Felles ettersortering av husholdningsavfall

Transkript

1 Evaluering gjort av PwC og Mepex Consult Desember 2016 Felles ettersortering av husholdningsavfall Grunnlag for samarbeid mellom Movar og kommunene Fredrikstad, Halden og Sarpsborg

2 Innhold Ansvar... 5 Sammendrag... 6 Fremgangsmåte og arbeidsform... 8 Definisjoner og forklaringer... 8 Rammebetingelser og forutsetninger Rammebetingelser Avfallsmengder og sammensetning Alternative strategier Matavfall Plast Løsningsalternativer Forslag til anleggsløsning, alternativ Materialgjenvinning før og etter ettersortering Vurdering av løsningsalternativene Aktuell layout Endringer gjort etter erfaringer med RoAF anlegget Teknologisk modenhet Bakgrunn Alternative teknologier Marked for utsorterte fraksjoner Generelt Plast/plastemballasje Prisutvikling for fraksjoner...48 Økonomi Løsninger som er vurdert Dagens oppsamlings- og innsamlingskostnader Effekt av lavere komprimeringsgrad i innsamlingsbilene Investeringer Driftsinntekter Side 2 av 112

3 Driftskostnader Konsekvenser for renovasjonsgebyret Kostnader for de forskjellige seksjonene i anlegget Følsomhetsberegninger Miljøforhold Utslipp til luft Støy Trafikk Utslipp av klimagasser effekt ved økt gjenvinning Organisering Aktuelle selskapsformer Skattemessige forhold Generelt om skattemessige forhold Dokumentavgift Skattemessige konsekvenser ved en eventuell senere endring av selskapsmodell Merverdiavgift Lov om offentlige innkjøp Generelt Utskilling av virksomhet til et eget rettssubjekt Vil reglene om offentlige innkjøp gjelde Ettersorteringsanlegg IKS eller AS? Konkurranse om fraksjoner etter sortering Statsstøtte, subsidiering og konkurranse Generelt Støtte ved etablering og drift av ettersorteringsanlegg som et IKS Offentlighetsloven og forvaltningsloven Generelt Offentlighetsloven Forvaltningsloven Tilråding om selskapsform Eierskap Drift av sorteringsanlegget Side 3 av 112

4 Vurdering og anbefaling Utvidet egenregi og tildeling av enerett Vår anbefaling Avtalestruktur Finansiering Støtteordninger Finansiell risiko Låneopptak for ROBEK-kommuner Lokalisering Forutsetninger, transport TIL sorteringsanlegget Forutsetninger, transport FRA sorteringsanlegget Beregninger Solidarisk beregning av transportavstand Vår anbefaling Utvidelser og utvikling Utvidelser med andre kommuner Sortering av næringsavfall Oppsummering av risikoer Konklusjon Tabeller og figurer Tabelloversikt Figuroversikt Side 4 av 112

5 Ansvar Denne rapporten er utarbeidet for Movar IKS og samarbeidskommunene til bruk i forbindelse med "Vurdering av sentralt sorteringsanlegg for husholdningsavfall", i samsvar med avtale datert 14. september Våre vurderinger bygger på faktainformasjon som har fremkommet i datainnsamling, gjennom samtaler med nøkkelpersoner og som på annen måte er gjort tilgjengelig for oss. PricewaterhouseCoopers (PwC) har ikke foretatt noen selvstendig verifisering av informasjonen som har fremkommet, og vi innestår ikke for at den er fullstendig, korrekt og presis. PwC har ikke utført noen form for revisjon eller kontrollhandlinger av mottatt eller innhentet informasjon. Movar og samarbeidskommunene har rett til å benytte informasjonen i denne rapporten i sin virksomhet, i samsvar med forretningsvilkårene som er nedfelt i nevnte avtale. Denne rapporten og/eller informasjon fra rapporten skal ikke benyttes for andre formål eller distribueres til andre uten skriftlig samtykke fra PwC eller som en følge av" Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)". PwC påtar seg ikke noe ansvar for tap som er lidt av at kommunene eller andre som følge av at vår rapport eller utkast til rapport er distribuert, gjengitt eller på annen måte benyttet i strid med disse bestemmelsene eller avtalen. PwC og underleverandør Mepex Consult AS beholder opphavsrett og alle andre immaterielle rettigheter til rapporten samt ideer, konsepter, modeller, informasjon og know-how som er utviklet i forbindelse med vårt arbeid. Enhver handling som gjennomføres på bakgrunn av vår rapport foretas på eget ansvar. Side 5 av 112

6 Sammendrag Investering i et ettersorteringsanlegg vil kunne redusere de årlige CO2 utslippene tilsvarende biler Oppsummert vil de 8 kommunene som vurderer samarbeid (Moss, Våler, Rygge, Råde og Vestby gjennom Movar, og Halden, Sarpsborg og Fredrikstad) ha tilstrekkelig avfallskapasitet til å utnytte et ettersorteringsanlegg basert på NIR teknologi 1 godt. Hensikten med et slikt anlegg er at "Samarbeidskommunene ønsker å øke miljøprestasjonene i sine kommuner gjennom bedret sortering og materialgjenvinning fra husholdningsavfall". Materialgjenvinningsgraden i samarbeidskommunene varierer, men ligger i dag mellom 30 og 40 prosent. Resten går til forbrenning. Denne forbrenningsfraksjonen kan sortereres ytterligere, slik at et gjenvinningsnivå på totalt i størrelsesorden 50% oppnås, sammen med kildesortering av papir/papp, glass og metaller samt det som leveres på gjenvinningsstasjonene. Erfaringene fra RoAF, som er utgangspunktet for vurderingen, er at ca 35% av restavfallet kan sorteres ut i fraksjoner for gjenvinning. Det inkluderer innføring av kildesortering av matavfall i grønne poser med påfølgende utsortering i sentralt etttersorteringsanlegg. På denne måten kan gjenvinningsgraden for samarbeidskommunene økes til ca 50%. Dette gir en CO 2 besparelse for samarbeidskommunene på tonn/år tilsvarende utslipp fra ca biler. Det er vurdert 3 forskjellige utbyggingsalternativer hvor investeringene varierer mellom mill. kr. Anbefalt løsning vil kreve en investering på ca. 288 mill. kr. Dette vil bety en gebyrøkning pr år for innbyggerne på ca. 100 kr (nivå 2021). Dette tilsvarer ca. 226 kr pr husstand. Det foreslås at samarbeidskommunene etablerer et felles IKS for å eie og drifte anlegget. Det er en organisasjonsform som er etablert for nettopp å håndtere denne formen for samarbeid og det er en form som er godt kjent blant kommunene. I et IKS har kommunene fullt økonomisk ansvar. Det betyr at finansieringen vil kunne bli noe rimeligere enn et tilsvarende AS, med begrenset økonomisk ansvar. I tillegg vil et IKS sikre god politisk styring og kontroll med virksomheten gjennom politisk representasjon i representantskapet. Både regulatorisk og teknisk er renovasjonsområdet i utvikling og det vil være hensiktsmessig med denne kontrollen og langsiktigheten. Det vil være mulig på sikt å vurdere om det er hensiktsmessig å konkurranseutsette driften. Det er også mulig senere å konvertere et IKS til et AS. Teoretisk beregnet, er det gunstigst å plassere et slikt anlegg i tilknytning til Frevars anlegg på Øra. Gjennomsnittlig transport, regnet i tonn-kilometer til og fra anlegget vil være noe lavere enn det nest beste alternativet, som er Gatedalen. Det skiller om lag 5% i Gatedalens disfavør, men det er usikkerhet knyttet til disse tallene. På Øra vil deler av Frevars anlegg kunne benyttes også for sorteringsanlegget, og investeringsbehovet kan reduseres noe. Med relativt sett marginale miljømessige og kostnadsmessige forskjeller, vil det kunne være andre hensyn som veier tyngre i vurderingen, f.eks. politiske og omdømmemessige. Det er noe risiko knyttet til etableringen av et slikt anlegg: 1 Se eget kapittel med definisjoner og forklaringer Side 6 av 112

7 Investeringen i og bruken av et ettersorteringsanlegg forutsetter fremdeles god kildesortering. Dersom det ikke informeres godt blant innbyggere og ansatte, vil det være fare for at anleggets potensial ikke tas ut og den ønskede gjenvinningsgrad tas ikke ut. NIR teknologien synes moden og det er ett anlegg i drift i Norge (RoAF), i tillegg er ytterligere ett under bygging (IVAR) og 4 under planlegging. Flere anlegg er i drift rundt om i Europa, hvorav 6 anlegg i Polen. De utfordringene man så i RoAF, som gjorde at man måtte gjøre ytterligere investeringer og øke bemanningen, er hensyntatt i denne rapporten. Den gjenstående, teknologiske risikoen vil være knyttet til om det er forhold ved husholdningsavfallet, ved innsamlingen eller annet i disse kommunene som gjør at den samme sorteringsgraden som RoAF har erfart, ikke kan nås. Det kan også være at slike forhold gjør at det kreves mer vedlikehold eller mer manuell kontroll. Vi er imidlertid ikke kjent med at det skulle være noe slikt. Et slikt anlegg er en betydelig investering, og det vil alltid være risiko for budsjettoverskridelser, selv om både anleggene til RoAF og IVAR har gått etter planene. Det viktigste tiltaket for å redusere denne risikoen er å legge betydelig innsats i god planlegging/oppfølging av prosjektet samt gode avtaler med leverandørene, slik at det ikke er kommunene som sitter med det største ansvaret for uforutsette hendelser og økonomiske konsekvenser. Tilsvarende vil det også være risiko knyttet til driftsøkonomi, for eksempel knyttet til produsentansvarsordningen og usikkerhet rundt salgsprisen for fraksjonene. Side 7 av 112

8 Fremgangsmåte og arbeidsform Rapporten tar utgangspunkt i et sorteringsanlegg basert på den samme teknologien som er benyttet i RoAFs anlegg, slik det er forutsatt i anbudsforespørsel og i den signerte avtalen. Anlegget er basert på "Near Infrared" sorteringsteknologi, NIR. Videre er det tatt utgangspunkt i det skisseprosjektet som Mepex Consult AS gjorde for Fredrikstad kommune i Mepex har hatt ansvaret for de tekniske, beregningsmessige og markedsmessige vurderingene i rapporten, mens PwC har forestått vurderinger av organisatoriske alternativer, skatte- og avgiftsmessige forhold, juridiske forhold i ulike organisasjonsformer og vurdering av finansiering og finansieringsrisiko. PwC står som avtalepart og ansvarlig for rapportens samlede innhold. Det har vært avholdt fire møter i prosjektgruppen fra oppstartsmøtet 14. september, og videre 5. oktober, 19. oktober og 11. november. Skisser til løsninger har vært diskutert og forkastet og mengdeinformasjon og kostnader har vært gjennomgått. Mengdeinformasjon og kostnadsinformasjon knyttet til husholdningsavfall har vært hentet inn fra den enkelte kommune og Movar selv. Statistisk informasjon knyttet til avfallshåndtering og befolkningsutvikling har vært hentet fra Statistisk Sentralbyrås åpne kilder. Prisutviklingen for de ulike fraksjonene i markedet er hentet fra Mepexs egen overvåkning av markedssituasjonen, basert på kilder som EUWID, letsrecycle.com etc. Rapport i utkastform ble gjennomgått og kommentert i prosjektmøtet 11. november og komplettert og justert i etterkant. Definisjoner og forklaringer NIR teknologi Tonnkilometer Gate Fee Samarbeidskommunene RoAF IVAR Sirkulær økonomi Kildesortering Near InfraRed tekonologi. Her en sorteringsteknologi som bruker sensorer i det nær-infrarøde området. Teknologi utviklet av blant annet Tomra. Produktet av reiselengde og godsmengde transportert, dvs. summen av (reiselengde antall tonn) 2 Avgift som betales for å levere en viss mengde (som regel målt i tonn) avfall til behandling (sortering, foredling, forbrenning e.l.) Moss, Våler, Råde, Rygge og Vestby (representert ved Movar), Fredrikstad (representert ved Frevar), Halden og Sarpsborg Romerike avfallsforedling IKS, basert på tilsvarende teknologi (NIR) som skissert i denne rapporten. IVAR IKS, Interkommunalt vann, avløp og renovasjon i Stavanger-området Prinsippet om materialers sirkulasjon fra produkt, via forbruk, avfall, gjenvinning, nye råvarer til nye produkter (se figur 1). Sortering som skjer der avfallet oppstår. I denne sammenheng i husholdningene som sorterer i ulike fraksjoner i dag, som mat, metall, glass osv. 2 Kilde: Side 8 av 112

9 Ettersortering Materialgjenvinning/ Gjenvinningsgrad Grønt Punkt Norge (GPN) Optibag Tabell 1, Definisjoner og forklaringer Sentral sortering av den delen av husholdningsavfallet som i dag går som restavfall, men som inneholder fraksjoner som kan sorteres ut for å øke materialgjenvinningen. Hvor stor del av avfallet som kan gjenvinnes og brukes på nytt i nye produkter Medlemsorganisasjon for bedrifter som sender varer ut på markedet og som har organisert seg for å øke gjenvinningen av egen emballasje Sorteringsteknologi som baserer seg på at husholdningene sorterer avfallet i fargede poser. De fargede posene sorteres i sentralt sorteringsanlegg. Side 9 av 112

10 Rammebetingelser og forutsetninger Rammebetingelser Avfallspolitikken har en rekke mål, både nasjonale mål og mål i EU-regelverk, som er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Nasjonale mål Regjeringen har to miljømål som er særlig relevante for avfallspolitikken: Utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer skal stanses. Relevant indikator: o Mengde farlig avfall med ukjent disponering. Veksten i avfallsmengden skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, og ressursene i avfallet skal utnyttes best mulig gjennom materialgjenvinning og energiutnyttelse. Indikatorer: o o Total mengde avfall generert per år sett i forhold til økonomisk vekst målt i BNP. Delen av ordinært avfall som går til gjenvinning, basert på total generert mengde avfall som går til kjent behandling. Gjeldende mål i EU-regelverk Rammedirektivet for avfall (2008/98/EF) Mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning innen 2020: 50 % av papir-, metall-, plast-, glassavfall og ev. andre avfallstyper i husholdningsavfall og lignende avfall (heretter omtalt som mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende avfall). 70 % av bygg- og anleggsavfall. Direktiv om emballasje og emballasjeavfall - emballasjedirektivet (1994/62/EF) Mål for materialgjenvinning innen 2008: Totalt for alle emballasjematerialer: 55 % Papir- og pappemballasje: 60 % Glassemballasje: 60 % Metallemballasje: 50 % Plastemballasje: 22,5 % Treemballasje: 15 % Side 10 av 112

11 Direktiv om deponering av avfall deponidirektivet (1999/31/EF) Innen 2020 skal mengden av deponert biologisk nedbrytbart kommunalt avfall være redusert til 35 vekt-% av den totale mengde biologisk nedbrytbart kommunalt avfall produsert i Europakommisjonens foreslåtte pakke for sirkulær økonomi I desember 2015 la Europakommisjonen frem en pakke (omtales som «a zero waste program for Europe») for sirkulær økonomi som inkluderer en handlingsplan med 54 tiltak, samt konkrete endringsforslag til EUs avfallsregelverk. En omlegging i retning sirkulær økonomi skal bidra til at ressurser forblir i økonomien, også etter at et produkt ikke lenger brukes til sitt opprinnelige formål (til forskjell fra en mer lineær «bruk og kast-økonomi). De største endringene er foreslått i rammedirektivet om avfall, emballasjedirektivet og deponidirektivet. Disse forslagene vil diskuteres videre i EU før endelig regelverk vedtas. De foreslåtte målene i direktivene vil påvirke behovet for innføring av ny infrastruktur, tiltak og virkemidler i Norge de kommende årene. Kommisjonen foreslår at mengden som rapporteres som materialgjenvinning skal måles som mengde inn til siste materialgjenvinningsprosess (med visse presiseringer, se punktet emballasjedirektivet). Dette kan innebære en betydelig skjerpelse sammenlignet med dagens beregningsmetode i Norge der definisjonen sendt til Figur 1, Prinsippet om sirkulær økonomi materialgjenvinning like gjerne kan bety sendt til sorteringsanlegg. Kommisjonen foreslår også at forberedelse til ombruk av produkter, komponenter og avfall skal inngå i beregning av måloppnåelse. Av Kommisjonens prioriterte områder kan nevnes plast og marint avfall, matavfall og avfall fra bygg og anleggssektoren. Materialgjenvinning av plast øker i Europa, men fortsatt går om lag 50 prosent til avfallsfyllinger. Kommisjonen varsler at den vil vedta en plaststrategi i en sirkulær økonomi som forventes å adressere utfordringer i hele verdikjeden, som kan omfatte produktdesign, materialgjenvinning, bionedbrytbarhet, miljøgifter i plast og marint plastavfall. EU-kommisjonen følger også FNs mål om halvering av matsvinnet innen Kommisjonen vil at spisbar mat som av markedsføringshensyn ikke kan selges skal kunne doneres, og tar bl.a. til ordet for påbudt utsortering av øvrig matavfall som ikke kan utnyttes som mat til mennesker. Regelverket relatert til matavfall forventes å bli utviklet for å sikre at råstoffene i matavfallet gjenvinnes og beholdes i kretsløpet. Bygg- og riveavfall utgjør et stort volum av Europas avfall og Kommisjonen er i gang med en rekke tiltak. Det er et klart ønske å fremme gjenbruk av avfall fra bygg- og anleggsektoren (konstruksjon og rivning), bl.a. ved utvikling av indikatorer for å vurdere byggs miljøfotavtrykk, en studie for å identifisere hindringer og drivere for materialgjenvinning, veiledere til bruk i riveprosjekter etc. Forslag til nye mål i rammedirektivet for avfall I rammedirektivet for avfall foreslår Kommisjonen skjerpede mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende avfall: 60 % innen % innen 2030 Forslag til nye mål i emballasjedirektivet I emballasjedirektivet foreslår Kommisjonen følgende mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning Side 11 av 112

12 Alt emballasjeavfall: 65 % innen 2025 og 75 % innen 2030 Plastemballasje: 55 % innen 2025 Treemballasje: 60 % innen 2025 og 75 % innen 2030 Jernholdig metallemballasje: 75 % innen 2025 og 85 % innen 2030 Aluminiumsemballasje 75 % innen 2025 og 85 % innen 2030 Glassemballasje: 75 % innen 2025 og 85 % innen 2030 Emballasje av papir, kartong og bølgepapp: 75 % innen 2025 og 85 % innen 2030 Regler for beregningen av, om målene i artikkel 6 i Emballasjedirektivet er oppfylt: "1. Med henblikk på beregning av om målene i artikkel 6, punkt 1, litra f) til i) er oppfylt, gjelder følgende: Ved vekten av det gjenvinnbare avfall forstås vekten av det avfall, som tilføres den endelige gjenvinningsprosessen. Uansett punkt 1 kan vekten av utbyttet fra enhver sorteringsoperasjon rapporteres som vekten av det gjenvinnbare emballasjeavfallet, forutsatt at: dette utbyttet sendes i en endelig gjenvinningsprosess vekten av materialer eller stoffer, som ikke gjennomgår en endelig gjenvinningsprosess, og som bortskaffes eller anvendes med henblikk på energiutnyttelse, blir under 10 % av den samlede vekt, som skal rapporteres som gjenvunnet." Denne definisjonen medfører at om sorteringsanlegget produserer enkeltfraksjoner (eksempelvis PE folie, HDPE, PET), med renhet over 90%, vil disse kunne rapporteres som materialgjenvinning. Forslag til nytt mål i deponidirektivet Mengden husholdningsavfall og lignende avfall som deponeres skal, innen 1. januar 2030, maksimalt utgjøre 10 % av generert mengde husholdningsavfall og lignende avfall. Side 12 av 112

13 Avfallsmengder og sammensetning Dagens løsninger Dagens oppsamlingssystemer og planer for fremtiden kan påvirke valg av løsninger. For å fastlegge dimensjoneringsgrunnlaget for et ettersorteringsanlegg for restavfall er det nødvendig å oppdatere dagens avfallsmengder og sammensetning, samt å prognosere fremtidig vekst i perioden 2020 til Kildesortering på 3 nivåer Renovasjonsløsningen for husholdninger i samarbeidskommunene er i basert på en kombinasjon av hentesystem og bringesystem. Kildesortering er innført på 3 nivåer: 1. Hjemme hos husstandene (husstandsnivå) hentesystem 2. På returpunkt eller miljøstasjon avhengig av hvilke avfallsfraksjoner som samles inn bringesystem 3. På gjenvinningsstasjoner bringesystem I kommunene som ikke har tilbud om kildesortering av matavfall kan husstandene som regel velge hjemmekompostering av matavfall og annet våtorganisk avfall i egen kompostbeholder. I utgangspunktet er det de innsamlede fraksjonene fra husstandene som skal sorteres i et sentralt sorteringsanlegg. Dagens avfallsmengder i samarbeidskommunene Tabell nedenfor viser mengdene fra husstandsnivået, dvs. fra hentesystemene i området i Tallene er hentet fra SSB, og noen er justert etter opplysninger fra selskapene. Tallene skal i utgangspunktet kun gjelde restavfall innsamlet fra husholdninger, men det forekommer også noe innblanding av næringsavfall. Folkemengde er SSBs tall ved inngangen til 3. kvartal Tonn/år Kilo per innbygger/år Utsortert papir og Restavfall til papp fra forbrenning husholdnings Innbyggere (henteordning) avfallet Tabell 2, Dagens avfallsmengder i kommunene Utsortert plast fra husholdnings avfallet Utsortert våtorganisk avfall fra husholdnings avfallet Dimensjonerende, sum rest, plast og våtorg. Restavfall til forbrenning Utsortert papir og papp fra Utsortert plast fra husholdnings-husholdningavfallet avfallet Utsortert våtorganisk avfall fra husholdnings avfallet Totalt restavfall til forbrenning, inkl. våt og plast Fredrikstad kommune ,7-251 Movar IKS ,7-217 Moss ,7-281 Råde ,5-288 Rygge ,5-271 Våler (Østf.) ,9-253 Vestby ,6-268 Sarpsborg kommune ,5-237 Halden kommune , Totalsum ,8 56 5,1 2,9 229,8 Side 13 av 112

14 Sammensetning av restavfall Plukkanalyser av restavfall gjennomført av Mepex for Frevar ble lagt til grunn for å beregne avfallssammensetningen i Fredrikstad i Basert på gjennomsnittlige spesifikke avfallsmengder for samarbeidskommunene, samt diverse plukkanalyser for avfallsselskaper på Østlandet forslåes dimensjonerende mengder i 2015 som er litt avvikende fra Fredrikstad-analysen. Sammensetningen av avfallet er viktig når inntektspotensialet skal bestemmes for fraksjonene plast, papir og metaller, samt ekstra utgifter for matavfallet. Tabell 3, Sammensetning av restavfall Det anbefales at dersom prosjektet videreføres bør det gjøres nye plukkanalyser i alle selskapene etter en nærmere beskrivelse av hva som er de viktige fraksjonene. Dette gjelder spesielt plastfraksjoner >60mm, papir/papp fraksjoner >120mm, samt metaller som skilles i en magnetisk og en ikke magnetisk fraksjon. For den ikke- magnetiske fraksjonen bør aluminiumsinnholdet bestemmes i forhold til de andre metallene. Sammensetning av kildesortert plast Dersom kildesortert plast skal sorteres videre er det interessant å se på sammensetningen av denne plasten. Figuren under viser plastsammensetninger basert på plukkanalyser og dimensjonerende avfallsmengde for samarbeidskommunene i Dette er fraksjonen som har størst økonomisk betydning når det gjelder inntektene i et sorteringsanlegg. Figur 2, Plastfordeling 2015 Figur 3, Sammensetning hardplast 2015 Side 14 av 112

15 For selskaper i Norge og i Europa for øvrig er det registrert en generell trend hvor bruken av PP og PET emballasje øker, mens det er en nedgang i HDPE og PS. Det har også vært en økning i bruken av sort plast. Svart plast er ikke mulig å skille ut i et NIR-anlegg hvis carbon black benyttes som farge. Det finnes andre sorte fargestoffer som en NIR-maskinen kan se, og Mepex er i kontakt med NorgesGruppen flere emballasjebrukere for å søke å endre praksisen på bruk av carbon black i emballasjen. Grønt Punkt Norge har igangsatt et prosjekt hvor man inviterer plastprodusenter og emballasjebrukere for å bedre design av emballasjen slik at mer kan materialgjenvinnes. Det er forventet at slike prosjekter kan være med å øke gjenvinningsgradene for plastemballasje. Utvikling i avfallsmengdene De totale avfallsmengdene økte med 2,7 millioner tonn fra 2004 til 2014 ifølge avfallsregnskapet til SSB. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig økning på nesten 3,0 %. For husholdningsavfallet var den årlige økningen 2,8 % i samme periode. Figur 4, Utvikling i avfallsmengde Det fremgår at avfallsmengdene i perioden hadde større økning enn både BNP og folketallet, mens konsum i husholdninger har omtrent samme økning som avfallsmengden. De siste to årene har imidlertid veksten i mengden husholdningsavfall stagnert og viser en lavere vekst enn konsumet i husholdningene. Det er valgt å holde spesifikk restavfallsmengde konstant når fremtidig restavfallsmengde prognoseres. Statistikk på nasjonalt nivå og i mange regioner viser en utflatning av samlet avfallsmengde i henteordningene. Veksten de senere årene har vært knyttet til gjenvinningssstasjonene. Side 15 av 112

