Til Utenriksdepartementet Oslo, 15 august 2014 Innspill til stortingsmelding om globalisering og handel Oppsummering Den nye regjeringen har varslet en offensiv handelspolitikk og denne stortingsmeldingen er en god anledning til å sette konkrete mål for norsk handelspolitikk fremover. Spire arbeider for et globalt handelssystem som gir mulighet for utvikling og fattigdomsbekjempelse. Internasjonal handel må sees på som et middel for å bidra til bærekraftig utvikling, ikke som et mål i seg selv. Siden andre verdenskrig har flere utviklingsland, særlig i Øst-Asia, benyttet internasjonal handel strategisk i sin vekststrategi. Denne strategien var en fenomenal suksess, men likevel langt unna det rådende frihandelsdogmet. Landene benyttet seg av en aktiv industripolitikk der blant annet strenge krav til utenlandsinvesteringer og import- og eksportrestriksjoner var sentrale virkemidler. Dagens handels- og investeringsavtaler begrenser utviklingslands muligheter til å ta i bruk tilsvarende virkemidler som er nødvendig for å skape vekst og utvikling. Regelverket i WTO ble dannet under asymmetriske maktposisjoner og gagner rike land i størst grad. Utviklingsland har de siste årene blitt sterkere og bedre til å samarbeide. I stedet for å gjøre Doha til en reell utviklingsrunde har rike land svart med å inngå regionale og bilaterale avtaler som skal etablere spillereglene for verdenshandelen. Dette er ikke i utviklingslands interesse, og Spire mener Norge må arbeide for et internasjonalt handelssystem der reglene settes multilateralt og er i utviklingslands interesser. Organisering av internasjonal handel: Multilateralisering og regionalisering Verdensøkonomien har forandret seg, de fremvoksende økonomiene har blitt sterkere og utviklingsland har blitt bedre til å samarbeide. En agenda som utelukkende tjener rike lands interesser er ikke lenger mulig i multilaterale arenaer. Rike land er nødt til å gi utviklingsland langt større innrømmelser enn de har gjort til nå i Doha-runden for at WTO skal gjenreises som en legitim forhandlingsarena. Som svar på sammenbruddet i Doha-runden har rike land forsøkt å sette de globale spillereglene gjennom handelsavtaler utenfor WTO. Forhandlingene om TTIP, TPP og TISA er alle forsøk på å etablere globale regler for handel og investeringsbeskyttelse. Utviklingsland uteblir stort sett fra disse forhandlingene og reglene som etableres er ikke i deres interesser. Til tross for sine mangler anerkjenner WTO-avtalen at industrialiserte land og utviklingsland har ulike behov, og dermed ulike liberaliseringskrav. Regionale og bilaterale handelsavtaler anerkjenner stort sett ikke denne asymmetrien, og er tilpasset rike land. I tillegg til megaavtalene TTIP og TPP har det vært en stor økning i bilaterale handels- og investeringsavtaler. Disse avtalene går lenger enn WTO-avtalen ved å innføre sterkere liberalisering og patentbeskyttelse, og ved å inkludere temaer som investeringsbeskyttelse og tjenester som ikke er i WTO-avtalen. Bilaterale avtaler innebærer større maktasymmetri enn i
WTO, siden de svake partene ikke kan inngå koalisjoner. Dette gjør at utviklingsland aksepterer krav de har motsatt seg i multilaterale forhandlinger, som investeringsbeskyttelse. Hvordan bør Norge fremme internasjonalt handelssamarbeid? Et rettferdig handelssystem avhenger av at alle land er inkludert og at forhandlingspartene er noenlunde jevnbyrdige. Overgangen fra et multilateralt handelssystem til et plurilateralt har både økt maktasymmetrien i forhandlingene, og ekskludert små og fattige land. Spire mener Norge må jobbe for at beslutninger som er viktige for utformingen av handelssystemet må tas i multilaterale arenaer. Norge bør ikke støtte forhandlinger som har som