omleggingen til et inflasjonsmål på 2,5 prosent var i tråd med en tilsvarende omlegging i mange andre små åpne økonomier gjennom 1990-tallet. Det er relativt stor enighet i den økonomiske forskningslitteraturen at inflasjonsmålstyring ligger svært nære en optimal utforming av pengepolitikken, og mye nærmere enn for eksempel valutakursmålstyring innebar. Grunnen til det er at sentralbanken stabiliserer økonomiske størrelser som har større betydning for den økonomiske velferden. Inflasjonsmålstyringen gjør inflasjonen mer forutsigbar og stabil, samtidig som at sentralbanken sørger for økt stabilitet i sysselsetting og produksjon. Det skal imidlertid sies at inflasjonsmålstyring i mye større grad fordrer bedre kunnskap om norsk økonomis virkemåte for å skape et godt utfall. I den grad man ikke har god nok kunnskap om hvordan renten innvirker på inflasjon og sysselsetting, kan utfallet bli vesentlig dårligere f.eks. valutakursstyringen innebar.

6 Et av de problemkompleksene sentralbanken står overfor er å utøve nok kontroll over utviklingen av valutakursene. En stabil og til dels predikerbar valutakursutvikling er viktig for å stabilisere inflasjon og produksjon i en liten åpen økonomi. Valutakursen har effekter på importert inflasjon som utgjør en viktig del av den totale inflasjonen. Samtidig har valutakursen en viktig innvirkning på norsk industris konkurranseevne og dermed produksjon og sysselsetting. Uten en rimelig god kontroll på valutakursen har en liten mulighet for å få stabil utvikling i inflasjon og sysselsetting. Dersom jeg tolker utøvelsen av pengepolitikken riktig, har også stabilitet i valutakursen blitt en mer og mer viktig målsetting for sentralbanken. En så kraftig appresiering av norske kroner som vi så i 2002 er vanligvis ikke forenlig med en stabil utvikling i inflasjon og produksjon. Dette er nok en lærdom som en har gjort gjennom 2003 i det inflasjonen har trukket kraftig ned under målsettingen. Lærdommen innebærer at det vil være formålstjenelig for sentralbanken å ikke skape så store rentedifferanser mot utlandet som det ble gjort i Finanspolitikken Store svingninger i internasjonale aksjepriser har gjort at petroleumsfondet har fluktuert kraftig i verdi. Dersom en skulle ha fulgt handlingsregelen slavisk betyr dette at en skulle sett store svingninger i innretningen av finanspolitikken. For å motvirke dette har en i løpet av de siste årene avviket fra handlingsregelen ved, ikke overraskende, å benytte mer av petroleumsfondet. Det er imidlertid regjeringens intensjon å gå gradvis tilbake til 4-prosent regelen. Det ligger også i handlingsregelen at en kan avvike fra handlingsregelen dersom konjunktursituasjonen skulle tilsi det. Dette åpner for å benytte mer av fondet dersom etterspørselen skulle falle kraftig. Med dette er stabiliseringspolitikken ikke helt overlatt til pengepolitikken alene. Den viktigste oppgaven til handlingsregelen er å disiplinere politikerne i bruken av petroleumsformuen. Stortingets aksept av regelen er derfor en av regelens beste egenskaper. En annen god egenskap er at den innebærer en gradvis innfasing av petroleumsinntektene, noe som trolig reduserer omstillingskostnadene i økonomien i stor grad. Samtidig vil en på lang sikt benytte permanentinntekten av petroleumsformuen, noe som gjør at også fremtidige generasjoner kan ta del i denne rikdommen. En svakhet ved handlingsregelen er imidlertid at den ikke tar innover seg at staten bør spare i større grad for å unngå å måtte møte store pensjonsforpliktelsene i fremtiden med kraftige skatteøkninger. Det tar i noen grad fokuset bort fra denne problemstillingen. En annet problem at den ikke spesifiserer i stor grad når en kan avvike fra 4-prosent regelen av konjunturmessige årsaker. Det hadde vært bedre om handlingsregelen kunne f.eks. tilsi mer (mindre) bruk av petroleumsinntektene dersom rentene er spesielt lave (høye). Dette ville

7 hjelpe sentralbanken i større grad med konjunkturstabiliseringen ved at finanspolitikken ble mer ekspansiv når det var stort behov for etterspørselsstimuls. Det kan vises at dette skaper en mer stabil renteutvikling som igjen innbærer større finansiell stabilitet. Det kan også vises at under visse forutsetninger vil dette gi en bedre valutakursstabilisering. Innfasingen av oljepengene skaper også behov for realøkonomisk omstilling i form av en overføring av ressurser fra den konkurranseutsatte delen av næringslivet til produksjon av de goder og tjenester vi må produsere lokalt i Norge. Dette krever at lønnsomheten i industrien må ned for å frigjøre ressursene. En målsetting i lønnsdannelsen om å opprettholde lønnsomheten i industrien i samme grad som tidligere er derfor ikke forenlig med den realøkonomiske omstillingen som trengs. Samtidig er det klart at lønnsnivået i de sektorene som trenger mer arbeidskraft bør over tid økes for å få til en nødvendig overgang av arbeidskraft til disse yrkene. Behovet for slik reallønnsfleksibilitet innbærer et stort press på systemet med sentralisert lønnsfastsettelse. Derfor er det viktig med en gradvis innfasing av oljepengene for å motvirke dette presset gjennom å ta de realøkonomiske omstillingene over tid. 5. Konklusjon Det har vært en stille makroøkonomisk revolusjon i Norge i løpet av de siste årene. Pengepolitikken har fått en betydelig mer sentral rolle i den makroøkonomisk politikken, mens de langsiktige forholdene synes nå å spille en større rolle for utformingen av finanspolitikken enn tidligere. Når fokuset rettes i noen grad bort fra det å benytte finanspolitikken i et stabiliseringsøyemed, blir det større rom for å skape mer stabile rammebetingelser ved å la skatte- og avgiftspolitikken ligger fast over tid. Hovedutfordringen for pengepolitikken blir å skape større stabilitet i valutakursene rundt en utvikling som er forenlig med stabilitet i inflasjon og produksjon. For vårt sentraliserte lønnsdannelsessystem blir utfordringen å få til en differensiert lønnsutvikling i sektorer som gjennomgår store strukturelle endringer, samtidig som at lønnsmoderasjonen beholdes for å sikre lav arbeidsledighet.