16 Befolkningstilvekst Endring i befolkningsgrunnlag over tid er lagt til grunn ved framskrivninger av avfallsmengdene fram til Tallgrunnlaget er hentet fra SSBs befolkningsstatistikk med framskrevet folkemengde forutsatt middels nasjonal vekst (MMMM). Dette vurderes som et robust grunnlag når det gjelder framtidig befolkning. Tabell 4, Fremskrivning av innbyggertall * Folkemengde ved inngangen til 3. kvartal 2015 Fremskrivning av avfallsmengder for samarbeidskommunene Basert på prognose for folketall og spesifikk avfallsproduksjon kan fremtidige avfallsmengder beregnes for samarbeidskommunene. Figur 5, Fremskrivning av avfallsmengder Det mest realistiske anslaget er at avfallsmengdene i 20 års perioden blir mellom tonn/år for området totalt i perioden fra 2021 til Side 16 av 112

17 Alternative strategier For å nå de nye målene for materialgjenvinning er det nødvendig å gjøre en vurdering av hvilke alternative strategier det åpner opp for og hvordan kildesortering og ettersortering kan spille sammen i en helhetlig løsning. Matavfall Alternative strategier for matavfall: 1. Introdusere kildesortering og egen beholder 2. Introdusere kildesortering i grønne poser som legges sammen med restavfallet og utsorteres i ettersorteringsanlegg Blant samarbeidskommunene er det kun Halden som har innsamling av matavfall i delt beholder i dag. Om de andre kommunene vil velge alternativ 2 beskrevet ovenfor vil Halden følge dette også. De alternative løsningene gir noe forskjellig logistikk ved innsamling og levering fram til ettersortering. Det er en utfordring med grønne poser at en del ødelegges ved for høy komprimering på bil og ved omlasting. Dette kan redusere mengden som ender opp til biologisk behandling. Plast Alternative strategier for plastavfall: 1. Kildesortering av emballasje opprettholdes som i dag (sekk, beholder, returpunkt) 2. Introdusere kildesortering av emballasje i blå poser som legges sammen med restavfallet og sorteres ut i sentralt posesorteringsanlegg 3. Introdusere ettersortering av ulike typer plastmaterialer fra restavfall og beholde dagens kildesortering av plastemballasje 4. Introdusere ettersortering av ulike typer plastmaterialer fra restavfall og avvikle kildesortering av plastemballasje. For alternativene 3-4 hvor det etableres et anlegg for utsortering av ulike typer plastmaterialer med NIR teknologi, vil det samme anlegget normalt også kunne skille ut poser for matavfall, samt ettersortere kildesortert plastemballasje på tilsvarende måte. Det er for videre planlegging av et sentralsorteringsanlegg lagt til grunn at alle opprettholder dagens kildesortering eller avvikler dagens kildesortering av plastemballasje. Det har betydning for beregning av det aktuelle mengdepotensialet. Når det gjelder konsekvenser for innsamling og transportlogistikk så kan avvikling av separat innsamling av plastemballasje som egen fraksjon medføre forenklinger og reduserte kostnader. Det kan imidlertid oppstå utfordringer med begrenset plass i beholdere for restavfall slik at flere abonnenter enten trenger økt beholdervolum eller hyppigere henting, noe som også vil gi økte kostnader. Side 17 av 112

18 Løsningsalternativer Alternativ 1: 3-beholdersystem. Som alternativ 1 kan man innføre en 3. beholder for kildesortering av matavfall som vist på figuren. Figur 6, 3-beholdersystem Alternativ 2: Posesortering Optibag (Oslo løsning) Kun posesortering (grønn og blå pose for hhv. matavfall og plast) sammen med restavfall i vanlig bærepose. Her finnes to teknologier, Optibag og NIR (såkalt Near InfraRed) teknologi. Optibag systemet benytter fargekameraer og mekaniske utslagere. Grønne poser skilles ut først og føres til container for transport til et biogass anlegg. Blå poser skilles så ut for å bli presset i baller og hentet av Grønt Punkt Norge (GPN). Optisk posesorteringsanlegg type Optibag e.l. (vist på figur) er et 3 linjers anlegg i likhet med Klemetsrud, Oslo. Kapasitet tonn/time Side 18 av 112

19 Figur 7, Optibag Anlegget vil normalt bygges for å skille ut mer enn 95% av posene med en renhet på over 97%. Alternativ 3: Posesorteringsanlegg med NIR teknologi NIR posesorteringsanlegg benytter trykkluft for utsorteringen av de grønne og blå posene, samt NIR teknologi for gjenkjenning av farger. 1) Matebånd 2) NIR skanner 3) Separasjonskammer Figur 8, Sortering av blå og grønne poser Det benyttes en maskin for grønne poser og en for blå poser. En tredje maskin skiller ut både blå og grønne poser som tilbakeføres for utskilling igjen. På denne måten er det realistisk å oppnå mer enn 95% utbytte med en renhet på over 98%. Figur 9, NIR maskin type Tomra Side 19 av 112

20 Alternativ 4: NIR sortering i enkelte fraksjoner som forskjellige typer plast, papir/papp og metaller (som RoAF) Figur 10, Fullt utbygd NIR sortering I utgangspunktet er dette løsningen som er i drift hos RoAF. Anlegget er bygget opp av maskiner for å sortere ut følgende fraksjoner: 1. Matavfall i grønne poser 2. Plast folie av PE (polyetylen, som bæreposer o.l) 3. Hardplast av PE (HDPE, flasker for vaskemidler o.l) 4. Hardplast av PP (polypropylen, flasker og skåler/brett for matvarer) 5. Hardplast av PET flasker (Polyetylentereftalat, et plastprodukt i polyesterfamilien, mineralvannsflasker) 6. Hardplast av PET skåler(brett for matvarer f.eks. kyllingfilet) 7. Blandet hardplast (blanding av de typer nevnt ovenfor samt PS (polystyren, (yogurtbeger o.l)) 8. Blandet papir/papp inkl. drikkekartong og annen kartong 9. Magnetisk metall (skilt ut med magnet) 10. Ikke magnetisk metall (aluminium, kobber, sink etc. skilt ut i hvirvelstrømseparator) 11. Rest til forbrenning mm, rester av plast, papir/papp, tekstiler etc. 12. Rest til forbrenning <60mm, består av rester matavfall som ikke er kildesortert, sand, plast, papir som tørkepapir etc. Løsningen krever at matavfall kildesorteres i grønn pose. Resten kan bestå av all plast, metaller, papir som ikke er kildesortert, tekstiler, bleier og glass som ikke er levert til gjenvinning enten i egen boks eller levert i iglo eller annen type container. Det er valgt å analysere tre forskjellige utbyggingsalternativer i denne rapporten: Alternativ 4.1: Full utbygging som definert ovenfor, som for eksempel RoAF anlegget Alternativ 4.2: Delvis utbygging uten detaljert hardplast sortering (typene 3,4,5,6). Denne blandede fraksjonen kan leveres til RoAF, IVAR eller annet sorteringsanlegg for plast. Øvrige fraksjoner som i alternativ 1. Alternativ 4.3: Minimumsløsning, hvor også fraksjonen 2) sammen med fraksjonene 3-6 inngår i en blandet plastfraksjon som kan sammenlignes med dagens kildesorterte plast. Dette alternativet legger til grunn at GPN Side 20 av 112

21 (Grønt Punkt Norge) aksepterer å overta eierskapet til denne fraksjonen og gir støtte i samme nivå som for kildesortert plast. Alternativ 5: NIR sorteringsanlegg med plastvaskeanlegg I Stavanger regionen har det interkommunale selskapet IVAR et anlegg under bygging som skal sorterer ut alle fraksjoner som er nevnt i alternativ 4, med unntak av grønne poser. De har egen beholder for matavfall, benyttet de siste 15 år, for levering til eget komposteringsanlegg. Nytt biogassanlegg er under bygging. Plastfraksjonene PE folie, HDPE og PP hardplast, kalt polyolefiner som samlebegrep, skal vaskes i et eget vaskeanlegg for produksjon av såkalt regranulat. Dvs. at den vaskede plasten skal ekstruderes og smeltes om til plast pellets. Hver fraksjon behandles separat. De andre plastfraksjonene som f.eks. PET og PS har annen egenvekt og smeltetemperatur og må derfor behandles i et annet vaskeanlegg. I samarbeidskommunene er det ca tonn/år med polyolefiner som kan behandles i et vaskeanlegg. For å kunne oppnå god kvalitet på plast innsamlet fra husholdningene er det viktig å få bort lukt fra plasten. Derfor anses det nødvendig med vasking med varmt vann og kjemikalier. Likeså er det nødvendig med god utskilling av forurensninger fra annen plast fra sorteringsanlegget (oppnår 96% renhet fra sorteringsanlegget, men må oppnå 99,9% etter vasking). Derfor er det nødvendig med bruk av sentrifuge for å oppnå dette. Disse forhold gjør at investeringen blir høyere enn om forholdsvis ren industriplast skal vaskes og smeltes om. Også vasking av tre separate fraksjoner gjør at anlegget blir dyrere enn om bare en fraksjon skal vaskes. Økonomiberegninger som gjort i tidligere prosjekter viser at det bør behandles minimum ca tonn/år i et vaskeanlegg. Det ligger derfor til rette for etablering av et vaskeanlegg for plast på Østlandet i fremtiden. RoAF og samarbeidskommunene har ca tonn/år til sammen. Med Oslo og andre kommuner kommer man opp i en mengde som kan legge grunnlag for et vaskeanlegg. Oppsummering Alternativene 1-3 baserer seg kun på kildesortering. I samarbeidskommunene i dag oppnår man 20% materialgjenvinning av plast (5,2 kg/innbygger, år av 26 kg/innbygger, år totalt). De beste kommunene, ofte landkommuner, oppnår kg/innbygger, år, dvs. ca. 50% materialgjenvinning. Som tidligere nevnt er EUs forslag til nye krav 55% materialgjenvinning. Det er derfor lite sannsynlig at kildesortering alene kan oppfylle de nye kravene for materialgjenvinning. I alternativ 4 vil man kunne avslutte kildesorteringen av plast i husholdningene og blande denne med restavfallet. Dermed kan det også spares innsamlingskostnader for denne fraksjonen. Da er det mulig å kunne ettersortere på hele plastmengden som genereres. Anlegget vil ikke kunne skille ut 100 % av mengden da ingen maskiner fungerer med 100% effektivitet. På basis av full skala tester på RoAF anlegget vil imidlertid inntil 65% av plasten kunne skilles ut til materialgjenvinning. Alternativ 5 inkluderer også et vaskeanlegg for polyolefiner. På grunn av begrenset mengde plast blir et eget vaskeanlegg dyrt å drive og vil dermed kunne påvirke gebyret for husholdningene mer enn ønsket. Et vaskeanlegg på Østlandet er derimot et mulig alternativ. Side 21 av 112

22 ALTERNATIV 1 ALTERNATIV 2-3 ALTERNATIV 4-5 Papp/ papir Restavfall Matavfall Plastemballasje P M R Papir/ papp M R Papir/papp Eller Eller Forbrenning Biogass GPN Sortering og materialgjenvinning Forklaring: Posesorteringsanlegg Sortering og materialgjenvinning NIR sorteringsanlegg Sortering og materialgjenvinning P Plastavfall Blå pose R P M M M Matavfall Grønn pose R Restavfall Forbrenning GPN Biogass Forbrenning Plast Vaskeanlegg Biogass Plastgjenvinning Figur 11, Ulike beholderløsninger Alternativ 1 er ikke nærmere vurdert i denne utredningen ettersom skisseprosjektet på FREVAR viste at løsningen ikke gir god nok materialgjenvinning. MOVAR har innført henteordning for glass og metall for å øke gjenvinningen av disse fraksjonene. RoAF innfører slik ordning fra 2017 i tillegg til sorteringsanlegget. Metall kan skilles ut i et sorteringsanlegg, men knust glass vil kunne forurense både papir og plast fraksjonene og er således uønsket. Side 22 av 112

23 Forslag til anleggsløsning, alternativ 4 Som diskutert i forrige avsnitt er det tre alternative løsninger for et ettersorteringsanlegg for samarbeidskommunene: Alternativ 4.1: Full utbygging Alternativ 4.2: Utbygging uten sortering av hard plast Alternativ 4.3: Utbygging med blandet plast (uten hardplast og foliesortering) Forskjellene mellom disse er hvor mye prosessutstyr som skal installeres, og at det er nødvendig med et litt mindre bygg i alternativ 4.2 og 4.3. Alternativ 4.1: Full utbygging med hardplast og foliesortering Matebånd Grovsikt >320mm Grovkvern Mottakshall -lager Poseåpner 1 >320mm NIR 1 Poseåpner 2 Sikt 1 ALTERNATIV 1: FULL UTBYGGING (SOM RoAF) NIR 3 rensing NIR mm Sikt mm Rest 0-60mm NIR 16 PET flasker /PP rensing Hard plast linje NIR 12 PET flasker NIR 13 PP NIR 4 Plast Ballistisk separator NIR 5 Plast Ballistisk separator NIR 6 Papir/papp NIR 7 Papir rensing NIR 17 HDPE /PET brett rensing NIR 14 HDPE NIR 15 PET brett Blandet 3D plast NIR 8 Folie NIR 10 Folie rensing NIR 9 Folie NIR 11 Folie rensing Magnet >60mm EC Bunker 1 PET flasker Bunker 2 PP Bunker 3 HDPE Bunker 4 PET brett Bunker 5 Blandet plast Bunker 6 PE Folie Bunker 7 Blandet papir Bunker 8 Aluminium Jern container Matetransportør til presse Ballepresse Container Grønne poser Figur 12, Alternativ 4.1, full utbygging Balle lager plast og blandet papir Lager rest forbrenning Beskrivelse av anlegget. Anlegget er utformet for fire forskjellige driftsmodi som lett kan endres eller utvides: Driftsmodus 1: Grønne poser fra husholdninger sorteres ut i posesorteringslinje 1 Restavfall fra husholdninger sorteres ut i resten av anlegget i enkelte fraksjoner Driftsmodus 2: Side 23 av 112

24 Driftsmodus 3: Driftsmodus 4: Grønne poser sorteres ut i posesorteringslinjen. Anlegget fungerer da som en ren posesorteringsenhet. Rest tilbakeføres mottakshall eller direkte til forbrenning. Kildesortert plast til sortering kjøres separat gjennom anlegget for sortering i forskjellige fraksjoner. Plastsorteringslinje ute av drift. All annen sortering går som normalt. Dette medfører at utnyttelsen av de forskjellige maskinene kan optimaliseres og programmeres for disse driftsmodus, noe som vil gi forskjellige kvaliteter ut av anlegget, men samtidig gjøre anlegget mer robust når det oppstår driftsproblemer. Mottakshall og forsortering Restavfall innsamlet fra husstandene, inneholdende all plast og grønne poser for matavfall, tømmes på gulvet i mottakshallen enten av komprimatorbiler direkte, eller fra trailere etter omlasting hvis avstandene er for store. Mating inn i sorteringsanlegget gjøres ved bruk av hjullaster. Føreren av hjullasteren gjør også en "forsortering" hvis det oppdages uønskede store gjenstander som sykler, tepper, store avfallssekker, etc. Dette er materialer som kan skape gjentettinger i anlegget og som skulle vært levert på gjenvinningsstasjonene. Avfallet mates inn i mottakssilo (i bakkant av bildet) og via transportbånd føres dette inn på en grovsikt for å skille ut gjenstander over 350mm. Figur 13, Bilde fra mottakshall Side 24 av 112

25 Grovsikt Grovsikten har til hensikt å skille ut gjenstander som er større enn 350mm. Slike gjenstander vil kunne sette seg fast i sorteringsutstyr lenger bak i anlegget. Avfall med størrelse mindre enn 350mm, inneholder også de grønne matavfallsposene. Disse må nå skilles ut fra restavfallsposene. Figur 14, Grovsikt Matavfallssortering (grønn pose linje) Dette gjøres med to NIR maskiner i serie, samt en NIR maskin som renseenhet, dvs. som skiller ut avfall og uønskede gjenstander fra de grønne posene. Etter rensingen føres alle de grønne posene til en container som frakter matavfallet til et biogassanlegg. NIR sortering av grønne poser vil normalt skille ut mer enn 97% av de grønne posene, med en renhet på over 98%. Figur 15, Sortering av matavfall Poseåpner og kvern. Etter at grønne poser er skilt ut fraktes resten av avfallet til poseåpnere som åpner posene. Poseåpnerne skal lage et snitt i posen og eventuelt kutte denne slik at innholdet blir tilgjengelig for sortering. Kvernen er vist helt til høyre på bildet. Denne skal dele avfall som er større enn 350mm. Dette kan være papp, plastfolie, avfallssekker etc. Figur 16, Poseåpner og kvern Side 25 av 112

26 Siktanlegg Figur 17, Siktanlegg Når posene er åpnet ønsker man å skille ut finstoff, dvs. materiale mindre enn 60mm, så tidlig i prosessen som mulig. Dette finstoffet inneholder rester av matavfall, plast, papir, tekstiler etc. og er ofte vått avfall. Får man dette ut tidlig vil det lette renholdet i anlegget. Finstoff skilles ut i en sikt, trommelsikt, som er vist på bildene. Sikten kan også skille ut materiale over 320mm for å unngå gjentettinger i anlegget. Materiale med overstørrelse føres tilbake til kvernen for ytterligere å redusere størrelsen. Blandet plast sortering Figur 18, Sortering av blandet plast Etter at finstoff er skilt ut er neste trinn å sortere ut plast fra restavfallet. Slik utskilling gjøres ved hjelp av NIR maskiner. Pga. begrenset kapasitet i tonn/time for disse maskinene er det nødvendig å benytte to maskiner i parallell. For å skille avfallsstrømmen i to benyttes en ny sikt nr. 2. Denne har som hovedfunksjon å skille materialet i to forskjellige størrelser, mm og mm. Sikten er vist helt til venstre på bildet og de to orange enhetene er NIR maskinene. Legg også merke til at transportøren til høyre er lukket. Denne benyttes til transport av finstoffet 0-60mm og er lukket og tilknyttet punktavsuganlegget. Dette for å redusere lukt inne i sorteringshallen og å redusere mulige bakterier i luften. Punktavsuget er tilknyttet et støvfilter før utslipp i egen skorstein over taket på anlegget. Side 26 av 112

27 Plastsortering (ballistisk separator) og foliesortering Etter at all plast, unntatt PVC og bleier, er skilt ut i de to NIR maskinene må plasten skilles i en folie fraksjon (2 D todimensjonal) og en hardplast fraksjon (3D tredimensjonal). Dette gjøres i to parallelle ballistiske separatorer (bilde til venstre). Innvendig består disse av skråstilte plater som via en eksenteraksel gjør at folien flyter oppover platene, mens hardplast beveger seg nedover. Folie sorteres i NIR maskin til høyre på bildet. Etter ballistisk separator må PE folie Figur 19, Plastsortering sorteres ut fra annen folie. PE folien består av en stor andel bæreposer, brødposer o.l. Avfallet inneholder også PP folie, som f.eks. chipsposer. Disse er ofte belagt innvendig med aluminiumsfolie og er derfor ikke egnet for gjenvinning. NIR maskiner for PE sortering ligger til høyre. Laminater er generelt en utfordring. Hardplast-sortering Hard plasten som kommer ut fra ballistisk separator kan så sorteres i forskjellige fraksjoner som HDPE, PP, PET og PS. PS fraksjonen kan byttes ut med sortering i en flaske og en brett fraksjon av PET om ønskelig. Det som er igjen er en blandet plastfraksjon. For hard plast benyttes 6 stk. NIR maskiner, hvor 2 er vist til venstre på bildet (orange kasse) og en til høyre lengst bak på bildet. Figur 20, Hardplastsortering Side 27 av 112

28 Papir og metallsortering Figur 21, Sortering av papir og metall Restavfall etter ettersorteringsprosessen Etter at plast er skilt ut, sorteres blandet papir ut i NIR maskinen (orange boks til venstre på bildet) Renseenhet NIR maskinen er plassert under den viste maskinen. Etter at plast og papir er skilt ut skal magnetisk metall skilles ut fra det resterende avfallet ved bruk av magneter som vist i midten av bildet. Under magneten er det plassert en virvelstrøseparator. Denne skiller ut ikke-magnetisk metall som aluminium, kobber, messing, sink etc. Restavfall etter sorteringen lagres og lastes opp i lagerhallen. Om anlegget plasseres nært et forbrenningsanlegg kan restavfallet kjøres via en transportør direkte i mottaksbunkeren på forbrenningsanlegget. Restfraksjonen kan om ønskelig holdes separat i to fraksjoner, 0-60mm og mm. Det kan være ønskelig på sikt å vurdere om det er muligheter for å utnytte deler av finfraksjonen til biogassproduksjon. Figur 22, Restavfall fra ettersortering Lagring og balling av utsorterte fraksjoner for salg. Utsorterte fraksjoner lagres i bunkere. Et transportbånd i bunnen frakter ut materiale ut via en åpen dør til transportbåndet som mater en ballepresse. Alle plasttyper, blandet papir/papp og aluminium presses i balle før transport til gjenvinning. Bildet viser blandet papir som skal balles. Figur 23, Lagring og balling Side 28 av 112

29 Alternativ 4.2: Utbygging med foliesortering og med blandet hardplast fraksjon I alternativ 4.2 er hardplast linjen utelatt og sortering i ulike fraksjoner må gjøres i andre anlegg. Hard plast skilles fortsatt ut i de to ballistiske separatorene. For å unngå å transportere uønsket materiale kan en renseenhet benyttes for å sortere ut avfall fra plasten. Aktuelle anlegg for mottak av hardplast for sortering er RoAF, IVAR eller anlegg i Sverige eller Tyskland. Figur 24, Alternativ 4.2, sortering folieplast og blandet hardplast Side 29 av 112

30 Alternativ 4.3: Minimumsløsning med blandet plast sortering Matebånd Matebånd Grovsikt Grovsikt >320mm Grovkvern Mottakshall -lager Poseåpner 1 Grønn pose linje NIR 1 Poseåpner 2 Sikt 1 Sikt 2 >320mm Rest 0-60mm ALTERNATIV 3 SORTERINGSANLEGG MED BLANDET PLASTSORTERING NIR 3 rensing NIR mm NIR 4 Plast NIR 5 Plast mm NIR 8 Papir/papp NIR 6 Renseenhet plast NIR 7 Renseenhet plast NIR 9 Papir rensing Blandet plast sortering Magnet >60mm Hvirvelstrøm separator Bunker 1 Blandet plast Bunker 2 Blandet papir Bunker 3 Aluminium Container Magnetisk metall Matetransportør til presse Ballepresse Container Grønne poser Balle lager plast og blandet papir Rest til forbrenning Figur 25. Alternativ 4.3, minimumsløsning med blandet plast I alternativ 4.1 får man utsortert totalt 12 fraksjoner, hvorav 6 er plastfraksjoner. I dette alternativet må anlegget selv markedsføre og selge de enkelte fraksjoner selv eller i samarbeide med de andre sorteringsanleggene (RoAF og IVAR). I alternativ 4.2 får man utsortert 8 fraksjoner hvor kun 2 er plast, folie og blandet hardplast. Her må også alle fraksjoner selges av anlegget. Folieplast kan selges direkte til et vaskeanlegg i Norge (Folldal eller IVAR fra 2018) eller til utlandet. Den blandede plastfraksjonen kan leveres til RoAF eller IVAR for videre sortering i enkelte fraksjoner. I alternativ 4.3 får man utsortert 7 fraksjoner med kun 1 blandet plastfraksjon. Det er lagt til grunn at den blandede plastfraksjonen balles og leveres til Grønt Punkt Norge på samme måte som kildesortert plast håndteres i dag. Det må imidlertid avklares med Grønt Punkt, men det er usikkert om en slik avklaring kan oppnås før man faktisk kan vurdere kvaliteten. Side 30 av 112

31 Massebalanse og utbyttematerialer i alternativene Følgende massebalanser er beregnet for de tre alternativene: Tabell 5, Sorteringsutbytte i alternativene Kommentarer: Plastkvaliteter er LDPE, HDPE, PP, PET og en blandet plastfraksjon. Utbytte i sorteringen mellom 70-85%. Utbytte blandet plast er 85%, med renhet >90 Kvalitetene har 95-97% renhet. Laminater, PP-film og alubelegg er skilt ut og inkludert i resten Papirkvaliteten inneholder ikke fraksjon <150mm pga høy fuktighet og dårlig fiber (mye tørkepapir o.l) Matavfall må kildesorteres i grønn pose. Det antas at husstandene sorterer ut opp til 65%, forutsatt omfattende informasjon til husstandene. Renhet poser >98%, utbytte i sorteringen >97% I henhold til forslag til ny definisjon i EUs emballasjedirektiv kan de oppgitte utsorterte fraksjoner kunne defineres som materialgjenvinning i alternativ 4.1. Alle fraksjoner leveres til sluttbehandling. I alternativ 4.2 leveres hardplastmengden til nytt sorteringsanlegg før sluttbehandling i et vaskeanlegg, og i alternativ 4.3 leveres hele plastmengden til ny sortering. Det er derfor usikkert om alternativ 4.2 og 4.3 kan anbefales på nåværende tidspunkt. Det er imidlertid diskusjoner innad i EU om disse definisjoner og endelig avklaring må vente inntil endelig beslutning foreligger. Side 31 av 112