mål å utforme globale spilleregler, som ekskluderer et stort antall land, som f.eks. TISA-forhandlingene. Norge må jobbe for at utviklingslands interesser blir ivaretatt i de forhandlingene Norge deltar i, og Norge bør jobbe som en brobygger mellom utviklingsland og rike land. I bilaterale forhandlinger må Norge anerkjenne asymmetrien mellom utviklingsland og industrialiserte land, og gå inn for avtaler som gir utviklingsland større fleksibilitet. Norge bør også støtte initiativ for å styrke regional handel i Sør. Regional handel mellom land på likt utviklingsnivå kan gi lokale bedrifter et større marked og mulighet til å utvikle seg og bli konkurransedyktig internasjonalt. Frihandel med industrialiserte land kan imidlertid føre til at disse bedriftene går konkurs siden de ikke kan konkurrere med veletablerte vestlige selskaper på dette tidspunktet. Norge må anerkjenne at handelsavtaler med rike land kan undergrave regional handel, og må derfor sørge for at handelsavtaler Norge inngår med utviklingsland ikke svekker regional handel. Stortingsmeldingen bør vurdere hvordan Norge best kan støtte regional handelssamarbeid i Sør. Et stort problem ved internasjonale handelsforhandlinger er mangelen på åpenhet og demokratisk deltakelse. Handelsavtaler kan ha store konsekvenser for velferden i et land, blir handelsforhandlinger stadig mer preget av hemmelighold. WTO har hatt en positiv utvikling med tanke på åpenhet, men det er fortsatt mye rom for forbedringer. Særlig bruken av "Green rooms" er kritikkverdig. Bilaterale og regionale forhandlinger er imidlertid preget av et ekstremt hemmelighold som skaper et demokratisk underskudd. TISA-forhandlingene hvor avtaleteksten ikke vil offentliggjøres før fem år etter at forhandlingene er ferdige er et eksempel på dette. Offentligheten er avhengig av lekkasjer for å få informasjon, blant annet gjennom WikiLeaks. Spire mener Norge bør jobbe for økt åpenhet i handelsforhandlingene og ikke delta i forhandlinger preget av slikt hemmelighold som TISA-avtalen. Norges frihandelsavtaler gjennom EFTA er også preget av hemmelighold og mangel på demokratisk deltakelse. Spire er fornøyd med at avtalen med Colombia ble sendt ut på bred høring, og vi mener at alle norske frihandelsavtaler må sendes ut på høring. Balanse mellom åpenhet og retten til å regulere Bilaterale investeringsavtaler Bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler (BITs) er et av de mest kontroversielle temaene i dagens handelspolitikk. Mange BITs slår fast at utenlandske investorer har krav på erstatning dersom myndighetene gjennomfører ekspropriasjonslignende tiltak (indirekte ekspropriasjon). Da dette er et svært uklart begrep kan det gjelde alle reguleringer som begrenser investorens
forventede profitt. Spire vurderer BITs som en trussel mot staters rett til å regulere blant annet miljø- og arbeidsforhold, særlig investeringsavtaler som inkluderer investor-stat tvisteløsningsmekanisme (ISDS). I Tyskland har Vattenfall saksøkt tyske myndigheter for miljøreguleringer i kullsektoren og for nedfasing av atomkraft. I Egypt har det franske selskapet Veolia saksøkt myndighetene for å ha økt minstelønnen. Antallet søksmål har eksplodert de siste årene, og stater har måtte utbetale summer i milliardklassen i erstatning og forlik. Den største konsekvensen er kanskje at trusselen om søksmål legger en demper på staters iverksetting av nødvendig regulering, en chilling effect. En stor utfordring med BITs er handlingsrommet som gis til voldgift-tribunaler. Tribunalene som avgjør sakene står utenfor det nasjonale rettssystemet og har stor frihet til å tolke avtaleteksten. I tillegg varierer sammensetningen av tribunalene fra sak til sak. Dette har ført til motstridende