32 Materialgjenvinning før og etter ettersortering Energigjenvinning Materialgjenvinning Fredrikstad Movar Sarpsborg Halden m/etter m/etter m/etter m/etter 2015 sort 2015 sort 2015 sort 2015 sort Restavfall, husholdningsrenovasjon Brennbart avfall gjenvinningsstasjonene Farlig avfall Trevirke CCA og kreosot impregnert trevirke Ruter med PCB og klorparafiner Våtorganisk avfall Hageavfall Plastemballasje, plastfolie Papir/papp/drikkekartong Glass og metallemballasje Sparepærer og lysstoffrør EE avfall inkl. kuldemøbler Metaller Kasserte dekk Gips Deponi Restavfall deponi SUM Energigjenvinning ,6 % 50,6 % 67,7 % 47,0 % 72,3 % 49,3 % 57,1 % 43,9 % Materialgjenvinning Materialgjenvinningsgrad 25,9 % 45,3 % 32,2 % 53,0 % 26,8 % 49,9 % 42,9 % 56,1 % Deponering Deponering (%) 4,5 % 4,6 % 0,1 % 0,1 % 0,8 % 0,8 % 0 % 0 % Tabell 6, Materialgjenvinning før og etter ettersortering Totale avfallsmengder for 2015 er sortert etter fraksjon og hvordan de fordeles til forbrenning, materialgjenvinning og deponi. Fredrikstad har informert om en betydelig mengde næringsavfall som ble levert til gjenvinningsstasjonen på FREVAR. Bedre kontroll kan hindre at slikt avfall telles med i statistikken. Som beregningene viser vil man ikke kunne oppnå 65% gjenvinning innen 2030 bare med et ettersorteringsanlegg. Flere tiltak er nødvendig, blant annet: 1. Omfattende informasjonsarbeid til husstandene for å øke kildesorteringen, spesielt av mat, til 70-80%. 65% er benyttet i denne studien. Side 32 av 112

33 2. Emballasjeindustrien må endre sammensetning av plast for å øke mulighetene for materialgjenvinning. Det må etableres flere avsetningsmuligheter og utvikles nye produkter basert på utsorterte nye fraksjoner, eksempelvis PET skåler/brett. Dette er en del av "Design for Recycling«som EU foreslår. 3. I restavfallet etter sortering utgjør finstoff (<50mm) ca. 50% av vekten, dvs. 25% av innmatet mengde. Denne fraksjonen må siktes og behandles i biogassanlegg/komposteres. Utviklingsarbeider er nødvendig for å kunne utnytte resten til kompost. Biologisk tørking er også mulig. 4. Brennbart restavfall fra gjenvinningsstasjonene må sorteres/ kontrolleres bedre for å øke andelen til materialgjenvinning. Vurdering av løsningsalternativene Med utgangspunkt i denne, og tidligere studier, kan følgende totalvurdering gjøres for de ulike sorteringsalternativene: Alternativ /4.3 5 Tre-beholder systemt Optibag posesortering NIR sortering Mat, papir, rest, sekk for plast Grønn pose mat, blå pose plast Som alt 2, men med NIR teknologi Totalt med plastsortering Sortering kun med blandet plast Total NIR sortering og vaskeanlegg Miljøgevinst Renovasjonsgebyr Investeringskost Brukervennlighet Fleksibilitet Pålitelighet Tabell 7, Vurdering av sorteringsalternativene Ikke godkjent Godkjent God Meget god Ikke anbefalte løsninger (ikke godkjent) er der hvor man kun har kildesortering (alternativene 1 og 2). Dette på grunn av problemer med oppfyllelse av nye krav til materialgjenvinning. Det samme gjelder eget vaskeanlegg for plast i forhold til økonomi. Når det gjelder miljøgevinst, brukervennlighet og fleksibilitet er NIR total alternativene 4.1, 4.2 og 4.3 de beste. Alternativ 4.2 er noe bedre økonomisk enn 4.1 hvis man kan samarbeide med andre for ytterligere sortering av hardplast. Alternative samarbeidspartnere er RoAF, IVAR eller anlegg i utlandet. Imidlertid vil man da kunne miste 4,5% i totalgjenvinning. Dette må avklares senere når disse definisjonene er endelig fastlagt. I de følgende beregningene og analysene er alternativ 4.1 benyttet. Side 33 av 112

34 Aktuell layout Den uttegnede layouten er basert på plassering på Frevar i skisseprosjektet i Om annen lokalisering er ønskelig må det vurderes mindre endringer avhengig av tilgjengelig tomt, adkomstforhold etc. Figur 26, Anleggs-layout Mottakshall for avfall er den blå hallen, mens den gule er lagerhall for utsorterte fraksjoner. Teknisk bygg er en garasje for hjullaster, gaffeltruck, kompressorrom, tavlerom samt kontrollrom og møterom og garderober i en 3. etasje. I sorteringshallen er det satt av plass for å kunne øke folieplast sorteringen med f.eks. PP folie, ekstra hardplast, tekstiler og annet. Totalt 550 m 2 ekstra plass, tilsvarende ca. 20%. Figur 27, 3D illustrasjon av anlegget Ytterligere sortering av finfraksjonen (<60mm) vil dette måtte gjøres i eget anlegg utenfor ettersorteringsanlegget. Side 34 av 112

35 Figur 28, Bygningstegning I tegningen over er det tegnet inn en ekstra 3. etasje med garderober, undervisningsrom og møterom. Kostnadene for dette er hensyntatt i kalkylene. Side 35 av 112

36 Endringer gjort etter erfaringer med RoAF anlegget Den foreslåtte layouten er justert noe i forhold til anlegget på RoAF. De største justeringer er: 1) Grovsikt er flyttet ut fra sorteringshallen til mottakshallen. Dette for å unngå å flytte over fraksjonen (>350mm) via flere transportbånd som kan resultere i stopp i anlegget. 2) NIR maskinene i posesorteringslinjen er plassert etter hverandre, ikke over hverandre som på RoAF. Dette gjør at søl fra en maskin faller ned på den andre. Under de to NIR maskinene er en transportør som skal frakte avfallet tilbake til poseåpner. Da unngås det søl på utstyr og på gulv. 3) Det kan bygges en vegg mellom poselinje og resten av sorteringsanlegget. På denne måten kan man spyle gulvet i poselinjen, mens resten av anlegget rengjøres uten bruk av vann. 4) Øket areal på ballistisk separator for å kunne håndtere de store mengder folieplast. 5) Pga. av vanskelig avsetning av blandet PET fraksjon kan de være hensiktsmessig å skille PET flasker og PET skåler/brett. 6) I teknisk bygg har tavlerommet (MCC) blitt flyttet opp i 2. etg. mens kompressorene er flytt ned i 1. etg. Dette pga. vektbelastninger. Side 36 av 112

37 Teknologisk modenhet Bakgrunn NASA utviklet for ca. 30 år siden en metode som ble kalt TRA-Technology Readiness Assessment hvor de definerte 9 forskjellige nivåer for teknologiutvikling, kalt TRL 1-9 (Technology Readiness Level). Slike analyser benyttes i dag innen mange forskjellige teknologier, romfart, våpensystemer, datasystemer etc. Vi har valgt å benytte en publisert metode som Department of Energy i USA, Office of Environmental Management benytter, hvor sjekklisten er mer anvendelig for avfall og som kan benyttes for sorteringsteknologi. I tillegg til utarbeidelsen av TRL nivåer er det viktig å gjennomføre såkalte design review rapporter for hele anlegget satt sammen. Slike gjøres i flere faser av prosjektet og detaljeringsgraden øker for hver fase. I et automatisk sorteringsanlegg er NIR teknologien de mest kritiske maskinene. NIR teknologien som er benyttet i RoAF anlegget er levert av Tomra Sorting AS. Utviklingen av denne teknologien startet på Sintef i Trondheim for mer enn 20 år siden. Lab arbeidene er definert i TRL 1-4. Tomra opplyser at de har solgt mer enn maskiner for sortering av avfall, plast, papir og metaller. I Norge er det nå i drift 31 maskiner for avfall og papirsortering, pluss 23 maskiner i IVAR anlegget. Denne metoden, som også benyttes for RoAF anlegget, kan oppsummeres i følgende tidslinje: Figur 29, Kronologisk utvikling av RoAF-anlegget Vurdering av utstyret i anlegget for samarbeidskommunene er vist i tabellen: Side 37 av 112

38 Tabell 8, Teknologisk modenhet for delsystemer Det finnes flere aktuelle leverandører, men kun tre er tatt med i denne oversikten. Stadler var totalleverandør hos RoAF, Sutco er totalleverandør av IVAR anlegget. Disse er forholdsvis like mht. kompetanse og erfaring. Sutco har levert flest anlegg, spesielt i Polen. Eggersmann har levert anlegg på Kypros som er sammenlignbart, men med manuell etterkontroll. De forholdene som var uprøvd før RoAF anlegget ble idriftsatt var: Sortering av norsk avfall i fullskala Posesortering av grønne poser for matavfall Bruk av NIR maskin istedenfor manuell kvalitetskontroll av utsorterte fraksjoner Automatisk tømming av siloer og drift av presse Side 38 av 112

39 Sentralt for gjennomføring er økonomi, risiko, miljøregnskap og at alle 8 samarbeidskommunene er med. De åttes samlede avfallsvolum (ca tonn) gir en kostnad som er konkurransedyktig mot andre alternativer. Alternative teknologier Den foreslåtte løsningen for økt materialgjenvinning er basert på kildesortering og ettersortering av restavfall i et sentralt anlegg. Kildesortering av papp, papir og kartong har vært i drift i Norge i mange år og her kan det oppnås resultater på 70-80% av total mengde. Kildesortering av plast, matavfall og metaller har vist seg vanskeligere å oppnå resultater på over 30-70%. Den resterende delen av disse fraksjonene havner i restavfallet og må dermed sorteres ut fra denne fraksjonen dersom økt materialgjenvinning ønskes. Det foreslåtte ettersorteringsanlegget vil i første omgang sortere ut blandede fraksjoner av papp, papir og kartong, folieplast, 5 ulike hardplastfraksjoner og magnetiske og ikke magnetiske metaller. Alternative teknologier kan deles inn i to hovedgrupper: 1) Sorteringsteknologi for hele fraksjonen 2) Sorteringsteknologi for utsorterte blandede fraksjoner Sorteringsteknologi for hele restavfallsfraksjonen Forslaget til ettersorteringsanlegg som er presentert i dette prosjektet er resultat av en evolusjon fra manuell sortering, til en teknologisk base med størrelsesortering ved sikting, via magneter og densitetsortering ved bruk av luftseparatorer og bruk av optiske enhetsoperasjoner med NIR teknologi. Det skjer en løpende utvikling av denne teknologien som ikke kan sies å være ferdig utviklet. De maskinene vi baserer oss på kan oppgraderes med ny software og raskere datamaskiner og eventuelt nye sensorer når disse måtte komme. Slik vil løsningen vil være funksjonell og nå enda høyere renhetsgrader, og tilpasset endret produktmix om/når markedet forandrer seg. Tomra har nå introdusert 4. generasjon NIR teknologi i markedet, som et eksempel på kontinuerlig forbedringer. Robotsortering er på vei inn i avfallsmarkedet, primært gjennom finske ZenRobotics, men vi ser at fokus er på håndtering av tunge, stive materialer slik som stein, trevirke og annet som kan gripes av robothendene. Uansett vil roboten ha en begrenset kapasitet i antall plukk pr time (pr. nå pr. time), og med den svært lave enhetsvekten på plastdetaljer, forventer vi lav produktivitet ved bruk av robot på blandet restavfall. Ett annet element ved roboten, er at den vil måtte bruke de samme sensorene som man gjør i optisk sortering (NIR) i tillegg til 3D, farge og kamera for å sortere fornuftig. Et robotanlegg vil også ha behov for den samme forbehandlingen med sikting Robotsortering av plastemballasje, papir/papp som alternativ til NIR sortering vurderes ikke som hensiktsmessig ut fra kjent teknologi. Et unntak kan være sortering av grovavfall som er feilsortert i restavfallet. I RoAF anlegget har man en person som kontrollerer og tar ut slikt avfall. I dette prosjektet er det gjort endringer i anlegget slik at slikt avfall kan mates inn i en kvern direkte og behovet for utsortering er derfor eliminert. Side 39 av 112

40 Varmebehandling av avfall (autoklavering) Varmebehandling (autoklavering) av restavfallsfraksjonen før sortering har vært prøvd ut i England. Etter at grovavfall er sortert ut og poser åpnet, føres dette inn i en trommel sammen med damp på 5-7bar trykk. Kilde: Defra 2007, Mechanical Heat Treatment of Municipal Waste Figur 30, Varmebehandling av avfall. Selve trommelen er trykkløs og denne roterer for å blande avfallet og oppholdstiden er normalt 45 minutter. Det tilsettes også vann. Etter varmebehandlingen er papp og papir løst opp til fiber, folie er deformert og agglomerert, det vil si at det finnes i klumper. Metallene og glass ser ut som om de er vasket hvor etiketter er fjernet. Ulempene med denne type teknologi er at utbytte til materialgjenvinninger er dårligere enn om avfallet sorteres ubehandlet av damp. Papp/papir blir omgjort til fiber som fortsatt er avfall Folieplast av PE, PP, PET agglomerer og således vanskelig å skille hver for seg Metallene kan skilles ut og er forholdsvis rene Figur 31, Varmebehandling Side 40 av 112

41 Enzymbehandling av restavfall Kilde: Planning Statement Renescience Northwich, Dong Energy Figur 32, Enzymbehandling Etter at restavfallet er sortert for grovavfall og poser åpnet i en poseåpner føres dette til en lukket tank hvor vann tilsettes og avfallet varmes opp og behandles med enzymer. Disse enzymene vil bryte ned organisk avfall og gjøre dette klart for biogassproduksjon. Etter enzymbehandlingen må fast materiale skilles ut. I dette referanseanlegget skilles metaller og hard plast ut til materialgjenvinning, mens papir/papp og plastfolie blir brensel. Utskilling av inert materiale, hvis rent nok, kan gjenvinnes. Metaller og hardplast fraksjonene utgjør 5,6% og inkl. inertfraksjonen 13,3 % som materialgjenvinningen. Bioavfallet som kompost lignende materiale (CLO) utgjør 28,6%. Alle prosenter i forhold til innmatet mengde. Dette er data fra planleggingen av anlegget som planlegges idriftsatt i Sink/float teknologi Bruk av sink / float teknologi er en kjent teknologi for sortering, som er i bruk blant aktører innen metall og plastsortering. Man benytter da en rekke vannbad i serie, der badene tilsettes forskjellige mengder med salt, slik at densiteten på vannet endres og lette fraksjoner flyter og tunge fraksjoner synker. Side 41 av 112

42 Investeringen er høy og driften er krevende med kontinuerlig justering av saltinnhold i de forskjellige badene for å opprettholde densitet og derved kvalitet på sortert materiale. Dette er en teknologi som ikke vil ha de muligheter for separasjon av vanskelige fraksjoner slik som laminatplast, plast med aluminiums sperrelag og lignende. Sammenlignet med NIR teknologi er også renhetsgradene dårligere, se tabell (kilde WRAP, 2008). Polymer PP PE PET PS PVC PLA NIR sorting, purity achieved 96% 94% 94% 87% 93% 97% Float sorting, purity achieved Tabell 9, Sink/Float vs NIR 94% 90% 75% 57% Sink/float teknologien benyttes med fordel hvor det er mye sort plast, f.eks. fra biler og også for EE avfall. Kjemisk nedbryting / syntese til ny plast: Dette er en teknologi for gjenvinning av plast, ikke for sortering av plast, men vi tar den med i denne vurderingen siden det er en potensiell avsetningskanal for deler av plastemballasjen i fremtiden. Teknologien bygger på en gassifisering av plastmassene under forhold med underskudd på oksygen og i høy temperatur. Derved brytes all plast ned til syntesegassen karbonoksid (CO)og hydrogen. Disse vil så være byggesteiner i en synteseprosess (Fischer Tropsch) til bygging av f.eks. eten til ny plastproduksjon. Det har vært jobbet med disse prosessene de siste 80 år, men de har ikke hatt noen kommersiell gjennomslag andre steder enn Sør -Afrika under boikottperioden. Slike anlegg kan komme, og da i regi av plastindustrien selv, dette utfra kjemisk kompleksitet og svært høy kapitalkostnad. I Gøteborg er prosjektet Gobigas ett ledd i en mulig slik utvikling. Alternativ med produksjon av drivstoff ved kjemisk gjenvinning er så langt ikke godkjent som prosess for materialgjenvinning innenfor EU-regelverket. Side 42 av 112

43 Marked for utsorterte fraksjoner Generelt Markedet for avfallsbaserte råvarer er vel etablert i Norge. For papir/papp og metaller som benyttes i papirindustrien, støperier, metallprodusenter og stålverk. Prosessindustrien kjøper slikt råstoff i Norge og i det internasjonale markedet, fordi avfallsbaserte materialer er internasjonale handelsvarer. Begrensede volumer i Norge bidrar lite til det globale bildet av tilbud og etterspørsel, og de norske aktørene må innrette seg etter internasjonale priser. Internasjonale priser følger generelle svingninger i verdensøkonomien. Det er mange forhold som påvirker markedet, herunder prisen på olje, jomfruelig råstoff, valutakurser og sesongsvingninger. I sommersesongen og høsten 2016 skapte blant annet Brexit og den politiske situasjonen i Tyrkia noe usikkerhet i det europeiske eksportmarkedet på plast og metall til Asia. Det er gjort en vurdering av markedsmulighetene for aktuelle avfallsfraksjoner ut fra et sentralsorteringsanlegg. Det er helt avgjørende at man faktisk oppnår kvaliteter som kan avsettes i markedet. Lønnsomheten i prosjektet vil i stor grad være påvirket av de prisene som kan oppnås. Markedet er kartlagt ut fra følgende hovedhensyn: grunnlag for økonomisk kalkyle kvalitetskrav Analysen er basert på: kvalitetsspesifikasjoner og markedsdata fra tilgjengelige kilder kontakt med GPN og andre aktører Det er to forhold som har vært spesielt sentrale: hvordan løsningen kan inkluderes i gjeldende produsentansvarsordninger, dvs. avtale med Grønt Punkt Norge (GPN) hvordan kvaliteten på plast, papir, metall utsortert fra blandet husholdningsavfall er i forhold til kildesorterte fraksjoner og betydning for marked og pris Markedsanalysen omfatter følgende avfallstyper som beskrives hver for seg: plast/plastemballasje, ulike kvaliteter magnetisk og ikke magnetiske metaller blandet papir/papp/drikkekartong matavfall restavfall til energigjenvinning Side 43 av 112

44 Plast/plastemballasje Plast blir solgt i et internasjonalt marked. Prisene for alle disse avfallstypene er utsatt for svingninger. I praksis vil prisene svinge, og et sorteringsanlegg må kunne håndtere disse svingningene. Hva som kan være et gjennomsnittlig nivå gjennom kalkulasjonsperioden for et anlegg er det vanskelig å gjøre en prognose for, men vil drøftes litt for hver fraksjon. Plastemballasje er den fraksjonen som er vurdert mest inngående. Inkluderes støtten fra GPN, utgjør plast ca. 70% av salgsinntektene i et sorteringsanlegg. Den omfatter flere kvaliteter som skal avsettes i et internasjonalt marked. Produsentansvar vilkår og erfaringer Grønt Punkt Norge, GPN, tilbyr en standardavtale til kommuner i 2016 som definerer aktuelle vilkår for levering av plastemballasje fra husholdninger til gjenvinning. Avtalen omfatter kvalitetskrav og prisvilkår for plastemballasje. Viktige elementer i avtalen: den gjelder blandet plastemballasje innsamlet fra husholdninger. emballasjen skal være ren og tørr. plastemballasjen skal maksimalt inneholde 5 % produktrester/forurensninger/fremmedlegemer som ikke aksepteres som ordinær plastemballasje eller gjenvinnbar plast fra husholdningene. dersom nivået av forurensninger er på mellom 5 10 % skal kvalitetstiltak vurderes. dersom nivået av forurensinger er over 10 % skal videre forsendelse avklares med GPN basert på tiltak for kvalitetsforbedring og oppfølging. Erfaringsvis introduseres en streng avkorting av godtgjørelse fremfor stopp av leveranse. tilskudd vurderes årlig tilskudd på 1290,- kr/tonn fritt hentet i baller fulle lass. Det er planlagt forhandlingsmøte mellom GPN og Avfall Norge i løpet av desember 2016 for å avklare støttenivå for Det er ikke noe som tyder på at støttenivået faller bort, men heller blir nivået på samme nivå eller øker. GPN har de siste årene tilbudt kommunene rimelig stabile vilkår for innsamling av plastemballasje i Norge, og det har vært en stabil vekst i innsamlet mengde fra husholdningene. Nasjonal målsetning om 30 % materialgjenvinning av plastemballasje samlet fra husholdning og næringsliv ble oppnådd i Basert på tilbudskonkurranser sender GPN all kildesortert og innsamlet plastemballasje fra husholdningene til sorteringsanlegg i utlandet. Det er inngått avtaler frem til 2017 med tyske anlegg. Disse anleggene skal oppnå minst 80 % materialgjenvinningsgrad, dvs. at 80% av innveid/godkjent mengde levert skal utsorteres til materialgjenvinning/sendes til materialgjenvinner. GPN har arbeidet for å øke kvaliteten. GPN har så langt brukt plukkanalyser som metode for kvalitetssikring, og disse viser at mange regioner har utfordringer i møte med kravene. Plukkanalysene innebærer at man sorterer ut objekter som ikke aksepteres. Også plastobjekter som er tilsølte eller med mye restinnhold blir definert som feilsortering. Til tross for dette har antall avviste lass vært beskjedent. GPN har vært skeptiske til om kvaliteten på plastemballasje utsortert fra blandet husholdningsavfall vil være god nok før etableringen av RoAF anlegget. Dette med tanke på restinnhold og tilsøling fra annet avfall, samt eventuelt restavfall som følger med i plastkvalitetene. Side 44 av 112

45 Rammevilkår vs. GPN - Status 2016 Mepex har fått signaler om fremtidens rammebetingelser fra GPN. Samtalene kan oppsummeres slik: GPN har vært noe avventende i forhold til sentralsortering som et alternativ til kildesortering og sortering av plasten i GPNs egen regi. Basert på resultatene fra ROAF og de muligheter som sentralsortering kan gi mht. økt materialgjenvinning av plastemballasje, synes GPN nå mer positivt innstilt til sentralsortering. GPN gir et klart inntrykk av at de ønsker å bidra mer positivt i forhold til sentralsortering fremover. Dagens støtte ligger på kr per tonn ballet plast hentet for levering til GPN sine sorteringsanlegg eller utsortert og levert til materialgjenvinning fra norske sentralsorteringsanlegg. GPN har igangsatt et prosjekt for å gjennomgå sammensetning av plastemballasjen som i dag benyttes og dens mulighet for materialgjenvinning. Det er ofte brukt flere lag av forskjellige plasttyper, likeså benyttes også aluminium inne i plastposer (chips poser, Friele kaffepose etc.) for å hindre lufttilgang. Disse poser egner seg ikke for materialgjenvinning. Slike prosjekter vil kunne gjøre at mer plast kan gjenvinnes i fremtiden. Europeiske løsninger og trender I Nederland har man gitt kommunene et økt ansvar for emballasjeavfallet og det gis nå en høy støtte til kommunene for utsorterte fraksjoner til materialgjenvinning. Dette forutsetter at utsortert plast er i henhold til tyske DKR kvalitetsstandarder (DSD/Grønt Punkt i Tyskland- standarder som er mye brukt i Tyskland). Nederland har fastsatt et materialgjenvinningsmål på hele 52% innen 2022, et mål som nesten er oppnådd allerede. I UK gis det støtte for innsamlet plast indirekte gjennom PRN/ Packaging recovery notes, støtten bestemmes av tilbud/ etterspørsel i markedet i forhold til et definert nasjonalt gjenvinningsmål. Støtten i UK er meget lav. Aktuelle kvaliteter plastemballasje fra ettersorteringsanlegg Tabellen under viser plastfraksjonene som ansees som mest aktuelle ut fra et sorteringsanlegg. I utgangspunktet er det gjort en prisvurdering av alle disse kvalitetene. Kvalitetskravene varierer i de ulike markedene. I Tyskland er det en omfattende kvalitetsspesifikasjon som ofte legges til grunn, og her ligger kravet til renhet normalt på % for aktuelle fraksjoner. Dette er tatt hensyn til ved utforming av ettersorteringsanlegget. Fraksjon Produktform Avsetning husholdning LDPE Folie blandet farger Baller Selges fritt HDPE blandet farger Baller Selges fritt PP blandet farger Baller Selges fritt PET blandet farger Baller Selges fritt PS - blandet farger Baller Selges fritt LDPE Folie blandet farger vasket Agglomerat Selges fritt HDPE blandet farger vasket Kvernet flak Selges fritt PP blandet farger, vasket Kvernet flak Selges fritt LDPE Folie blandet farger, vasket Pellets Selges fritt Side 45 av 112

46 Fraksjon Produktform Avsetning husholdning HDPE blandet farger, vasket Pellets Selges fritt PP blandet farger, vasket Pellets Selges fritt Tabell 10, Ulike plastfraksjoner LDPE: Low Density Polyetylen, folie HDPE: High Density Polyetylen, hardplast PP: Polypropylen, hardplast PET: Polyethylene terephthalate, hardplast, PS: Polystyren, hardplast (yoghurt beger etc.) drikkevare-emballasje etc. Markedssituasjonen Det er et globalt marked for plastemballasje, der Kina og Europa er dominerende. I Norge er det i hovedsak Folldal Gjenvinning som gjenvinner plastfolie innsamlet fra næringsliv og fra RoAFs sorteringsanlegg. Plastemballasje som leveres til materialgjenvinning innenfor såkalt grønn liste kan i utgangspunktet selges fritt innenfor EU/EØS. Dette krever imidlertid melding til myndighetene ved grensekryssende transport. Det kan uansett være aktuelt å søke om eksporttillatelse for å være på den sikre siden. Ved eksport til land utenfor EU vil reglene i det enkelte land være avgjørende. GPN har lang erfaring med avsetning av plastemballasje innsamlet i Norge, men ikke med plastemballasje sortert ut fra blandet restavfall. Det har vært noen saker der det har oppstått problemer med eksport: eksport av PP-sekk til Kina er stoppet opp. Problem med rester av fiskefôr som medfører lukt er sannsynlig årsak eksport av blandet plastemballasje fra husholdninger, spesielt fra optisk posesortering er problematisk pga. ubehag og lukt ved lossing. I begge tilfeller er det snakk om at plastemballasjen inneholder organisk avfall som lukter, gjerne kombinert med varmt vær. Det kan også representere en hygienisk risiko for de som blir eksponert, med tilhørende smitterisiko. Det bør legges til grunn at eksporten i første rekke bør skje til Europa av hensyn til grensekryssende transport. Eksport til Kina har det siste året avtatt samtidig som transportkostnadene har økt betydelig. Kina har i tillegg innført en aksjon som kalles «Green Fence» som i praksis gjør at import av husholdningsplast mer eller mindre er stanset, i alle fall midlertidig. Regelverket for eksport skiller mellom avfall på såkalt grønn liste og gul liste. Normalt vil sortert plastemballasje levert til materialgjenvinning høre hjemme på grønn liste. Det gjelder også den eksport som utføres av GPN for blandet plastemballasje. Reglene tilsier at det ikke skal være forurenset eller blandet med annet avfall som kan medføre at det kommer innenfor gul kategori. Det er ikke definert nivåer eller lister over hvilke typer forurensning og innblanding som kan aksepteres. Det vil være viktig at det ved hver leveranse følger dokumentasjon både av prosess for sortering og kvalitet, samt hvordan den aktuelle varen skal gjenvinnes. Det bør dokumenteres at mottaker kan akseptere kvaliteten og at de faktisk blir gjenvunnet. Side 46 av 112

47 Total plastproduksjon i verden var ca.1,5 mill. tonn i 1950 økende til 288 mill. tonn i 2012(ISWA). Økningen de siste 5 år er mellom 4-5% årlig. Det har vært en stor vekst i det internasjonale marked for gjenvinning av plastemballasje de siste 10 årene, og det forventes at markedene vil utvikles videre. Figuren under viser fordelingen på de viktigste anvendelsesområdene for plastmaterialer i Europa i Figur 33, Etterspørsel og anvendelse av plastmateriale i Europa Prisnivåer generelt Det foreligger en del informasjon om priser fra ulike kilder. Vi har benyttet utviklingen av priser formidlet fra EUWID og Plasticker for gjenvinning i Tyskland. I tillegg har vi benyttet LETSRECYCLE for avsetning i et internasjonalt marked. Alle prisene er i utgangspunktet oppgitt ex. Works dvs. fritt hentet. Vi har derfor benyttet de engelske og tyske prisene som basis i dette prosjektet. Følgende forutsetninger ligger til grunn for beregningene: gjeldende valutakurser ved de aktuelle tidspunkter for pund og euro prisene er basert på gjennomsnittlig pris i oppgitt intervall Side 47 av 112

48 Prisutvikling for fraksjoner Markedspriser LDPE Figur 34, Prisutvikling LDPE PE klar folie med innblanding 5-20% farget PE folie, resten klar folie. Under finanskrisen 2008 sank prisene på plast drastisk. Etter ca. ett år økte prisene igjen. Etter at oljeprisen begynte å falle i 2014 fikk man på ny en nedgang i prisene, men de steg igjen utover Norsk LDPE folie fra husholdningsavfall er på samme nivå som den blå kurven. For leveranser av ballet LDPE folie til Tyskland blir prisen spist opp av transportkostnadene og er i dag negativ. Side 48 av 112

49 Figur 35, Prisutvikling ballet (95/5), vasket og granulat LDPE I Tyskland har prisene på ballet klar folie vært mer stabil. Dette kan skyldes at mer av denne kvaliteten benyttes innenlandsk. I Storbritannia eksporteres det meste av folien og er dermed mer utsatt for svingninger, spesielt siden det meste eksporteres til Kina. Figuren viser også at verdien av PE folie kan 4 dobles når denne vaskes og ekstruderes til regranulat. Dette er insitamentet for at IVAR i Stavanger bygger et vaske og ekstruderingsanlegg lokalt. Kun den blå kurven gjelder ballet materiale, de to øverste etter vasking og ekstrudering. Side 49 av 112

50 Markedspriser hardplast Prisutvikling for hardplast de senere årene (fra UK) Figur 36, Prisutvikling hardplast De større svingningene gjelder fortrinnsvis HDPE og PET. Sistnevnte har vært i fritt fall fra 2010 mye grunnet overproduksjon og lav pris på jomfruelig plast. I Europa benyttes klar og farget PET i stor grad som drikkevareemballasje. Dette har vi lite av i Norge, mens vi derimot benytter farget PET i brett, skåler og flasker. Det er en forventning i det europeiske markedet om at utnyttelsen av PET skal øke og blant annet erstatte andre produkter, bl.a. spraybokser av aluminium og større vannbeholdere (ofte brukt i kontorer) av polykarbonatplast. Som nevnt er det registrert en generell trend hvor bruken av PP og PET emballasje øker i både Norge og Europa, mens det er en nedgang i HDPE og PS. Det er også en økning i bruken av sort plast. Ut fra økonomien til sorteringsanlegg er det uheldig at HDPE går ned da denne fraksjonen er best betalt. PP er også godt betalt, mens blandet PET (flasker og brett) og PS er dårlig betalt og vanskelig å omsette. Figurene under viser prisnivåene for ytterligere bearbeiding av sortert hardplast i det tyske markedet. Side 50 av 112

51 Figur 37, Prisutvikling PET (flasker) Figur 38, Prisutvikling HDPE Side 51 av 112

52 Figur 39, Prisutvikling PP Disse prisene er basert på sekundærmateriale, hovedsakelig fra næringsplast. Behandlet plast fra husholdninger vil normalt ligge noe lavere i pris. Spesielt kan det fortsatt være noe lukt fra husholdningsplasten som kan gi begrensninger i anvendelsesmulighetene. Dagens priser i tabellen under angir de prisnivåene for plastemballasje husholdning ( /tonn, oktober 2016) som er lagt til grunn for kostnadsanalysen. Prisene er opplastet bil Fredrikstad. Prisene i er regnet over i norske kroner med en kurs på 9,00 NOK/. Høy og lav pris i perioden er også vist i tabellen. Fraksjon Lav Dagens priser Høy NOK NOK NOK LDPE folie, ballet HDPE, ballet PP, ballet PET flasker, ballet Figur 40, Prisgrunnlag for kostnadsanalysen Side 52 av 112

53 Markedspriser metallfraksjoner Metallemballasje er omfattet av produsentansvaret. Det er imidlertid ikke praktisert en returordning med leveranse av blandet metall med en andel emballasje, selv om det legges til grunn for beregning av resultater for returselskapet Norsk Metallgjenvinning. Tilsvarende er det for engangs drikkevareemballasje med pant som regnes inn for Infinitum. Det kan være grunnlag for å se nærmere på mulig tilskudd for denne type utsortering av emballasje fra blandet avfall som går til materialgjenvinning. Tabellen under viser de metallfraksjonene som ansees som mest aktuelle ut fra et sorteringsanlegg. I utgangspunktet er det gjort en prisvurdering av kun disse kvalitetene. I tillegg kan det vurderes å sortere ut rustfritt metall. Normalt er det noe lavere innhold av rustfritt, men prisene er vanligvis noe over aluminiumsprisen. Fraksjon Produkt Avsetning Magnetisk jern/metall Bulk Selges til shredderverk Ikke magnetisk materiale, hovedsakelig aluminium Tabell 11, Avhending av metaller Bulk Selges anlegg for metallsortering Disse kvalitetene vil ikke være rene, men inneholde en viss andel avfall som følger med ved sortering. Det vil være papir, plast og andre forurensninger. Normalt vil det være 5-15% løse forurensninger i metallet, samt noe produktrester. Det er lagt til grunn avsetning av metallfraksjonene til norske anlegg som håndterer skrapjern og metaller. Jern håndteres i et shredderverk på tilsvarende måte som metallskrap fra gjenvinningsstasjonene. Etter behandling i shredderverk er det lagt til grunn avsetning til jernverket i Mo i Rana med tilhørende prisvilkår. Aktørene kan i perioder oppnå bedre priser på eksportmarkedet. Ikke-magnetisk metall må sendes til anlegg for oppgradering av kvalitet før det kan selges til smelteverk. Det er flere slike anlegg i Norge. Det er samme typer anlegg som også sorterer ut metaller fra slagg fra forbrenningsslagg. Prisene er i hovedsak basert på norske forhold med de avtaler som tilbys i det norske markedet. Det har det siste året vært store svingninger i prisnivået internasjonalt og delvis i Norge. Utviklingen for skrapmetall i det tyske markedet er vist under(euwid). Prisene for aluminium og andre ikkemagnetiske metaller er basert på metallbørsen i London (data hentet fra letsrecycle.com). Side 53 av 112

54 Figur 41, Prisutvikling skrapmetall (magnetisk metal) Figur 42, Prisutvikling aluminiumsbokser Det er for både skrapjern og aluminiumfraksjonen forutsatt et innhold av urenheter på inntil 20 % som medfører tilsvarende trekk i pris. Tabellen under viser prisnivåer for jern og metaller (kr/tonn). Side 54 av 112

55 Fraksjon Lav Dagens priser Høy Jernskrap m/urenheter Ikke-magnetisk metall m/urenheter Tabell 12, Priser på jernskrap Markedspriser papp/papir Når det gjelder markedet for papir og papp kan dette deles opp i følgende kvaliteter: deink/lesestoff (bestående av aviser og ukeblader) bølgepapp drikkekartong emballasjekartong blandet papir/papp Ut fra sorteringsanlegget er det kun en blandet fraksjon av papir/papp/kartong med størrelse >180 mm. Mye papir under denne størrelsen vil egne seg lite for gjenvinning pga. høyt fuktighetsnivå og mye tørkepapir. Figur 43, Prisutvikling returpapp Side 55 av 112

56 Fraksjon Lav Medium Høy Blandet papir Tabell 13, Priser blandet papir Matavfall Mottaksprisen ( gate fee ) i kommunale/interkommunale anlegg skal gjenspeile den reelle behandlingskostnaden. Prisen har de siste årene vært relativt stabil, og variert mellom 500 kr/tonn og 750 kr/tonn avfall avhengig av energiinnhold (gasspotensial) og graden av emballering og dermed behov for forbehandling. Prisen for leveranse til enkelte anlegg i Sverige kan være ned mot 60 % av kostnaden ved norske anlegg. Normalt høyere transportkostnad til Sverige reduserer denne forskjellen noe. Den økte konkurransen kombinert med fallende avfallsmengder har dermed ført til redusert pris for levering av matavfall til biogassanlegg. I dette prosjektet er det forutsatt at utsorterte grønne poser leveres til et oppgradert biogassanlegg ved FREVAR eller andre anlegg på Østlandet. Forventet behandlingskostnad er i området kr/tonn. Markedspris for levering av organisk avfall i kr/tonn (inkl. transport) er vist under. Fraksjon Lav Dagens priser Høy Matavfall til biogass Tabell 14, Kostnader avhending av matavfall Rest til forbrenning Gebyrnivåene er vurdert basert på innsyn i ulike konkurranser og samtaler med de ulike aktørene. Alle gebyrer er nå oppgitt uten forbrenningsavgift i Norge og Sverige. Prisnivå for levering av restavfall til forbrenning i kr/tonn er vist under. Fraksjon Lav Dagens priser Høy Restavfall til forbrenning Tabell 15, Kostnader forbrenning av restavfall Det har vært en økning i prisen på ca. 200 kr/tonn i 2016 som er knyttet til bedre markedsbalanse. Import av avfall fra utlandet, både fra Storbritannia og Europa har bidratt til denne utviklingen og redusert suget fra det svenske markedet. Side 56 av 112

57 Økonomi Løsninger som er vurdert Som beskrevet tidligere er det 4 forskjellige strategier som kan velges for fremtidig avfallshåndtering i regionen. På grunn av de nye forslagene fra EU og norske krav til materialgjenvinning er det en risiko for at alternativene 1-3 ikke vil kunne oppnå de aktuell kravene. Det er derfor ikke blitt utført detaljerte økonomiske beregninger for disse alternativene. Fra tidligere prosjekter er alternativ 1, med egen matavfallsbeholder, kostnadsmessig sammenlignbar med et sorteringsanlegg. Alternativ 2, optisk posesortering, krever høy investering og har ingen inntekter da det kun sorteres ut poser. NIR posesortering krever mindre investering, men fortsatt ingen inntekter. Disse løsninger krever dermed økning av renovasjonsgebyrene på mer enn kr/husstand mer enn alternativ 4. Også alternativ 5 vil kreve ytterligere investeringer og høye driftskostnader for den begrensede plastmengde som produseres i samarbeidskommunene. Et felles anlegg på Østlandet er derimot et godt alternativ som bør vurderes. Det er derfor i denne rapporten vurdert 3 ulike utbyggingsmuligheter for alternativ 4, NIR sorteringsanlegg: Alternativ 4.1: Full utbygging Alternativ 4.2: Utbygging uten hard plast sortering Alternativ 4.3: Utbygging kun med blandet plast Dagens oppsamlings- og innsamlingskostnader De fleste kommunene har 2 beholdere, en for papir/papp og en for restavfall, samt en plastsekk for kildesortert plast. I tillegg har MOVAR en egen beholder for glass og metall. Halden har en delt restavfallsbeholder hvor den ene delen er for matavfall. Tabell 16, Dagens innsamlingskostnader for samarbeidskommunene Side 57 av 112

58 Ved bygging av et ettersorteringsanlegg kan kildesortering av plast opphøre og man sparer innsamlingen av denne fraksjonen, samt innkjøp av plastsekker. Ved at plast skal legges sammen med restavfallet vil man i MOVAR området muligens anskaffe en del nye større beholdere, mens i de andre kommunene antar at beholderstørrelsen er tilstrekkelig som i dag. Effekt av lavere komprimeringsgrad i innsamlingsbilene Det benyttes flere størrelser av komprimatorbiler avhengig av veistandard og fremkommelighet. Komprimeringsgraden i bilene vil variere, men en gjennomsnitt på 450 kg/m 3 er normalt. Ved å benytte grønn pose for matavfall i restavfallsbeholderen vil det være behov for å redusere komprimeringsgraden. I Oslo benyttes 350 kg/m3, mens RoAF benytter 400 kg/m3 som maksimal komprimeringsgrad. Dette gir en reduksjon på hhv. 22 og 12 %. Dette vil medføre mer transport for innsamlingen. Samtidig vil man spare en innsamling av kildesortert plast. For MOVAR har Energidata laget en ny beregning av oppsamlings- og innsamlingskostnader ved bygging av et ettersorteringsanlegg (benyttet 20% ekstra transport pga. redusert komprimering). Mill kroner/år 2015 Med ettersortering Oppsamlingskostnader 5,93 6,07 Innsamlingskostnader 29,31 28,59 Totalt 35,24 34,66 Tabell 17, Innsamlings- og oppsamlingskostnader Besparelsen er kr/år, tilsvarende 1,6% av dagens kostnader. Totale besparelser på ca. 6,5 mill. kr. pr. år ved å avslutte innsamling av kildesortert plast antas å dekke eventuelle lavere komprimeringsgrad i innsamlingsbilene, noe som eksempelet med MOVAR viser. Investeringer De tre alternativene er kalkulert basert på enhetspriser for prosessanlegget. Dette er priser som er mottatt i tilbud for IVAR prosjektet i Stavanger i 2014 og tillagt 5% pristillegg. Prisene er kalkulert i Euro og vekslingskurs som er benyttet er dagens kurs på 9,00 NOK/, mens skisseprosjektet for FREVAR var kalkulert med datidens kurs på 8,60 NOK/. Byggkostnadene er de samme som i skisseprosjektet for FREVAR, tillagt en prisstigning på 5,7% i henhold til gjeldende byggekostnadsindeks. Forskjellene i byggkostnader mellom alternativene er 300 m 2 mindre areal i sorteringshallen i alternativ 4.2 og 4.3, av totalt m 2 i alternativ 4.1. I tillegg kommer en etasje for garderober og undervisningsrom på ca. 300 m 2 i alle alternativene. Side 58 av 112

59 Investeringer for alternativene Alle tall i hele og i 2016 kroner FREVAR (2014) Alternativ 4.1, full utbygging Alternativ 4.2, Utbygging uten hardplastsortering Alternativ 4.3, Utbygging kun blandet plast Investering prosess Investering bygg Investering rullende maskiner Figur 44, Investeringskostnader for alternativene , pluss FREVAR Søylen for 2014 viser investeringene i FREVAR i det året. For det samme alternativet, alternativ 4.1, er beregnet anlegg med komplett plastsortering, også i ulike hardplastfraksjoner. Alternativ 4.2 sorterer ut hardplast fra den øvrige plasten, men ikke i ulike hardplastfraksjoner. Alternativ 4.3 sorterer ut plast, men all plast kommer ut som en samplet, blandet plast, fraksjon. Alternativ 4.1 benyttes for videre vurderinger da dette er det alternativet som gir best fleksibilitet for avsetning av de utsorterte fraksjoner. Driftsinntekter Driftsinntektene i anlegget kommer fra salg av utsorterte produkter som plast, blandet papir og metaller. Av totalt ca. 10 mill. kr pr år kommer ca. 65% fra plast, inkludert støtte fra Grønt Punkt Norge, 7% fra blandet papir og ca. 28 % fra metaller. Side 59 av 112

60 Tabell 18, Ettersorteringsanleggets inntekter I tabellen over er forbrenningskostnader dagens løsning oppført som inntekt. Modellen tar utgangspunkt i at det samarbeidskommunene i dag betaler for forbrenning av dagens restavfall direkte fra husholdningene i stedet betales inn til Ettersorteringsanlegget. Det må også overføres midler for å dekke inn investeringen i det nye ettersorteringsanlegget (Ekstra inntekter ettersorteringsanlegg). I tillegg er det beregnet å sette av i overkant av 5 millioner (i 2021) til informasjon og kommunikasjon mot samarbeidskommunenes husholdninger. På grunn av økende avfallsmengder vil inntektene øke i perioden. Prisene er holdt konstant i kr/tonn. Gate fee går ned som følge av at faste kostnader som kapitalkostnader reduseres på grunn av av lineær avskrivning, Dersom samarbeidskommunene går for en løsning der kommunene beholder eierskapet til avfallet, kan det være at kostnads- og inntektsfordelingen mellom kommunene blir annerledes (se kapittel " Konkurranse om fraksjoner etter sortering"). Driftskostnader Slik beregningene viser vil ca. 52 % av innkommende avfall fortsatt brennes. Det er benyttet samme gate fee som i dag. I tillegg er ca. 20% av innkommende avfall matavfall som er sortert ut i grønne poser. Disse må behandles i et biogassanlegg. Det er benyttet 600 kr/tonn for slik behandling for alle kommunene. Følgende driftskostnader må beregnes: kapitalkostnader (bygg og elektromekanisk) bemanningskostnader energikostnader Side 60 av 112

61 vedlikeholdskostnader drift av maskiner (hjullaster og gaffeltrucker) andre driftskostnader og administrasjonskostnader Kapitalkostnader Det er benyttet 4 % fast kalkulasjonsrente. Avskrivningstidene er valgt til: Bygg 40 år Maskiner 20 år Rullende maskineri (hjullaster) 7 år Det er benyttet lineær avskrivning. Dette medfører at kapitalkostnadene blir noe høyere i starten i forhold til slutten av perioden. I kapitalkostnadene er det inkludert reinvestering hvert 7. år for rullende maskineri. Bemanningskostnader Drift av ettersorteringsanlegget er planlagt med 8 operatører pluss en driftsleder. Det er benyttet en årskostnad på kr for driftspersonell og kr/år for driftsleder. Dette er en økning på 2 operatører for rengjøring/vedlikehold i forhold til skisseprosjektet og pga. økning av kapasiteten i forhold til RoAF. Energikostnader Følgende effektbehov er beregnet ut fra de installerte maskiner og teknisk utstyr i bygget. Alternativ Installert effekt Samtidighetsfaktor Netto effekt Alternativ kw 0,5 990 kw Alternativ kw 0,5 865 kw Alternativ kw 0,5 825 kw Tabell 19, Energikostnader for alternativene Totalt energiforbruk beregnes ut fra anleggets avfallsmengde og dermed driftstid. Det er benyttet 80 øre/kwh for beregning av energikostnadene. Vedlikeholdskostnader Ut fra erfaringer med tilsvarende anlegg er vedlikeholdskostnader for elektromekanisk anlegg beregnet til 1,0 % av investering og for bygget 0,5 % av investering. For poseåpner og kvern er det forutsatt 5 kr/tonn avfall. Drift av rullende maskiner Det er forutsatt at maskinene kjøpes inn og kapitalkostnader er beregnet. Drift av hjullaster er forutsatt til 160 kr/time, gaffeltruck 50 kr/time mens lift/vaskemaskiner er beregnet til 20 kr/time. Alle uten operatør. Side 61 av 112

62 Andre driftskostnader og administrasjonskostnader Disse kostnadene er beregnet til 5 kr/tonn for andre driftskostnader og 30 kr/tonn for administrasjonskostnader. For å oppnå ytterligere materialgjenvinning er det viktig at kildesortering av papir/papp og mat øker hos abonnentene og at man oppnår riktig sortering på gjenvinningsstasjonene. Likeså er det viktig å informere om selve anlegget for å motivere befolkningen. På RoAF mottas både foreninger, skoleklasser fra 4. klasse og bedrifter for omvisninger. Det er forutsatt en kostnad på ca. 5 mill. kr/år i slike kostnader, tilsvarende 50 kr/husstand. Totale driftskostnader Driftskostnader i 1000 kr Forbrenningskostnader rest Kostnader levering til biogassanlegg Sum varekostnader Kapitalkostnader Bemanningskostnader Elkostnader drift Oppvarmingskostnader Drift rullende maskineri Vedlikeholdskostnader maskineri Vedlikeholdskostnader bygg Trådkostnader presse Andre driftskostnader Informasjonskampanjer Adm. kostnader Sum driftskostnader Totale kostnader Tabell 20, Ettersorteringsanleggets driftskostnader Som tabellen viser er totale driftskostnader forholdsvis stabile, da nedgang i kapitalkostnader kompenserer for høyere avfallsmengder. Side 62 av 112

63 Konsekvenser for renovasjonsgebyret En økning i det årlige renovasjonsgebyret med kr 100 pr innbygger vil finansiere et nytt ettersorteringsanlegg I det følgende er det tatt utgangspunkt i at tidligere omtalt alternativ 4.1 velges. Investeringen i anlegget dekkes gjennom ekstra gate fee som igjen må inngå i selvkostregnskapet for avfallshåndtering. I tillegg er det beregnet ekstra kostnader knyttet til informasjon og kommunikasjon for å sikre optimal utnyttelse og bruk av anlegget. 120 Gebyrøkning pr innbygger Ekstra kostnad informasjon og kommunikasjon, kr/innbygger Ekstra kostnader ettersortering kr/innbygger Figur 45, Konsekvenser for renovasjonsgebyret, alternativ 4.1 For 100 kr/innbygger og år vil man kunne dekke de ekstra kostnadene som kommer for å innføre gjenvinning av matavfall samt øke gjenvinningsgraden av plast, papir/papp og metaller. Dette tilsvarer ca. 226 kr/husstand, år. Kostnader for de forskjellige seksjonene i anlegget Det er et ønske at hver av seksjonene i anlegget kalkuleres og inntekter/kostnader kalkuleres per seksjon. Resultatene er vist i tabellen under. Side 63 av 112