avgjørelser om hva som regnes som direkte eller indirekte ekspropriasjon, også innad i land - jfr. klager mot Argentina etter den forrige finanskrisen. Det er dermed umulig å forutse hvilke tiltak som kommer til å bli regnet som avtalebrudd og begrenser staters frihet til regulere. Et argument for BITs er at det fører til økte utenlandsinvesteringer og økonomisk vekst. Kvantitative metastudier 1 viser imidlertid at BITs ikke fører med seg flere investeringer, og at årsakssammenhengen er motsatt, BITs følger investeringer. Brasil har opplevd stor vekst det siste tiåret uten BITs, og er et av de største mottakerne av norske utenlandsinvesteringer. BITs fører ikke til bedre utvikling, det kan tvert imot svekke utviklingen i et land ved å hindre nødvendige reguleringer. Den forrige regjeringen valgte å ikke innføre nye BITs. Den nåværende regjeringen skal lage en modellavtale for nye BITs. Spire mener Norge ikke bør innføre nye BITs eller inkludere investeringsbeskyttelse i frihandelsavtaler. Eventuelle BITs må ikke inkludere ISDS. Eventuelle investeringsavtaler må anerkjenne retten til å regulere samt ha en spesifikk liste over hvilke tiltak som kan føre til erstatning, som ikke inkluderer indirekte ekspropriasjon. Eventuelle investeringsavtaler må åpne for at land kan stille krav til bruk av lokal arbeidskraft, lokale leverandører og teknologioverføring. Eventuelle disputter mellom Norge og mottakerland må være gjennomsiktige og åpne, og det bør eksistere ankemuligheter. Finansiell kapitalflyt I kjølvannet av finanskrisen i 2008 har det blitt tydelig at økonomisk stabilitet og velstand er avhengig av myndigheters mulighet til å regulere finanssektoren. Internasjonale kapitalstrømninger er i hovedsak prosykliske og bidrar til å bygge bobler og forsterke økonomiske nedgangstider gjennom destabiliserende kapitalflukt. Det er nå anerkjent at full liberalisering av kapitalstrømninger ikke er positivt for økonomisk utvikling og at bruk av kapitalkontroll i kriser er et nyttig verktøy, noe som ble anerkjent av IMF i 2012. Mange handelsavtaler begrenser lands mulighet til å regulere kapitalstrømninger og innføre kapitalkontroll når det er nødvendig. Særlig bekymringsfullt er TISA-forhandlingene som, basert 1 Se f.eks Changemakers notat Ikke et verktøy for utvikling
på lekkasjer, vil begrense lands muligheter til å regulere kapitalstrømninger, innføre kapitalkontroll og regulere finansielle produkter. TISA-avtalen kan bidra til å gjøre det globale finanssystemet mer ustabilt og føre til fremtidige finanskriser. Spire mener Norge ikke bør inngå internasjonale avtaler som begrenser våre muligheter til å regulere finanssektoren. Internasjonalt samarbeid og koordinering om regulering av finanssektoren er viktig, men disse avtalene må bidra til å styrke robustheten i systemet, ikke redusere den. Handel som redskap for utvikling, miljø, klima, grønne jobber Handel og utvikling For at handel skal føre til utvikling er man avhengig av at handelsavtaler gir land politisk spillerom til å føre en strategisk industripolitikk. Handel er et middel for utvikling, ikke et mål i seg selv. Alle land som har utviklet seg til høyinntektsland har beskyttet og støttet sin industri til de ble internasjonalt konkurransedyktige. Sammen med historiske erfaringer viser moderne forskning 2 at utviklingsland må utvikle dynamiske sektorer som tar i bruk mer teknologi og utdannet arbeidskraft. Disse sektorene har positive ringvirkninger på resten av økonomien og bidrar til produktivitetsvekst og utvikling. Ren spesialisering i et utviklingslands statiske komparative fortrinn fører til eksport av uforedlede råvarer med minimal utviklingseffekt. For å kunne støtte dynamiske sektorer er utviklingsland avhengig av