64 Kr/tonn Investering i for hele 1000 kr Inntekter Kapitalkost Energi Vedlikehold Sum mengden Posesortering Blandet plast Foliesortering Hard plast sortering Blandet papir Metaller Tabell 21, Kostnader for sortering av ulike fraksjoner Disse beregningene er utført med forutsetning om at ettersorteringsanlegget skal bygges. Bemanningen og andre kostnader er dermed faste selv om seksjonen ikke inkluderes. Derfor benyttes kun kapitalkostnader, energi og vedlikeholdskostnadene som kan spares om anleggsseksjonen ikke bygges. Posesorteringslinjen koster 38 kr/tonn med de forutsetningene som er gitt. I blandet plastfraksjonen inngår støtten fra GPN som inntekt, mens i folie- og hardplast sorteringen inngår kun inntekter for salg av utsorterte fraksjoner. Folie- og hardplast sortering er ikke lønnsomt uten støtte fra GPN. Den støtten som er innkalkulert er 1290 kr/tonn plast, dvs. det samme som kommunene får for kildesortert plast. Slik situasjonen er i dag gir betaler ikke GPN for sortering i norske anlegg, kun i utenlandske sorteringsanlegg. Det er forventet at dette blir endret om ikke lenge. Totalt er plastsorteringen lønnsom med 17 kr/tonn. Blandet papir er i balanse med 300 kr/tonn betaling for denne fraksjonen. Lønnsomheten er best for metaller, spesielt ikke magnetisk metall som aluminium. Det er klart at ettersortering av hard plast er den anleggsseksjonen som koster mest. Siden mange fraksjoner skal skilles ut med høy investering, kan det være en god løsning å samarbeide med andre anlegg om detaljsorteringen av hard plast. For å øke gjenvinningen av hard plast kan det være aktuelt å sette inn flere maskiner i fremtiden. Dette gjør det også mer interessant med samarbeid om hard plast sorteringen. Side 64 av 112

65 Følsomhetsberegninger Figur 46, Følsomhetsanalyse Grønt Punkt Norge har benyttet en støtteordning for innsamling av plast fra husstandene. Kommunene får denne støtten. For å øke materialgjenvinningen av plast er det forventet at også de økonomiske virkemidlene må justeres. Det er derfor å forvente at støtten heller økes, om et ettersorteringsanlegg etableres, enn at denne støtten faller bort. De to andre forholdene som vil kunne påvirke kostnaden i kr/innbygger mer enn 10% er lånerenten og avfallsmengdene. De øvrige forholdene vil ha mindre påvirkning enn 10% Side 65 av 112

66 Miljøforhold Utslipp til luft I utgangspunktet er det ikke noe utslipp til luft annet enn gjennom de avsugsystemene som er installert. Det legges til grunn at det kan skapes et lite undertrykk i hallene slik at man unngår luktplager til naboer. Det legges opp til at porter er lukket under normal drift når det ikke er trafikk inn og ut. Punktavsugene fra prosessutstyret renses i to posefiltre slik at støvinnholdet i utslippspunktene er <3 mg/m 3 luft. Støy Når det gjelder støykilder i anlegget er dette først og fremst fra kvern, sikt og NIR maskiner. De forskjellige kvernleverandørene har de siste årene redusert støynivået noe, men det må legges vekt på mest mulig støydemping av denne. Likeledes er trommelsikten innebygd, noe som reduserer støynivået. NIR maskinene støyer noe fra luftdysene. Innelukking og punktavsug fra disse reduserer støyen noe. Normalt støynivå er under 85 dba i sorteringshallene. Det er likevel nødvendig med hørselsvern når man arbeider i sorteringshallen. Trafikk Det forventes ikke noe økning i trafikkbelastningen i forhold til dagens aktivitet til forbrenningsanlegget. Nærmere trafikkanalyse kan gjennomføres når endelig plassering er fastlagt. Utslipp av klimagasser effekt ved økt gjenvinning Vi har foretatt en vurdering av endringer i utslipp av klimagasser knyttet til økt utsortering og materialgjenvinning av avfall, fremfor forbrenning med energiutnyttelse. Det understrekes at det ikke er gjennomført et samlet regnskap for klimautslipp knyttet til de aktuelle systemløsningene, kun endringer i forhold til dagens referansesituasjon. Det er i det følgende beregnet effekt for de mengdene som er prognosisert i perioden Materialstrømmene ut fra sorteringsanlegget er basert på forutsetninger i tidligere avsnitt. Det er foretatt en oppdatering av grunnlaget for fastsettelse av nøkkeltall. Det bygger på flere nyere klimaberegninger. Det er lagt vekt på å benytte kilder/nøkkeltall som i størst mulig grad bygger på en konsekvensbasert beregningsmodell som er egnet som grunnlag for beslutninger om valg av løsninger. Følgende hovedkilder er benyttet: Klimaregnskap for avfallshåndtering, fase 1 og 2. Østfoldforskning for Avfall Norge Side 66 av 112

67 Klimakalkulator for gjenvinning av emballasje 2009, Mepex/Misa for Grønt Punkt Norge Klimaberegninger for avfallshåndtering i Drammensregionen, Mepex for RfD IKS Klimafaktorer for jomfruelig produksjon av plast, Plastic Europe Endringer i ulike ledd i verdikjeden er vurdert. Innsamling fra husholdninger Når det gjelder innsamling av avfall så vil det bli ekstra innsamling for mat i 3-beholdersystemet, mens i alternativene 4.1 til 4.2 vil det ikke være behov for egen innsamling av hverken mat eller plast. Sorteringsanlegg Nytt sorteringsanlegg for avfall vil kreve en del elektrisk energi til alt maskinelt utstyr. Det er lagt til grunn en marginal el-produksjon basert på gasskraft, men med samlet virkningsgrad på 50 %. Det gir et nøkkeltall på 18 kilo CO 2 per tonn avfall inn. Energiutnyttelse forbrenningsanlegg Referanseløsningen er levering av restavfall til FREVARs anlegg på Øra. Det er valgt å legge til grunn en gjennomsnittsbetraktning for restavfall til energigjenvinning for 2013 som tilsier en gjennomsnittlig energiutnyttelse på ca. 98,6 %. Langtransport av avfall Når det gjelder langtransport av avfall kan det vurderes om materialgjenvinning av plast medfører økt transport i forhold til energiutnyttelse. Anlegget leverer i stor grad råvarer til ny produksjon, og dette må vurderes i forhold til transportarbeid til de alternative råvarene. Det er konservativt valgt å forutsette en ekstra avstand på ca km for avfallsråvarer fra sorteringsanlegget. Dette kan medføre ekstra klimautslipp på omlag 80 kg CO 2 /tonn avfall ved normale forutsetninger for veitransport. For transport av matavfall til biogass er det benyttet 0 km avstand, da det er lagt til grunn levering til FREVARs biogassanlegg. Utslipp og gevinster ved gjenvinning Når det gjelder utslipp ved gjenvinning, og gevinst ved at gjenvunnet materiale erstatter jomfruelig materiale eller fossilt brensel. Side 67 av 112

68 Sparte CO 2 utslipp i tonn/år LDPE HDPE PP PET skåler PET flasker PS Andre plastprodukter Blandet plast Sum plast Sum papir/papp Magnetisk metall Ikke magnetisk metall Sum metaller Spart innsamling Totalt CO2 spart egetforbruk oppføring bygg Totalt netto spart CO Tabell 22, CO2 besparelser I disse tallene er det tatt hensyn til at metaller fra slagg fra forbrenningsanlegget gjenvinnes i dagens løsning med forbrenning av alt restavfall. Det er forutsatt 80 % og 65 % gjenvinning for hhv. magnetisk og ikkemagnetisk metall. Disse beregningene bygger på angitte kilder. Følgende forutsetninger nevnes spesielt: Gevinst ved energiutnyttelse av de ulike avfallstyper baserer seg på at produsert energi erstatter naturgass, eller 75 % fyringsolje og 25% nordisk elektrisitet som gir omtrent det samme resultatet Verdier er knyttet til faktisk mengde plast som blir materialgjenvunnet etter aktuelt tap i prosessen I figuren er årlige sparte klimagassutslipp vist i tilsvarende antall biler (gjennomsnittlig forbruk). Figur 47, CO2 besparelser tilsvarende antall biler Side 68 av 112

69 Figur 48, CO2 besparelser målt i kroner pr år Side 69 av 112

70 Organisering Aktuelle selskapsformer I det følgende belyses alternative organisasjonsformer for eierskap til sorteringsanlegget, basert på de kriteriene som er viktige og omforent i prosjektgruppa. Det anbefales at det etableres et IKS som eier og drifter ettersorteringsanlegget Generelt Et sentralt forhold ved valg av organisasjonsform er naturlig nok hvilke oppgaver den planlagte sammenslutningen skal ha. Det er vanlig å skille mellom oppgaver som kommunene tar på seg frivillig og oppgaver som kommunene er pålagt ved lov. Når en kommune frivillig tar på seg en oppgave, står kommunen i utgangspunktet temmelig fritt til å velge hvordan aktiviteten skal organiseres. De meste aktuelle organisasjonsformene for samarbeid mellom kommuner er: Privatrettslige sammenslutninger (i praksis aksjeselskap da stiftelse, forening, og samvirkeforetak må anses uaktuelle for denne virksomheten). Interkommunale selskap (lov av om interkommunale selskap) Interkommunalt samarbeid (Kommuneloven 27) I tillegg til oppgavene som skal utføres, er det viktig å ha oversikt over hvordan rammeregelverket vil virke inn på samarbeidet, for eksempel hvordan sammenslutninger skal behandles i skattemessig og avgiftsmessig sammenheng, og i forhold til regelverket om offentlige innkjøp og statsstøtte. En egenskap ved et samarbeid som gjennomgående har stor betydning for forholdet til omverden, er om samarbeidet er et eget rettssubjekt. I så fall vil samarbeidet (selskapet) selv kunne være part i avtaler med private og offentlige instanser. Selskapet vil også som eget rettssubjekt ha parstevne om det skulle bli involvert i rettssaker eller forvaltningssaker. Når et selskap er et eget rettssubjekt har selskapet et selvstendig ansvar for sine plikter. En kreditor som ikke får betalt ved forfall, vil alltid kunne søke dekning i selskapets egne midler. Dersom selskapet ikke har tilstrekkelige midler til å dekke kravet, vil spørsmålet om kreditor kan kreve dekning av selskapets deltakere avhenge av organisasjonsformen. Et selskap der deltakerne hefter for selskapets plikter utover innbetalt kapital blir omtalt som selskap med ubegrenset (solidarisk/ delt proratisk) ansvar eller som ansvarlige selskap, mens et selskap der deltakerne ikke er ansvarlige for selskapets plikter blir omtalt som et selskap med begrenset ansvar. Side 70 av 112

71 Kommunalt foretak etter lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner kap 11 Kommunale foretak (KF) er regulert av kommuneloven kapitel 11. Reglene her er utformet med sikte på at det kommunale foretaket skal være et redskap for organisering av kommunens mer forretningspregede virksomhet. Et kommunalt foretak er en organisatorisk utskilt og ganske frittstående del av kommunens forvaltning, men er ikke et eget rettssubjekt. En konsekvens av dette er at bedriften ikke har egne retter og plikter, og at det er kommunen som i siste instans er part i foretakets avtaler og som hefter for de plikter foretaket tar på seg. Et kommunalt foretak kan heller ikke ha partsstilling overfor domstoler eller andre myndigheter. Et kommunalt foretak etter Kommuneloven kap 11 er en organisasjonsform som bare kan benyttes for en aktivitet eller virksomhet som kommunen fullt ut selv eier. Foretak som har andre og/eller private eiere i tillegg til kommunen, kan ikke organiseres som kommunalt foretak. Vertskommune Vertskommunemodellen etter Kommuneloven 28 a til 28 k er utviklet for samarbeid mellom kommuner på områder som har forvaltningsmessig karakter, det vil si at modellen har som et overordnet mål å legge til rette for samarbeid mellom kommuner om lovpålagte oppgaver. Det kan også foreligge et ikke lovregulert, men avtaleregulert vertskommunesamarbeid. Vertskommunemodellen medfører normalt at en kommune overlater bestemte oppgaver og vedtakskompetanse til en annen kommune (vertskommunen). Organiseringen medfører ikke etablering av et nytt og eget rettssubjekt. Interkommunalt samarbeid etter lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner 27 Kommuneloven 27 regulerer en samarbeidsordning der flere kommuner oppretter et særskilt styre for å løse felles oppgaver. Styret kan bare ha begrenset kompetanse, jf. uttrykket drift og organisering i loven. Forskriften ble utformet med sikte på samarbeid om for eksempel bygging og drift av anlegg for strøm- eller vannforsyning, kloakk og renovasjon. Avgrensningen drift og organisering er antatt å hovedsakelig innebære at et interkommunalt samarbeid ikke vil kunne gjøre vedtak som innebærer utøvelse av offentlig myndighet. Omfanget av kompetansen til styret vil følge av vedtaket om delegasjon av kompetanse i de enkelte kommunene. Et interkommunalt samarbeid er ikke detaljregulert i loven. Dette gjør at kommunene står fritt til selv å bestemme en hensiktsmessig organisering av samarbeidet. Det kan være tale om litt løsere former for samarbeid hvor kommunene ikke overfører vedtaks- eller representasjonskompetanse, eller det kan etableres egne styrer med kompetanse til å binde deltakerkommunene, og som også kan opptre utad. Slike samarbeid vil normalt være en integrert del av kommunen (ikke eget rettssubjekt), men kan i visse tilfeller også være et eget rettssubjekt noe Høyesterettsdom inntatt i Rt s. 623 er et eksempel på. Saken gjaldt en arbeidsrettssak og distriktssenteret (ikke de syv samarbeidskommunene) ble ansett som arbeidsgiver i juridisk forstand, noe som bygget på at distriktssenteret var et eget rettssubjekt. Samarbeidskommunene pliktet derfor ikke å tilby de oppsagte medarbeiderne passende ledige stillinger i kommunene. Illustrerende i forhold til at 27- samarbeid ikke passer godt hvor det er mange samarbeidskommuner er følgende uttalelse i dommen: Side 71 av 112

72 «En virksomhet som bygger på en samarbeidsavtale mellom en rekke kommuner, vil nok oftere anses som et eget rettssubjekt enn et samarbeid mellom to eller tre kommuner. I et samarbeid hvor mange kommuner deltar, vil det ofte være et sterkt behov for å tillegge styret kompetanse til å binde virksomheten uten å måtte innhente samtykke fra deltakerkommunene». Hvis virksomhet i selskapslovens forstand er etablert vil det være i strid med forbudet i selskapsloven 1-1 nr. 5 om at kommuner, fylkeskommuner og IKS ikke kan være deltagere i (registrert eller uregistrert) ansvarlige selskaper eller kommandittselskaper. Et kommunalt samarbeid som utgjør virksomhet i selskapslovens forstand må derfor organiseres som IKS eller aksjeselskap. Hvor vidt et interkommunalt samarbeid kan være et eget rettssubjekt må vurderes ut fra en konkret vurdering av aktiviteten i samarbeidet. Momenter i vurderingen er omfanget på formuesmassen tilsluttet samarbeidet og graden av selvstendighet for styret i forhold til deltakerne. Dess større kompetanse styret i et kommunalt samarbeid har til å utarbeide budsjett, ta opp lån, fatte vedtak i personalsaker, representere den aktuelle aktiviteten utad, osv, dess lengre trekker dette i retning av at samarbeide er en selvstendig enhet. Styret er det øverste organet for samarbeidet og får delegert kompetanse til å ivareta de aktuelle felles oppgavene. Det enkelte kommunestyret kan ikke instruere styret, men må styre gjennom representantene sine. Det er bare kommuner og fylkeskommuner som kan være deltakere i et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27. I tillegg kan også interkommunale selskap være deltakere i slike selskap. Private aktører kan ikke gå inn som deltaker i et interkommunalt samarbeid, men et interkommunalt samarbeid kan omfatte rollen som aksjonær i et aksjeselskap (selv om formelle aksjonærer vil være kommunene som sådan). I interkommunale virksomheter vil deltakerne kunne avtale ansvarsformen seg imellom. Utad må det likevel legges til grunn at deltakerne står solidarisk ansvarlig for de samlede pliktene i samarbeidet, med mindre noe annet er avtalt med den enkelte kreditor. Et interkommunalt samarbeid etter Kommuneloven 27 må ha vedtekter som minst omfatter: Styrets sammensetning og hvordan det skal velges Området for samarbeidets virksomhet Hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd til virksomheten Hvorvidt samarbeidet skal ha myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske plikter Uttreden fra og oppløsning av samarbeidet Utover dette står deltakerne fritt til å regulere andre forhold i vedtektene til det kommunale samarbeidet. Interkommunalt selskap etter lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskap Denne organisasjonsformen er normalt mest aktuell for utøvelse av næringsvirksomhet. Loven setter likevel ikke grenser for hvilken type virksomhet som kan organiseres etter denne selskapsformen. I et interkommunalt selskap har ledelsen en videre kompetanse enn ved et interkommunalt samarbeid, men også her er det lagt vekt på at deltakerkommunene skal kunne ha mer direkte styring og kontroll med selskapet enn det som er tilfelle for et aksjeselskap. Side 72 av 112

73 Siktemålet var å tilpasse organisasjonsformen til virksomheter med større eller mindre preg av næringsvirksomhet. Dette ble gjort ved at ledelsen i et interkommunalt selskap har forholdsvis stor grad av økonomisk og forretningsmessig selvstendighet i forhold til deltakerne, her medregnet at bedriften har sin egen formue som ledelsen kan disponere over. I et interkommunalt selskap hefter deltakerkommunene ubegrenset i beløp innenfor rammen av sin deltagerbrøk (pro rata ansvar), jf. IKE-loven 3: «Den enkelte deltaker hefter ubegrenset for en prosent- eller brøkdel av selskapets forpliktelser». Interkommunale selskap er den eneste selskapsformen for interkommunalt samarbeid hvor deltakerne har beløpsmessig ubegrenset ansvar. Et interkommunalt selskap er et eget rettssubjekt. Dette medfører at selskapet er part i avtaler med private og offentlige instanser. Selskapet vil også ha partsevne om det skulle være involvert i rettssaker eller forvaltningssaker. Det er selskapsavtalen som er det rettslige grunnlaget for samarbeidet mellom kommunene etter denne loven. Kommunene utøver eierskapet sitt, og dermed eierstyringen, gjennom representantskapet. Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt selskap og skal ha minst en representant fra hver kommune. Representantene blir oppnevnte av de respektive kommunestyrene. Det enkelte kommunestyre har instruksjonsrett overfor sine egne medlemmer i representantskapet. Både kommuner, fylkeskommuner og andre interkommunale selskap kan være deltakere i interkommunale selskaper. På samme måte som for et interkommunalt samarbeid kan ikke staten, aksjeselskap eller andre private aktører være deltakere i et interkommunalt selskap. Lov om interkommunale selskap er bygd opp med aksjeloven som modell. På særlig fire punkter er det likevel forskjeller med grunnlag i at kommunene skal kunne ha større kontroll: For det første har lov om interkommunale selskap et særskilt system for representasjon i representantskapet. Representasjonsreglene går ut på at kommunestyret skal oppnevne medlemmene i representantskapet og at denne kompetansen ikke kan delegeres. Kommunene kan velge sine representanter ved forholdstallsvalg. For det andre er det enkelte saker som i et aksjeselskap hører inn under styrets alminnelige forvaltningsansvar, men som i et interkommunalt selskap må behandles i representantskapet. Dette gjelder behandling av selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan, salg av fast eiendom eller andre vesentlige eiendeler og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. For det tredje er det enkelte funksjoner som i et aksjeselskap ligger til generalforsamlingen, som i et interkommunalt selskap er lagt til kommunestyret i deltakerkommunen. Dette gjelder endringer i selskapsavtalen, vedtak om utelukking og oppløsning. For det fjerde har lov om interkommunale selskap enkelte spesielle regler for økonomistyring som ligger tett opp til Kommunelovens regler om økonomiske forhold. Etter lov om interkommunale selskap 4 må et interkommunalt selskap ha en selskapsavtale som minst omfatter: Selskapets foretaksnavn Hvem som er deltakere Selskapets formål I hvilken kommune selskapet skal ha sitt hovedkontor Side 73 av 112

74 Antallet styremedlemmer Deltakernes innskuddsplikt og deltakernes andre plikter overfor selskapet Den enkelte deltakers eierdel i selskapet og den enkelte deltakers ansvarsdel i selskapet dersom denne avviker fra eierdelen Antallet medlemmer i representantskapet og hvor mange medlemmer den enkelt deltaker skal oppnevne Om selskapet skal ha kunne ta opp lån, og i tilfelle hva som skal være høyeste ramme for selskapets samlede låneopptak Deltakerne står fritt til også å ta inn andre forhold i selskapsavtalen. Aksjeselskap etter lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap Aksjeselskap er regulert av lov 13. juni 1997 nr. 44 (Aksjeloven). Denne organisasjonsformen er i utgangspunktet myntet på private aktører og er utviklet for virksomheter med økonomisk formål. Det er likevel ingenting i veien for at også kommuner kan organisere sine interesser gjennom et aksjeselskap. Et aksjeselskap er et eget rettssubjekt med egne rettigheter og plikter. Aksjeeierne hefter ikke for selskapets forpliktelser. Dette medfører at aksjeselskapet sine kreditorer bare kan rette sine krav mot selskapet, og at aksjeeierne ikke kan gjøres ansvarlige for mer enn aksjeinnskuddet (med mindre det er gitt særskilte garantier). Aksjeloven inneholder detaljerte regler om stifting av selskapet, selskapskapitalen og utbytter, aksjeovergang, generalforsamlingen, selskapets ledelse og forvaltning, kapitalendringer, opphør osv. Et aksjeselskap skal til enhver tid ha en egenkapital som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet, jf aksjeloven 3-4. Det er styret i selskapet som har ansvaret for forvaltningen av selskapet, og at virksomheten er forsvarlig organisert, jf Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjett for virksomheten. Videre må styret holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter og sørge for at virksomheten, regnskapet og formuesforvaltningen er underlagt tilfredsstillende kontroll. Kommuner kan være aksjonærer i et aksjeselskap alene, sammen med andre kommuner, sammen med andre offentlige rettssubjekt, og sammen private aktører. Organisering av samarbeidsprosjektet "Sentralt sorteringsanlegg" i et aksjeselskap innebærer i utgangspunktet at den demokratiske (kommunale) styringen og kontrollen skjer indirekte gjennom generalforsamlingen og oppnevnelse av styrerepresentanter. En kommune vil likevel ha god styring på virksomheten i et aksjeselskap så lenge kommunen har et flertall av aksjene (stemmer og kapital) i selskapet. Dersom en kommune ikke har slikt flertall og ønsker større grad av styring i bestemte spørsmål så må dette i praksis ordnes ved aksjonæravtale med andre aksjonærer slik at man til sammen representerer flertallet av stemmene. For vedtektsendring kreves det 2/3 flertall. Stifterne/aksjonærene står fritt til også å regulere andre forhold i selskapets vedtekter. Det er også mulig, og i større forhold også vanlig, at aksjonærene regulerer ulike forhold i en egen aksjonæravtale. Det er ved fremforhandlingen av vedtektene og aksjonæravtalen at den enkelte kommune for egen del og kommunene samlet sett må forsikre seg om at man får den hensiktsmessige balansen mellom eierstyring og velfungerende styre/daglig ledelse. Side 74 av 112

75 Aksjeloven bygger på at styrets ansvar for forvaltningen skal være en realitet, og hvis de fleste spørsmål av noen betydning skal opp i generalforsamlingen vil styrets rolle undergraves og saksbehandlingen bli lite effektiv. Aksjeselskapsformen er med andre ord ikke tilpasset tilfeller hvor det foreligger et omfattende eierstyringsbehov. Etter Aksjeloven 4 må et aksjeselskap ha vedtekter som minst omfatter: Selskapets bedriftsnavn Selskapets formål I hvilken kommune selskapet skal ha sitt hovedkontor Hvor stor aksjekapitalen skal være Aksjenes pålydende Antallet styremedlemmer, eventuelt minste og høyeste antall medlemmer Om det skal være flere enn en daglig leder Hvilke saker som skal behandles på ordinær generalforsamling Deltakernes innskuddsplikt og deltakernes andre plikter overfor selskapet Den enkelte deltakers eierdel i selskapet og den enkelte deltakers ansvarsdel i selskapet dersom denne avviker fra eierdelen Samvirkeforetak etter lov 29. juni 2007 nr. 81 om samvirkelag Et samvirkeforetak er et eget rettssubjekt hvor deltakerne ikke hefter for selskapets plikter ut over innskudd ved tegning av medlemskap. Et samvirkeforetak skal først og fremst ivareta deltakernes interesse. Et samvirkeforetak skal således fremme medlemmene sine økonomiske interesser ved at medlemmene deltar i virksomheten, enten som leverandør, kjøper eller på annen liknende måte. Det er videre et vilkår at overskuddet enten må bli liggende tilbake i selskapet eller deles ut til medlemmene basert på omfanget av omsetning med selskapet. Med grunnlag i at samarbeidet om "ettersorteringsanlegg" ikke er ment å være en sammenslutning som først og fremst skal ivareta medlemmenes økonomiske interesser etter vanlige samvirkeprinsipp, blir det lagt til grunn at det er mindre aktuelt å etablere samarbeidet som et samvirkeforetak. Andre selskapsformer Karakteristisk for ansvarlige selskap (ANS, DA, KS osv) er at en eller alle deltakerne har et ubegrenset evt. delt ansvar for selskapets gjeld og forpliktelser. Selskapsformen er regulert i lov av 21. juni 1985 nr 83 om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper (Selskapsloven). Hovedregelen etter Selskapsloven 2-4 første ledd er at selskapsdeltakerne svarer en for alle og alle for en for selskapets plikter, dvs. at deltakerne svarer solidarisk for selskapets gjeld. Prorataansvar kan avtales (delt ansvar - DA). Av Selskapsloven 1-1, 5. ledd, følger at en kommune, fylkeskommune eller interkommunalt selskap ikke kan være deltaker i ansvarlig selskap eller kommandittselskap etter loven. Vi finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på ansvarlige selskap og kommandittselskap i denne rapporten. Side 75 av 112

76 Offentlig Privat Samarbeid (OPS) OPS er ikke en egen selskapsform, men en kontraktsbasert form for samarbeid mellom offentlige og private aktører. Den private aktøren tar ansvaret for planlegging, bygging, finansiering, drift og vedlikehold av bygg eller infrastruktur. En slik avtale inngås etter konkurranse i henhold til Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Den private aktøren vil måtte forrente investert kapital over kontraktsperioden, mot leieinntekter fra den offentlige aktøren. Avtalene inngås over lang tid, vanligvis år og for prosjekter med forutsigbarhet og tilsvarende langsiktighet som veier, jernbane, havner o.l. Etter vår vurdering vil et ettersorteringsanlegg være mindre egnet for OPS. Regulatorisk og teknologisk er bransjen i stor endring og det er vanskelig å forutse krav, forventninger og muligheter om 20 eller 30 år. Den private aktøren vil måtte prise inn usikkerheten i leieprisen og det er rimelig å anta at en slik løsning vil bli høyere. Alt annet likt må vi også anta at finansieringen vil bli dyrere for en slik privat aktør enn den vil bli for en offentlig aktør med økonomisk garanti. Samarbeidskommunene vil måtte regulere utviklingen i og av anlegget gjennom avtaler, og har ingen mulighet til direkte å påvirke utviklingen utover det som er hjemlet i avtalen. Her kan den private aktørens behov for forrentning på kapital komme i konflikt med samarbeidskommunenes behov eller ønske om øket gjenvinning, redusert CO 2 utslipp eller annet som krever endring, nyinvestering eller annen form for utvikling. Side 76 av 112

77 Skattemessige forhold Generelt om skattemessige forhold Håndtert riktig, vil virksomheten være skattemessig nøytralt, uavhengig av organisasjonsform Vi legger til grunn at aktiviteten med å legge til rette et "Sentralt sorteringsanlegg", ikke først og fremst skal ha økonomisk vinning som formål, men at dette i utgangspunktet skal være et selvkostprosjekt. Med dette som utgangspunkt vil skattemessige forhold være av mindre betydning for valg av organisasjonsform. Det skal likevel kommenteres at en skattepliktig aktør (IKS, AS) i visse tilfeller kan komme i skatteposisjon selv om prosjektet totalt sett ikke skal ha økonomisk vinning, for eksempel dersom selskapet vil ha positive inntekter et år og negative inntekter et senere år (spørsmål om periodisering av inntekter og kostnader). Kommuner er fritatt for skatteplikt, jf skatteloven 2-30, 1. ledd, bokstav c, med de unntak som følger av Skatteloven 2-5. Av Skatteloven 2-5 følger blant annet at en kommune med noen unntak er skattepliktig for eiendom og innretninger utenfor kommunens område. Kommuner er imidlertid eksplisitt fritatt for skatteplikt for håndtering av husholdningsavfall fra kommunens egne innbyggere som utgjør kommunens lovpålagte plikt etter forurensningsloven 29, 30 og 31, jf. 34. Skattefriheten gjelder for alle stadier i avfallsprosessen for slikt avfall. I forhold til skatteloven 2-5 (se om skatteloven 2-32 under) er kommuner skattepliktige for tjenester som håndtering av husholdningsavfall fra andre kommuner og/eller næringsavfall. Både et IKS og et AS er skattepliktige, jf skattelova 2-2, 1. ledd, bokstav a og g. På selskapsnivå vil skatteplikten i all hovedsak være lik for et IKS og et AS, dvs selskapene har alminnelig skatteplikt med p.t. 25 % inntektsskatt på netto inntekter/gevinster. Hverken et IKS eller et AS er formuesskattepliktig, jf *skattelova 2-36, 1. ledd. Alle juridiske personer som i utgangspunktet er skattepliktige, herunder kommuner som er skattepliktige som fastsatt i skatteloven 2-5, kan etter skatteloven 2-32 bli ansett som fritatt for beskatning hvis foretaket ikke har erverv til formål. Skattedirektoratet har i to publiserte uttalelser lagt til grunn at håndtering av kommunenes lovpålagte plikt knyttet til husholdningsavfall kvalifiserer for skattefrihet etter skatteloven Forutsetningene er 1) at virksomhetene drives etter selvkostprinsippet og 2) at håndteringen er begrenset til å gjelde håndteringen av husholdningsavfallet for eierkommunene. Sakene gjaldt et aksjeselskap eid av aksjeselskaper som er heleid av kommuner og av interkommunalt selskap. Selskapet mottar husholdningsavfall fra eierkommunene og konkurranseutsatt avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner, men ikke konkurranseutsatt husholdningsavfall. Vi siterer Skattedirektoratets konklusjon i den siste uttalelsen (publisert i Utv s. 898): 1. Eierkommunenes lovpålagt håndtering av eget husholdningsavfall er virksomhet som etter sin art kommer inn under skattefritaket i skatteloven Dette omfatter: innsamling, sortering, lagring, materialgjenvinning, ombruk, utnyttelse av energien (produksjon og levering/omsetning av strøm og varme) av dette avfallet. Det er en forutsetning kommunene priser avfallsgebyrene til selvkost. 2. Inntekter fra konkurranseutsatt avfallshåndtering (avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner og fra husholdningsavfall fra andre kommuner enn Side 77 av 112

78 eierkommunene), og sluttbehandling av dette, kommer ikke inn under skattefritaket i skatteloven 2-32 første ledd. 3. Hvis omfanget av den skattefrie aktiviteten er så stor at virksomheten kommer inn under skatteloven 2-32 første ledd, vil inntekten fra konkurranseutsatt avfallshåndtering herunder sluttbehandling være skattepliktig økonomisk virksomhet etter skatteloven 2-32 annet ledd. 4. Inntekter fra (energi)gjenvinning og annen sluttbehandling av avfallet allokeres til henholdsvis skattefri/skattepliktig inntekt i samme forhold som vekten av kommunenes eget husholdningsavfall og vekten av det konkurranseutsatte avfallet. I tillegg til selvkostdrift og begrensningen i virksomheten til å gjelde eierkommunenes husholdningsavfall bør de generelle kriteriene om at det ikke skal foretas utbytteutdeling og at et eventuelt avviklingsoppgjør skal anvendes til samme formål som selskapets fremgå av vedtektene. Dokumentavgift Etter lov om dokumentavgift av 12. desember 1975 nr 59 7 og tilhørende stortingsvedtak skal det svares dokumentavgift ved tinglysing av hjemmelsoverføring av fast eiendom til ny eier. Dokumentavgiften utgjør 2,5 % av salgsverdien på eiendommen, her medregnet bygninger og faste anlegger. Ved førstegangs overføring av en selvstendig og i sin helhet nyoppført bygning som ikke er tatt i bruk, og ved overføring av bygg under arbeid, skal det bare betales dokumentavgift av salgsverdien på tomten. Dokumentavgift blir utløst hver gang hjemmelen til en fast eiendom blir tinglyst på et nytt rettssubjekt. Om kommunene, Movar og Frevar organiserer sorteringsanlegget som et IKS eller AS vil i utgangspunktet ikke bety noe for dokumentavgiften. Dokumentavgift blir ikke utløst ved salg av aksjeselskap som eier den faste eiendommen. Dokumentavgift blir ikke utløst ved overføring av hjemmelen på eiendommer ved fusjon og fisjon av aksjeselskap. Skattemessige konsekvenser ved en eventuell senere endring av selskapsmodell Et IKS kan omdannes til aksjeselskap uten gevinstbeskatning og uten at det utløser dokumentavgift. Virksomhetsoverføringer er ikke merverdiavgiftspliktig, men en justeringsforpliktelse må overføres i henhold til egen avtale. Skatte- og avgiftsmessig er det ingen kontinuitetsregler hva gjelder overgang fra AS til IKS. Dette er således en skattemessig transaksjon (men gevinst er antagelig ikke stor) som utløser dokumentavgift ved tinglysing av hjemmelsoverføring. Merverdiavgiftsreglene er de samme uansett retning på omdannelsen. Side 78 av 112

79 Merverdiavgift I utgangspunktet foreligger full fradragsrett uavhengig av organisasjonsform Avfallshåndtering anses som avgiftspliktige tjenester, jf merverdiavgiftslovens 3-1. Det skal dermed beregnes mva ved omsetning av tjenester knyttet til innhenting, sortering osv. av avfall. Utgangspunktet er derfor at det foreligger full fradragsrett for slik virksomhet uavhengig av organisasjonsform. For at ordinære private rettssubjekter (AS, DA osv) skal bli mva registrert kreves det at virksomheten drives i næring. Dette er ikke et krav for offentlig virksomhet. Vi antar imidlertid at dette får lite betydning da vi vanskelig kan se for oss at en virksomhet av den størrelsen det her er snakk ikke skulle drives i næring i merverdiavgiftslovens forstand. Videre legger vi til grunn at tjenestene skal omsettes til kommunene og det vil i tilfelle være interessefellesskap. Da dette er prisregulert virksomhet vil vanskelig skatte- og avgiftsmyndighetene kunne justere vederlaget under henvisning til armlengdeprinsippet. Organisasjonsform for anlegget er derfor mva-nøytralt. Dersom det skulle være aktuelt å leie ut anlegget vil også dette være mva nøytralt. Vi gjør oppmerksom på at dersom det gjøres endringer i strukturen etter at anlegget er påbegynt vil det kunne medføre avgiftsmessige problemstillinger knyttet til justeringsreglene for merverdiavgift. Vi påpeker at kostnader til prosjektering av anlegget bør fakturers til det rettssubjekt som skal oppføre og drifte anlegget slik at disse kostnadene blir fradragsberettigete. Etter vår oppfatning vil generelle kostnader nyttet til planlegging av anlegget og samarbeid mellom kommunene være kompensasjonsberettiget for de involverte kommunene da vi anser dette som ledd i kommunens organisering av lovpålagte oppgaver. Side 79 av 112

80 Lov om offentlige innkjøp Generelt Det er tre regelsett med utgangspunkt i EØS-avtalens konkurranseregler som må tas i betraktning ved organisering av kommunal virksomhet. Det er for det første de generelle konkurransereglene som også gjelder offentlig eide virksomheter. Det andre er statsstøtteforbudet som setter grenser for det offentliges muligheter til å støtte næringsvirksomhet. Det tredje regelsettet er detaljerte prosessuelle regler om hvordan offentlige innkjøp skal gjøres (LOA/FOA). For disse kommunene vil det være statsstøttereglene og reglene om offentlig innkjøp som er de mest aktuelle. I dette notatet omtaler noen særlige forhold om offentlige innkjøp i forhold til om det "Sentrale sorteringsanlegget" skal organiseres som et interkommunalt selskap eller som et aksjeselskap. Vi tar således ikke sikte på å gjennomgå reglene om offentlig innkjøp i sin fulle bredde. Ny lov om offentlige anskaffelser og nye forskrifter er vedtatt med ventet ikrafttredelse fra Utskilling av virksomhet til et eget rettssubjekt Kommuners kjøp av varer og tjenester er regulert av Innkjøpsloven (lov om offentlige anskaffelser) av nr 69 og Innkjøpsforskriften. Reglenes utgangspunkt er at prosedyrene må følges når kommunene inngår avtaler om kjøp av varer og tjenester fra eksterne leverandører. Samtidig er det lovens utgangspunkt at reglene om offentlig innkjøp ikke gjelder når kommunene utfører arbeid og funksjoner selv, eller når kommunene inngår avtale med andre deler av samme kommune, for eksempel en annen avdeling eller en kommunal bedrift som er en del av samme rettssubjekt som kommunen. At kommunene må følge innkjøpregelverket ved innkjøp av varer og tjenester fra eksterne leverandører gjelder som utgangspunkt også dersom tjenestene blir kjøpt inn fra et kommunalt selskap som er et eget rettssubjekt. Dersom samarbeidskommunene velger å gå for en modell der kommunene stifter et aksjeselskap eller et interkommunalt selskap som skal eie og/eller drifte sorteringsanlegget, vil det være et spørsmål om selve tildelingen av disse oppgavene til selskapet må lyses ut på forhånd. Utlysing av oppdraget kan unnlates og oppgaven kan tildeles som enerett på nærmere vilkår. Enerettsunntaket er forankret i forskrift 1-3 (2) bokstav h til lov om offentlige anskaffelser og er veletablert i EU-retten. Vilkårene for å tildele enerett er: Organet som tildeles kontrakten må selv være et offentligrettslig organ som definert i anskaffelsesforskriften 1-2. Dette omfatter sammenslutninger dannet av en eller flere kommuner, slik som IKS eller AS. Privat eierskap utelukker at unntaket for egenregi kan benyttes, uavhengig av om eierandelen er minimal og ikke gir styringsrett i selskapet. Senere inntreden av private eiere i et selskap som er tildelt en kontrakt etter reglene om egenregi kan medføre at kontrakten må konkurranseutsettes. Det må være tale om et tjenestekjøp Organet må ha fått tildelt en enerett på vedkommende tjenesteområde i henhold til kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak Tildelingen må være forenlig med EØS-avtalen Side 80 av 112

81 Henvisningen til EØS-retten innebærer at eneretten må kunne begrunnes med tvingende eller allmenne hensyn som er tilstrekkelig tungtveiende til at de går foran konkurransehensynene, samt at de aktuelle hensynene ikke kan ivaretas med andre og mindre inngripende midler. Det er klart at kommunal innsamling og behandling av husholdningsavfall kvalifiserer.de enkelte bystyrer fatter vedtak om å tildele selskapet slik enerett, dette må fremgå av selskapets vedtekter/selskapsavtale, renovasjonsforskriftene og kunngjøres. Etter gjeldende rett kan det således tildeles enerett for behandling av husholdningsavfall. I dag blir om lag en fjerdedel av husholdningsavfallet behandlet ved enerettsavtaler. Resten av avfallet behandler kommunene i egenregi eller gjennom å konkurranseutsette behandlingen 3. Vil reglene om offentlige innkjøp gjelde Ettersorteringsanlegg IKS eller AS? Loven om offentlige innkjøp gjelder i utgangspunktet for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentlig rettslige organ. Et aksjeselskap vil derfor som hovedregel ikke være omfattet av reglene. Det følger likevel av loven at den også gjelder for andre rettssubjekt, for eksempel et IKS og et AS, som er nært knytt til kommunale eller fylkeskommunale myndigheter. Som nært tilknyttet selskap vil være selskap som hovedsakelig er finansiert av kommunen, kontrollert av kommunen eller som har en administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av kommunen. Med finansiert i denne sammenheng må sees hen til både den egenkapital som kommunen har gått inn med i selskapet (og som gjerne reflekterer eierskarskapet i selskapet), og eventuelle andre finansielle bidrag til selskapet. Det er på det rene at et IKS er nært tilsluttet kommunene, og det samme gjelder et AS når det er på det rene at det er kommunene som eier/finansierer selskapet. Så lenge sorteringsanlegget er eiet/finansiert av kommunene, enten direkte eller indirekte via KF eller IKS vil reglene om offentlige innkjøp således gjelde uavhengig av om sorteringsanlegget blir etablert som et interkommunalt samarbeid, interkommunalt selskap eller som et aksjeselskap. Konkurranse om fraksjoner etter sortering Fredrikstad kommune har eget anlegg for forbrenning av restavfall og til foredling av matavfall til biogass, organisert i det kommunale foretaket Frevar KF. Kommunen ønsker derfor selv å kunne håndtere disse fraksjonene fra ettersorteringsanlegget og ikke konkurranseutsette sin del av fraksjonene. I utgangspunktet skal de salgbare fraksjonene og avhendingen av de det må betales for, konkurranseutsettes i henhold til LOA/FOA. Dette er ikke hensiktsmessig for Fredrikstad som har egne anlegg for forbrenning og biogassforedling. For å løse dette må kommunene beholde eiendomsretten til eget avfall gjennom sorteringsprosessen. Det betyr at Ettersorteringsselskapet kun utfører tjenesten sortering og leverer avfallet ferdig sortert tilbake til kommunen som eier det. På denne måten vil Fredrikstad kunne sende sine restfraksjoner og matavfall til egne anlegg uten konkurranse. De øvrige kommunene må utlyse konkurranse, der også Frevar kan være med å konkurrere på like vilkår som øvrige aktører. 3 Miljødirektoratet i brev av til Klima- og miljødepartementet. Side 81 av 112

82 Frevar må konkurranseutsette de fraksjonene de ikke kan håndtere selv. For å håndtere avfallet på denne måten, må følgende gjøres: De ulike kommunenes avfall må veies ved ankomst til sorteringsanlegget. Det vil være rimelig å anta at andelen i de ulike fraksjonene vil tilsvare den samlede andel av avfall inn til anlegget. På denne måten klarer man å skille mellom Fredrikstads andel av fraksjonene og de øvriges. Det må etableres en avtale om sortering uten overføring av eiendomsrett. Dersom det etableres et IKS kan dette formodentlig tas inn i selskapsavtalen. I andre samarbeidsformer vil det kunne tas inn som del av enerettstildelingen eller etableres en egen serviceavtale for sortering. Side 82 av 112

83 Statsstøtte, subsidiering og konkurranse Generelt Reglene om statsstøtte skal hindre at offentlig støtte medfører at noen skal få fordeler som andre ikke får, det vil si sikre at den frie konkurransen er reell. I dette tilfellet er formålet med sorteringsanlegget å øke gjenvinningsgraden av avfall i forhold til hva man får til med kildesortering. Teknologien som anvendes i dette tilfelle er såkalt Near Infrared (NIR). Slike sorteringsanlegg finnes det bare ett av i Norge (RoAF) i tillegg er ytterligere ett under bygging (Ivar) og tre i planleggingsfasen. Andre sorteringsanlegg baserer seg på kildesortering med sortering av fargede avfallsposer. Den siste teknologien er basert på at husholdningen sorterer i riktig, farget pose. Det vil derfor ikke være noen ytterligere sortering av restavfallet, slik det gjøres med NIR-løsningen (se eget kapittel om dette). Dette betyr at det ikke eksisterer noe marked å konkurrere i. I tillegg vil det bli tildelt enerett og driften og inntektene skal være basert på selvkost (renovasjonsgebyr). Dette vil derfor ikke være økonomisk aktivitet og vår vurdering er at denne virksomheten ikke er underlagt EØS-reglementet om offentlig støtte og subsidiering. Offentlig støtte til Sentralt sorteringsanlegg vil være lovlig så lenge dette blir brukt til å utføre kommunale investeringer/oppgaver i forbindelse med håndtering av husholdningsavfall. I den utstrekning en kommune driver økonomisk aktivitet vil dette normalt være underlagt reglene om offentlig støtte på lik linje med private bedrifter. Dette medfører at kommunal økonomisk aktivitet i utgangspunktet ikke kan ta imot støtte i større utstrekning, eller på andre vilkår, enn det som følger av regelverket om offentlig støtte. Reglene om offentlig støtte er likevel ikke til hinder for at kommuner opptrer som en markedsaktør, men det såkalte markedsinvestorprinsippet medfører at når det offentlige driver økonomisk aktivitet, så må de handle på samme måte som en sammenlignbar (privat) investor ville gjort. Dersom kommunen opptrer annerledes enn en privat investor, vil slike forskjeller kunne medføre statstøtte dersom en bedrift får en økonomisk fordel, som medfører at denne bedriften blir favorisert. Støtte ved etablering og drift av ettersorteringsanlegg som et IKS Et spørsmål er om selve valget av organisasjonsformen IKS kan medføre ulovlig statsstøtte. Da selskapsformen innebærer kommunale garantier (deltagerne er ansvarlige for selskapets forpliktelser) foreligger statsstøtte hvis selskapet driver økonomisk aktivitet og opererer i et marked hvor støtten kan vri konkurransen eller true med å vri konkurransen. Som nevnt ovenfor kvalifiserer ikke den aktuelle virksomheten i forhold til statsstøtteforbudet. Noen utfordring i forhold til gjeldende rett ser vi derfor ikke ved IKS-loven som selskapsform. Det foregår et arbeid med endringer av IKS-loven. Kommunal- og moderniseringsdepartementets høringsforslag fra november 2014 om å endre IKS-lovens ansvarsform fra et ubegrenset ansvar til et begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven samt opphevelse av konkursforbudet fikk til Side 83 av 112

84 dels hard medfart i høringsrunden. En særegen «aksjelov» for kommunal sektor synes mindre realistisk. Høringsforslaget skiller heller ikke mellom selskaper som driver økonomisk virksomhet i et marked og de som ikke gjør det. En pålagt garantiprovisjon for de som driver i et marked burde dekke behovet. Side 84 av 112

85 Offentlighetsloven og forvaltningsloven Generelt Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder et hvert organ for stat eller kommune. For virksomheter som er organisert som egne rettssubjekt, men med tilknytning til en kommune, kommer det an på en konkret vurdering om lovene gjelder. Sentrale momenter ved vurderingen er den valgte organisasjonsformen og omfanget av forretningsvirksomheten som blir drivet. I tillegg er det lagt vekt på om virksomheten blir drevet i konkurranse med andre, eller om det er et rettslig eller faktisk monopol. Offentlighetsloven Etter offentlighetsloven 2, 1. ledd, bokstav c, vil et selvstendig rettssubjekt være omfattet av loven dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierdel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet. Etter offentlighetsloven 2, 1. ledd, bokstav d vil et selvstendig rettssubjekt være omfattet av loven dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet. Bokstav d vil først og fremst være aktuell for stiftelser og andre selvstendige rettssubjekter, men er ikke begrenset til bare å gjelde slike rettssubjekt. Dersom vilkårene i 2, 1. ledd, bokstav c eller d, først er oppfylt for et rettssubjekt, vil love gjelde for alle deler av virksomheten i rettssubjektet, uavhengig av hvilken type virksomhet det driver. Det avgjørende er således ikke nødvendigvis hvor stor eierdel det offentlige har, men om eierdelen gir rett til å velge mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet. I praksis vil en eierdel på mer enn halvparten oftest også gi et flertall av stemmene i dette organet. I de tilfellene der flere kommuner eller fylkeskommuner, eller både staten og en eller flere kommuner, har eierdeler i et selskap, er det den totale eierdelen det offentlige sitter med som er avgjørende. Etter offentlighetsloven 2, 2. ledd, gjelder loven likevel ikke for selvstendige rettssubjekt (IKS, AS osv) dersom rettssubjektene hovedsakelig driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. At bare mindre deler av virksomheten er utsatte for konkurranse vil ikke medføre at loven ikke gjelder. Det kan ikke gis noe eksakt svar på hvor stor del av virksomheten som må være utsatt for konkurranse for at dette vilkåret skal være oppfylt, men det er klart at mer enn halvparten av virksomheten må være utsatt for konkurranse. Etter vår vurdering vil sentralt sorteringsanlegg være av en slik karakter at offentlighetsloven vil gjelder uavhengig av organisering så lenge kommunene har en eierdel som gir dem rett til å velge flertallet av styret i et selskapet. Side 85 av 112

86 Forvaltningsloven Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for kommunestyrerepresentanter og medlemmer i politiske utvalg, samt for tilsatte i kommuneadministrasjonen. Dette betyr at en offentlig tjenestemann som har en ledende stilling eller sitter i styre i et IKS eller AS, vil være inhabil i saker som blir behandlet i kommunen og hvor det aktuelle selskapet er part i saken, jf forvaltningsloven 6, 1. ledd, bokstav e. Side 86 av 112

87 Tilråding om selskapsform Eierskap Med utgangspunkt beskrivelsene av ulike organisasjonsformer tidligere i dette dokumentet, kan følgende oppsummeres når det gjelder aktuell organisering av eierskapet til anlegget. Organisasjonsform Finansiering Skatt og MVA Styring og kontroll AS eiet av kommunene Stor fleksibilitet og frihet i finansiering. Uten kommunal garanti vil lån være dyrere enn i IKS. Kommunene har ikke lov til å gi garanti dersom selskapet driver næringsvirksomhet. Samme begrensning for kommunens adgang til å investere i et AS. Håndtert riktig, skal skatt og MVA være nøytralt, uavhengig av organisasjonsform. Valg av organisasjonsform skal ikke være skattemotivert. Kontroll utøves gjennom styret. Vedtektene kan definere styresammensetning. Bystyret kan ikke instruere sine representanter. Styret må handle ut fra selskapets beste. Kommunene kan derimot selv låne og låne videre til AS forutsatt at det ikke drives næringsvirksomhet og at midlene skal nyttes til investeringer. OPS Med helt - eller delt eierskap av private virksomheter eller personer, vil det ikke kunne gis kommunal garanti (må godkjennes av KMD). Kommunen vil heller ikke kunne låne og låne videre. Som over Noe redusert kontroll i styret ettersom styresammensetningen i noen grad vil reflektere eierandel. Et anlegg heleiet av privat virksomhet vil, alt annet likt, ha dyrere lån. I tillegg vil lånet måtte finansieres med leieinntekter med fortjenestepåslag. Selvkost vil øke. Enerett kan ikke tildeles. IKS Antakelig rimeligere lån enn AS ettersom eierne ikke har begrenset ansvar som i AS. Lånebetingelser og grenser defineres i selskapsavtalen. Som over Samtlige deltakere skal være representert i representantskapet. Kommunestyret velger sin representant. Lån kan bare gjelde kapitalformål. Det kan ikke lånes til kjøp av aksjer. Hvis IKS er deltaker, skal representantskapet selv velge representant. IKS et kan drives uten overskuddskrav og selvkostkalkylen blir lavere. IKS med deltakere underlagt 60 (Robek) må ha godkjenning av låneopptak. Styret velges av representantskapet. Krav kun til antall og representasjon fra ansatte (møterett med mindre enn 30 ansatte). Eierkommune (GreVemodellen) Fleksibel med hensyn til finansiering, men begrenset til kommunens finansielle styrke. Eventuelt låneopptak betjenes med leieinntekter fra driftselskapet. Som over De andre deltakerne har begrenset innflytelse på eierkommunens prioriteringer i vedlikehold og utvikling av anlegget. Side 87 av 112