å ta i bruk subsidier og tollbeskyttelse, noe mange handelsavtaler i dag begrenser. Handelsavtaler som reduserer tollbarrierer kraftig kan gjøre det umulig for lokale bedrifter i startfasen å konkurrere med veletablerte multinasjonale selskap. Som med handel er utenlandsinvesteringer kun et middel, og må håndteres riktig for å få en utviklingseffekt. Krav om bruk av lokale leverandører, arbeidere og overføring av teknologi kan være nødvendig, men blir begrenset av bilaterale investeringsavtaler. Handel og retten til mat: Norge er gjennom FN konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter 3 forpliktet til å bidra en rettferdig fordeling av verdens matforsyning. Retten til mat er imidlertid en menneskerettighet som svært ofte blir neglisjert av stater og selskaper. Internasjonal handelspolitikk på dette området er preget av sterk dobbeltmoral fra rike land. WTO-avtalen gir rike land gode muligheter til å subsidiere matproduksjonen, samtidig som utviklingsland møter store begrensninger, eksemplifisert ved motstanden Indias matsikkerhetsprogram møter. Spire mener ethvert land bør ha lov til å subsidiere matproduksjon for å dekke det nasjonale behovet. Eksport av subsidierte landbruksvarer ødelegger imidlertid lokal matproduksjon og svekker matsikkerheten i utviklingsland. Land bør ha rett til å innføre straffetoll mot subsidiert matvareeksport. Fattige land bør ha rett til å subsidiere småbønder på like linje med rike land og ha rett bygge opp matlagre for å sikre matsikkerhet. Utviklingsland bør ha mulighet til å beskytte seg mot import og innføre eksportrestriksjoner ved nasjonale matkriser. 2 Se f.eks. Joseph Stiglitz: Creating a learning society 3 ICESCR art 11 2
Globalisering og matvarehandel har også bidratt til et globalt kappløp om jord i utviklingsland, noe som har ført til landran. Landran fratar lokalbefolkningen tilgang til jord, som ofte er deres eneste produktive eiendel. Resultatet er redusert matsikkerhet. Norge er en stor aktør i afrikansk landbruk, og er i følge noen studier den fjerde største landinvestoren i Afrika 4. Gjennom Norfund bidrar Norge til å investere i selskaper som har tatt over jord fra lokalbefolkningen uten frivillig og informert samtykke 5. Mangel på rettigheter til land er et stort problem i utviklingsland og Norge kan bidra å styrke landrettigheter gjennom bistand og arbeidet som pågår i FAO (Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure og Principles for Responsible Agricultural Investments (rai)). Norske myndigheter bør sørge for at norske selskaper og investeringsfond følger FAOs retningslinjer. Norsk import av soya bidrar også til landran i Brasil og avskoging i Savannen og Amazonas. Norge bør investere i alternativer til soya i kraftfôr og ta i bruk mer av norsk beitemark. I en verden med raskt økende befolkning og forbruk har alle land et ansvar for å produsere så mye mat de har mulighet til på egne ressurser, også Norge. Et stort problem for småbønder verden over er monopolisering av såfrøpatenter. Patentene gir dyrere såfrø, tillater ikke bønder å gjenplante frøene neste sesong, og bidrar til at mange småbønder ender opp i en lite bærekraftig gjeldsspiral. Norge må ikke inngå patentavtaler med utviklingsland som tillater patent på frø og levende organismer. Det internasjonale patentsystemet gir også selskaper mulighet til å ta patent på tradisjonell kunnskap og planteforedling uten å gi tilstrekkelig anerkjennelse og kompensasjon til opphavet. Norge har til tider spilt en positiv rolle i henhold til immaterielle rettigheter. I 2006 ga Norge støtte til utviklingslandenes krav om at TRIPS-avtalen må tilpasses konvensjonen om biologisk mangfold slik at utbyttet fra genressursene blir mer rettferdig