88 28 Vertskommune 27 Interkommunalt samarbeid Ordningen er etablert for samarbeid mellom kommuner på områder som har forvaltningsmessig karakter. Innsamling av avfall er lovpålagt, men det er tvilsomt om sortering er det. Det opprettes heller ikke noen ny virksomhet som kan eie noe. Et alternativ er at en av kommunene eller Movar/Frevar eier og finansierer anlegget og krever leie for betjening av lånet. En slik ordning vil ikke være en vertskommune i Kommunelovens forstand. To eller flere kommuner går sammen om å opprette et felles styre for å løse felles oppgaver. Et slikt styre er ikke et selvstendig rettssubjekt og kan derfor heller ikke eie noe. Ordningen utredes derfor ikke videre. Tabell 23, Vurdering av ulike eierskapsformer 1 Organisasjonsform Konkurranseregler Anskaffelsesregler Ansvar AS eiet av kommunene Kommunene står fritt til å organisere et eierskap til et eget anlegg som de vil, uten å komme i konflikt med statsstøtte og konkurransereglementet. Så lenge selskapet er heleiet av kommuner, legges det til grunn at det er underlagt LOA/FOA i anskaffelse av selve anlegget og senere ved vedlikehold og utvikling. Eierne (kommunene) hefter kun for den innskutte kapitalen og ikke videre for selskapets økonomiske forpliktelser. I praksis vil nok likevel kommuner ta større ansvar enn det loven bestemmer. IKS Som over Som over. I et IKS ansvarer kommunene proratisk for selskapets økonomiske forpliktelser. Altså et større, økonomisk ansvar enn i et AS, Eierkommune (GreVemodellen) Som over Eierkommunen plikter fullstendig, og følgelig ikke noen av de andre deltakerne, som ikke eier. OPS En OPS kontrakt må konkurranseutsettes Det selskapet som vinner OPS-kontrakten vil ikke være underlagt LOA/FOA. Kommunene vil ikke ha annet ansvar enn det som er kontraktsfestet. 28 Vertskommune 27 Inter - Ikke aktuelt, se forrige. Ikke aktuelt, se forrige. kommunalt samarbeid Tabell 24, Vurdering av ulike eierskapsformer 2 For å visualisere det hele og lettere kunne stille de ulike alternativene opp mot hverandre, kan det ovenstående presenteres på følgende form: Side 88 av 112

89 De fargede cellene angir fordel eller ulempe i forhold til alternativene på følgende måte: Fordel Nøytral Ulempe Ikke aktuelt Organisasjonsform Finansiering Skatt og MVA Styring og kontroll Konkurran seregler Anskaf felsesregle r Ansvar AS (eiet av kommunene) OPS IKS Eierkommune 28 Vertskommune 27 Interkommunalt samarbeid Tabell 25, Vurdering av ulike eierskapsformer 3 Drift av sorteringsanlegget I det følgende belyses alternativ organisasjonsformer for drift av anlegget. Organisasjonsform Finansiering Skatt og MVA Styring og kontroll Ekstern, privat drifter Dette vil være et rent driftselskap og investeringene antas begrenset. Håndtert riktig, skal dette være nøytralt. Ekstern driver er skattepliktig. Konkurranseutsetting og styring gjennom avtaleverk og spesifikasjoner. Ekstern privat drift OPS Som over Som over Det samme som over, men noe mer kontroll gjennom mulig representasjon i styret. Heleiet AS Som over Håndtert riktig, skal dette være nøytralt - skattefrihet realistisk for selvkostbasert drift. Full kontroll i styret, om ønskelig, men medlemmene må ivareta selskapets interesser og kan ikke instrueres til annet. IKS Som over Som over Kontroll gjennom representasjon i representantskapet. Styret velges av representantskapet og det kan være interne eller eksterne representanter. Drift i eierselskapet Som over Som over Kontroll over driften skjer i selskapet. I hvilken grad det er politisk kontroll vil avhenge av eierselskapets organisering. Side 89 av 112

90 28 Vertskommune Som over Som over Man kan tenke seg at driften skjer i en av kommunene med denne kommunens ansatte. Styring og kontroll må da skje som ved en ekstern drifter, gjennom avtaleverk og spesifikasjoner. Tabell 26, Vurdering av ulike driftsformer 1 Organisasjonsform Konkurranseregler Anskaffelsesregler Ansvar Ekstern, privat drifter Vil ikke komme i posisjon med fare for subsidiering da dette driftes av privat selskap etter konkurranse om oppdraget. Oppdrag tildeles etter konkurranse. Oppdragstager anskaffer på vanlige, kommersielle betingelser i henhold til egne regler (Ikke underlagt LOA/FOA). Ikke økonomisk ansvar, men dersom krav til gjenvinning kommer fra EU og det må løses med sentral sortering, vil ansvaret for dette fremdeles ligge på kommunen. Ekstern drift OPS Driften tildeles AS som er delvis eiet av kommunene og private. Det må tildeles enerett. Antakelig ikke problem pr nå, da det antas at det ikke er et marked for sentral sortering. Tildeles etter konkurranse, foretaket ikke underlagt LOA/FOA. Økonomisk ansvar begrenset til innskutt kapital. Ansvar for tjeneste som over. Heleiet av AS Tildeles enerett, antakelig ingen konkurranse (som over). Også utvidet egenregi så lenge tjenester for andre er begrenset. Som heleiet, offentlig selskap, spesielt med tildelt enerett, vil praksis tilsi at LOA/FOA gjelder. Økonomisk ansvar begrenset til innskutt kapital. Ansvar for tjeneste som over. IKS Som AS. Som over. Fullt økonomisk pro rata ansvar for eierkommunene. Drift i eierselskapet Avhenger av eierselskapet. Som over. Avhenger av eierselskapet. 28 Vertskommune Dersom det var et marked, ville dette vært et problem, med kommune som driver betydelig virksomhet for andre enn seg selv. Som over. Fullt økonomisk ansvar for den kommunen som drifter. Anses som ubalansert ansvarsforhold i forhold til samarbeidet. Tabell 27, Vurdering av ulike driftsformer 2 Side 90 av 112

91 Organisasjonsform Finansiering Skatt og MVA Styring og kontroll Konkurranse Anskaffelse Ansvar Ekstern privat drift Ekstern drift OPS Heleiet AS IKS Internt i eierselskapet 28 Vertskommune Tabell 28, Vurdering av ulike driftsformer 3 Avhenger av eierselskap Avhenger av eierselskap Vurdering og anbefaling Siden anlegget både må eies og driftes, må dette ses i sammenheng. Følgende 5 modeller har vært drøftet i prosjektet: Figur 49, Alternative organiseringsmodeller Modell 1, Heleiet IKS eller AS I denne modellen etablerer deltakerne et AS eller et IKS som eies etter på forhånd avtalt brøk. Det normale vil være fordeling i forhold til innbyggertall i de ulike kommunene. Det etablerte selskapet anskaffer, finansierer og eier anlegget. Inn i det samme selskapet ansettes det driftspersonell som har ansvaret for å drifte anlegget optimalt i henhold til regelverk og krav fra eierne. En fordel med denne modellen er at den sikrer langsiktighet i forhold til både eierskap og drift. Erfaring fra andre og lignende anlegg er at det tar tid å trimme anlegg og driftspersonell i å utnytte Side 91 av 112

92 anleggets potensial til det maksimale. Avfallshåndtering og gjenvinning er i en fase med endringer i regulatoriske krav og i teknologisk utvikling. Det vil derfor være et godt poeng å ha kontroll over eierskapet, slik at kommunene har kontroll over utvikling, investeringer og tilhørende vedlikehold som tilfredsstiller disse kravene. Som diskutert over, vil et IKS kunne nyte godt av rimeligere finansiering og ordningen sikrer også kommunene bedre kontroll og direkte styring med virksomheten. IKS-formen er også en ordning som er godt kjent blant kommunene og således taler mye for at modell 1 etableres i henhold til Lov om interkommunale selskaper. Ulempen med ordningen er at kommunene direkte eller indirekte må påta seg store låneforpliktelser og at et IKS som har medlemmer som er underlagt 60 (Robek) må søke Fylkesmannen om låneopptaket. Dette er tilfelle her, der Halden er i den situasjonen. Her er imidlertid lånet sikret gjennom inntekter fra renovasjonsgebyrene som er selvkostbasert. Denne formen for låneopptak vil normalt bli prioritert hos Fylkesmannen, og søknaden vil i normale tilfeller bli innvilget. Modell 2, Heleiet IKS eller AS som eier og konkurranseutsetting av driften Når det gjelder eierskapet til anlegget, gjelder de samme fordeler og ulemper som i modell 1. En fordel med å sette ut driften med konkurranse er at konkurransen i seg selv skal sikre at man får den økonomisk mest fordelaktige løsningen. Gjør man dette, vil det som nevnt over, være viktig å inngå tilstrekkelig langsiktige kontrakter, slik at drifter kan bygge kompetanse og erfaring og sikre optimal drift av anlegget. Kvaliteten på driften, krav til vedlikehold med videre må defineres i avtalen med den part som får driftsoppdraget. Styring og kontroll håndteres kun gjennom avtaleverket og tjenstenivåavtaler. Eierne vil ikke ha noe direkte påvirkning på den daglige driften eller indirekte gjennom styreplasser. Modell 3, En av partene eier anlegget og driften konkurranseutsettes Dette er en modell som er brukt på Grenland Vestfold Biogass AS i Vestfold. Tønsberg kommune eier anlegget som produserer biogass, men leier det ut til Grenland Vestfold Biogass AS, som i sin tur har konkurranseutsatt driften (til Lindum). Vi er ikke kjent med bakgrunnen for at denne modellen er valgt. Den kunne være aktuell for samarbeidskommunene for å komme rundt kravet om fylkesmannens godkjenning av investering i IKS'et på grunn av Halden. Ulempen med ordningen er at man er prisgitt eiernes investeringsvilje og evne i eventuell utvikling, innovasjon og nybygging. De øvrige eierne vil ikke ha noen formell styringsmulighet i forhold til eierkommunen. Modellen ble diskutert i prosjektmøte 19. oktober , og det ble konkludert med at denne modellen ikke vurderes videre. 4 Representanter fra Movar, Frevar, Fredrikstad kommune, Halden kommune, Sarpsborg kommune og PwC. Side 92 av 112

93 Modell 4, Privat eier av bygget, partene etablerer IKS/AS og konkurranseutsetter driften Dette er en variant av modell 3 med de samme ulempene og antakelig enda mindre kontroll over utvikling og utbygging i en teknologi som er i stadig utvikling. I tillegg er det vanskelig å se for seg at en privat investor vil gå inn på eiersiden i et så spesialisert anlegg, som har få andre anvendelsesmuligheter. Også denne modellen ble diskutert i møtet 19. oktober 2016, og det ble konkludert med at denne modellen ikke vurderes videre. Modell 5, Konkurranseutsetting av bygging, eierskap og drift (OPS) En siste variant som har vært diskutert, er å konkurranseutsette hele prosjektet og tjenesten med sortering av husholdningsavfall. Dette vil redusere økonomisk og finansiell risiko. Avtalen vil måtte inngås langsiktig, både for at konkurransevinner skal kunne kapitalisere investeringen og for å sikre optimal drift på sikt. Tildelingen etter konkurranse kan ikke være så langsiktig at det nærmer seg monopol eller noe som kan nærme seg enerett, ettersom enerett kun kan tildeles et offentligrettslig organ. Modellen anses vanskelig å håndtere, da sortering av husholdsavfall pr i dag ikke er tjenester levert i et kommersielt marked. En eventuell privat eier vil ikke ha alternativ nytte av investeringen og sin driftskompetanse. Derfor vil det antakelig også være vanskelig å finne en slik part, og modellen synes lite hensiktsmessig. Utvidet egenregi og tildeling av enerett Utvidet egenregi Med utvidet egenregi menes at en eller flere kommuner leverer tjenester til seg selv i et utskilt, eget selskap eller foretak. Kravet er at kommunene har tilsvarende styring og kontroll over virksomheten som om det var i egen organisasjon. Det betyr også at finansieringen må komme fra den eller de kommunene som er med i ordningen. I tillegg er det krav til at det i begrenset grad leveres tjenester til andre, utenfor eierkommunen(e). Det gjelder uavhengig av om den eller de det leveres til tjenester til er private eller offentlige virksomheter (for eksempel andre kommuner). Dette vil få konsekvenser for eventuell levering av sorteringstjenester til andre kommuner enn de som er med på eiersiden. (Se senere om utvidelser). Til begrenset grad er det knyttet aktivitets og omsetningskrav, og grensen er ikke absolutt. Antakelig vil mengden avfall sortert for andre være dekkende både i forhold til omsetning og aktivitet. Det er vanlig å vurdere at inntil 20% ekstern. I ny anskaffelsesforskrift 3-1, som ventes ikraftsatt fra , vil grensen for ekstern omsetning være 20 % («som utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiveren eller andre rettssubjekter som oppdragsgiveren kontrollerer»). Enerett Etter gjeldende rett kan det tildeles enerett for behandling av husholdningsavfall. Dette videreføres under den nye anskaffelsesloven, som ventes å tre i kraft Organet som tildeles kontrakten må selv være et offentligrettslig organ som definert i anskaffelsesforskriften 1-2. Dette omfatter sammenslutninger dannet av en eller flere kommuner, slik som IKS aller AS. Privat eierskap utelukker at unntaket for egenregi kan benyttes, uavhengig av om eierandelen er minimal og ikke gir styringsrett i selskapet. Senere inntreden av private eiere i et selskap som er tildelt en kontrakt etter reglene om egenregi kan medføre at kontrakten må konkurranseutsettes. Side 93 av 112

94 Vår anbefaling Vi anbefaler at partene etablerer et IKS som finansierer, bygger og drifter anlegget. IKS-formen er en modell som er etablert nettopp for denne formen for samarbeid. Det er derfor også en modell som er godt kjent blant kommunene. I et IKS har deltakerne ubegrenset økonomisk ansvar. Det betyr at det påhviler et garantiansvar i forhold til låneopptak i IKS'et, som igjen betyr at eventuelle långivere vil tilby rimeligere lån med slik garanti. Man kan med en viss rett hevde at det medfører mindre, økonomisk risiko å etablere et aksjeselskap, med begrenset ansvar til innskutt aksjekapital. Det begrensede ansvaret vil bare ha realitet hvis eierne faktisk lar selskapet gå konkurs i en eventuell insolvenssituasjon samt at kommunene ikke stiller større garantier under ordinær drift (garanti kan stilles så lenge selskaper ikke driver næringsvirksomhet). Et aksjeselskap er også en form der hensikten er å drive kommersiell virksomhet med avkastning på eiernes kapital og med relativt stor frihet for styret. Dette står i strid med prinsippet om en selvkostbasert virksomhet. Det vil også være bedre politisk styring og kontroll i et IKS, ettersom IKS-loven krever at alle deltakere skal være representert i representantskapet. Dette er også hensiktsmessig i forhold til et langsiktig perspektiv. Spesielt i forhold til det drifts- og utviklingsmessige etter at anlegget er bygget. Både det regulatoriske og tekniske innenfor avfallsområdet er i utvikling. Derfor anbefaler vi at anlegget også driftes i det samme selskapet som eier anlegget og i første omgang ikke konkurranseutsetter driften. Det vil være et poeng for eierne å kunne påvirke og ta beslutninger i forhold til utvikling og eventuelle nyinvesteringer i anlegget, og ikke være avhengig av et aksjeselskaps ofte kortsiktige krav til avkastning og utbytte. Erfaringer fra tilsvarende anlegg viser at det tar lang tid før kompetansen om anlegget er bygget i driftsorganisasjonen slik at den er i stand til å drifte anlegget optimalt. Dersom det er ønskelig, vil det senere være mulig både å konvertere IKS'et til et AS, og også eventuelt konkurranseutsette driften. Avtalestruktur I det følgende tas utgangspunkt i at det etableres et IKS som eier og drifter. Dersom det endelige vedtaket skulle bli at det skal etableres et AS, endres benevnelser og dokumenter tilsvarende. For enkelthetsskyld er IKS'et bare kalt "Ettersortering IKS". Kommunene må i kommunestyrene gjøre tre vedtak: Etablere et felles eier- og driftselskap (Ettersortering IKS) og godkjenne selskapsavtalen Tildele selskapet enerett basert på oppdragsbeskrivelse Eventuelt inngå eieravtale med medeierne i Ettersortering IKS. Figur 50, Avtalestruktur Side 94 av 112

95 Selskapsavtalen Tilsvarer vedtekter for et aksjeselskap. Innholdet er beskrevet i eget kapittel om interkommunale selskap. I tillegg til formalkravene kan også annet legges til i denne avtalen. Selskapsavtalen kan inneholde bestemmelser som ellers kunne være dekket av en eieravtale (se under). Deltakerne må vurdere om slike behov er for omfattende, for detaljerte eller ikke har direkte med selskapet å gjøre, slik at det er uhensiktsmessig å ha det med i selskapsavtalen. IKS som deltaker i et annet IKS (gjelder Movar IKS) Når et interkommunalt selskap skal være deltaker i et annet interkommunalt selskap, er det deltakerselskapets representantskap som har myndighet til å vedta selskapsavtalen. IKS-lovens utgangspunkt er at deltakelsen krever tilslutning fra samtlige medlemmer av representantskapet, ikke bare enstemmighet blant de som møter. Om Movar har myndighet til dette eller ikke vil kunne være angitt i selskapsavtalen til Movar eller i annet fullmaktsdokument. Eieravtalen Selskapsavtalen er det juridisk bindende dokumentet som også kan gjøres gjeldende i forhold til de som inngå avtaler med selskapet. Tredjemann forutsettes med andre ord å kjenne innholdet i en selskapsavtale (for eksempel i forhold til hvem som kan binde IKS ved avtaleinngåelse). Det vises til foretaksregisterloven 10-1: "I forhold til rettsregler som lar det være avgjørende for tredjemanns rettsstilling om denne kjente til eller ikke kjente til et forhold, anses det som er registrert etter denne lov for å ha kommet til tredjemanns kunnskap. Meldepliktige forhold som ikke er meldt, og som er i strid med det som er registrert, kan ikke gjøres gjeldende overfor tredjemann, med mindre denne kjente eller burde kjent forholdet." Deltakerne i et IKS står fritt til å inngå en utdypende avtale (eieravtale, sammenlignet med aksjonæravtale i aksjeselskap). En eieravtale er juridisk bindende mellom avtalepartene, men den kjennetegnes ved at den ikke har selskapsrettslig effekt. Hvis for eksempel styret i et IKS opptrer i tråd med loven og selskapsavtalen, er selskapet bundet av avgjørelsen i forhold til en medkontrahent, selv om styret har opptrådt i strid med forutsetninger i eieravtalen. En eieravtale kan ikke registreres i Foretaksregisteret. En eieravtale kan alt deltakerne ønsker regulert inntas. Eksempler på bestemmelser er: Avvikende flertallskrav Saksbehandlingen deltakerne imellom, for eksempel om eierforum utenfor selskapet Hvordan større investeringer eller avhendelser skal behandles Hvordan deltakerne skal behandle et eventuelt ønske om uttreden for en deltaker En eieravtale inneholder typisk bestemmelser som er for detaljerte eller som er av så intern art at det ikke er hensiktsmessig å innta bestemmelsene i selskapsavtalen, som er et offisielt dokument. Deltakerne står naturligvis fritt til å offentliggjøre en eieravtale. Oppdragsbeskrivelsen Uansett om selskapet tildeles enerett eller ikke, bør det etableres en avtale med Ettersortering IKS der krav til oppdraget, og andre formalkrav, er beskrevet. I denne kan man for eksempel innta bestemmelsen om at deltakerne beholder eierskapet til eget avfall. (Se tidligere om muligheten for at Fredrikstad kan håndtere sin del av fraksjonene i egne anlegg for forbrenning og biogass). Det bør tas Side 95 av 112

96 med bestemmelser om kvalitet, åpningstider og annet av mer driftsmessig karakter som det ikke vil være naturlig å ha med i selskapsavtalen. Side 96 av 112

97 Finansiering Støtteordninger I praksis vil det ikke være mulig å finne støtte til et slikt anlegg. Dersom anlegget vil ha elementer av innovasjon, vil det være mulig å søke støtte hos Skattefunn. Etter vår vurdering er denne teknologien så moden at det ikke er elementer av innovasjon i det. Våre undersøkelser viser at det ikke ser ut til å finnes støtteordninger for dette, slik at anlegget må finansieres med kommunenes egne midler, eller med tradisjonelt låneopptak i Kommunalbanken eller en forretningsbank. Finansiell risiko Et nyetablert renovasjonsselskap, f.eks. i form av et IKS, vil være eksponert for ulike typer av risiko, f.eks. operasjonell risiko, risiko knyttet til endring i lover og regler, omdømmerisiko og finansielle risiko. Med finansiell risiko, mener vi risiko som bl.a. knytter seg til utviklingen i rente- og valutakurser, endringer i forutsetningene for finansiering og endringer i likviditet/fremtidig kontantstrøm. I dette kapittelet vil vi konsentrere oss om risikoen som er knyttet til fluktuasjoner i renter og valutakurser, som igjen vil kunne ha betydning for selskapets resultat og kortsiktige likviditet. Dersom deler av anlegget kjøpes inn fra selskaper i utlandet, eller dersom produkter senere blir solgt til aktører utenfor Norge med oppgjør i utenlandsk valuta, inntreffer risiko knyttet til fluktuasjoner i prisen for valuta målt mot norske kroner. Dersom selskapet tar opp lån, vil det på samme måte oppstå en risiko for fluktuasjoner i renter frem i tid, slik kommunene nok er godt kjent med fra andre sammenhenger. Som et eksempel, øker risikoen knyttet til renter og valuta dersom renten utvikler seg til å bli høyere enn det som er fastsatt i budsjettet eller dersom høyere valutakurs mot norske kroner skaper overskridelser i investeringsbudsjettet. Motsatt, vil fall i valutakursen målt mot norske kroner kunne medføre tapte inntekter og overskridelser i driftsbudsjettet gitt at deler av produksjonen selges i utenlandsk valuta til kunder utenfor Norge. Basert på selskapets strategi, anbefaler vi at virksomheten definerer en ønsket risikoprofil som minimum omhandler finansiell risiko og at det i denne forbindelse utarbeides en finanspolicy som bl.a. kan inneholde bestemmelser om; Finansielle motparter selskapet kan inngå avtaler med, Type finansinvesteringer (bl.a. plasseringer) og låneopptak som er akseptable og Ønsket nivå for rente- og valutasikring, eventuelt Ønsket nivå for sikring av råvarepriser En finansiell motpart velges f.eks. basert på aktørens soliditet og selskapets behov for å sikre konkurransedyktige priser på leverte tjenester. Finanspolicyen bør også inneholde bestemmelser som til enhver tid sikrer at selskapet har tilstrekkelig tilgang til kapital som minimum dekker normale svingninger i driftens likviditet, refinansieringsrisiko og ikke minst normal ekspansjonstakt i henhold til vedtatt strategi. Side 97 av 112

98 Valutarisiko I forbindelse med investering i nytt renovasjonsanlegg, vil valutaeksponering kunne oppstå i forbindelse med oppføring av anlegg, f.eks. ved at varer eller tjenester kjøpes inn fra selskaper utenfor Norge og gjøres opp i utenlandsk valuta. Dette vil være tilfelle for den delen av anlegget som må kjøpes fra utlandet og for fraksjoner som eventuelt kan selges til utlandet. Valutaeksponering kan også oppstå som en følge av at egne renovasjonsprodukter, f.eks. innsamlet papir, selges i valuta til kunder utenfor Norge, eller ved at selskapet foretar innkjøp med betaling i utenlandsk valuta. Valutarisikoen som oppstår som en følge av dette, kan ha stor betydning for virksomhetens kontantstrøm og lønnsomhet frem i tid. All vesentlig valutaeksponering (over et visst nivå), kan reduseres gjennom valutasikring med hensikt å; Motvirke uønskede svingninger Sikre en ønsket budsjettkurs eller Sikre forutsigbarhet ved budsjettering/fastsettelse av fremtidig kontantstrøm Det vil normalt være virksomhetens risikoprofil og vedtatt finanspolicy som avgjør hvor stor andel av (netto) eksponering som bør sikres. Noen selskaper vil velge kun å sikre en liten andel av eksponeringen, mens andre sikrer hele. Både selskapets finanspolicy (eiernes risikoprofil), økonomiske situasjon og forventninger til markedet vil ha betydning for hvor mye som til enhver tid sikres. Utgangspunktet for valutasikringen må alltid være netto valutaeksponering. Alle typer valutarisiko, enten det er fremtidig kontantstrøm eller investeringer i anlegg eller eiendeler i utlandet, kan kartlegges ut fra netto eksponering pr. valutasort (inntekter minus utgifter pr. valuta eller eiendeler minus gjeld pr. valuta). For å motvirke svingninger i valutakurser, kan følgende sikringsinstrumenter inngås; Valutaterminer/valutaswapper Valutaopsjoner En valutatermin er en bindende avtale mellom banken og kunden om kjøp eller salg av et valutabeløp for levering på et tidspunkt frem i tid, som bør være det tidspunktet som selskapet forventer å ha en valutautgift eller -inntekt. Valutakursen, også kalt terminkursen, avtales når den bindende avtalen inngås. Kursen består da av kursen på avtaletidspunktet (spotkurs) med et tillegg eller fradrag som beregnes ut fra rentedifferansen mellom de involverte valutasortene i den aktuelle perioden (frem til forfall). Kursen beregnes dermed utelukkende matematisk, dvs. inneholder ingen forventninger om fremtidig valutakursutvikling. Et annet alternativ for valutasikring er å inngå en avtale om en valutaopsjon, som gir kunden en rett, men ingen plikt til å kjøpe eller selge et avtalt valutabeløp til en avtalt vekslingskurs for levering på tidspunkt frem i tid. Opsjonen kan sees på som en forsikring som betales for å unngå uønsket variasjon i valutakursen i fremtiden. Renterisiko Renterisiko oppstår når selskaper har lån eller eiendeler som er rentebærende, og for virksomheter som er netto låntagere (rentebærende finansinvesteringer, fratrukket rentebærende gjeld), bør det tas stilling til hvordan risikoen for svingninger i renten kan påvirke driften over tid. En stor andel av selskapets inntekter vil være basert på brukerbetalinger. Selskapet må, i likhet med kommunene, følge regelverket for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. I henhold til dette regelverket, fastsettes kapitalkostnadene, også kalt alternativkostnaden, forskuddsvis og etter Side 98 av 112

99 gitte regler, uavhengig av finansieringskilde. Siden det interkommunale selskapet fører regnskapet i henhold til regnskapslovens regler, vil for eksempel selskapet kunne få budsjettoverskridelser som en følge av avvik mellom faktiske finansierings kostnader og alternativkostnaden (bl.a. kalkulatorisk rentekostnad), som er benyttet som anslag for finansierings kostnader ved fastsettelse av renovasjonsgebyrene. Risikoen knyttet til avvik mellom inntekter og kostnader som følge av endringer i renten, bør dermed kartlegges og sees opp mot virksomhetens vilje til å ta risiko (risikoprofil). Generelt sett anbefaler vi at løpetiden på lånefinansieringen fastsettes slik at denne i størst mulig grad samsvarer med inntjeningstiden til underliggende, lånefinansierte objekter. Ved låneopptak, vil virksomhetens (forhåndsdefinerte) risikoprofil være avgjørende for hvorvidt fast eller flytende rente bør velges, eventuelt kombinasjoner av disse. I henhold til retningslinjene for beregning av brukerbetaling, er selskapet låst til å benytte 5 års swaprente, pluss ½ %, som kalkulatorisk rente ved årlig fastsettelse av renovasjonsgebyrene. Finansiell styrke og eventuell mulighet for overføring av merkostnader ved en eventuell renteoppgang til virksomhetens kunder, vil også kunne ha betydning for valg av rentebinding. Ved opptak av lån til flytende rente, er selskapet eksponert for endringer i rentenivået. Dette er spesielt uheldig dersom likviditeten er stram i utgangspunktet eller dersom det er ønskelig å holde seg innenfor et oppsatt budsjett, eventuelt i situasjoner der virksomheten drives i et sterkt konkurranseutsatt marked. Det finnes ulike måter å redusere renterisiko på. I motsetning til opptak av lån til flytende rente, vil opptak av fastrentelån for hele eller deler av lånebeløpet eller sikring av flytende til fast rente, kunne fungere som god forsikring mot fremtidige rentefluktuasjoner og dermed også bidra til mer forutsigbare rentekostnader. Som et alternativ til fastrentelån, kan lån med flytende rente sikres ved å inngå: Rentebytteavtaler (renteswapper) Fremtidig renteavtale (F.R.A.) Renteopsjon Rentebytteavtaler er en bindende avtale mellom banken og kunden om bytte av fremtidige rentebetalinger, ofte bytte av flytende mot fast rente for hele låneperioden. Det kan f.eks. inngås en avtale om rentebytte fra 1 30 år av gangen. Rentebytteavtaler kan fornyes ved forfall. Et alternativ til rentebytteavtale er det som kalles en «fremtidig renteavtale» eller F.R.A. (bindende), som benyttes av selskaper som ønsker å gardere seg mot en fremtidig renteøkning for en gitt periode. En F.R.A. er gjerne standardisert med løpetid på 3, 6 eller 12 måneder der NIBOR (Norwegian Interbank Borrowing Rate) benyttes som referanserente. Et annet alternativ for rentesikring, er å inngå en renteopsjonsavtale som gir kjøperen en rett, men ingen plikt til å få fastsatt en gitt rente på forhånd med levering på et tidspunkt frem i tid. Normalt innbetales opsjonspremien ved inngåelse av avtalen. Premien kan sammenlignes med betaling av en forsikringspremie. Side 99 av 112

100 Låneopptak for ROBEK-kommuner Halden er ROBEK 5 -kommune og med Halden som deltaker i et eventuelt IKS, vil IKS'et måtte søke fylkesmannen om låneopptak for investering i et slikt anlegg. Praksis fra fylkesmannen er at låneopptak som finansieres gjennom selvkost, godkjennes og prioriteres foran andre former for investeringer og finansiering. 5 ROBEK; Register om betinget godkjenning og kontroll, administrert av Kommunal- og Moderniseringsdepartementet Side 100 av 112

101 Lokalisering Teoretiske beregninger viser at det transportmessig er optimalt å legge ettersorteringen til Frevar. Derfor vil det tilsvarende være økonomisk og miljømessig best Forutsetninger, transport TIL sorteringsanlegget På grunn av et slikt anleggs egenart knyttet til fysiske utstrekning og trafikk, har prosjektet funnet det hensiktsmessig å vurdere lokalisering i nærheten av lignende aktivitet. Prosjektet har av den grunn funnet å vurdere de følgende lokalitetene: 1. Solgård, Movars avfallsanlegg 2. Frevar, Fredrikstad kommunes avfallsanlegg og forbrenningsanlegg 3. Gatedalen, Sarpsborg kommunes avfallsanlegg 4. Rokke, Halden kommunes avfallsanlegg Å kjøre lange avstander med innsamlingsbiler er økonomisk svært ugunstig. Det vil derfor være nødvendig å omlaste til større biler for transport til anlegget. For å forenkle avstandsberegningene, har vi sett bort fra kjøring før omlasting, og antatt at omlasting vil skje på det enkelte avfallsanlegget før transport til sortering. Forutsetninger, transport FRA sorteringsanlegget Tabellen til høyre viser utsorterte fraksjoner fra sorteringsanlegget i tonn og prosent av mengden som kommer inn til anlegget. I løpet av sorteringen fordamper 3-7% av avfallets vekt. Utbyttetallene i % er basert på erfaringene fra Roaf og benyttet for avfallsmengdene i samarbeidskommunene. Det er flere anlegg for produksjon av biogass fra matavfall i rimelig nærhet til et anlegg i Østfold: Tønsberg Jevnaker Nes Fredrikstad (Frevar) Tabell 29, Andel gjenvinning fra restavfall Plast og papp/papir antas det må transporteres ut av landet. Da blir transportavstandene så store at i forhold til plassering i Østfold vil denne transporten ikke være utslagsgivende. Som drøftet tidligere, ville RoAF kunne sortert hard plast, men for å sikre oppfyllelse av EUs materialgjenvinningskrav, er det lagt opp til egen sortering av hard plast i det skisserte ettersorteringsanlegget. Side 101 av 112

102 Metaller har i praksis to alternative steder for avhending: I Oslo og i Fredrikstad (for eksempel Norsk Gjenvinning AS). Den rest som blir igjen etter sortering små forbrennes i forbrenningsanlegg. Her finnes det tre alternativer: Fredrikstad (Frevar), Sarpsborg (Borregaard) og forbrenningsanlegget på Klemmetsrud. Beregninger I tabellen under vises avstandene som er benyttet. Tallene er oppgitt i kilometer én vei og er hentet fra Google Maps. I kartet er de alternative lokaliseringene angitt med ringer og navn. Tabell 30, Avstand mellom alternative lokaliseringer Figur 51, Kart med alternative lokaliseringer og avhendingssteder Tallene i tabellen til høyre er samlet inn fra de respektive kommunene og angir totalt innsamlet restavfall fra husholdningene pr år. Tabell 31, Innsamlet restavfall fra kommunene Side 102 av 112

103 Grafen viser antall tonn kilometer pr år for de alternative lokaliseringene når kun transporten til er medregnet. Søylene viser tonn kilometer for den enkelte kommune/avfallsforetak. Grafen viser null tonn kilometer for Movar dersom anlegget legges til Solgård, null for Halden dersom det legges til Rokke osv. Totalt gir plassering på Gatedalen eller på Frevar omtrent den samme tonn kilometer, med en marginal fordel for Frevar, med tonn kilometer mot Figur 52, Tonnkilometer pr kommune pr alternativ lokalisering I alle simuleringene under har vi forutsatt at Fredrikstad kommunes andel av restavfall og matavfall fra sorteringsanlegget skal transporteres til Frevar og håndteres der. Figur 53, Tonnkilometer pr lokalisering ved kort og lang vei til avhending etter sortering Vi har gjort to ulike simuleringer for transport medregnet transporten fra anlegget til alternative mottakere av sorterte fraksjoner: En der vi har sett på korteste avstand til aktuelle mottakere. Dette er gjort fordi det opplagt vil gi lavest tonn kilometer. Mottak av disse fraksjonene må konkurranseutsettes. Derfor er det ikke åpenbart at mottaker nærmest anlegget vil være den faktiske mottaker etter konkurranse. Vi har derfor også gjort en simulering med den mottakeren som i området på kartet ligger lengst unna de alternative lokaliseringene for å se om dette endrer de innbyrdes forholdene mellom lokaliseringene. For alle de alternative lokaliseringene vil det være kortest å transportere matavfall og metall til Fredrikstad. For alle lokaliseringene, bortsett fra hos Frevar, vil det være kortest til forbrenningsanlegget på Borregaard. Med disse betingelsene ser vi i grafen til venstre at det er Frevar som oppnår lavest tonn kilometer. Siden både mat og rest til forbrenning kan håndteres i eget anlegg, vil transporten til dette være lik null. Den eneste transporten ut av anlegget vil være 300 meter til Norsk Gjenvinning for håndtering av metall. Både papp/papir og plast må transporteres ut av landet. Her blir avstandene så store at forskjellen i avstand mellom lokasjonene i Østfold blir helt marginal i forhold til valg av lokasjon. En plassering på Gatedalen ser også ut til å være et godt alternativ. Forskjellen her utgjøres kun av den korte avstanden til Frevars håndtering av matavfall. Forbrenning av restavfall kan skje på Borregaard. Plassering av et sorteringsanlegg på Solgård eller på Rokke innebærer lenger transport ettersom disse ligger henholdsvis langt nord og langt syd i fylket. Side 103 av 112

104 Dersom avfallsmottakere lenger unna vinner konkurransen, kan det være at bildet endrer seg. Vi har vi for simuleringsformål tatt utgangspunkt i følgende: Matavfall til HRA på Jevnaker Metall til Norsk Gjenvinning i Oslo Forbrenning av rest i Klemmetsrudanleggene Ettersom alle disse mottakerne ligger nord for Østfold, ser vi av den samme grafen at en plassering på Solgård er den som gir lavest tonn-kilometer. Den nest-beste vil være Gatedalen. Dersom sannsynlig utfall av en konkurranse om avfallet er like stor for kort avstand som for lang avstand, vil et gjennomsnitt for utfallet over gi en pekepinn på den mest gunstige. Vi gjør beregningen for alle lokasjoner, og finner følgende gjennomsnittstall: Tonn km Kortest Lengst Snitt Avvik i forhold til laveste snitt Solgård % Frevar % Gatedalen % Rokke % Tabell 32, Tonnkilometer pr lokalisering ved kort og lang vei til avhending etter sortering Tabellen til venstre viser hvordan Frevar ligger lavest dersom vi beregner tonn km til de nærmeste mottakerne av fraksjoner, som i dette tilfelle er tilnærmet lik null, ettersom Frevar selv håndterer matavfall og restavfall, mens metallet kan sendes f.eks. til NG Fredrikstad som ligger 300 meter unna. Dersom vi forutsetter at andre lenger unna vinner konkurransen om avfallet, vinner Gatedalen med knapp margin. Som nevnt over vil både mat- og restavfall fra Fredrikstad fremdeles gå til Frevar. Samtidig ser vi at et gjennomsnitt mellom lang avstand og kort avstand gir en liten fordel til Frevar. Antakelig er forskjellen så liten at det vil være andre hensyn å ta i vurderingen av den ene lokasjonen i forhold til den andre når det gjelder Gatedalen eller Frevar. Deres plassering lengst sør og lengst nord i fylket, gir både Solgård og Rokke en ulempe, som vi ser av tabellen. Ettersom det er nær lineær sammenheng mellom tonn km og kostnad, vil en forskjell på henholdsvis 42% og 59% utgjøre en stor kostnadsforskjell, med konsekvenser for gebyrene for innbyggerne. Solidarisk beregning av transportavstand Dersom partene går sammen om et felles sorteringsanlegg, vil det være til dels store avstandsforskjeller fra husholdning til sorteringsanlegg mellom kommunene. Det er ønskelig at kostnadsforskjellen som dette representerer ikke skal belastes husholdningene. Det betyr at man ønsker den samme kostnadsbelastningen til sorteringsanleggene for alle kommunene og dermed en subsidiering fra de som har kort avstand til de som har lenger avstand. I henhold til Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, skal dette være mulig: "Er kostnadene ved renovasjon i én kommune høyere per abonnent enn i en annen kommune, og det ikke eksisterer faglige grunner for kostnadsutjevning, skal ikke abonnentene betale samme pris. På den annen side er det ikke hensikten at ulike transportavstander fra kommunene til behandlingsanlegg nødvendigvis skal separeres. Avstandsforskjellene kan skyldes at en lokalitet var miljømessig gunstigere, mer kostnadseffektiv, utgjorde et bedre tilbud enn en annen eller ble Side 104 av 112

105 valgt som følge av en anbudskonkurranse. Den samme vurderingen kan for eksempel også gjelde drikkevannsforsyning og ledningsnett. " Et sentralt sorteringsanlegg etableres for å øke gjenvinningsgraden av husholdningsavfall og er følgelig et miljøprosjekt. Ingen av kommunene har tilstrekkelig mengde restavfall fra kildesortering til at det kan forsvares å investere i eget anlegg, men sammen har de nok til å utnytte et slikt anlegg effektivt. Man bør derfor kunne argumentere for at etablering av et slikt anlegg er miljømessig gunstigere enn ikke å gjøre det, og at det er økonomisk realiserbart bare dersom kommunene går sammen. Vår anbefaling Det kan synes som om den gunstigste plasseringen av anlegget vil være i tilknytning til Frevars anlegg på Øra. Dette vurdert ut fra en 50/50 vurdering av om Frevar vinner konkurransene om forbrenning av rest og produksjon av biogass fra matavfall. Det er også hensyntatt at Fredrikstad kommune vil ønske å håndtere egne fraksjoner i eget anlegg, uten konkurranse. Plassering på Øra gir en marginalt redusert transport i forhold til nestbeste, som er Gatedalen. Dermed også noe bedre økonomi og noe bedre miljøeffekt i form av transportutslipp. I tillegg vil investeringsbehovet være noe mindre, ettersom deler av bygg og infrastruktur i det eksisterende Frevar-anlegget vil kunne benyttes også for sorteringsanlegget. Ettersom fordelen med Øra er marginal i forhold til Gatedalen, vil andre hensyn kunne spille inn, som politiske, reguleringsmessige, arealmessige eller omdømmemessige forhold. Side 105 av 112

106 Utvidelser og utvikling Utvidelser med andre kommuner Det planlagte sorteringsanlegget er planlagt for drift i ett skift, 5 dager/uke, ved dagens avfallsmengder fra de aktuelle kommuner. Etter hvert som folketallet og avfallsmengdene øker må driftstiden i anlegget øke. Ved to skift vil man dermed enkelt øke kapasiteten til tonn avfall/år, mot ca tonn/år i Det vil derfor være interessant for eierne å få inn mer avfall for dermed å redusere driftskostnadene. Et felles sorteringsanlegg kan utvides med flere kommuner på to måter: De nye kommunene kjøper seg inn på eiersiden: Dersom nye kommer ønsker det, kan de kjøpe seg inn på eiersiden i sorteringsanlegget. En slik løsning vil kreve at de kommunene som allerede er med godkjenner dette i de ulike kommune- og bystyrene og selskapsavtalen må endres tilsvarende, dersom det er et IKS som er valgt. Kjøpsprisen må forhandles, men det vil være rimelig at de nye kommunene kjøper seg inn på de samme betingelsene som de som startet IKS'et. Innskuddet vil avhenge av om det er behov for ny kapital eller ikke. I det siste tilfellet vil det være de eksisterende eierne som mottar vederlag og den innskutte kapitalen beholdes uendret. I det første tilfellet tilføres ny kapital til selskapet og innskuddskapitalen økes. I begge tilfeller vil det være normalt at fordelingen mellom kommunene gjøres basert på innbyggertall. De nye kommunene kjøper tjenester fra sorteringsanlegget og eierskapet beholdes uendret. Denne løsningen har begrensninger som er gitt av prinsippet om utvidet egenregi. De eksisterende eierne leverer gjennom anlegget tjenester til seg selv, såkalt utvidet egenregi. Det betyr at eierne har denne samme styring og kontroll som om tjenestene ble levert fra egne, interne organisasjoner, og at anlegget er finansiert med kommunenes egne midler (eller lån i deres navn). I tillegg er det en forutsetning at det i begrenset grad leveres tjenester til andre. Et mål for aktiviteten vil i denne sammenheng antakelig kunne være mengden avfall fra eksterne kommuner i forhold til mengden fra eierkommunene. Se tidligere om egenregi. En ytterligere kompliserende faktor er at kommunene i nærheten, som ønsker sortering, ikke kan gjøre dette uten en forutgående konkurranse om avfallssortering. Den eneste realistiske konkurrenten vil, slik det ser ut nå, være Roaf IKS. Sortering av næringsavfall Sortering av husholdningsavfall gebyrlegger innbyggerne basert på selvkost, og er såkalt "ikkeøkonomisk aktivitet". Dersom anlegget også skal håndtere avfall fra næring, vil dette være økonomisk aktivitet. I henhold til EØS bestemmelser om konkurranse og subsidiering, må slik aktivitet drives på kommersiell basis og slik at det ikke direkte eller indirekte forekommer subsidiering av aktiviteten. Dette betyr i tilfelle at det minst må være et regnskapsmessig skille mellom økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet. Det anbefales at aktiviteten heller skilles ut i et eget AS. Aksjeselskapsformen anbefales for å sikre at virksomheten ikke nyter godt av gunstig finansiering med kommunal garanti. Dette ville i tilfelle ses på som en indirekte subsidiering. Øvrige innsatsfaktorer må også skaffes på kommersielle betingelser, for eksempel tjenester fra eierkommunene, dersom det vil være tilfelle. Side 106 av 112

107 Dersom det etableres et AS for håndtering av næringsavfall, vil dette selskapet også kunne håndtere husholdningsavfall fra andre kommuner som ikke er med på eiersiden. Selskapet vil da måtte konkurrere på kommersielle vilkår med eventuelle andre anlegg for sortering. Selvkost for disse kommunene vil da være den prisen de skaffer sortering til, i et kommersielt marked. Side 107 av 112

108 Oppsummering av risikoer T = Risikotype: Ø = Økonomisk, T = Teknologisk, F = Finansiering, A = Annet S = Sannsynlighet: Liten (L), Middels (M) og Stor (S) K = Konsekvens: Liten (L), Middels (M) og Stor (S) Risiko nr Risikobeskrivelse T S K Mulig tiltak 1 Redusert sorteringsgrad på grunn av restavfallet fra husholdningenes beskaffenhet. 2 Budsjettoverskridelser i byggeprosjektet på grunn av uforutsette, tekniske forhold. 3 Klarer ikke å presentere renovasjonsløsningen som anlegget representerer godt nok for innbyggerne slik at de ikke bruker anlegget godt nok. 4 Dårligere sorteringsgrad i forhold til det som er forutsatt på grunn av mangler i teknologi eller anlegg. 5 Får ikke finansiering av anlegget på grunn av manglende godkjenning fra fylkesmannen. 6 Manglende tilgang på kompetanse til å drifte et slikt anlegg 7 Driftskostnadene overstiger estimatene og renovasjonsgebyrene øker mer enn estimert. T M S Gjennomføre plukkanalyser og sammenligne avfallet fra disse kommunene i forhold til avfallet fra kommunene på Roaf-anlegget. Ø M M Inngå avtaler med leverandørene som sikrer at ikke kommunene sitter med all risiko for uforutsette hendelser. A S S Informere og kommunisere. Sette av midler og ressurser tilstrekkelig til dette. T L S Få kravene til sorteringsgrad med i avtalen med leverandøren, slik at denne vil ha ansvaret for at sorteringsgraden nås, gitt definert kvalitet på innkommende avfall. F L S Søke godkjenning før det påløper betydelige kostnader. A L L Utforme stillingsannonse og rekruttere mot erfarne kandidater fra prosessindustri. Ø L M Sørge for at forhold knyttet til driftsstabilitet og vedlikehold er inkludert i avtalen med leverandørene. 8 Manglende enighet om lokalisering. A M S 9 Budsjettoverskridelser på grunn av utvikling i valuta for den delen av anlegget som kjøpes utenfor Norge. 10 Budsjettoverskridelser på grunn av økning av renten i forhold til det som er forutsatt. 11 Reduserte inntekter på grunn av utviklingen i prisene for utsorterte fraksjoner. 12. Bortfall eller vesentlig reduksjon av støtten fra Grønt Punkt Norge (GPN) Tabell 33, Vurdering av prosjektets risikoer F M L Gjennomføre sikringstiltak som beskrevet i eget kapittel. F M L Gjennomføre sikringstiltak som beskrevet i eget kapittel. Ø M M Budsjettere konservativt på inntektssiden, med god margin i forhold til prognostisert utvikling. Ø L S Forhandlinger mellom Avfall Norge og GPN er pågående. Når resultatet er ferdig, må de økonomiske beregningene gjøres på nytt før beslutning. Side 108 av 112

109 Figur 54, Risikooversikt Side 109 av 112

110 Konklusjon Samarbeidskommunene vil kunne øke miljøprestasjonen i området betydelig gjennom øket sortering av restavfallet fra husholdningene. Gjennom kildesortering av matavfall, ettersortering av restavfallet, redusert forbrenning og øket materialgjenvinning, vil CO 2 utslippet reduseres tilsvarende utslippet fra biler årlig. Ved sortering av restavfallet fra husholdningene kan materialgjenvinningen økes fra i dag ca 30% til 50%. Dette er EUs mål innen For å oppnå dette må det investeres i et ettersorteringsanlegg som fra restavfallet fra husholdningene skiller ut ulike plastfraksjoner, papp/papir, matavfall, metaller og glass slik figuren viser. Et slikt ettersorteringsanlegg med full plastsortering krever en investering på 288 mill kroner. Dette tilsvarer en økning i det årlige renovasjonsgebyret med kr 100 pr innbygger/226 pr husholdning. Det foreslås at samarbeidskommunene selv eier og drifter anlegget og stifter et IKS for formålet. Et IKS vil normalt få noe bedre lånebetingelser enn et Figur 55, Prinsippet om ettersortering tilsvarende AS. Men ikke minst vil et IKS bedre gi kommunene kontroll og styring av utviklingen i selskapet med tanke på øket gjenvinning, reduserte utslipp eller andre ønsker og krav i fremtiden. Av samme grunn vil et OPS ikke være hensiktsmessig. OPSsamarbeider inngås over lange kontrakter, vanligvis år. Å styre et slik anlegg gjennom kontrakt med privat aktør, synes ikke gunstig. Regulatorisk og teknologisk er området i for sterk utvikling til at dette synes praktisk. Fraksjonene fra anlegget leveres til mottakere i Norge og i utlandet, basert på konkurranse. For at Fredrikstad skal kunne sikre bruk av sine anlegg for forbrenning og biogass, må avtalestruktur etableres med Ettersorteringsanlegget på en slik måte at kommunene beholder eiendomsretten til utsortert avfall. På denne måten kan Fredrikstad levere direkte til sine anlegg, mens de øvrige syv kommunene må konkurranseutsette sitt. Side 110 av 112