fordelt. Forslaget krever at patentsøkere må opplyse om hvor genressurser eller tradisjonell kunnskap kommer fra, om tilgangen til genressursene krever tillatelse fra opphavslandet, og om tillatelsen er innhentet. Spire forventer at den nye regjeringen viderefører denne støtten. Handel og miljø Globalisering og handel kan ha negative konsekvenser for miljøet og bærekraftig utvikling om det ikke styres på en god måte. Norge er en del av det plurilaterale forhandlingene om handel med miljøgoder som kan være et positivt steg. Norge må imidlertid jobbe for at varene som inkluderes er reelle miljøgoder, noe ikke alle på den foreløpige listen er. En avtale bør heller ikke begrense lands muligheter til å bygge opp en nasjonal fornybar sektor eller å subsidiere fornybar energi. Kina har vist at subsidier har vært særdeles suksessfullt for å utvikle solcelleteknologi. Bilaterale investeringsavtaler kan imidlertid være negativt for miljøet gjennom å begrense myndighetenes muligheter for å innføre miljøreguleringer. Vurderinger av BITs må dermed også inkludere miljøaspektet. Globalisering av matproduksjon har ført til eksportrettet spesialisering og monokulturelt jordbruk der uforsiktig sprøytemiddelbruk og avskoging bidrar til store miljøskader. Norge bidrar særlig til 4 Schoneveld, George (2011): The anatomy of large-scale farmland acquistions in sub-saharan Africa 5 Se Spires rapport Solgt - finansierer norske offentlige midler landran?
dette gjennom vår soyaimport og palmeoljeimport til dyrefôr. Globalisering har også ført til outsourcing av produksjon til land med svakere miljø- og arbeidsstandarder. Regjeringen må forplikte norske selskaper til å kun benytte leverandører med solide arbeids- og miljøstandarder. Anbefalinger for at Norge skal bidra til et bedre handelssystem for utvikling Åpenhet: Norge bør arbeide for et mer åpenhet og gjennomsiktighet i handelsforhandlinger. Norge bør ikke delta i forhandlinger med uakseptabel grad av hemmelighold som for eksempel TISA-forhandlingene. Norske bilaterale handelsavtaler bør være gjenstand for åpen høring. Asymmetri: Norge må anerkjenne at Norge og utviklingsland har ulike behov, og norske handelsavtaler med utviklingsland bør være asymmetriske ved at utviklingsland må gjennomføre mindre tollkutt og liberalisering enn Norge Politisk handlingsrom: Norske handels- og investeringsavtaler må gi partene tilstrekkelig handlingsrom til å gjennomføre egen nærings- og matsikkerhetspolitikk, regulere kapitalflyt, og regulere miljø- og arbeidsforhold Bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler (BITs): Norge bør ikke inngå nye BITs, men dersom de inngås må de ikke inkludere investor-stat tvisteløsningsmekanisme Regional handel i Sør: Stortingsmeldingen bør se på hvordan Norge kan støtte initiativ for regional handel mellom utviklingsland. Norske handelsavtaler med utviklingsland må alltid vurderes ut ifra om de støtter eller svekker regional handel Multilateralisme: Med unntak av regional handel mellom utviklingsland bør Norge støtte opp under et multilateralt forhandlingssystem og ikke delta i plurilaterale forhandlinger som undergraver det multilaterale systemet Matsikkerhet: Norge bør kjempe i WTO for at utviklingsland får økte muligheter til å iverksette støttetiltak og subsidier til jordbruket Landran: Regjeringen må forplikte norske selskaper og investeringsfond til å følge FAOs retningslinjer for jordbruksinvesteringer i utviklingsland. Soyaimport: Norge bør redusere importen av soya til dyrefôr gjennom økt bruk av beiteressurser og satsning på alternative proteinkilder Vennlig hilsen Mari Gjengedal Eivind Breidlid Leder for Spire Spires handelsutvalg mari.gjengedal@gmail.com eivindbreidlid@gmail.com 970 45 683 951 49 355